CITTADINANZA E COSTITUZIONE PDF

CITTADINANZA E COSTITUZIONE ORDINAMENTO COSTITUZIONALE ITALIANO 1. INTRODUZIONE 1 2. IL PARLAMENTO...

CITTADINANZA E COSTITUZIONE ORDINAMENTO COSTITUZIONALE ITALIANO 1. INTRODUZIONE 1 2. IL PARLAMENTO 4 3. IL GOVERNO 9 4. IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 14 5. LA MAGISTRATURA 18 1. INTRODUZIONE LO STATO Con il termine «Stato» si indica una macchina organizzativa che esercita, all’interno di un territorio e su chi lo abita (popolo), una superiore autorità (sovranità). Lo Stato si compone di tre elementi costitutivi: 1. un elemento spaziale (territorio) 2. un elemento personale (popolo) 3. un elemento organizzativo (sovranità) Tutti e tre gli elementi devono necessariamente coesistere affinché si possa parlare di Stato nell’accezione propria del termine. Infatti, non è possibile definire Stato: 1) un popolo privo di territorio (es. le popolazioni nomadi); 2) un popolo stanziato su un territorio, ma privo di un’autorità di governo (es. il popolo curdo, disperso all’interno di tre Stati: Iran, Iraq, Turchia); 3) un popolo stanziato su un territorio e con una organizzazione di governo che però non esercita concretamente la sovranità, dal momento che il monopolio della forza è attribuita ad un soggetto terzo (es. protettorati, colonie, ecc.). PRECISAZIONI 1) STATO E NAZIONE A questo proposito è bene distinguere il concetto di Stato da quello di nazione. Secondo una definizione consolidata, la nazione è una comunità di persone che si sentono legate tra loro per il fatto di condividere le stesse origini, di risiedere in un medesimo territorio, di possedere uno stesso patrimonio linguistico e culturale, di riconoscersi in una storia comune, oppure ancora di essere sottoposte alle medesime istituzioni politiche e alle stesse leggi1. Una nazione acquista la propria consistenza se e nella misura in cui i loro membri sviluppano la coscienza di una identità condivisa. In base a questa definizione gli italiani costituiscono una nazione da diversi secoli, ma sono arrivati a costituire uno Stato soltanto nel 1861. Ancora oggi esistono nazioni senza Stato (come il popolo basco, diviso fra due Stati: Francia e Spagna, o il popolo curdo, diviso fra tre Stati: Turchia, Iran, Iraq). 1A questo proposito si deve osservare che le nazioni possono svilupparsi su fondamenti molto diversi: in alcuni casi essi sono di tipo etnico-territoriale, in altri di tipo storico-culturale, in altri ancora di tipo storico-politico. 1  Come esistono Stati plurinazionali (come il Belgio, che unisce in un unico Stato due nazioni, quella fiamminga e quella vallone, o la Svizzera, che ne unisce tre, quella italiana, quella francese e quella tedesca). 2) IL POPOLO E LA CITTADINANZA Il termine «nazione» non coincide neppure con il termine di «popolo». Il popolo è un elemento costitutivo dello Stato. Con questa espressione si intendono coloro che sono legati allo Stato dal vincolo della cittadinanza. Il popolo è l’insieme dei cittadini. Il concetto di popolo non va confuso neppure con quello di popolazione, che è un indicatore di carattere statistico e demografico e indica l’insieme di persone, cittadine o non cittadine, che in un determinato momento vivono sul territorio dello Stato. Fanno di conseguenza parte della popolazione di uno Stato, oltre alle persone che ne hanno la cittadinanza, anche i soggetti che hanno la cittadinanza di un altro Stato ma risiedono sul territorio di quello Stato. Esempio: se un italiano lavora a Parigi, appartiene al popolo italiano, poiché ha la cittadinanza italiana, e contemporaneamente alla popolazione francese. Lo Stato, così come lo abbiamo definito, nasce in età moderna. L’espressione «forma di Stato» indica il rapporto che intercorre tra chi detiene il potere (governanti) e coloro che ne sono assoggettati (governati), e quindi definisce il rapporto che si realizza fra autorità pubblica e libertà individuale. Esistono quattro forme di Stato: 1) lo Stato assoluto 2) lo Stato liberale 3) lo Stato democratico 4) lo Stato totalitario FORME DI STATO E FORME DI GOVERNO Per forma di governo si intende il modello organizzativo che uno Stato adotta per esercitare il potere sovrano (sovranità). Esse riguarda, in modo particolare, le concrete modalità di gestione del potere politico. In base a tale definizione è possibile evidenziare come: - La forma di Stato, riguarda le relazioni che intercorrono fra tutti gli elementi che compongono lo Stato (popolo, territorio, sovranità) - La forma di governo, riguarda le relazioni che intercorrono all’interno di uno solo degli elementi che compongono lo Stato, cioè la sovranità2 LA SEPARAZIONE DEI POTERI Il principio cardine della democrazia è quello della separazione dei poteri. In virtù di tale principio le funzioni statali devono essere esercitate da organi diversi, ciascuno dotato di autonomo potere decisionale, secondo tale schema: - al potere legislativo (il Parlamento) spetta il compito di creare le leggi - al potere esecutivo (il Governo) spetta il compito di darvi concreta attuazione - al potere giudiziario (la Magistratura) spetta il compito di interpretare tali leggi applicandole ai casi concreti 2 È indubbio che la forma di Stato influisce anche sulla forma di governo concretamente attuata: ad esempio, con l’affermarsi dello Stato assoluto non poteva che realizzarsi una forma di governo in cui tutte le funzioni sovrane (legislativa, esecutiva e giurisdizionale) fossero accentrate nella persona del re. 2 L’ORDINAMENTO COSTITUZIONALE ITALIANO Art.1.: «L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione». Il 2 GIUGNO 1946 i cittadini italiani furono chiamati a decidere, mediante referendum, se mantenere in vita la monarchia o fare dell’Italia una repubblica. Lo stesso giorno avrebbero votato per eleggere i deputati dell’ASSEMBLEA COSTITUENTE, destinata a dare al Paese una nuova Carta costituzionale. A poche settimane dal voto, VITTORIO EMANUELE III, in un ultimo disperato tentativo di salvare la propria dinastia, abdicò in favore del figlio UMBERTO. Ma la mossa non ottenne gli effetti sperati 3: gli italiani scelsero la Repubblica. Due settimane più tardi, il giurista napoletano ENRICO DE NICOLA, ultimo presidente della Camera pre-fascista, venne eletto CAPO PROVVISORIO DELLO STATO. La nuova Carta costituzionale fu approvata dall’Assemblea il 22 DICEMBRE 1947 (e promulgata dal CAPO PROVVISORIO DELLO STATO il 27 DICEMBRE). Il primo articolo della Costituzione fornisce sia la forma del nuovo Stato sia la sua nuova forma di governo. Il termine «repubblica» indica la forma di governo (organizzazione della sovranità); il termine «democratica» indica la forma dello Stato. Repubblica significa che al vertice dello Stato vi è un presidente e non un sovrano. A differenza del sovrano, il presidente non acquisisce la carica per trasmissione ereditaria, ma viene eletto e la sua carica dura per un periodo di tempo limitato. Democratica vuol dire che la sovranità appartiene al popolo. In concreto il potere politico spetta ai cittadini nel loro complesso, che lo esercitano «nelle forme e nei limiti della Costituzione». È necessario chiarire subito quali sono le «forme» e i «limiti» della Costituzione. La democrazia, infatti, può essere «diretta» o «indiretta». Con la prima i cittadini assumono, senza mediazioni, a maggioranza, le decisioni che li riguardano. Con la seconda i cittadini, attraverso libere elezioni, scelgono i loro «rappresentanti» che vengono delegati ad assumere in nome e per conto di tutti le decisioni che attengono alla vita dello Stato. La Costituzione italiana, pur senza escludere l’esistenza di istituti di democrazia diretta, li restringe ad alcuni casi di notevole importanza. Lo Stato italiano, quindi, prevede un modello democratico basato sulla rappresentanza: il popolo delega tramite il voto la propria sovranità a dei rappresentanti. In quanto «rappresentanti», coloro che esercitano di fatto la sovranità, la esercitano al posto di qualcun altro: il popolo. 3 Lo scarto non fu travolgente: su 25 milioni di votanti il 54% (12.718.641 voti) scelse la Repubblica, il 46% (10.718.502 voti) confermò la sua fiducia nella Monarchia. Il referendum rivelò quanto drammatica fosse la spaccatura tra Nord e Sud. Mentre il Centro e il Nord, infatti, votarono compatti per la Repubblica, e in alcune zone in modo schiacciante, il Sud fu altrettanto solido nel suo appoggio alla Monarchia. 3 2. IL PARLAMENTO La democrazia indiretta si realizza attraverso l’elezione dei rappresentanti dei cittadini nel Parlamento nazionale (Camera e Senato) e negli enti locali (Regioni, Province, Comuni). Il Parlamento, nel sistema costituzionale italiano, è un organo: - costituzionale: organo previsto dalla Costituzione, quindi necessario e indefettibile (= che non può venire meno), partecipa all’esercizio della sovranità attraverso la titolarità della funzione legislativa delegata ad esso dal popolo - complesso: costituito da due organi posti su un piano di piena parità giuridica (bicameralismo perfetto), le Camere (Camera dei Deputati e Senato) - collegiale: i membri del Parlamento (deputati e senatori) non agiscono individualmente, ma come collegio - rappresentativo: perché rappresenta la volontà politica del corpo elettorale, da cui è eletto Con funzioni: - legislative: ad esso spetta il potere di esprimere la volontà politica del Paese, trasfondendola in leggi - controllo politico: sul Governo che, per poter svolgere le sue funzioni deve godere della fiducia delle Camere («fiducia parlamentare») - giurisdizionali: nei casi di messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica (per i reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione) - elettorali (in senso lato): il Parlamento elegge: 1. il Presidente della Repubblica 2. 5 giudici della Corte Costituzionale4 3. 8 componenti del Consiglio Superiore della Magistratura5 4. 4 componenti del Garante per la protezione dei dati personali STRUTTURA DEL PARLAMENTO La Costituzione italiana prevede un bicameralismo perfetto6. È infatti composto da due Camere, il Senato e la Camera dei deputati, che hanno uguali poteri e competenze e che godono delle stesse prerogative. Entrambe le Camere sono elette a suffragio universale e hanno la medesima durata (5 anni). Esistono, tuttavia, le seguenti differenze: - un diverso elettorato attivo: possono eleggere i loro rappresentanti alla Camera dei deputati tutti coloro che hanno compiuto la maggiore età (= 18 anni); al Senato, invece, sono elettori coloro che hanno compiuto i 25 anni 4 La Corte costituzionale della Repubblica Italiana è composta di 15 giudici, nominati per un terzo dal Presidente della Repubblica (5), per un terzo dal Parlamento in seduta comune (5) e per un terzo dalle supreme magistrature ordinaria e amministrative (5). (art. 135 primo comma Cost.). La Corte elegge fra i suoi componenti il presidente che rimane in carica 3 anni ed è rieleggibile. 5 Il Consiglio superiore della magistratura è composto da 27 membri e presieduto dal Presidente della Repubblica che vi partecipa di diritto. Altri membri di diritto sono il primo presidente e il procuratore generale della Corte suprema di cassazione. 6 Il bicameralismo può essere perfetto o imperfetto. Si ha bicameralismo perfetto quando alle due camere sono affidati gli stessi poteri; esse quindi si trovano su un piano di assoluta parità. 4  - un diverso elettorato passivo: possono essere eletti deputati tutti coloro che hanno compiuto i 25 anni, mentre possono essere eletti membri del Senato solo coloro che hanno compiuto i 40 anni - il numero dei componenti: i deputati sono 630, il doppio dei senatori, che sono 315 (a cui vanno aggiunti quelli non elettivi) - la presenza di membri non elettivi al Senato; esistono due categorie di membri non elettivi: i senatori a vita scelti dal Presidente della Repubblica (art. 59) e quelli a vita di diritto in quanto hanno rivestito la carica di Presidente della Repubblica IL PRESIDENTE DELLA CAMERA E IL PRESIDENTE DEL SENATO La Costituzione, all’art. 63, stabilisce che ciascuna Camera elegga fra i suoi componenti il Presidente e l’Ufficio di Presidenza. La loro elezione avviene a scrutinio segreto. Dal punto di vista istituzionale ogni Presidente costituisce un organo imparziale, slegato dai partiti che lo hanno eletto, garante della correttezza dei lavori parlamentari. Inoltre, i presidenti dirigono, moderano e mantengono ordine durante la discussione, stabiliscono l’ordine delle votazioni e annunciano i risultati. LA CONVOCAZIONE DELLE CAMERE (art. 62) Il Parlamento costituisce un organo costituzionale indipendente e come tale non necessità di essere «convocato» da altri organi per poter svolgere le sue funzioni, differentemente da quanto accadeva sotto lo Statuto Albertino che prevedeva la convocazione annuale da parte del re. A tutela del corretto funzionamento delle Camere (art. 62), la Costituzione repubblicana prevede, comunque: - due convocazioni ordinarie di diritto (il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre) - convocazioni straordinarie (possono essere richieste dal Presidente della Camera, dal Presidente del Senato, dal Presidente della Repubblica, da 1/3 dei componenti delle Camere). Vige, inoltre, la regola della «convocazione parallela», corollario del principio del bicameralismo perfetto: se viene convocata la Camera dei deputati viene automaticamente convocato anche il Senato e viceversa. LA DURATA DEL MANDATO PARLAMENTARE E IL DIVIETO DI MANDATO IMPERATIVO Il Parlamento resta in carica, salvo scioglimento anticipato, 5 anni (Legislatura). Tuttavia, la Costituzione prevede che di fronte a circostanze eccezionali, le Camere possono rinviare le elezioni e prorogare i propri poteri (art. 60). Si tratta della proroga di durata. Finché non siano riunite le nuove Camere, sono prorogati i poteri delle precedenti (proroga dei poteri). In base all’art. 67: «Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita la sua funzione senza vincolo di mandato». Nelle democrazie moderne la rappresentanza del popolo costituisce una rappresentanza politica generale che tiene conto del solo interesse pubblico e, pertanto, va esercitata senza vincoli esterni. Il parlamentare, quindi, in quanto eletto dal popolo, non è vincolato al mandato che ha ricevuto dal partito o dal gruppo di interesse che ha comportato la sua elezione, ma svolge le proprie funzioni in modo libero, come rappresentante della nazione7. Per questo motivo è libero di dissentire dalla maggioranza o dalla minoranza cui appartiene; in altre parole, può liberamente «votare contro» una determinata proposta di legge o un provvedimento in discussione al Parlamento anche se appartiene alla maggioranza, oppure «votare a 7 Il divieto di mandato imperativo è strettamente collegato con il principio della rappresentanza nazionale. Proprio perché rappresentanti della nazione, i parlamentari non possono essere esclusivamente interpreti degli interessi dei propri elettori, ma esigono che tali interessi siano valutati alla luce dell’interesse generale del Paese. 5 favore» anche se appartiene alla minoranza. Quindi, da un punto di vista formale, il parlamentare è libero di votare secondo gli indirizzi del suo partito, ma è anche libero di sottrarsene (sent. Corte cost. 14/1964). Per tutelare tale indipendenza, la Costituzione riconosce ai parlamentari le seguenti prerogative: - insindacabilità (art. 68): il parlamentare non può essere chiamato a rispondere giuridicamente dei voti dati e delle opinioni espresse nell’esercizio delle sue funzioni - immunità penale (art. 68): costituisce una garanzia, affinché il parlamentare possa svolgere il suo mandato in piena indipendenza senza subire attacchi strumentali da parte della Magistratura. Il che non vuol dire, però, che costui non possa finire in cella. In particolare, bisogna distinguere due casi: a. l’autorità giudiziaria non deve chiedere l’autorizzazione (a procedere) della Camera cui il parlamentare appartiene per sottoporlo a indagini o per procedere al suo arresto 1) in presenza di una sentenza irrevocabile di condanna o 2) di un reato in flagranza b. l’autorità deve chiedere l’autorizzazione (a procedere) della Camera cui il parlamentare appartiene per 1) sottoporlo a perquisizione personale o domiciliare, 2) procedere al suo arresto senza una sentenza irrevocabile di condanna o la flagranza di reato, 3) procedere ad intercettazioni delle conversazioni o comunicazioni e a sequestro della corrispondenza - indennità (art. 69): la logica che ha ispirato il Costituente è stata quella di assicurare a tutti i parlamentari, a prescindere dalle personali condizioni, la possibilità di svolgere il mandato senza condizionamenti di tipo economico. Si è voluto così garantire a tutti i cittadini la possibilità di rappresentare la nazione senza rinunce, rimuovendo un potenziale ostacolo di ordine economico alla partecipazione alla vita politica del Paese. IL PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DELLA LEGGE Come in tutte le Costituzioni democratiche, anche la Costituzione italiana attribuisce la funzione legislativa la Parlamento. Tale funzione viene esercitata dalle due Camere collettivamente, nel senso che ogni legge deve essere approvata da entrambi i rami del Parlamento. Il procedimento per l’approvazione di una legge ordinaria segue 3 fasi: 1. preparatoria: iniziativa + istruttoria 2. costitutiva (o deliberativa): discussione e votazione della legge 3. di integrazione dell’efficacia: che comprende 1) la promulgazione, 2) il visto del Guardasigilli (Ministro della Giustizia), 3) la pubblicazione e 4) l’entrata in vigore A) LA FASE PREPARATORIA L’INIZIATIVA LEGISLATIVA L’iter procedimentale per la formazione delle leggi ordinarie (iter legis) ha inizio con la presentazione di un progetto di legge8, redatto in articoli, a una delle due Camere. Titolari del potere di iniziativa legislativa sono: - il Governo. L’iniziativa governativa è la più importante, perché l’esecutivo è l’organo che meglio di ogni altro può valutare l’opportunità di nuovi provvedimenti legislativi. I progetti di legge presentati dal 8 PROGETTO DI LEGGE: il termine indica genericamente tutti gli atti di iniziativa legislativa 6  Governo si chiamano disegni di legge9. I disegni di legge sono deliberati dal Consiglio dei Ministri e autorizzati dal Presidente della Repubblica con decreto controfirmato. - i singoli parlamentari. Ciascun membro del Parlamento, da solo, o insieme ad altri parlamentari, può presentare una proposta di legge10 alla Camera cui appartiene. - il popolo: mediante presentazione di un progetto di legge redatto in articoli ed accompagnato da una relazione sulle finalità complessive delle singole norme. Tale progetto deve essere sottoscritto da almeno 50.000 elettori, le cui firme devono essere autenticate ed accompagnate da certificati elettorali. - i Consigli regionali Ciascuno dei soggetti titolari del potere di iniziativa ha anche il potere di ritirare il progetto: il ritiro deve avvenire prima che il progetto sia stato approvato da almeno una delle due Camere. L’ISTRUTTORIA La presentazione dei progetti di legge alle Camere (da qualsiasi iniziativa derivino) si ha mediante deposito del progetto presso le rispettive Presidenze, che, dopo averne controllato i requisiti di validità, ne curano la stampa e la distribuzione tra i parlamentari11. Prima di essere discusso e approvato, il progetto di legge viene assegnato alle commissioni permanenti in sede referente12, che hanno il compito di esaminare il progetto articolo per articolo e di redigere una relazione da presentare all’Assemblea. La relazione è obbligatoria per la Commissione (che la esamina), ma non è vincolante per l’Assemblea (che deve approvarla o respingerla). In Commissione il progetto di legge viene esaminato, discusso ed eventualmente modificato (emendamenti o soppressioni). Al termine dell’esame ciascuna Commissione: a) prepara una relazione di maggioranza (approvata dalla maggioranza dei suoi membri) ed eventuali relazioni di minoranza (in caso di contrasti); b) nomina un Comitato che ha il compito di illustrare, prima della discussione, le eventuali modifiche apportate al progetto di legge; c) nomina un relatore per la discussione in Assemblea. 2) LA FASE COSTITUTIVA La fase costitutiva si apre con la discussione in aula. Dopo essere stato illustrato dal relatore, il progetto di legge viene discusso. Chiusa la discussione a carattere generale, si passa all’esame degli articoli, che sono votati singolarmente. Ultimata l’approvazione dei singoli articoli, si sottopone il progetto di legge nel suo complesso al voto finale. La votazione si ha, di regola, a scrutino palese mediante procedimento elettronico. 3) FASE DI INTEGRAZIONE DELL’EFFICACIA La legge, una volta approvata dalle Camere, è perfetta, ma non ancora efficace. Per divenire efficace (e quindi obbligatoria per i suoi destinatari), deve superare la fase di integrazione dell’efficacia. Tale fase, regolamentata dal D.P.R. 28 DICEMBRE 1985, N. 109213, prevede diversi «atti», diretti a controllare la legittimità 9 DISEGNO DI LEGGE (DEF.): il termine indica i progetti presentati dal Governo o dai senatori 10 PROPOSTA DI LEGGE (DEF.): il termine indica i progetti presentati dai deputati o dai Consigli regionali, oppure per iniziativa popolare. 11 Per gli atti di iniziativa popolare il Presidente è chiamato a verificare la regolarità delle firme. Al termine di ciascuna legislatura tutti i progetti di legge ancora pendenti presso le Camere decadono automaticamente (tranne quelli di iniziativa popolare, che sopravvivono per due legislature). 12 Per motivi di funzionalità la gran parte del lavoro parlamentare non è svolta nel plenum delle assemblee, ma viene decentrato in apposte commissioni, con competenze specialistiche, previste dalla Costituzione. Nel rispetto del principio della proporzionalità, la composizione delle commissioni rispecchia la composizione politica delle assemblee. 13 Promulgazione delle leggi ed emanazione dei decreti normativi del Presidente della Repubblica 7 della legge e il rispetto delle norme di procedura, nonché a renderla pubblica, comunicandone il testo, nelle forme previste, a coloro che sono tenuti a rispettarla. 1. Promulgazione Il Presidente della Repubblica è tenuto a promulgare la legge entro un mese dall’approvazione (art. 73). Al Presidente della Repubblica spetta un controllo di legittimità formale e sostanziale della legge. Il controllo formale riguarda la correttezza della procedura adottata per la formulazione della legge, mentre il controllo sostanziale riguarda la costituzionalità del dettato della legge. Se il Presidente rileva un vizio di forma o un difetto sostanziale (contenuto anticostituzionale) rinvia la legge alle Camere per un riesame con un «messaggio motivato» (veto sospensivo). Qualora le Camere ritengano di non dover apporre alcuna modifica al testo e lo approvino una seconda volta, il P.d.R. è tenuto a promulgare la legge. 2. Visto del Guardasigilli Il Guardasigilli, vale a dire il Ministro della Giustizia, è tenuto ad accertare che il testo di legge non presenti irregolarità formali (correttezza formale del documento contenente la norma). Lo fa apponendo sulla legge il proprio visto (che accerta che il documento contenente la legge non presenta errori formali) e il sigillo di Stato (che fa fede della sua autenticità)14. 3. Pubblicazione Sempre il Guardasigilli cura la pubblicazione del testo normativo sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana15. La pubblicazione è l’atto con cui la legge viene portata ufficialmente a conoscenza dei suoi destinatari (coloro che devono rispettarla). Le leggi sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale subito dopo la promulgazione (art. 73) e comunque non oltre i trenta giorni da essa (D.P.R. 1092/1985). 4. Entrata in vigore La legge entra formalmente in vigore dopo il periodo della vacatio legis, che normalmente è di 15 giorni dalla sua pubblicazione, a meno che la stessa legge non preveda un termine diverso. Dal momento della sua entrata in vigore, la legge si presume conosciuta da tutti i destinatari e non è possibile invocarne l’ignoranza per giustificare la sua inosservanza. La data della legge è quella del decreto di promulgazione, il numero quello del suo inserimento nella Gazzetta Ufficiale. 14 Composto di una stella a cinque raggi, bianca e bordata di rosso, accollata agli assi di una ruota di acciaio dentata, tra due rami, uno di olivo e uno di quercia, legati da un nastro rosso, con la scritta bianca in carattere capitale «Repubblica Italiana». 15La Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, o per semplicità Gazzetta Ufficiale (GU), è la fonte ufficiale di conoscenza delle norme in vigore in Italia. È uno strumento di diffusione, informazione e ufficializzazione di testi legislativi, che devono giungere a conoscenza di tutti i cittadini. 8 3. IL GOVERNO DEFINIZIONE DI GOVERNO Il Governo costituisce l’organo costituzionale che applica le leggi. Esso esercita un potere di indirizzo politico e svolge una funziona amministrativa (potere esecutivo). Attraverso lo svolgimento della funzione amministrativa il Governo svolge molteplici attività, che vanno dalla difesa del territorio, alla tutela della salute, dalla pubblica istruzione allo sviluppo economico16. Il Governo, come si presenta oggi nel nostro ordinamento giuridico, è un organo: - costituzionale: in quanto previsto dalla Costituzione, organo necessario e indefettibile, partecipa all’esercizio della sovranità attraverso la titolarità della funzione esecutiva (funzione di direzione politica e funzione amministrativa) - complesso: costituito al suo interno da più organi (individuali e collegiali) con competenze autonome. Tali organi sono espressamente previsti dalla Costituzione: 1) i Ministri, 2) il Consiglio dei Ministri e 3) il Presidente del Consiglio dei Ministri - di parte: il Governo esprime la volontà delle forze politiche della maggioranza che lo sostiene con la fiducia Con funzioni: - politiche: il Governo è responsabile della politica generale dello Stato (indirizzo politico), vale a dire delle scelte politiche individuate nel programma governativo che prende forma e concretezza nella quotidiana azione del Governo - legislative eccezionali: potendo emanare atti aventi forza di legge (art. 76/77): i decreti legislativi e i decreti-legge - esecutive (amministrative): in quanto ai singoli Ministeri fanno capo tutti i settori della Pubblica Amministrazione LA FORMAZIONE DEL GOVERNO L’art. 92 recita: «Il governo è composto dal Presidente del Consiglio e dai ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei Ministri. Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i ministri». Per quanto riguarda la formazione del Governo, la Costituzione si limita ad affermare che il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio e, su proposta di questo, i Ministri. Nulla dice, invece, in merito alla procedura da seguire. Nel corso della Prima Repubblica (1948-1993), in presenza di un sistema multipartitico, il Governo veniva formata dalla libera coalizione di partiti che raggiungesse il 50%+1 di consensi in Parlamento. Arbitro di questo delicato processo era il Presidente della Repubblica chiamato, attraverso una serie di consultazioni, a trovare e designare un leader in grado di aggregare e guidare il Governo di coalizione. Nella Seconda Repubblica, invece, caratterizzata dal bipolarismo, tale designazione ha assunto solo un 16Il termine «Governo» non era presente nello Statuto Albertino in quanto, vigendo una monarchia costituzionale pura, il potere esecutivo e di direzione politica era attribuito al solo sovrano, declassando le figure dei Ministri a semplici consiglieri della Corona. 9 carattere formale, in quanto il Presidente della Repubblica non deve far altro che confermare la carica di Presidente del consiglio al leader del polo (o del partito) che ha vinto le elezioni e che, quindi, può contare sulla maggioranza in Parlamento. A partire dalle elezioni politiche del febbraio del 2013, in piena crisi economica, si è tornati alla prassi della Prima Repubblica. Dal momento che la coalizione di Centro-Sinistra PD-SEL (guidata da Pier Luigi Bersani), grazie al premio di maggioranza 17, ha ottenuto la vittoria alla camera, ma non il medesimo risultato al Senato, il Capo dello Stato è dovuto ricorrere nuovamente alle consultazioni per risolvere una situazione di grave stallo. Tali consultazioni, in assenza di una chiara maggioranza, hanno portato immediatamente alla rottura della coalizione di centro-sinistra (con il passaggio di SEL all’opposizione) e alla creazione di un anomalo governo di larghe intese presieduto per un primo periodo da Enrico Letta, successivamente da Matteo Renzi e, infine da Paolo Gentiloni. Con le elezioni del 2018 la situazione non è affatto cambiata, considerando che la maggioranza parlamentare si reggeva su un inedito asse Movimento 5 Stelle-Lega e oggi Movimento 5 Stelle-PD. Dopo la nomina del capo dello Stato del Presidente del Consiglio e dei suoi Ministri si procede come segue: - giuramento: il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri prestano giuramento nelle mani del Capo dello Stato con la formula prevista dal comma 3 dell’art. 1 della L. 400/1988 18 - fiducia: il Governo deve, entro 10 giorni dalla formazione, presentarsi davanti a ciascuna Camera per ottenere il voto di fiducia LA FIDUCIA PARLAMENTARE L’art. 94 della Costituzione recita: «Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere. Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale». Il Governo cessa la sua attività qualora presenti le dimissioni, sia o meno obbligato a farlo, e le stesse siano accettate. Le dimissioni sono: - obbligatorie (il P.d.R. non può respingerle), a seguito di sfiducia parlamentare (o della mancata concessione della fiducia iniziale). La mozione di sfiducia deve essere a) firmata da almeno 1/10 dei componenti della Camera nella quale è presentata b) discussa dopo almeno 3 giorni dalla presentazione c) votata per appello nominale19 - facoltative (il P.d.R. può anche non accettarle), a seguito dei mutati rapporti con la maggioranza parlamentare (ad esempio, se sorgono conflitti tra il Governo e uno o più partiti della coalizione che lo appoggiano)20 17 Introdotto dalla legge n. 270 del 21 dicembre 2005 (la cosiddetta «Legge Calderoli», definita anche Porcellum). 18 «Giuro di essere fedele alla Repubblica, di osservarne lealmente la Costituzione e le leggi e di esercitare le mie funzioni nell'interesse esclusivo della Nazione». 19 Nella storia della nostra Repubblica vi è un solo caso di Governo dimessosi a seguito di mozione di sfiducia, il Governo Prodi nel 1998. 20 In questo caso l’esito della crisi non è facilmente prevedibile e può concretizzarsi in una conferma del Presidente del Consiglio e della maggioranza di governo (ad esempio la crisi del Governo Berlusconi II), oppure dare vita ad una maggioranza diversa (è il caso della crisi del Governi Prodi I, caduto a causa del voto contrario espresso da una parte del gruppo parlamentare di Rifondazione comunista ad una questione di fiducia posta dal Governo). 10 In entrambi i casi, venendo meno il sostegno della maggioranza parlamentare, si apre una crisi di governo 21. Il Parlamento, oltre che nei confronti del Governo, può presentare anche una mozione di sfiducia individuale nei confronti del singolo Ministro22. La sostituzione di uno o più ministri all’interno dell’esecutivo (rimpasto ministeriale) determina una modifica della compagine governativa senza comportare apertura di crisi o rinnovo di fiducia. LA QUESTIONE DI FIDUCIA Il governo, per mantenere unita la propria maggioranza, se lo ritiene necessario, può porre la questione di fiducia su un intero disegno di legge o su un singolo articolo, qualificando tale atto come fondamentale della propria azione politica e facendo dipendere dalla sua approvazione la propria permanenza in carica. Nella pratica politica tale strumento viene usato dal Governo per compattare la maggioranza parlamentare, costretta a conformarsi alla disciplina di partito. Negli ultimi tempi i governi hanno fatto un ricorso incessante alla «questione di fiducia»: ciò, oltre a denotare un grande difetto nel funzionamento della democrazia, costituisce (soprattutto per la conversione dei decreti-legge) un pericoloso attentato al sistema democratico-parlamentare, in quanto riduce il peso legislativo del Parlamento. IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Il Presidente del Consiglio dei Ministri è nominato con decreto dal Capo dello Stato e dura in carica finché il Governo è sorretto dalla fiducia del Parlamento 23. Il Presidente del Consiglio gode di una posizione di supremazia rispetto ai Ministri, poiché egli li sceglie e ne propone la nomina al Presidente della Repubblica; inoltre, ne dirige l’attività. I ministri, tuttavia, rimangono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri. I ministri, pertanto, restano i vertici responsabili dell’amministrazione dello Stato24. Il peso del Capo del Governo cambia in relazione al formato e alla meccanica dei sistemi partitici. Là dove il formato è bipartitico, come in Gran Bretagna, o la meccanica è comunque bipolare, come in Germania, la formazione del governo e la selezione del capo del governo sono vincolate ai risultati elettorali (tanto che viene scelto il leader del partito che ha vinto le elezioni o il leader del partito più forte dello schieramento che ha vinto le elezioni). Al contrario, là dove, come in Belgio o nei Paesi Bassi (o come era nell’Italia della Prima Repubblica), vi è un formato multipartitico, o comunque la meccanica di funzionamento del sistema partitico non è bipolare, allora la formazione del governo e la selezione del primo ministro non sono vincolate ai risultati elettorali. La maggioranza di governo si viene a configurare successivamente alle elezioni, attraverso una contrattazione fra i partiti che concordano nel costituirla. Ne consegue che qui, come capo del governo, viene scelto colui che meglio di altri può garantire l’accordo intervenuto tra i partiti. LA FUNZIONE LEGISLATIVA ECCEZIONALE DEL GOVERNO 21 Si apre una crisi di Governo quando viene meno la fiducia della maggioranza parlamentare e il Governo non è di fatto più in grado di funzionare regolarmente (perché il Parlamento si opporrebbe sistematicamente alle sue iniziative). 22 Per le mozioni di sfiducia rivolte a un singolo ministro si applica la stessa disciplina delle mozioni di sfiducia al governo (sottoscrizione da parte di almeno un decimo dei componenti della Camera, discussione dopo almeno tre giorni dalla presentazione, voto nominale). La mozione di sfiducia individuale è riconosciuta ufficialmente da molti anni, ma solo negli ultimi anni il ricorso allo strumento è decisamente aumentato (fino a toccare le 26 mozioni presentate nella scorsa legislatura). Il gruppo parlamentare che ha sfruttato maggiormente lo strumento nella XVII legislatura è stato il Movimento 5 stelle: delle 6 mozioni discusse, 5 sono state presentate dal movimento fondato da Beppe Grillo. 23 Nelle democrazie competitive, dove vige il bipolarismo, a meno di eventi eccezionali, il Governo dura per tutta la durata delle Camere. 24 E il Presidente rimane un primus inter pares. 11 Il Governo, in via del tutto eccezionale, nei casi, modi e limiti stabiliti dalla Costituzione, può esercitare la funzione legislativa, che istituzionalmente spetta al Parlamento. A. DECRETI LEGISLATIVI (art. 76)25 Un decreto legislativo (abbreviato in d.lgs.) è un atto normativo avente forza di legge emanato dal Governo sulla base di una legge-delega, discussa e approvata in Parlamento 26. La delega può essere conferita solo con legge e deve rivolgersi al Governo nel suo complesso e non ai singoli ministri. Inoltre, deve definire con precisione gli oggetti su cui il Governo è autorizzato a legiferare e deve fissare con esattezza i principi e i criteri direttivi a cui il Governo deve attenersi. Le delega non può riguardare atti che costituiscono approvazione o conversione di provvedimenti normativi dello stesso Governo (ad es. la conversione di un decreto-legge) e non può riguardare leggi costituzionali. I decreti legislativi sono deliberati dal Consiglio dei Ministri ed emanati con decreto del Presidente della Repubblica27. Ad essere emanati con decreto legislativo sono i Testi Unici. I Testi Unici sono degli atti che raccolgono e organizzano disposizioni originariamente comprese in atti diversi, per semplificare il quadro normativo28. B. DECRETI-LEGGE (art. 77)29 Un decreto-legge (abbreviato in d.l.) è un atto normativo avente forza di legge adottato dal Governo per far fronte a casi straordinari di necessità e urgenza30. Il decreto-legge è deliberato dal Consiglio dei Ministri, emanato con decreto dal Presidente della Repubblica e, immediatamente dopo, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale. Il giorno stesso della pubblicazione il decreto deve essere presentato alle Camere per la conversione in legge. La conversione dei decreti-legge in legge ordinaria (che trasforma la norma provvisoria in definitiva) deve avvenire entro 60 giorni, ad opera delle Camere mediante la «legge di conversione», che prende il posto del decreto, consolidandone gli effetti. Qualora non siano convertiti, i decreti perdono la propria efficacia ex tunc, cioè, come se non fossero mai esistiti. Quindi, o le Camere convertono il decreto in legge entro 60 giorni o il decreto perde retroattivamente la propria efficacia, senza che il Governo abbia la possibilità di invocare proroghe o il Parlamento di provvedere a una conversione tardiva 31. 25 ART. 76: «L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti». 26 Attraverso il decreto legislativo, quindi, il Governo, dietro delega del Parlamento, esercita la funzione legislativa, costituzionalmente attribuita alle Camere. 27 Non essendo atti amministrativi, bensì atti «aventi forza di legge», i decreti legislativi non sono soggetti al controllo di legittimità della Corte dei Conti, ma della Corte Costituzionale. Quindi, qualora il governo violi i poteri indicati nella legge delega, ad es. adottando provvedimenti normativi non previsti nella delega, le relative norme saranno viziate da illegittimità costituzionale. 28 In altre parole, il T.U. è una raccolta di una raccolta di norme che disciplinano una determinata materia. Con tale raccolta normativa su un determinato argomento di diritto, si semplifica e si organizza una congerie di provvedimenti legislativi che, accavallandosi in sequenza, rischiavano di creare fraintendimenti. 29 ART. 77: «Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria. Quando, in casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni». 30 L’art. 77 costituisce un’eccezione nel panorama normativo internazionale dal momento che la Costituzione italiana è l’unica, oltre a quella spagnola del 1978, a prevedere la decretazione d’urgenza del Governo. 31 La perdita di efficacia del decreto-legge è chiamata «decadenza». Se il decreto-legge decade, tutto ciò che si è compiuto in forza di esso è come se fosse stato compiuto senza una base legale. Tutti gli effetti prodotti vanno eliminati perché costituiscono, una volta persa la base legale, degli illeciti. In questo caso il Parlamento potrebbe con una legge «sanare» gli effetti del decreto-legge decaduto. 12  In base all’art. 77 della Costituzione, il decreto-legge deve essere convertito in legge entro 60 giorni o perde la sua efficacia sin dall’inizio. In passato, però, difficilmente le Camere riuscivano a rispettare tale termine, soprattutto a causa delle divisioni in seno alle maggioranze. Di fronte alle lungaggini parlamentari, il Governo aveva cominciato a riprodurre in nuovi decreti il contenuto dei decreti non convertiti in 60 giorni, eventualmente tenendo conto degli emendamenti approvati dalle Camere. La reiterazione dei decreti-legge aveva assunto dimensioni preoccupanti e tale fenomeno era in aperto contrasto con l’art. 77, che definisce i decreti-legge provvedimenti normativi provvisori per far fronte a situazioni di necessità e urgenza. Con la sentenza 360/1996 32, la Corte Costituzionale ha dichiarato «incostituzionali» – per violazione dell’art. 77 della Costituzione – i decreti- legge reiterati. Il decreto-legge reiterato, infatti, riproducendo, senza variazioni sostanziali, il contenuto di un decreto-legge non convertito, altera la «natura provvisoria della decretazione d’urgenza», procrastinando, di fatto, il termine invalicabile previsto dalla Costituzione per la conversione in legge. La reiterazione, inoltre, toglie valore al carattere «straordinario» dei requisiti della «necessità» e dell’«urgenza», dal momento che la reiterazione viene a stabilizzare e a prolungare nel tempo il richiamo ai motivi già posti a fondamento del primo decreto. Pertanto, la prassi della reiterazione, tanto più se diffusa e prolungata nel tempo, viene, di conseguenza, a incidere negli equilibri istituzionali, alterando i caratteri della stessa forma di governo (fondata sulla separazione dei poteri). 32 Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale. 13 4. IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA L’Assemblea Costituente, dopo la caduta del fascismo, nell’impossibilità di immaginare quali scenari avrebbero potuto configurarsi negli anni seguenti, delineò astrattamente, sul modello belga, una figura di Capo di Stato al di sopra delle parti, i cui poteri si espandono e si restringono in relazione alle dinamiche legate alla situazione politica del Paese. Il Presidente della Repubblica (art. 87), nel sistema costituzionale italiano, è un organo: - costituzionale: organo necessario e indefettibile; il P.d.R. non è titolare di alcun potere fondamentale, ma su ognuno di questi fa sentire la sua «influenza», vigilando sull’operato degli organi che esprimono i poteri dello Stato: il Parlamento, titolare del potere legislativo, il Governo, titolare del potere esecutivo, la Magistratura, titolare del potere giudiziario. È considerato la più alta carica dello Stato (Capo dello Stato). Si tratta di una «superiorità di funzione», non di «posizione», essendo tutti gli organi costituzionali in posizione equidistante33. - monocratico (costituito da una sola persona): il P.d.R. è l’unico «potere dello Stato» a non essere di tipo collegiale. Egli incarna l’«unità nazionale». - neutrale: non è espressione di alcuna forza politica, ma si presenta come il garante dell’unità del sistema costituzionale nel suo complesso. Il Presidente non è mai «uomo di parte, ma è sempre dalla parte della Costituzione» (cfr. MARTINES)34 - titolare di competenze specifiche (enunciate puntualmente nell’art. 87) Con funzioni: - Rispetto al potere legislativo 1. Scioglie le Camere del Parlamento (o anche una sola di esse), se necessario (art. 88). Lo scioglimento anticipato delle Camere è subordinato a tre condizioni fondamentali: 1) che siano ascoltati i Presidenti delle due Camere, i quali esprimono un parere obbligatorio, ma non vincolante; 2) che il Presidente non si trovi negli ultimi 6 mesi del suo mandato («semestre bianco»); 3) che tale atto sia controfirmato dal Presidente del Consiglio35 2. Indice le elezioni delle Camere e ne fissa la prima riunione (art. 87) 3. Può convocare in via straordinaria ciascuna Camera (art. 62)36 33 Il P.d.R. è super partes, cioè è al di sopra dei vari poteri dello Stato, avendo il compito di «vigilare» sul funzionamento dell’intero meccanismo costituzionale. In questo senso, il P.d.R. è un «faro». Un faro, è ovvio, è fatto per illuminare. Per analogia, il P.d.R. è un faro tra i poteri dello Stato, perché vigila sul loro operato. Ecco il compito del P.d.R.: «vigilare» su Parlamento, Governo e Magistratura, ma rimanere equidistante da ognuno di essi. Li guarda e li «illumina», ma se ne tiene sempre a distanza. 34 TEMISTOCLE MARTINES, Diritto costituzionale, Giuffrè, 2011, ISBN 9788814156526 35 Nella storia dell’Italia repubblicana si sono avuti diversi scioglimenti anticipati. L’XI LEGISLATURA è stata la più breve della storia della Repubblica Italiana (2 anni) nonché l’ultima della cosiddetta Prima Repubblica. Durante la legislatura (22 Aprile 1992 – 14 Aprile 1994) si dovette affrontare una grave crisi finanziaria, si assistette allo sviluppo dello scandalo di Tangentopoli, all’attacco allo Stato italiano da parte di Cosa Nostra (il magistrato Giovanni Falcone fu assassinato a Palermo il 23 maggio del 1992, mentre il suo collega Paolo Borsellino il 19 luglio) e si tengono importanti referendum sulla legge elettorale (cfr. referendum del 18 aprile 1993 – Legge Mattarella). Tutti questi fattori portarono a un progressivo sfaldamento dei partiti tradizionali e a un riassetto di tutto il sistema partitico italiano. Il Presidente della Repubblica OSCAR LUIGI SCALFARO indisse le elezioni politiche per il 27 e il 28 marzo del 1994. La XII LEGISLATURA non durò molto più a lungo della precedente (cfr. Governo Berlusconi I). 36 In tal caso, si riunisce di diritto anche la Camera non convocata. È questo un atto tipicamente presidenziale. Costituisce un atto di impulso al Parlamento (una sollecitazione a lavorare). 14  4. Invia messaggi per sensibilizzare il Parlamento su questioni urgenti che non hanno ricevuto soluzione37 5. Autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa governativa38 6. Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge (decreti legislativi e decreti- legge) 7. Può, prima di promulgare la legge, richiedere con messaggio motivato alle Camere un secondo esame. Qualora, nell’esercizio del suo potere di controllo costituzionale, il P.d.R. riscontri vizi di forma o direttive in contrasto con le norme costituzionali, può rinviare la legge alle Camere chiedendo un riesame e una nuova deliberazione. Il rinvio deve essere accompagnato da un «messaggio motivato», in cui siano indicati precisamente i motivi (di merito o di legittimità costituzionale) per cui il Capo dello Stato ritiene la legge non promulgabile. Questo veto ha carattere provvisorio, in quanto il Presidente può ritardare, inducendo le Camere alla riflessione, ma non può bloccare il potere legislativo: se le Camere riapprovano l’atto, in una formulazione perfettamente identica alla precedente, il Presidente non può rinviarlo nuovamente al Parlamento, ma è obbligato a promulgarlo. Se il Presidente potesse bloccare il potere legislativo, verrebbe meno l’autonomia legislativa del Parlamento. 8. Indice il referendum popolare 9. Nomina 5 senatori a vita scelti tra personalità di rilievo in campo sociale, scientifico, artistico e letterario - Rispetto al potere esecutivo 1. Nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questi, i Ministri (art. 92). Costituisce un atto dovuto, perché il P.d.R. non agisce in base a criteri assolutamente discrezionali, ma, previe consultazioni con le varie forze politiche presenti in Parlamento, nomina colui che è in grado di ottenere la fiducia delle Camere. I margini di discrezionalità sono commisurati al modello di democrazia: infatti, il Capo dello Stato può disporre di margini di influenza più ampi là dove i governi sono di coalizione e si formano successivamente alle elezioni (democrazie consensuali), rispetto a là dove i governi sono monopartitici e si formano per via elettorale (democrazie competitive). Insomma, se il monarca inglese ha poca autonomia nella scelta del primo ministro, il Presidente della Repubblica italiano, invece, può disporre di maggiore discrezionalità, soprattutto nelle situazioni di cambiamento dei rapporti di forza tra i partiti della coalizione di governo (in caso di «crisi»)39. 2. Ricopre il vertice delle Forze Armate e presiede il Consiglio supremo di Difesa. Rispetto a ciò il P.d.R non ha compiti operativi, ma controlla che le Forze Armate siano gestite in maniera imparziale e apolitica. 37 Il contenuto dei messaggi rispecchia gli intendimenti personali del Capo dello Stato. Con i propri messaggi, però, il Presidente non può entrare nel merito del programma politico del Governo. 38 Tale autorizzazione non è un atto presidenziale (cioè di competenza sostanziale del Presidente della Repubblica), perché la Costituzione attribuisce, in via tassativa, al Governo la titolarità dell’iniziativa legislativa, escludendo il concorso di altri organi. Quindi, l’autorizzazione presidenziale non ha carattere discrezionale e non può essere rifiutata. Il Capo dello Stato, garante della Costituzione, ha un solo potere, nel caso il disegno di legge fosse anticostituzionale: può richiedere un riesame del disegno di legge da parte del Governo. Il P.d.R. può rifiutare l’autorizzazione solo in due casi: 1) per vizio formale, 2) se il contenuto ha carattere delittuoso. 39 Di qui il «movimento a fisarmonica» (per usare le parole di Giuliano Amato) che ha caratterizzato il P.d.R. italiano: poco influente in alcuni periodi e molto influente in altri. 15  - Rispetto al potere giudiziario 1. Concede gli atti di clemenza, in particolare la grazia, vale a dire cancella o modifica una pena cui una persona è stata condannata. Si tratta di un atto personale, riferito a un individuo che ha subito una condanna, ineccepibile dal punto di vista formale, ma inopportuna da quello umano. 2. Nomina 5 giudici della Corte costituzionale. L’ELEZIONE DEL CAPO DELLO STATO L’Italia non è una repubblica presidenziale (o semipresidenziale), ma una repubblica parlamentare: il P.d.R non viene eletto direttamente dal popolo (come negli Stati Uniti o in Francia), ma dal Parlamento. Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune (art. 83), integrato da tre delegati per ogni Regione (tranne la Val d’Aosta che ne designa solo uno) 40, in modo assicurare la presenza diretta dei rappresentanti dei poteri locali. I requisiti di eleggibilità sono: - il possesso della cittadinanza italiana - aver compiuto 50 anni41 - il pieno godimento dei diritti civili e politici 42 La votazione avviene a scrutinio segreto, per meglio garantire l’indipendenza di ciascun elettore. Per essere eletti è necessaria la maggioranza qualificata dei 2/3 degli aventi diritto al voto. Se dopo tre votazioni nessuno risulta eletto è sufficiente ottenere la maggioranza assoluta (50%+1 dei voti). La maggioranza qualificata per le prime votazioni è richiesta perché si preferisce che il P.d.R., in veste di organo imparziale, possa ricevere un numero di consensi più ampio di quello normalmente previsto per le maggioranze governative. Prima di assumere le sue funzioni, il P.d.R. deve, ai sensi dell’art. 91, prestare giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione dinanzi al Parlamento in seduta comune 43. In occasione del giuramento, il P.d.R. rivolge alle Camere un messaggio, detto «messaggio di insediamento», con il quale espone le linee che caratterizzeranno lo «stile» del suo mandato44. Il Presidente della Repubblica rimane in carica 7 anni (art. 85), che decorrono dalla data del giuramento, ed è immediatamente rieleggibile. La lunga durata del mandato è giustificata dall’esigenza di svincolare il P.d.R. dalla maggioranza politica che lo ha eletto, come ulteriore garanzia della sua posizione di imparzialità in quanto la durata ordinaria delle Camere è – come sappiamo – fissata a 5 anni. Alla cessazione della carica il Capo dello Stato diviene, automaticamente e di diritto, senatore a vita (salvo i casi di rinuncia e di perdita della 40 Eletti dai Consigli regionali 41 Soglia minima posta per garantire che chi ricopre la più alta carica dello Stato abbia maturità, esperienza e autorevolezza. 42 In questo caso, godere dei diritti civili significa essere in possesso della capacità di agire legalmente, come persona giuridica. Un infermo di mente non è in possesso della capacità di agire legalmente, perché non è in possesso della sua capacità di intendere e di volere. Per questo motivo, pur restando un uomo e, quindi, pur continuando a godere dei diritti umani, non gode dei diritti civili, poiché non può decidere in autonomia come agire (non è in grado di agire in autonomia, non essendo in grado di intendere e di volere). Non può essere eletto neppure chi, avendo commesso un reato, è condannato all’interdizione dai pubblici uffici. 43 Il P.d.R non può ricoprire nessun altro incarico, pubblico o privato, ciò al fine di garantire la sua indipendenza ed evitare conflitti di interesse. All’atto del giuramento egli decade automaticamente da tutte le cariche precedentemente rivestite, a meno che per talune di esse non sia prospettabile il suo collocamento «in aspettativa». 44 Si tratta di un messaggio trasmesso in forma orale, pronunciato direttamente dinanzi alle Camere, a differenza dei tipici messaggi presidenziali, trasmessi in forma scritta al Parlamento. 16 cittadinanza). La Costituzione non prevede la carica della vicepresidenza, né la possibilità di delega volontaria delle funzioni del Capo dello Stato ad altro organo (come, invece, soleva fare il Re nei confronti del luogotenente), ma solo l’istituto della «supplenza». La «supplenza» consiste nell’assunzione dei poteri e delle funzioni del Capo dello Stato da parte del Presidente del Senato, nel caso in cui, a causa di un impedimento, il P.d.R. non sia in grado di svolgere la propria attività. 17 05. LA MAGISTRATURA Una volta promulgate le leggi occorre vigilare perché tutti i cittadini le rispettino e punire coloro che le infrangono. A questo compito fondamentale provvede la Magistratura, che esercita il terzo potere dello Stato: il potere giudiziario (o giurisdizionale). Il Parlamento approva le leggi, il governo le attua, la Magistratura – vale a dire l’insieme di tutti gli organi della giustizia (civile, penale, amministrativa) – le applica a casi concreti45. La Magistratura, vale a dire l’insieme degli organi cui è affidato l’esercizio della funzione giurisdizionale, costituisce un «ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere» (art. 104). - Ordine, in quanto la Magistratura è costituita, dal punto di vista organizzativo, da un insieme di persone che godono di uno stesso potere, ma, a differenza degli altri poteri che agiscono come corpo unitario, ciascun magistrato è titolare esclusivo della funzione giurisdizionale. La Magistratura è, quindi, un ordine legittimato ad esercitare – «in nome del popolo» – la funzione giurisdizionale nei soli spazi delineati dalla Costituzione e, soprattutto, nel fedele rispetto della legge approvata dal solo organo deputato ad adottarla, quindi dal Parlamento. - Autonomo, in quanto svolge le proprie funzioni senza ingerenze o condizionamenti da parte di altri soggetti o gruppi esterni. Per questo motivo, l’art. 105 affida al Consiglio superiore della Magistratura l’incarico di sovraintendere a tutti i provvedimenti relativi allo status giuridico dei singoli magistrati. In tale modo, viene tutelata la persona del magistrato, la cui carriera non può subire alcuna indebita interferenza esterna. - Indipendente: l’indipendenza della Magistratura è 1) esterna, poiché non dipende da altri poteri o organi dello Stato, e 2) interna: poiché esclude ogni vincolo gerarchico tra magistrati IL PRINCIPIO DELL’AMMINISTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA IN NOME DEL POPOLO Art. 101: «La giustizia è amministrata in nome del popolo. I giudici sono soggetti soltanto alla legge». La parte della Costituzione dedicata alla Magistratura esordisce con l’affermazione di un principio, detto di «legittimazione democratica del potere giudiziario» che, riallacciandosi al principio della sovranità popolare, sottolinea che la giustizia, intesa come funzione giurisdizionale, è espressione del «popolo» ed è svolta senza dipendenza da alcun apparato dello Stato. Il legame tra giudici e popolo non risiede, però, come in altri Paesi, nell’elezione dei giudici da parte dei cittadini, ma nella soggezione dei giudici soltanto alla legge: poiché il popolo elegge il Parlamento, e in questa sede vengono approvate le leggi, i giudici sono indirettamente sottoposti alla volontà popolare46. L’ACCESSO ALLA MAGISTRATURA PER CONCORSO PUBBLICO (art.106) Espressione dell’autonomia e dell’indipendenza della Magistratura è il principio in base a cui anche le nomine dei magistrati, come quelle degli amministratori pubblici, hanno luogo per concorso47. La nomina per concorso 45 In pratica, se una legge stabilisce che è vietato rubare, la Magistratura in caso di furto individua colui che non ha rispettato il divieto e lo condanna (tramite regolare processo). 46 Tale disposizione costituzionale si differenzia profondamente da quella prevista nell’art. 68 dello Statuto Albertino in base a cui «la Giustizia emana dal Re, ed è amministrata in suo nome dai giudici che egli istituisce». Nel sistema attuale, invece, la magistratura non è soggetta ad alcun controllo politico dell’esecutivo. 47 Un concorso pubblico che ha lo scopo di valutare le loro capacità professionali, senza interferenze da parte di qualsivoglia potere dello Stato. 18 è garanzia non solo della scelta di persone munite di particolari idoneità e preparazione tecnico-giuridica (principio meritocratico), ma anche della possibilità, per tutti i cittadini con i requisiti prescritti dalla legge, di poter accedere alla Magistratura (principio di uguaglianza nell’accesso alle cariche statali). Essa tutela, inoltre, l’indipendenza del giudice, che non essendo nominato da alcun potere o autorità, non si troverà vincolato ad alcun legame di riconoscenza nell’esercizio della sua attività 48. L’INAMOVIBILITÀ DEL GIUDICE L’inamovibilità costituisce uno dei diritti fondamentali dei magistrati, nonché la più importante garanzia posta a tutela della loro indipendenza (art. 107). I magistrati sono “inamovibili”: non possono essere rimossi dal servizio, né essere trasferiti di sede o destinati ad altre funzioni, se non con il loro consenso e sempre sulla base di una deliberazione del Consiglio superiore della Magistratura. Questa prerogativa garantisce che il giudice eserciti le proprie funzioni senza condizionamenti, senza, ad esempio, temere trasferimenti o demansionamenti, o, al contrario, senza sperare di ricevere qualsivoglia vantaggio in conseguenza delle sue decisioni. La rimozione (dispensa o sospensione) del magistrato può essere disposta soltanto dal C.S.M. per specifici motivi previsti dalla legge o a seguito di un procedimento disciplinare. I trasferimenti ordinari, richiesti dai magistrati stessi, avvengono attraverso procedure concorsuali a domanda, al fine di garantire la massima trasparenza49. IL CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA In base a quanto disposto dall’art. 104 della Costituzione, il Consiglio superiore della Magistratura è composto da: - 3 membri di diritto: 1) il Presidente della Repubblica, che lo presiede; 2) il Presidente della Corte suprema di Cassazione50; 3) il Procuratore generale della Repubblica51 - 24 membri eletti: 1) 2/3 (16) dalla Magistratura; 2) 1/3 (8) dal Parlamento in seduta comune, scelti tra i professori ordinari di Università in materie giuridiche e tra gli avvocati dopo 15 anni di servizio (gli 8 componenti eletti dal Parlamento sono detti «laici»). La composizione mista del C.S.M. (giudici laici e giudici togati) è l’affidamento della presidenza al Capo dello Stato servono ad evitare che un organo composto esclusivamente da magistrati possa alimentare potenziali spinte corporativistiche (possa trasformare l’ordine in una casta). Inoltre, il fatto che alcuni componenti siano 48 Il comma 3 dell’art. 106 della Costituzione prevede la nomina diretta a consigliere di cassazione, per «motivi insigni», a professori ordinari di Università in materie giuridiche e ad avvocati che abbiano almeno 15 anni di servizio. Fanno parte dei cosiddetti magistrati onorari. Ma esistono varie tipologie di magistrati onorari. Un solo esempio, i giudici popolari che compongono la Corte d’Assise possono anche non avere (e nella maggior parte dei casi non hanno) competenze tecnico- giuridiche, ma nell’esercizio delle loro funzioni, sono «giudici» al pari degli altri. Nell’ambito della giurisdizione ordinaria, con il termine magistrato «togato» si indica il magistrato di carriera che esercita la funzione giurisdizionale (di giudice o di pubblico ministero) a tempo indeterminato, nominato mediante concorso e con remunerazione continuata. Il magistrato «onorario», invece, nominato con procedure particolari, non è legato allo Stato da un rapporto di pubblico impiego, ma di servizio onorario (titolo conferito in modo onorifico); le funzioni del giudice onorario sono temporanee e l’incarico è remunerato in maniera diversa secondo le funzioni esercitate. 49 Vi possono essere anche trasferimenti d’ufficio, come nella Pubblica Amministrazione, ma solo in casi particolari, dettagliatamente previsti dalla legge (ad esempio, la riduzione di organico, la copertura di posti vacanti, la soppressione di ufficio, ecc.) 50 La Corte suprema di cassazione rappresenta il giudice di legittimità di ultima istanza (terza) delle sentenze emesse dalla magistratura ordinaria. Essa è unica sul territorio nazionale. 51 La Procura Generale è il pubblico ministero presso la Corte di Cassazione. Ha una funzione diversa dalle procure presso gli uffici territoriali. Poiché la Corte di cassazione non si pronuncia sul merito della causa, ma è custode della legittimità dei giudizi. 19 scelti dal Parlamento (riunito in seduta comune), assicura nel C.S.M. la presenza, anche se minoritaria, di tutte le forze politiche (anche dell’opposizione). La funzione del C.S.M. è il governo della Magistratura. È il C.S.M. a provvedere a tutti gli atti amministrativi riguardanti la carriera e le funzioni dei magistrati (assegnazioni e trasferimenti di sede, promozioni, sanzioni, ecc.). I PRINCIPI DEL GIUSTO PROCESSO Art. 111: «La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge». L’art. 111 (riformato con la L. cost. n. 2/1999) enuncia i principi del giusto processo: - il principio del contraddittorio tra le parti in condizione di parità: in base al quale nessuno può subire gli effetti di una sentenza, senza avere avuto la possibilità di essere parte del processo da cui la stessa proviene. In generale, quindi, il principio del contraddittorio tra le parti coincide con il diritto di difesa. In concreto, tale principio si esplica nella parità tra le parti nella ricerca e formazione delle prove (garantisce, quindi, il pieno esercizio del diritto alla prova), tenuto conto che nel nostro sistema accusatorio la decisione del giudice si fonda sulle prove fornite dalle parti - il principio di terzietà e imparzialità del giudice, in base al quale il magistrato deve agire libero da pregiudizi e preconcetti e garantire la correttezza del giudizio - il principio della ragionevole durata del processo, in base al quale ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata entro un termine ragionevole 52 - il principio dell’obbligo della motivazione dei provvedimenti giudiziari 53, in base al quale ogni sentenza deve contenere la concisa esposizione dei motivi (di fatto e di diritto) del verdetto. 52 Il principio costituzionale della durata ragionevole del processo ha trovato una prima ed autorevole affermazione nell’ordinamento italiano con la ratifica della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (Legge 4 agosto 1955 n. 848), in sigla CEDU, che lo consacra nell’art. 6, § 1. Ma è assurto ad esplicita affermazione in Costituzione con la Legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 2, che lo ha espressamente inserito nell’art. 111. 53 Un provvedimento giurisdizionale, in diritto, è un provvedimento emanato dal giudice nell’esercizio della funzione giurisdizionale e, quindi, nell’ambito di un processo (il che lo fa rientrare nella categoria degli atti processuali). Il più importante provvedimento giurisdizionale è la sentenza, atto con il quale il giudice definisce la controversia che gli è stata sottoposta. In ordinamenti dove è prevista la giuria la sentenza è pronunciata dal giudice togato e risolve le sole questioni di diritto, mentre le questioni di fatto sono risolte dalla giuria con la pronuncia del verdetto. Il “verdetto” è ciò che stabilisce la sentenza, è la verità processuale. 20