Elementi di Diritto Costituzionale PDF

MINISTERO DELL’INTERNO DIPARTIMENTO DEI VIGILI DEL FUOCO DEL SOCCORSO PUBBLICO E DELLA DIFESA CIVILE DIREZIONE CENTRALE PER LA FORMAZIONE ELEMENTI DI DIRITTO COSTITUZIONALE CORSO DI FORMAZIONE A VIGILE PERMANENTE Ministero dell’Interno Dipartimento dei Vigili del Fuoco del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile Direzione Centrale per la Formazione Area I – Coordinamento e Sviluppo della Formazione Dispensa a cura di Sara Cerrato e Felicia Consagra Versione 1 - Dicembre 2010 File: Elementi di Diritto costituzionale - reperibilità D.C.F. Roma Riservato alla circolazione interna ad uso esclusivamente didattico. INDICE 1 ILDIRITTOELOSTATO..................................................................................................................1 1.1 Ildiritto(normaeordinamentogiuridico).......................................................................................1 1.2 Lefontideldiritto.............................................................................................................................2 1.3 Formazioneedefficaciadellefonti..................................................................................................3 1.4 L’interpretazionedellefontiatto...................................................................................................4 1.5 L’abrogazionedellalegge.................................................................................................................4 1.6 LoStatoeisuoielementicostitutivi................................................................................................5 1.6.1 Concettigenerali..........................................................................................................................5 1.6.2 GlielementicostitutividelloStato...............................................................................................5 1.6.3 LeformediStato..........................................................................................................................8 2 LACOSTITUZIONE........................................................................................................................10 2.1 LaCostituzione:teoriegenerali......................................................................................................10 2.2 LaCostituzionerepubblicana.........................................................................................................11 2.3 LeformediGoverno.......................................................................................................................12 3 ILPARLAMENTO..........................................................................................................................15 3.1 SezioneI:Lastruttura.....................................................................................................................15 3.2 SezioneII:l’organizzazione.............................................................................................................19 3.2.1 Organizzazioneinternadellecamere:gliorgani........................................................................19 3.2.2 IlfunzionamentodelleCamere..................................................................................................21 3.2.3 ConvocazionedelleCamere.......................................................................................................21 3.2.4 Deliberazioni..............................................................................................................................21 3.2.5 ProgrammazionedeilavoridelleCamere..................................................................................22 3.2.6 SedutacomunedelleCamere....................................................................................................22 3.3 SezioneIII:lefunzioni.....................................................................................................................23 3.3.1 Lafunzionelegislativa................................................................................................................23 3.3.2 Caratteristichedelleleggi...........................................................................................................23 3.3.3 Fasediiniziativalegislativa........................................................................................................23 3.3.4 Faseistruttoria(od’esame).......................................................................................................25 3.3.5 Fasedideliberazione..................................................................................................................26 3.3.6 Fasedipromulgazione...............................................................................................................26 3.3.7 Fasedipubblicazioneedivacatiolegis.....................................................................................27 3.3.8 Lafunzionedicontrollo..............................................................................................................29 3.3.9 Lafunzionediindirizzo...............................................................................................................32 3.3.10 Altrefunzionidellecamere........................................................................................................32 3.3.11 FunzionidelParlamentoinsedutacomune...............................................................................33 4 ILPRESIDENTEDELLAREPUBBLICA.............................................................................................34 4.1 LafiguradelPresidentedellaRepubblica......................................................................................34 4.2 Vicendedellacarica........................................................................................................................35 4.2.1 Eleggibilità..................................................................................................................................35 4.2.2 Incompatibilità...........................................................................................................................35 4.2.3 Nomina.......................................................................................................................................35 4.2.4 Duratadellacarica.....................................................................................................................36 4.2.5 Giuramento................................................................................................................................36 4.2.6 SupplenzaeImpedimento.........................................................................................................37 4.2.7 Cessazionedall’ufficio................................................................................................................37 4.3 ResponsabilitàdelPresidentedellaRepubblica.............................................................................38 4.3.1 Responsabilitàpolitica...............................................................................................................38 4.3.2 ResponsabilitàpoliticapergliAttidelGoverno–la“controfirmaministeriale”.......................38 4.3.3 Responsabilitàgiuridica.............................................................................................................39 4.4 Leattribuzionipresidenziali............................................................................................................39 4.5 Laconcessionedella“grazia”.........................................................................................................42 5 ILGOVERNO.................................................................................................................................43 5.1 Premessa........................................................................................................................................43 5.1.1 Definizione.................................................................................................................................44 5.1.2 Funzioni......................................................................................................................................44 5.1.3 Composizione.............................................................................................................................45 5.2 AnalisidegliorganichecompongonoilGoverno...........................................................................45 5.2.1 IlConsigliodeiMinistri...............................................................................................................45 5.2.2 IlPresidentedelConsiglio..........................................................................................................46 5.2.3 ResponsabilitàdelPresidentedelConsiglio...............................................................................46 5.2.4 IMinistri.....................................................................................................................................47 5.2.5 IMinistrisenzaportafoglio........................................................................................................48 5.2.6 ResponsabilitàdeiMinistri.........................................................................................................48 5.2.7 AltriorganinonnecessaridelGoverno......................................................................................49 5.3 VicendedelGoverno......................................................................................................................50 5.3.1 Formazione.................................................................................................................................50 5.3.2 VitadelGoverno........................................................................................................................51 5.4 AttivitàdelGoverno.......................................................................................................................51 5.4.1 AttivitàlegislativadelGoverno..................................................................................................52 6 LAMAGISTRATURA.....................................................................................................................54 6.1 SezioneI:principigenerali.L’indipendenzadeigiudiciedell’ordinegiudiziario...........................54 6.1.1 PosizionecostituzionaledelCSM...............................................................................................57 6.1.2 PosizionedelCSMnell’organizzazionecomplessivadelpoteregiudiziario...............................57 6.1.3 Giurisdizioneordinariaegiurisdizionespeciale.........................................................................57 6.2 SezioneII:laMagistraturaordinaria.............................................................................................58 6.2.1 Lagiurisdizioneordinaria...........................................................................................................58 6.2.2 IlPubblicoministero...................................................................................................................61 6.2.3 Ilgiudicenaturaleprecostituitoperlegge.................................................................................61 6.2.4 Garanziecostituzionalidelprocesso..........................................................................................61 6.2.5 Garanziedelprocessopenale....................................................................................................62 6.3 SezioneIII:igiudicispeciali............................................................................................................62 6.3.1 Lagiustiziaamministrativa.........................................................................................................63 6.3.2 Leposizionigiuridichesoggettivetutelate.................................................................................63 6.3.3 ITribunaliAmministrativiRegionali(TAR).................................................................................64 6.3.4 IlConsigliodiStatoinsedegiurisdizionale................................................................................64 6.3.5 IlConsigliodiPresidenzadellagiurisdizioneamministrativa.....................................................65 6.3.6 LacompetenzagiurisdizionaledellaCortedeiconti..................................................................65 6.3.7 LeCommissionitributarie..........................................................................................................65 6.3.8 Tribunalidelleacquepubbliche.................................................................................................66 6.4 Lagiustiziapenalemilitare.............................................................................................................66 7 LACORTECOSTITUZIONALE........................................................................................................68 7.1 SezioneI:lagiustiziacostituzionaleingenerale.............................................................................68 7.2 SezioneII:posizioneestrutturadellaCorteCostituzionale...........................................................68 7.3 SezioneIII:lefunzionidellaCorteCostituzionale..........................................................................70 7.3.1 Ilgiudiziosullalegittimitàcostituzionaledelleleggiedegliattiaventi.....................................70 7.4 Ilgiudiziosuiconflittidiattribuzioni..............................................................................................74 7.5 Ilgiudiziosullaammissibilitàdellerichiestedireferendumabrogativo........................................74 7.6 IlgiudiziosulleaccusecontroilPresidentedellaRepubblica........................................................75 8 Testdiautovalutazione...............................................................................................................77 8.1 Testdiautovalutazionen.1...........................................................................................................77 8.2 Testdiautovalutazionen.2...........................................................................................................81 8.3 Testdiautovalutazionen.3...........................................................................................................85 8.4 Testdiautovalutazionen.4...........................................................................................................90 9 Grigliadellerisposteesatteaitestdiautovalutazione...........................................................131 1 ILDIRITTOELOSTATO 1.1 Ildiritto(normaeordinamentogiuridico) Il diritto si presenta come un insieme di regole dirette a disciplinare il comportamento dell’uomo nella società. Il diritto dello Stato, proprio per la sua maggior forza dovuta all’autorità preminente dell’ente sociale che lo esprime, è il fenomeno giuridico più rilevante e prevalente. Le funzioni del diritto sono: - repressione dei comportamenti socialmente dannosi - diritto penale - allocazione di beni e servizi a favore degli individui e della società - diritto civile - disciplina delle istituzioni e delle distribuzione dei poteri (allocazione dei poteri pubblici) - diritto processuale. Caratteri della norma giuridica: - generalità: applicabile a tutti coloro che si trovino nella situazione disciplinata dalla norma; - astrattezza: esprime una volontà preliminare: disciplina situazioni che potranno verificarsi; - novità: deve innovare l’ordinamento, o disciplinando situazioni prima non considerate o modificando una precedente disciplina; - esteriorità: oggetto della sua disciplina è l’azione esterna del soggetto (il suo agire); - interdipendenza: crea un’interdipendenza tra posizioni di vantaggio e di svantaggio; - imperatività: contiene un precetto la cui attuazione è garantita da un meccanismo sanzionatorio. Un insieme di norme giuridiche costituiscono l’ordinamento giuridico. Esistono una pluralità di ordinamenti giuridici, dati dalla pluralità degli Stati. Ma per accertare la reale esistenza di un ordinamento si deve verificare l’effettività, ovvero la vigenza delle norme da esso poste. Il diritto privato è il diritto degli interessi particolari, che sono trattati come interessi disponibili: bisogni, esigenze, finalità, valori dei quali gli stessi interessati possono decidere, in certi limiti, se e come cercare la soddisfazione o accettare il sacrificio. Il diritto pubblico è il diritto degli interessi generali, e quindi sono diritti indisponibili sia da un singolo interessato che da un gruppo di interessati: essi riguardano infatti tutta la collettività e perciò la loro concreta realizzazione sono affidati alla pubblica autorità. Il diritto pubblico si divide in diritto interno e internazionale. 1 Il diritto pubblico interno si distingue in diritto costituzionale, amministrativo, penale, processuale (civile, penale e amministrativo), ecclesiastico, tributario, dell’economia, etc. 1.2 Lefontideldiritto La norma giuridica è prodotta da atti o fatti considerati idonei a porre regole di comportamento, costitutive del diritto oggettivo: tali fatti o atti sono definiti fonti del diritto. Le fonti-fatto sono collegate alla ripetitività di comportamenti o all’assunzione di determinati accadimenti o situazioni quali fatti idonei a determinare regole di comportamento obbligatori e per tutti i consociati, dando vita a un diritto non volontario appunto perché derivante da fatti e non da atti. Le fonti-atto, invece, sono manifestazioni volontarie dei soggetti cui è riconosciuta la competenza a dettare regole di comportamento e in quanto tali si traducono in documenti, produttivi di norme giuridiche che, adottati secondo le procedure prescritte, hanno la forza ad essi attribuita dall’ordinamento. Ogni ordinamento riconosce le proprie fonti legali. Le fonti-fatto: - la consuetudine : perché una consuetudine si formi si richiede un comportamento ripetuto nel tempo tali da indicare una relativa stabilità e uniformità (condizione oggettiva), e che tali comportamenti siano tenuti dai soggetti con il convincimento di conformarsi a una regola giuridica(condizione soggettiva). Solitamente la consuetudine regola materie non disciplinate dal diritto scritto, oppure funge da “conferma” del diritto scritto esistente. - la necessità : si richiede una necessità straordinaria da non poter essere soddisfatta con le procedure formali, di situazioni non prevedibili e non disciplinabili a priori, che trovano nella necessità straordinaria la loro giustificazione e la loro fonte (stato d’assedio, eventi bellici..). - il rinvio a fonti di altri ordinamenti : perché l’efficacia delle norme internazionale si dispieghi anche nell’ordinamento interno, è necessario un atto di esecuzione da parte dello Stato oppure un rinvio alla fonte internazionale, che può essere rinvio mobile (efficacia anche alle disposizioni che nel tempo la norma produrrà) oppure rinvio recettizio (efficacia alla sola legge). Le fonti-atto nell’ordinamento italiano, secondo la disposizione gerarchica: - Costituzione e leggi equiparate (leggi di revisione costituzionale e leggi costituzionali); 2 - Legge ordinaria e atti equiparati (decreti legislativi, decreti legge, referendum abrogativo); - Regolamenti interni degli organi costituzionali (due Camere, Presidenza Repubblica, Corte costituzionale); - Regolamenti statali (decreti del Presidente della Repubblica o decreti ministeriali); - Fonti di ordinamenti territoriali minori: leggi regionali, regolamenti regionali, statuti; - Disposizioni normative della Comunità Europea abilitate ad operare nel nostro ordinamento. I problemi di contrasto tra le fonti possono essere risolti attraverso due criteri : - Criterio gerarchico: non tutte le norme hanno la stessa forza giuridica, essendovene alcune sovraordinate. In certi casi va combinato con il criterio di competenza. - Criterio cronologico: si fonda sul principio che tra più fonti o norme pariordinate prevale, in caso di contrasto, quella più recente. Riguardo alle materie regolate dalle norme giuridiche valgono i seguenti principi: - Riserva di legge : è stabilita dalla Costituzione e si ha quando una certa materia può essere regolata solo dalla legge o da atto di grado pari o sovraordinato: essa può essere assoluta (l’intera materia regolata dalla legge) o relativa (la disciplina ulteriore può essere posta da fonti subordinate) - Preferenza di legge: se la legge disciplina anche materie non coperte dalla legge, essa prevale su qualsiasi disciplina subordinata già eventualmente esistente e preclude l’adozione di disposizioni secondarie in contrasto con la disciplina legislativa. - Principio di legalità : l’esercizio di autorità amministrativa deve trovare sia il proprio limite negativo sia il proprio fondamento positivo in una norma di legge. Un’altra distinzione può essere fatta tra “fonti di produzione” e “fonti sulla produzione”. Le fonti di produzione pongono le norme di comportamento costitutive del diritto oggettivo. Le fonti sulla produzione disciplinano i procedimenti delle fonti di produzione, indicando chi è competente ad adottarle e i modi della loro adozione. 1.3 Formazioneedefficaciadellefonti Le fonti entrano in vigore dopo la promulgazione o emanazione seguita dalla pubblicazione nelle forme previste dall’ordinamento e dal decorso di un periodo di tempo definito vacatio legis, alla cui scadenza l’atto normativo diverrà obbligatorio. Le leggi e gli ordinamenti 3 divengono infatti obbligatori nel quindicesimo giorno successivo a quello della loro pubblicazione, salvo che sia altrimenti disposto. Con l’entrata in vigore la legge acquista efficacia. Efficacia in relazione al tempo : la legge non dispone che per l’avvenire e dunque non può avere di regola efficacia retroattiva. Efficacia in relazione allo spazio : può variare in relazione all’ente al quale le fonti appartengono. Efficacia in relazione ai soggetti : la legge è applicabile a tutti coloro che sono soggetti alla sovranità dello stato, o che sono residenti sul territorio o cittadini dello Stato. Leggi eccezionali. disposizioni dettate per disciplinare situazioni che derogano alla generalità della disciplina e in termini che non ammettono ripetitività, come invece avviene per le leggi speciali. 1.4 L’interpretazionedellefontiatto Per interpretare le norme giuridiche si ricorre a: - Interpretazione letterale : deve risultare dalla rilevanza testuale dei vocaboli e dalla loro connessione che può modificarne la dinamica; - Interpretazione sistematica: si mira a ricostruire non tanto la volontà del legislatore, quanto la “volontà della legge”, interpretandola partendo dal presupposto che sia conforme al sistema giuridico. Spesso, collegandole alla presumibile volontà della legge, si effettuano interpretazioni estensive o restrittive. - Analogia legis : si basa sul principio logico che se il legislatore avesse dovuto regolare una data fattispecie nata successivamente all’adozione di una certa disposizione normativa, lo avrebbe fatto basandosi sulle stesse idee che lo avevano spinto a disciplinare casi analoghi o simili. Analogia iuris : quando non si può ricorrere ai casi analoghi, è possibile far riferimento ai principi generali dell’ordinamento giuridico. 1.5 L’abrogazionedellalegge La legge è destinata a produrre norme giuridiche fino a che resti efficace. L’efficacia può cessare per scadenza del termine (legge ad tempus), per dichiarazione di illegittimità 4 costituzionale, o per abrogazione con la finalità di far cessare l’efficacia della legge precedente. Secondo l’ art. 15 delle “Preleggi” può esserci : - abrogazione esplicita, cioè espressamente dichiarata dalla dichiarazione posteriore che fa venir meno la vigenza e l’efficacia della legge anteriore. E’ indispensabile per leggi speciali; - abrogazione implicita, per l’incompatibilità tra le disposizioni nuove e le precedenti o perché la nuova legge disciplina interamente la materia regolata da legge anteriore. 1.6 LoStatoeisuoielementicostitutivi 1.6.1 Concettigenerali Lo Stato, ordinamento giuridico più rilevante, può essere costituito da una collettività stabilmente stanziata su un territorio e fornito di una sovranità (difesa all’esterno e ordine interno). È il solo ente ad essere contemporaneamente ente politico, territoriale, sovrano. Lo Stato come ente politico: può assumere a contenuto della propria azione tutte le finalità che storicamente ritenga opportuno assumere (politicità = libertà dei fini). Tutti gli Stati hanno in generale il fine comune di sopravvivere, e ogni Stato ha poi finalità particolari: il punto che differenzia la politicità degli enti territoriali infrastatali dallo Stato è che quest’ultimo è sovrano dunque originario, mentre gli altri enti sono derivati dunque solo autonomi. 1.6.2 GlielementicostitutividelloStato Elementi costitutivi dello Stato: popolo, territorio, sovranità. POPOLO: del popolo fanno parte soltanto coloro che hanno con lo Stato un rapporto di cittadinanza, che conferisce alla persona diritti e doveri. La cittadinanza si può acquistare: - al momento della nascita: jus sanguinis: per discendenza da genitore/i cittadini; jus soli: per nascita sul territorio dello Stato da genitori ignoti o apolidi (utilizzato in Italia in via sussidiaria) - successivamente alla nascita: per il verificarsi di situazioni previste dalla legge: 5 juris communicatio: per l’esistenza di particolari condizioni: come in caso di matrimonio, straniero adottato da italiano, etc. naturalizzazione: per concessione da parte dello Stato: come in caso di straniero da 10 anni in Italia, apolide da 5 anni in Italia, cittadino della CE da 4 anni in Italia , etc. Il riacquisto della cittadinanza è precluso per chi la abbia perduta per indegnità e cioè per chi abbia servito senza esservi obbligato uno Stato estero in guerra con l’Italia. La cittadinanza italiana può essere perduta: - per volontà del cittadino: ad es. quando egli si sia stabilito all’estero; - per statuizione di legge: ad es. per indegnità. È escluso che la perdita di cittadinanza possa essere determinata da motivi politici. Cittadinanza europea: secondo il trattato di Maastricht chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro possiede anche la cittadinanza dell’Unione europea. Popolazione (da popolo): complesso delle persone che si trovano stabilmente sul territorio dello Stato, indipendentemente dal possesso della cittadinanza. Sono compresi stranieri e apolidi residenti, sono esclusi i cittadini residenti all’estero. Nazione (da popolo): collettività che si caratterizza per la comunanza di lingua, tradizioni, religione, cultura e simili, indipendentemente dall’appartenenza a uno Stato. Le minoranze nazionali sono ampiamente tutelate. Non sempre nazione e popolo coincidono: esistono casi di Stati plurinazionali (come lo Stato elvetico, i cui cittadini hanno almeno 3 nazionalità, italiana, francese e tedesca) e nazioni divise fra più Stati (come la ex Jugoslavia, dove i cittadini avevano nazionalità serba, croata, slovena, macedone e albanese). Il possesso della cittadinanza non è legato alla residenza sul territorio: dal 1989 esiste una anagrafe dei cittadini italiani residenti all’estero (A.I.R.E). TERRITORIO: è quella parte della superficie terrestre che entra a costituire un certo Stato storico e gli è coessenziale costituendone sia lo spazio indispensabile sia la sfera di validità e di efficacia del proprio ordinamento e del proprio imperio. Elementi costitutivi del territorio: - Terraferma: porzione di superficie terrestre che è delimitata dai confini, siano naturali (fiumi, mari, catene montuose,…), siano stabiliti mediante accori internazionali; - Mare territoriale: è costituito dalla fascia di mare lungo le coste che corrisponde alle esigenza di vita e di difesa della comunità statale e sulla quale lo Stato esercita la propria sovranità (tra le 3 e le 12 miglia marine). Al di là dei limiti del mare territoriale il mare è 6 considerato libero (principio della libertà dei mari) sul quale ogni Stato ha lo stesso diritto a trarne tutte le utilità che il mare può offrire; - Piattaforma continentale: è il sottosuolo marino attiguo alla terraferma, ma fuori del mare territoriale, sul quale gli Stati costieri rivendicano la propria sovranità ai fini di sfruttamento. - Zona economica esclusiva: zona nella quale tutte le risorse economiche della zona, fino al limite di 200 miglia marine dalla costa, sono di pertinenza dello Stato costiero, rimanendo salvo il diritto degli altri Stati di navigazione, di sorvolo, di posa di cavi sottomarini e di oleodotti e di quant’altro consentito dai legittimi usi internazionali. - Soprasuolo: lo spazio aereo soprastante il territorio statale, comprendendo sia la terraferma sia il mare territoriale. La sovranità sul soprasuolo si estende fino al limite massimo di utilizzazione; - Sottosuolo: anche per le profondità, la sovranità si estende fino al limite massimo di utilizzazione nei confini terrestri e del mare territoriale. Extraterritorialità: vengono sottratte alla potestà di impero delle Stato una o più porzioni, per lo più di limitatissima estensione, della terraferma costituente il territorio statale (ad esempio la Santa Sede, le sedi diplomatiche, veicoli situati nello Stato che battono bandiera). Ultraterritorialità: lo Stato può esercitare potere di imperio su porzioni di terraferma siti al di fuori del proprio territorio (reciproco della extraterritorialità). SOVRANITÀ: è la supremazia nei confronti di ogni altro ente esterno, che si concreta nell’affermazione dell’originarietà dell’ordinamento giuridico e della sua indipendenza. L’originarietà è una caratteristica giuridica, nel senso che ogni ordinamento statale, in quanto sovrano, si autolegittima, cioè trova in sé medesimo la giustificazione giuridica della sua esistenza e del suo potere. L’indipendenza significa che ogni Stato, in quanto sovrano, non può essere subordinato ad altri ordinamenti e, nel suo ambito, gode del diritto di esclusione degli altri. La sovranità dello Stato può tuttavia spettare allo Stato inteso come Stato - Governo e in Italia, Stato repubblicano, secondo l’art. 1 della Cost., “la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della costituzione” (non solo nel titolo, ma anche nell’esercizio): esercizio delle scelte politiche del corpo elettorale attraverso la forma rappresentativa. Le scelte del corpo elettorale sono la forma di gran lunga oggi prevalente nell’esercizio della sovranità popolare. 7 1.6.3 LeformediStato La forma di Stato si riferisce alla reciproca posizione degli elementi costitutivi dello Stato (popolo, territorio e potere sovrano), ponendo quindi l’attenzione sulle finalità. La forma di governo indica la distribuzione del potere tra gli organo costituzionali dello Stato e la loro reciproca posizione, concentrandosi sui mezzi per raggiungere le finalità. Le forme di Stato attraverso l’evoluzione storica: - Stato o regime patrimoniale (ordinamento feudale): l’organizzazione del potere è di natura privatistica, il titolare del potere rivendica come facenti parte del proprio patrimonio le terre assoggettate al suo potere e gli uomini che le coltivano, manca cioè il carattere della politicità: non si prefigge il raggiungimento di interessi generali, ma solo la difesa di interessi di carattere patrimoniale e privatistico. - Stato assoluto (Principati, Comuni, Signorie): l’ordine sociale è fondato sul principio della potestà assoluta sovrana e della gerarchia: il sovrano si eleva sulla collettività, escludendo qualsiasi frazionamento dei poteri. - Stato di polizia (monarchie illuminate, tardo Settecento): il sovrano è sempre più funzionario dello Stato, è il “primo suddito”. Finalità dello Stato è curare i fini di benessere collettivo, considerato un dovere del sovrano, concedendo libertà terriera e facendo giustizia amministrativa. - Stato liberale (‘800): emerge il ceto borghese, la legittimazione del potere statale si basa sulla derivatività dei cittadini, ora liberi: si va verso la democrazia contemporanea (supremazia della legge). 8 Tra il 1789 e il 1848 si va affermando una nuova forma di Stato, incentrata soprattutto sulle teorie che avevano generato la rivoluzione francese: Stato moderno. Caratteristiche dello Stato moderno: - Costituzionalità (dalla “dichiarazione dei diritti e dell’uomo e del cittadino” del 1789): la garanzia dei diritti e la separazione dei poteri sono il contenuto minimo di questa forma di Stato; - Giuridicità: lo Stato si sottopone al diritto e di questo ne assicura l’osservanza in riguardo a se medesimo, per mezzo di apposite istituzioni: debbono esistere libertà individuali e meccanismi per la loro protezione; - Rappresentatività: esprime la partecipazione dei cittadini alla formazione della volontà dello Stato: la legge è espressione della volontà generale. Almeno uno degli organi costituzionali dello Stato deve essere rappresentativo della volontà popolare, cioè deve essere liberamente eletto. Si presuppone dunque la libera scelta da parte dei rappresentati (cittadini) dei loro rappresentanti; - Democraticità: assicura regole indispensabili quali il principio di maggioranza (chi ha il diritto di scegliere e far prevalere la propria scelta) e il rispetto dei diritti delle minoranze (protezione del diritto delle minoranze di divenire maggioranza); La democraticità dello Stato può attuarsi nella democrazia diretta, in cui i cittadini partecipano alle scelte dello Stato mediante votazione diretta (referendum o plebiscito) non molto utilizzata, o nella democrazia rappresentativa, in cui i cittadini eleggono i loro rappresentanti e sono questi ad adottare le necessarie decisioni nell’ambito delle assemblee rappresentative (è di regola utilizzata). Lo Stato moderno non può garantirsi a garantire le libertà e ad assicurare il metodo democratico, dovendo invece, operare incisivamente sui rapporti sociali. Forme di Stato: - Monarchia: il potere del capo dello Stato deriva immediatamente dalla Costituzione; - Repubblica: il potere è rimesso alla scelta o alla decisione di un organo incaricato: rappresentatività del capo dello Stato. 9 2 LACOSTITUZIONE 2.1 LaCostituzione:teoriegenerali Al vertice delle fonti, la Costituzione si trova in posizione primaria, per quanto riguarda i contenuti, e in essa si riassumono i principi fondamentali, organizzativi e finalistici della comunità statale (art. 134,138 e 139 della Cost.). La Costituzione è il complesso di norme, anche non scritte, per le quali uno Stato è quello che è in un determinato contesto storico. La Costituzione è coessenziale allo Stato: la Costituzione si pone con lo stesso porsi dello Stato e lo Stato non può non averla. La Costituzione è una legge fondamentale che presenta un contenuto legato a scelte politiche e finalità precise da perseguire; la Costituzione nasce con la rivoluzione francese del 1789 con un contenuto minimo corrispondente alle ideologie liberali del momento fondate sulla protezione dei diritti individuali e sulla separazione dei poteri. La Costituzione è un documento di grande rilevanza sul piano giuridico-formale (cioè l’organizzazione dello Stato) e su quello politico (traduce in norma giuridica gli ideali politici che ispirano i suoi estensori). Le Costituzioni si dividono in - Costituzioni consuetudinarie: complesso di regole consuetudinarie; - Costituzioni scritte: le più sicure in quanto documenti scritti (le più diffuse). Anche in queste è presente la consuetudine che colma le lacune o modifica il tenore delle disposizioni scritte; - Costituzioni flessibili: quando, nella scala gerarchica delle fonti normative, le leggi fondamentali si trovano in una posizione pariordinata alla legge ordinaria statale: qualsiasi legge ordinaria può modificare la Costituzione (Inghilterra, Statuto Albertino). - Costituzione rigida: quando si pone al vertice delle fonti normative (forza formale superiore): per derogarla o abrogarla sono necessarie speciali procedure previste dalla stessa Costituzione. Tale tipologia è maggiormente garantita contro eventuali mutamenti volute da maggioranze contingenti o casuali e conferisce una maggiore stabilità (art. 138 della Cost.). - Costituzioni concesse: documenti che il sovrano adottava autolimitando il suo potere assoluto, senza l’intervento, almeno formale, della volontà popolare (nel passaggio dallo Stato assoluto allo Stato costituzionale). 10 - Costituzioni votate: deliberate da assemblee rappresentative, per lo più appositamente elette, definite assemblee costituenti (sono le più diffuse oggi). - Costituzione formale: complesso delle fonti normative di grado costituzionale (si presuppone una gerarchia fra fonti ordinarie e fonti costituzionali e si tiene conto soltanto della diversa forza delle singole fonti prescindendo da ogni considerazione contenutistica). - Costituzione materiale: fanno parte tutte quelle norme che attengono a materia avente natura costituzionale, o che in un determinato contesto storico-politico si ritengano così essenziali alla definizione dello Stato da considerarsi parte della Costituzione. 2.2 LaCostituzionerepubblicana La Costituzione si compone di 139 articoli e 18 disposizioni finali e transitorie. Comprende un nucleo di principi fondamentali (art. 1 – 12) e due parti: - diritti e doveri dei cittadini (art. 13 – 54): si divide in 4 titoli, rapporti civili, rapporti etico- sociali, rapporti economici, rapporti politici; - ordinamento della Repubblica (art. 55 – 139): si divide in 6 titoli, il parlamento, il presidente della Repubblica, il governo, la magistratura, le regioni, le province, i comuni, le garanzie costituzionali. Le disposizioni finali e transitorie comprendono norme destinate a completare il testo costituzionale o di efficacia limitata nel tempo. Si può affermare che le caratteristiche della Costituzione italiana sono: 11 - rigidità: non assoluta, bensì attenuata, nel senso che è possibile modificarla, ma solo con un progetto aggravato, e solo per alcuni aspetti; - lunghezza: si occupa cioè di argomenti di cui non tutte le costituzioni si occupano; - programmaticità: vengono stabiliti obiettivi e scelte di fondo da seguire. Esistono norme, da molti criticate, che impegnano il legislatore futuro, e che impongono una tavola di principi e valori anche per l’avvenire; - apertura: molte norme hanno infatti un carattere generico, che riflettono il carattere compromissorio. La Costituzione fissa obiettivi il cui raggiungimento deve essere realizzato mediante legislazione ordinaria. 2.3 LeformediGoverno Le forme di governo indicano il diverso assetto che si instaura tra gli organi titolari della potestà suprema e segnatamente tra capo dello Stato, Governo, Parlamento e ordine giudiziario. Le forme di governo che si realizzano nello Stato moderno e contemporaneo di democrazia classica possono ridursi a quattro tipi principali: - forma di governo costituzionale puro: caratterizzata da una rigida distinzione fra potere legislativo (parlamento), cui compete esclusivamente la formazione delle leggi, ed esecutivo (governo), cui compete solo, o quasi, l’attività amministrativa. Si presenta così la separazione dei potere e anche la rigorosa indipendenza fra loro, sicché il governo non ha bisogno del consenso del parlamento per formarsi e sopravvivere, e il parlamento non può essere condizionato o influenzato dall’indirizzo politico del governo. Il monarca tuttavia può 12 scegliere i ministri e sovrintende al loro operato (l’esecutivo risponde al sovrano), il parlamento introduce una cornice di leggi che il sovrano deve rispettare (governo dualista di re e parlamento). Nella variante detta cancelleriato, verso il monarca è responsabile solo il capo del governo (cancelliere), mentre i ministri sono responsabili verso quest’ultimo - forma di governo convenzionale o assembleare: concentrazione di tutto il potere politico nell’assemblea elettiva, per un criterio astratto di maggior democrazia. Realizza di fatto una confusione dei poteri che la rende irrealizzabile al di là di situazioni particolari o limitate nel tempo. - forma di governo presidenziale: la sua attuazione più riuscita si è avuta negli Stati Uniti d’America. La Costituzione americana (risale al 1787) separa nettamente legislativo (Congresso = Camera dei rappresentanti + Senato) ed esecutivo (presidente federale e segretari di Stato) eletti entrambi dal popolo, evitando al massimo ogni forma di collegamento. L’esecutivo non ha neanche il potere di iniziativa legislativa in senso proprio. Il potere esecutivo non dipende dal Congresso né nel momento della nomina, né nel corso della sua attività, non essendo prevista alcuna interferenza formalmente rilevante del Congresso nell’esercizio del potere di governo. Al Presidente è dato il potere di influire sulla legislazione con il veto delle leggi e con la possibilità di segnalare i provvedimenti che ritiene necessari e convenienti, ma anche il Congresso ha importanti strumenti di pressione sull’esecutivo, sia mediante l’approvazione degli stanziamenti di bilancio, sia mediante il consenso del Senato alla nomina degli alti funzionari e alla ratifica dei trattati internazionali, sia infine mediante la procedura dell’“impeachment”, cioè della sottoposizione del presidente a giudizio penale. - semi-presidenzialismo: sistema di governo nel quale il Presidente della Repubblica è eletto a suffragio universale e dispone di importanti prerogative, riconosciutegli dalla Costituzione a titolo personale: Austria, Finlandia, Islanda, Portogallo. Si evidenziano ambiguità nel caso di conflitto (disaccordi) fra presidente e parlamento, caso che può portare alla paralisi del primo o alla espropriazione dei poteri parlamentari; - forma di governo parlamentare: si fonda più sulla collaborazione che non sulla contrapposizione dei poteri. Legislativo ed Esecutivo sono affidati a corpi diversi, espressione di principi politici diversi, ma si condizionano reciprocamente attraverso la fiducia di cui l’esecutivo deve godere da parte del legislativo (con l’obbligo di dimettersi in 13 caso di sfiducia), e attraverso il potere attribuito all’esecutivo (e per esso il Capo dello Stato) di sciogliere il Parlamento. Forma di governo in Italia: i capisaldi del sistema adottato nella Costituzione del 1948 sono: - la separazione dei poteri, intesa però non in termini rigoristici, come è confermato dalla possibilità che il Governo eserciti, come eccezione e con molte cautele, attività normativa di grado legislativo (decreti legge e decreti legislativi); - la responsabilità del Governo di fronte alle Camere e la possibilità che queste costringano il governo alle dimissioni mediante apposita mozione di sfiducia (art. 94 della Cost.); - la facoltà di sciogliere le Camere attribuita al Capo dello Stato in ipotesi non testualmente previste ma derivanti dalla logica del sistema; - posizione di imparzialità assegnata al Capo dello Stato che esercita i suoi poteri non come capo dell’esecutivo ma in attuazione di un indirizzo costituzionale che non coincide, almeno necessariamente, con l’indirizzo di maggioranza; - l’indipendenza funzionale e organizzativa del potere giudiziario, garantita da un organo apposito, il Consiglio superiore della magistratura (CSM); - il controllo di costituzionalità delle leggi, conseguente alla rigidità della Costituzione, attribuito a un nuovo giudice speciale, la Corte costituzionale. Emblema della Repubblica italiana 14 3 ILPARLAMENTO 3.1 SezioneI:Lastruttura Il Parlamento – espressione diretta della volontà e della sovranità popolare – si presenta in posizione di primato fra gli organi costituzionali dello Stato. Nella scelta dell’organizzazione del Parlamento si è preferito il bicameralismo (scartando il monocameralismo). Una volta scelto il bicameralismo doveva precisarsi il ruolo delle due Camere potendo ipotizzarsi parità di posizione (bicameralismo perfetto) o disparità, cioè preminenza di una delle due Camere (bicameralismo imperfetto). Nel nostro ordinamento si assiste al cosiddetto bicameralismo perfetto, in cui le due Camere hanno assoluta identità di funzioni e di poteri, seppure con qualche correttivo (si è assistito a numerose critiche per le inutili duplicazioni delle Camere, che d’altra parte garantisce una maggiore ponderazione delle scelte legislative). Nel nostro sistema vigente il Parlamento si compone della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica. Palazzo Montecitorio Palazzo Madama Entrambe le Camere sono elette, oggi, per 5 anni e tale periodo, intercorrente tra l’elezione di una Camera e il suo scioglimento (anche se anticipato) viene detto legislatura (art. 60 Cost.). La durata della legislatura può essere prorogata solo in caso di guerra e mediante legge formale, mentre la fine anticipata della legislatura può essere disposta dal Presidente della Repubblica mediante scioglimento delle Camere o di una sola di esse (art. 88 della Cost.). 15 La Camera dei Deputati è eletta a suffragio universale e diretto. È composta da 630 deputati. Sono eleggibili a deputati tutti i cittadini elettori che abbiano compiuto il 25°anno di età nel giorno delle elezioni; sono elettori della Camera coloro che hanno il diritto di voto (cioè tutti i cittadini, uomini e donne, che abbiano raggiunto la maggiore età) ai sensi dell’art. 48 della Costituzione. Il Senato della Repubblica è composto da 315 senatori elettivi ed è eletto a base regionale. Sono eleggibili a senatori tutti i cittadini elettori che abbiano compiuto nel giorno delle elezioni il 40° anno di età. Sono elettori del Senato tutti i cittadini elettori che abbiano compiuto il 25°anno di età. Accanto ai senatori elettivi si hanno senatori di diritto e a vita, e senatori a vita nominati dal Presidente della Repubblica. Sono senatori di diritto a vita coloro che abbiano ricoperto la carica di Presidente della Repubblica. Il Presidente della Repubblica può nominare senatori a vita 5 cittadini che abbiano illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico, letterario. Ineleggibilità: si verifica quando il candidato, attuale o potenziale, si trovi in una situazione, prevista dalla legge, per la quale non può essere eletto; qualora vi sia egualmente la candidatura, e il candidato venga eletto, l’elezione è invalida e priva di efficacia (art. 65 Cost.). Cause di ineleggibilità nell’ordinamento vigente: 16 - coloro che ricoprano determinate cariche o uffici di natura burocratica, per non influenzare eventualmente l’elettorato; - tutti i magistrati (tranne quelli presso le giurisdizioni superiori) delle circoscrizioni sottoposte, in tutto o in parte, alla giurisdizione degli uffici ai quali si sono trovati assegnati nei sei mesi precedenti la candidatura, per non impedire l’imparzialità nell’esercizio della funzione giurisdizionale; - coloro che ricoprano uffici presso governi esteri tanto in Italia quanto all’estero, questa causa è operante solo quando il candidato ricopra l’ufficio all’atto dell’accettazione della candidatura; mira ad evitare possibili interessi tra lo Stato italiano e quelli degli altri Stati; - coloro che per la posizione ricoperta in società o imprese private che abbiano rapporti di affari con lo Stato si presume non potrebbero, se eletti parlamentari, esercitare il loro mandato con sufficienti garanzie per l’interesse pubblico. Incompatibilità: quando il deputato o senatore si trovi in una situazione per la quale, se vuole conservare la carica che è stata validamente assunta, deve rinunziare ad altra carica, incompatibile, con quella parlamentare (art. 65 Cost.). Sono cause di incompatibilità (previste dalla Costituzione): - quando si ha la carica di deputato e ci si candida per la carica di senatore (e viceversa), art. 65; - la carica di deputato o senatore con quella di Presidente della Repubblica, art. 84 Cost.; - la carica di deputato o senatore con quella di componente del Consiglio superiore della Magistratura o della Corte costituzionale (art. 104 e 135); - la carica di deputato o senatore con quella di consigliere regionale, art. 122. La ratio di tali disposizioni risiede nella presunzione che il parlamentare non possa svolgere con il dovuto impegno due o più incarichi, oppure che la contemporanea posizione di membro del Parlamento e di dirigente, amministratore o consulente di aziende, società o enti che abbiano rapporti con lo Stato, possa compromettere la necessaria obiettività del parlamentare nell’esercizio delle sue funzioni. I membri del Parlamento non possono neppure ricoprire cariche o uffici in enti pubblici o privati per designazione del Governo o di organi dell’amministrazione dello Stato. In questo caso la ratio risiede nell’opportunità sia di evitare che il parlamentare possa ottenere gli incarichi in forza dell’autorità che gli deriva dalla sua posizione, sia di evitare 17 che il Governo o l’amministrazione statale possano limitare l’obiettività e la libertà della funzione del parlamentare con tali incarichi. L’incompatibilità può essere originaria o sopravvenuta qualora la situazione che la determina non esista al momento dell’elezione, o si verifichi successivamente. La presenza di una causa di incompatibilità pone il deputato o senatore nella necessità di optare per il mandato parlamentare o per la carica di quello incompatibile. La formazione e il funzionamento delle Camere sono ovviamente condizionati dal sistema elettorale adottato, che può essere fondamentalmente maggioritario o proporzionale: - sistemi maggioritari: i seggi sono attribuiti al candidato, o alla lista, che abbia riportato il maggior numero di voti; - sistemi proporzionali: i seggi sono ripartiti fra le diverse liste in competizione in proporzione ai voti ottenuti. Nella realtà esistono numerose varianti a seconda delle combinazioni dei vari sistemi. La differenza fra i diversi sistemi è che: - quello maggioritario corrisponde alla finalità di assicurare il più efficiente funzionamento del sistema, che conduce a un sostanziale bipartitismo con l’eliminazione a livello parlamentare, di qualsiasi altro raggruppamento che non partecipi con i due più forti, con un conseguente affievolimento della capacità rappresentativa dell’Assemblea eletta; - quello proporzionale consente, in una pluralità di forze politiche, una più articolata rappresentanza e dunque un maggior livello di democrazia. In Italia si sono affermati nel corso del tempo sistemi maggioritari e sistemi proporzionali. Divieto di mandato operativo: la libertà delle scelte del parlamentare non può essere limitata in alcun modo, né da parte degli elettori che lo hanno votato né da parte del partito di appartenenza, che potrebbero aspettarsi dal proprio rappresentante determinati comportamenti. Ad ogni modo il parlamentare è responsabile, non solo nei confronti dei propri elettori, ma di tutto il corpo elettorale, e il partito, se tradito dal parlamentare, può emettere sanzioni punitive o censure verso di lui, che tuttavia non lo privano dello status di parlamentare. Prerogative e immunità dei parlamentari: i parlamentari sono insindacabili per le opinioni espresse ed i voti dati nell’esercizio delle proprie funzioni, ed è necessaria l’autorizzazione della Camera di appartenenza per le perquisizioni personali o domiciliari, per gli arresti o altre privazioni della libertà personale, per mantenere in detenzione un parlamentare, per 18 sottoporlo ad intercettazioni, qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza. Indennità parlamentari: secondo l’art. 69 Cost. i membri del Parlamento ricevono un’indennità stabilita dalla legge, diretta a garantire il libero svolgimento del mandato, che comprende il rimborso delle spese di segreteria e di rappresentanza. Essa è determinata dagli uffici di presidenza delle Assemblee in misura tale che non superi il trattamento complessivo dei Presidenti delle Sezioni della Corte di Cassazione. 3.2 SezioneII:l’organizzazione L’organizzazione interna delle Camere (e del Parlamento in seduta comune) nonché le procedure per il loro funzionamento sono in parte disciplinate dalla stessa Costituzione (artt. 64 e 72) ed in parte dai regolamenti parlamentari cui la Costituzione rinvia. La Costituzione repubblicana stabilisce (art. 64) che ciascuna Camera adotta il proprio regolamento interno a maggioranza assoluta dei suoi componenti, mentre l’art. 72 Cost. riserva ai regolamenti delle Camere la disciplina del procedimento legislativo, fatte salve, le sole disposizioni direttamente dettate dalla Costituzione: i regolamenti parlamentari si pongono quindi in posizione subordinata alla sola Costituzione ed a loro favore è fissata una riserva che non potrebbe essere violata con disposizioni di legge ordinaria. I regolamenti delle Camere prescrivono la loro pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, facendo tra l’altro decorrere da tale pubblicazione la vacatio per la loro entrata in vigore. 3.2.1 Organizzazioneinternadellecamere:gliorgani La Costituzione si limita (art. 63) a stabilire che ciascuna Camera elegge fra i suoi componenti il Presidente e l’ufficio di Presidenza. Maggiori dettagli sono forniti necessariamente dai regolamenti parlamentari i quali indicano gli organi delle Assemblee e ne stabiliscono modalità di costituzione. In sintesi, ogni Camera ha: ¾ un Presidente eletto dagli appartenenti alla singola Assemblea con modalità diverse fra Camera e Senato. La rilevanza del Presidente si evidenzia sia nei momenti 19 dell’organizzazione del lavoro dell’Assemblea, sia nella garanzia del corretto funzionamento delle assemblee, dei loro organi e nella tutela della posizione di ciascuno dei componenti. Il Presidente non ha più solo funzioni di direzione dei lavori, ma anche funzioni di direzione politica: il suo ruolo è quindi di natura super partes e proprio per questo non può votare; ¾ 4 vice presidenti, 3 questori e 8 segretari; ¾ un ufficio di presidenza (definito Consiglio di presidenza al Senato) del quale fanno parte il presidente dell’Assemblea, che lo presiede, i vice presidenti, i questori e i segretari; ¾ gruppi parlamentari costituiti in base alle dichiarazioni rese dai singoli senatori o deputati: per la costituzione di un gruppo parlamentare al Senato sono necessari almeno 10 senatori, mentre alla Camera almeno 20 deputati. I deputati o i senatori che non aderiscono ad alcun gruppo sono iscritti automaticamente al cosiddetto “gruppo misto”; ¾ le giunte (per il regolamento, per le elezioni e per le immunità parlamentari e per la biblioteca al Senato; per il regolamento, per le elezioni, per le autorizzazioni di cui all’art. 68 Cost., alla Camera). Si tratta di organi a carattere permanente le cui funzioni principali risultano dalla loro stessa denominazione. Le giunte sono nominate dal Presidente dell’Assemblea il quale è formalmente libero di seguire i criteri che ritiene preferibili salvo qualche eccezione; ¾ le commissioni permanenti. Costituite in ogni Camera con competenze legislative, di controllo politico e conoscitive. La ripartizione di senatori e deputati nelle diverse commissioni deve ispirasi all’esigenza di rispettare, in proporzione, la composizione delle Assemblee. I regolamenti di entrambe le Camere ammettono la possibilità di costituire le commissioni speciali ove ne occorra la necessità. Esistono commissioni permanenti bicamerali, composte da deputati e senatori, come la commissione per le questioni regionali, la commissione per l’indirizzo generale e la vigilanza 20 dei servizi radiotelevisivi, il Comitato bicamerale per la messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica. 3.2.2 IlfunzionamentodelleCamere Sul funzionamento numerose disposizioni si ritrovano nella stessa Costituzione, tuttavia, è molto ampia l’autonomia delle Camere stesse ovviamente espressa attraverso i regolamenti parlamentari. In quanto organi collegiali, alle Camere, si applicano i principi generali che disciplinano il funzionamento dei collegi. Il periodo che intercorre fra l’insediamento delle Camere e la loro scadenza (per fine del mandato o per scioglimento anticipato) si denomina legislatura, e la sua durata, per Costituzione, è di 5 anni. Nell’ambito della legislatura non si parla più di sessioni, periodi di effettivo lavoro delle Assemblee, con eccezione della sessione parlamentare di bilancio, ma esistono solo periodi di seduta delle Camere, peraltro, di notevole durata, cosicché può dirsi che le Camere sono di fatto in attività per tutto il corso della legislatura. 3.2.3 ConvocazionedelleCamere La convocazione delle sedute delle Camere spetta sempre al Presidente, che vi procede mediante apposito avviso e con la diramazione dell’ordine del giorno. Le sedute delle Camere possono essere ordinarie o straordinarie. In via ordinaria (art. 62 Cost.) le Camere riuniscono il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre. In via straordinaria, ogni Camera si riunisce per iniziativa del suo Presidente o del Presidente della Repubblica o di 1/3 dei suoi componenti (non ha potere di convocazione il Governo): la convocazione in via straordinaria di una Camera provoca l’automatica convocazione anche dell’altra. 3.2.4 Deliberazioni Secondo l’art. 64 della Cost. le deliberazioni (e non le sedute) di ciascuna Camera “non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti e se non sono adottate a maggioranza dei presenti”. 21 Tanto alla Camera che al Senato, le votazioni possono avvenire a scrutinio palese o a scrutinio segreto e la maggioranza normale prescritta dalla Costituzione per le deliberazioni parlamentari è la maggioranza semplice (50% più uno dei presenti). Per quanto riguarda la Camera sono considerati validi e presenti solo favorevoli e contrari, e non gli astenuti; mentre il regolamento del Senato afferma che tutti i senatori, siano favorevoli, contrari o astenuti, siano da ritenersi validi e presenti. 3.2.5 ProgrammazionedeilavoridelleCamere I lavori delle Camere sono organizzati secondo programmi che si articolano su alcuni momenti essenziali tra i quali i contatti fra i Presidenti delle Camere con il Governo e la formazione del programma cui provvede la conferenza dei capigruppo. Se tale programma è adottato all’unanimità dalla conferenza dei presidenti dei gruppi diviene impegnativo dopo la comunicazione all’assemblea e alle commissioni permanenti: l’Assemblea può comunque, al termine di ogni seduta, apportare le necessarie modificazioni all’ordine dei lavori già stabilito. 3.2.6 SedutacomunedelleCamere L’art 55 della Costituzione stabilisce che il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, ma aggiunge che il Parlamento può riunirsi anche “in seduta comune dei membri delle due Camere” e deliberare autonomamente. Tale ipotesi è prevista solo nei casi tassativamente previsti dalla Costituzione ed un suo ampliamento sarebbe possibile solo mediante legge costituzionale. Il presidente, l’ufficio di presidenza, il regolamento e la sede del Parlamento in seduta comune sono quelli della Camera dei deputati. 22 3.3 SezioneIII:lefunzioni 3.3.1 Lafunzionelegislativa La funzione dello Stato costituzionale che si considera prevalente nell’attività del Parlamento è la funzione legislativa, cioè la deliberazione delle leggi. La nostra Costituzione stabilisce che la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere, statuendo che la legge in senso formale è risultato della concorde approvazione delle due assemblee parlamentari, caratterizzata da un particolare procedimento formale e da una apposita forma differenziata. Accanto alla funzione legislativa le Camere hanno anche poteri di controllo e di indirizzo. 3.3.2 Caratteristichedelleleggi Le leggi sono fonti a competenza residuale, destinate a disciplinare le materie che la Costituzione non ha riservato a se stessa o ad altre fonti. Altri limiti incontrati dalla legge sono la riserva di legge, che le impone di regolare una data materia, e l’irretrottività, secondo il principio che le leggi ordinarie non sono efficaci rispetto ai casi avvenuti nel periodo a loro precedenti. Solitamente le leggi presentano caratteri di generalità e astrattezza, tuttavia, possono anche essere l’esatto contrario, ovvero puntuali e concrete: prendono così il nome di provvedimento. La legge è inoltre caratterizzata dalla cosiddetta “forza legge”, che si traduce in: - idoneità ad abrogare leggi precedenti; - capacità di resistere all’abrogazione di fonti successive sottoordinate. 3.3.3 Fasediiniziativalegislativa La legge formale ordinaria si pone come la fattispecie conclusiva di un complesso procedimento giuridico articolato nelle fasi instaurativa, preparatoria, costitutiva, integrativa dell’efficacia del provvedimento legislativo. La fase instaurativa: quella che attiva il procedimento, dando l’avvio alle ulteriori procedure necessarie a giungere alla emanazione della legge. 23 Iniziativa legislativa: la prima fase è la formulazione della legge. Secondo l’art. 71 della Cost. il potere di iniziativa spetta al Governo, a ciascun membro delle Camere, al Popolo, al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL), a ogni consiglio regionale ed ai Comuni. Le proposte (o testi) presentati dal Governo sono detti “disegni di legge” (sigla ddl), mentre tutti gli altri vengono chiamate proposte di legge. Quando ci si riferisce alla ipotesi generale di iniziativa legislativa si parla di progetti di legge. La presentazione dei disegni di legge da parte del Governo da luogo a un subprocedimento che si articola in 4 momenti: 1. presentazione di uno schema di disegno di legge da parte di uno o più ministri; 2. deliberazione del disegno di legge da parte del Consiglio dei ministri; 3. autorizzazione da parte del Presidente della Repubblica alla presentazione del disegno; 4. presentazione a una delle Camere del disegno di legge accompagnato dal decreto presidenziale di autorizzazione. Nel caso di proposte di legge di iniziativa parlamentare ogni deputato e senatore può presentarne: seguono procedure molto più rapide. Le proposte di legge di iniziativa popolare devono essere sottoscritte da almeno 50 mila elettori per la Camera dei deputati, accompagnate da una relazione che ne illustri le finalità e le norme. L’iniziativa di proposte di legge del C.N.E.L. (Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro) devono riferirsi a questioni di economia e lavoro. L’iniziativa regionale è prevista dall’art. 121 della Cost. che ne attribuisce l’esercizio ai Consigli regionali: circoscritta a materie di diretto interesse regionale. L’iniziativa legislativa spetta ai Comuni nel caso di mutamento di circoscrizioni provinciali o istituzione di nuove province nell’ambito della stessa Regione. La Costituzione stabilisce che l’iniziativa legislativa può essere attribuita anche ad altri organi o enti, purchè ciò avvenga con legge costituzionale. I progetti di legge possono essere presentati indifferentemente a una delle due Camere, ad eccezione di senatori e deputati che sono vincolati alla camera di appartenenza. 24 3.3.4 Faseistruttoria(od’esame) Dopo la presentazione del progetto di legge, si inizia la fase di esame e di eventuale approvazione di esso, che può svolgersi, secondo la Costituzione, con 3 diverse procedure: - Procedura normale (art. 72 Cost.): composta da 2 fasi: 1. esame da parte di una delle Commissioni permanenti in sede referente (fase preparatoria) e 2. esame e deliberazione da parte della Camera (fase costitutiva); secondo questo schema, una delle Commissioni permanenti, ricevuto il progetto da una delle Camere, lo discute, formula nel caso un testo modificato e riferisce alla Camera. Successivamente, la Camera procede alla discussione del progetto ed a votazione a scrutinio palese che avviene prima articolo per articolo e, poi, sul testo complessivo. In caso di approvazione, la proposta di legge viene trasmessa all’altra Camera mediante messaggio del Presidente e dopo, eventualmente, dalla seconda Camera al Governo, sempre con messaggio, per la promulgazione da parte del Capo dello Stato. - Procedure semplificate: - Commissioni in sede deliberante (o in sede legislativa): la Commissione è investita dell’esame del progetto in sede legislativa, procede a votazione prima articolo per articolo e poi con votazione sul testo finale, e si limita a riferire alla Camera. Fino all’approvazione definitiva da parte della Commissione, la Camera ha il potere di “riappropriarsi” del procedimento. Per alcune materie è escluso il procedimento in esame, ma è ammesso solo il procedimento ordinario: si tratta di disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione di ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi (art. 72 Cost.). - Commissioni in sede redigente: il potere della Commissione è più marcato rispetto al procedimento ordinario, ma meno marcato rispetto alla prima procedura semplificata. Alla Commissione competente è assegnato il potere di formulare gli articoli in un disegno di legge e di approvare gli articoli, riservando alla Camera l’approvazione finale del progetto, o al Senato la votazione finale con sole dichiarazioni di voto. Anche questo procedimento non è ammesso per tutti i disegni di legge. 25 3.3.5 Fasedideliberazione Ogni progetto di legge, per divenire legge perfetta, deve essere approvato nell’identico testo da entrambe le Camere (bicameralismo perfetto). In alcuni casi può accadere che il testo di un progetto approvato da una Camera non trovi il consenso dell’altra Camera. Può accadere : a) che la seconda Camera non passi all’esame del progetto; b) che la seconda Camera respinga il progetto votando il non passaggio agli articoli o bocciandolo nella votazione finale; c) che lo modifichi, introducendo “emendamenti” al testo approvato dalla prima Camera. In quest’ultima ipotesi il testo emendato deve tornare alla prima Camera perché questa valuti le modificazioni apportate e le accolga (nel qual caso si è realizzato il consenso sul medesimo testo e il progetto diventa legge), le respinga (e il progetto cade) o introduca ulteriori modificazioni in questo caso il progetto torna alla Camera precedente. Questi passaggi, chiamati “navette”, si concludono con l’accordo delle due Camere sullo stesso testo o con l’abbandono del progetto. Alla fine della legislatura tutti i progetti di legge giacenti dinanzi alle Camere decadono. Per fare in modo che non decadano anche i progetti prossimi all’approvazione si ricorre al principio della continuità legislativa: la decadenza dei progetti pendenti alla fine della legislatura non è assoluta. 3.3.6 Fasedipromulgazione Approvata dalle due Camere nello stesso testo, la legge esiste ed è perfetta. Non è però ancora in grado di spiegare gli effetti che le sono propri. Il procedimento legislativo si conclude, infatti, con la promulgazione del testo deliberato cui segue la pubblicazione e la vacatio legis. Solo dopo il compimento di tali atti e il trascorrere della vacatio legis la legge entra in vigore. La promulgazione è l’atto con il quale il Capo dello Stato attesta solennemente che un certo testo è stato approvato quale legge e ne ordina la pubblicazione e l’osservanza, in qualità di supremo garante della costituzionalità dell’ordinamento. La promulgazione è atto dovuto, ma il Presidente della Repubblica, qualora non ritenga di procedere alla promulgazione, può rinviare la legge alle Camere, con messaggio motivato, 26 per chiedere una nuova deliberazione; è il c.d. rinvio presidenziale, unico strumento che ha il Capo dello Stato per intervenire nel procedimento legislativo. Tale atto si inquadra nelle procedure di controllo mediante richiesta di riesame. Il rinvio presidenziale riapre il procedimento legislativo: la legge rinviata deve essere riesaminata dalle Camere secondo le procedure consuete, e quindi sottoposta a votazione articolo per articolo. Le Camere non sono tenute a riesaminare la legge rinviata, e questo è quello che accade spesso per non creare contrasti fra Parlamento e Capo dello Stato. Qualora la legge sia riapprovata, con o senza le modifiche proposte dal Presidente, essa deve essere promulgata; cioè il Presidente non può opporre ulteriori remore all’esercizio di un atto che diviene obbligatorio. 3.3.7 Fasedipubblicazioneedivacatiolegis La legge promulgata non entra ancora in vigore, essa infatti deve essere conosciuta dai soggetti cui è destinata e a tal fine ne è prescritta la pubblicazione. Con l’approvazione delle due Camere la legge è esistente nell’ordinamento parlamentare, con la promulgazione viene ad esistere nell’ambito dell’organizzazione costituzionale, mentre solo con la pubblicazione diventa efficace per l’ordinamento generale dello Stato. La pubblicazione si effettua subito dopo la promulgazione, ed il testo è inserito nella “Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti della Repubblica italiana” e l’annuncio della pubblicazione (e pure il testo) nella “Gazzetta ufficiale della Repubblica”. L’entrata in vigore è prevista per il 15° giorno (in genere) dalla data di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale. 27 Per questioni di urgenza o di conoscibilità il periodo di vacatio legis può essere ridotto o prolungato. Dopo essere entrata in vigore, la legge è destinata ad essere vigente fino a che non si verifichi una situazione che ne faccia venire meno la vigenza. Quando la vigenza di una legge sia esplicitamente subordinata alla durata di una particolare situazione, alla scadenza di una data o al verificarsi di un determinato avvenimento si parla di leggi ad tempus. La legge può perdere efficacia anche in caso di dichiarazione di illegittimità costituzionale. La legge può anche perdere vigenza a seguito di abrogazione esplicita o implicita. La Costituzione prevede un meccanismo di abrogazione della legge attraverso la partecipazione popolare (principio della sovranità del popolo): referendum abrogativo, cioè un’apposita consultazione popolare per conoscere se una legge, o una sua parte, deve essere abrogata oppure no. La Costituzione (art. 75) ammette il referendum abrogativo per tutte quelle leggi e quegli atti aventi valore di legge, ad eccezione per le leggi tributarie, di bilancio, di amnistia, di indulto e di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali. La richiesta per indire il referendum deve provenire da 500.000 elettori o da 5 Consigli regionali. Per fare in modo che il referendum produca l’abrogazione è necessario: a) che abbia partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e b) che la proposta abrogativa abbia ottenuto la maggioranza dei voti validamente espressi. Le richieste per il referendum vanno depositate tra il 1° gennaio e il 30 settembre di ciascun anno presso la Cancelleria della Corte di Cassazione; sull’ammissibilità del referendum decide poi la Corte Costituzionale entro il 20 gennaio con sentenza da pubblicarsi entro il 10 febbraio. Se il giudizio della Corte è nel senso dell’ammissibilità, il Presidente della Repubblica indice con proprio decreto il referendum, fissandone la data in una data compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno. Se i risultati del referendum sono favorevoli all’abrogazione, il Presidente della Repubblica dichiara, con proprio decreto, l’avvenuta abrogazione del testo legislativo sottoposto a referendum, avviando la pubblicazione sulla “Gazzetta Ufficiale” e l’abrogazione decorre dal giorno successivo alla pubblicazione. Qualora, invece, il referendum dia risultato contrario all’abrogazione, ne è data notizia e non può proporsi nuova domanda per sottoporre a referendum lo stesso testo prima di 5 anni. 28 Egualmente è data notizia sulla “Gazzetta Ufficiale” dell’eventuale invalidità della consultazione per mancata partecipazione al voto della maggioranza degli aventi diritto. Posizione gerarchica del referendum: l’opinione prevalente è che la disposizione contenuta nel risultato del referendum è un “frammento di norma”, destinato a saldarsi con quella abrogata. Così resta il problema della peculiare forza giuridica del referendum, cioè se è tale da impedire alle Camere di adottare con legge ordinaria un testo identico o almeno analogo a quello abrogato, frustando così la decisione popolare. Da un punto di vista formale la decisione popolare dovrebbe ritenersi fornita della forza di legge (ordinaria) con la conseguenza che non potrebbe attribuirsi ad essa la capacità di resistenza nei confronti degli atti equiordinati e così, in particolare, nei confronti della legge formale. La caratteristica del referendum è di essere fonte del tutto atipica e unica: la volontà popolare deve prevalere per un principio organizzativo essenziale del sistema, giuridicamente rilevante e vincolante, e pregiudica le eventuali deliberazioni che le Camere volessero adottare sulla stessa materia. Si può dire che l’espressione popolare diretta priva, almeno temporaneamente, le Camere dello stesso potere di decidere sull’argomento già deciso dal popolo. 3.3.8 Lafunzionedicontrollo Le funzioni di controllo e di indirizzo hanno acquistato, e stanno progressivamente acquistando, un rilievo crescente. Il controllo di maggior rilevanza è quello che le Camere esercitano nei rapporti con il Governo attraverso i vari aspetti in cui si concreta la constatazione della presenza, o della mancanza, del rapporto fiduciario. 29 Negli atti e nelle procedure attraverso le quali le Camere concedono o negano la fiducia si riscontra una procedura di controllo il cui momento valutativo si incentra sul dibattito parlamentare e il cui momento sanzionatorio si manifesta nella concessione o nel rifiuto della fiducia, in conformità allo schema generale dei procedimenti organizzatori dei controlli giuridici. L’attività di controllo delle Camere sul Governo e sulla Pubblica Amministrazione in generale si attua attraverso i seguenti strumenti ispettivi: o Interrogazione: consiste nella semplice domanda, rivolta per iscritto, per sapere se un fatto sia vero, se alcuna informazione sia giunta al Governo o sia esatta, se il Governo intenda comunicare alla Camere (o al Senato) documenti o notizie, o abbia preso o stia per prendere alcun provvedimento su un oggetto determinato. L’interrogazione può essere: - a risposta orale, quindi il Governo risponde durante la seduta stabilita a termini di regolamento e l’interrogante può replicare per dichiarare se sia stato o no soddisfatto; - a risposta scritta, quindi il Governo fornisce la risposta entro 20 giorni ed essa è inserita nel resoconto stenografico della seduta in cui è annunziata; l’interrogazione è più uno strumento conoscitivo che non ispettivo in senso proprio. Secondo la procedura question time, introdotta nel 1983, ogni mercoledì di norma la seduta è dedicata alla discussione di “interrogazioni a risposta immediata”, cioè domande al Governo, con limiti di tempo estremamente limitati (1 minuto per l’interrogante, 3 minuti per la risposta del Governo e 2 minuti per la replica dell’interrogante). Va aggiunto che interrogazioni a risposta immediata possono oggi rivolgersi anche in commissione. o Interpellanza: consiste nella domanda, risposta per iscritto, per conoscere i motivi o gli intendimenti della condotta del Governo in questioni che riguardino determinati aspetti della sua politica. L’interpellante, nel giorno fissato a termini di regolamento, ha il diritto di svolgere l’interpellanza e, dopo le dichiarazioni del Governo, può esporre le ragioni per le quali sia rimasto o no soddisfatto. Qualora l’interpellante si dichiari insoddisfatto e intenda promuovere una discussione sulle spiegazioni date dal Governo, può presentare una mozione. L’interpellanza è uno strumento di carattere più 30 intensamente ispettivo e sindacatorio nei confronti della politica del Governo o dell’attività della Pubblica Amministrazione. Spesso l’interpellanza è infatti usata dall’opposizione. o Risoluzione: può essere presentata sia in Aula che in Commissione, e con essa vengono manifestati orientamenti o definiti indirizzi su specifici argomenti; o Mozione: è un testo che può essere presentato da un presidente di un gruppo o da almeno 10 deputati alla Camera, o almeno 8 senatori al Senato. Essa mira a promuovere una deliberazione dell’Assemblea su un determinato argomento. Come tale la mozione rientra più fra gli atti di indirizzo che non fra quelli di controllo o di informazione e il suo carattere ispettivo e sindacatorio nei confronti dell’esecutivo è variabile nelle singole situazioni. I regolamenti parlamentari non definiscono la mozione ma risulta evidente che deve esprimere una volontà che l’Assemblea potrà adottare o respingere. La mozione si distingue da interrogazioni e interpellanze per tre aspetti: o sulla mozione si apre una discussione generale; o sulla mozione possono essere presentati emendamenti; o sugli emendamenti eventualmente presentati e poi sul testo complessivo della mozione l’Assemblea si esprime mediante votazione. L’attività di controllo si manifesta anche nelle inchieste parlamentari: la stessa Costituzione (art. 82) disciplina la materia, stabilendo che ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse. A tale scopo nomina fra i propri componenti una Commissione formata in modo da rispecchiare la proporzione fra i vari gruppi, che procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’attività giudiziaria. Si possono distinguere fra inchieste conoscitive (o legislative) come per esempio l’inchiesta sulla miseria, sulle condizioni di vita nelle fabbriche, sulla condizione sociale dell’anziano; e inchieste ispettive (o politiche) come per esempio: inchiesta sul fenomeno della mafia in Sicilia, sulla criminalità in Sardegna. Entrambe possono essere disposte dalle Camere. Le commissioni di inchiesta possono essere istituite separatamente da ognuna delle Camere (atto monocamerale) o da entrambe le Camere congiuntamente (detti anche atti bicamerali non legislativi), oppure l’inchiesta può essere deliberata con apposita legge. 31 A conclusione dei lavori, le Commissioni devono riferire alla Camera da cui sono state nominate, mediante una o più relazioni, a seconda che i risultati dell’inchiesta siano adottati all’unanimità o a maggioranza: sarà poi la Camera ad assumere le decisioni conseguenti. 3.3.9 Lafunzionediindirizzo Tale funzione corrisponde alla natura delle Camere in quanto espressive in via diretta della volontà popolare. Appartengono all’attività di indirizzo le mozioni e le risoluzioni, ma possono essere comprese anche le leggi di autorizzazione e di approvazione, che esercitano un’efficacia condizionante non solo per l’attività successiva del Governo, ma anche per quella dello stesso Parlamento che rimane perciò vincolato alla loro osservanza, a meno di non derogarvi in modo espresso. Sono collegati alle leggi di autorizzazione e di approvazione la legge di bilancio, il principio secondo il quale ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farne fronte e l’obbligo delle Camere di approvare annualmente, oltre al bilancio dello Stato, anche il rendiconto consuntivo presentato dal Governo. Oltre a questi atti ve ne è un altro che concreta la funzione di indirizzo politico delle Camere: gli ordini del giorno, che possono essere presentati nel corso della discussione di un progetto di legge; tali ordini del giorno contengono indicazioni su problemi specifici e vincolano, sul piano politico, il Governo a comportarsi di conseguenza. 3.3.10 Altrefunzionidellecamere Alle Camere spetta di delegare al Governo l’esercizio della funzione legislativa, deliberare lo stato di guerra (conferendo al Governo i poteri necessari), autorizzare con la legge la ratifica dei principali trattati internazionali. Le Camere hanno anche il dovere di esaminare le petizioni che i cittadini hanno ad esse rivolte, per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità, e il potere di svolgere, attraverso le commissioni, indagini conoscitive che possono concretarsi in udienze conoscitive. 32 3.3.11 FunzionidelParlamentoinsedutacomune Le sedute “tassativamente previste” dalla Costituzione per il Parlamento in seduta comune sono: - di natura elettorale: spetta infatti al Parlamento eleggere, il Presidente della Repubblica (in questo caso il collegio è integrato da rappresentanti regionali), 1/3 dei componenti del Consiglio superiore della Magistratura, 1/3 dei componenti della Corte Costituzionale, i 45 cittadini che formano l’elenco dal quale verranno estratti a sorte, quando necessario, i 16 giudici aggregati della Corte Costituzionale per i giudici di accusa. In tutti questi casi si vota soltanto, senza che vi sia consentita discussione (collegio elettorale imperfetto); - di natura processuale – penale: il Presidente della Repubblica può essere posto, con deliberazione del Parlamento in seduta comune, in stato di accusa dinanzi alla Corte Costituzionale per i reati previsti dalla Costituzione (art. 90 Cost.); - di accertamento: il Presidente della Repubblica prima di assumere le sue funzioni, deve prestare giuramento dinanzi al Parlamento in seduta comune. 33 4 ILPRESIDENTEDELLAREPUBBLICA 4.1 LafiguradelPresidentedellaRepubblica Il Presidente della Repubblica è la carica più alta del nostro Stato ed è definito dall’art. 87 della Costituzione come il “Capo dello Stato italiano e rappresentante dell’unità nazionale”. Esso costituisce un potere neutro, distinto, indipendente e al di sopra dei tre poteri tipici dello Stato (legislativo, esecutivo, giudiziario) con funzioni di garanzia e di controllo esercitate stabilmente e imparzialmente. Il Presidente della Repubblica è un organo costituzionale: 9 posto al vertice del nostro sistema; 9 monocratico; 9 di collegamento fra gli organi costituzionali dello Stato; 9 di garanzia e controllo costituzionale; 9 di rappresentanza dello Stato; 9 di riequilibratura del sistema: in occasione di crisi di funzionamento ha poteri forti e decisivi come lo scioglimento anticipato delle Camere o la scelta del Presidente del Consiglio; 9 super partes: cioè al di fuori e al di sopra dei vari poteri dello Stato e delle funzioni che essi rappresentano. Ha il compito di vigilare sul corretto funzionamento dell’intero meccanismo del Paese; 9 in posizione neutrale rispetto alla direzione politica del Paese in quanto è riservata allo stesso una partecipazione formale e non funzionale ai poteri dello Stato. Non gli è consentito, infatti, né di determinare l’indirizzo politico generale, né di governare, né di formare le leggi, né comunque di agire come organo attivo dei singoli poteri. La sede ufficiale del Presidente della Repubblica è in Roma presso il Palazzo del Quirinale. 34 4.2 Vicendedellacarica 4.2.1 Eleggibilità I requisiti per essere eletti alla carica di Presidente della Repubblica sono: - la cittadinanza italiana; - l’età non inferiore a cinquant’anni; - il pieno godimento dei diritti civili e politici. 4.2.2 Incompatibilità L'ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra carica. 4.2.3 Nomina Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune dei suoi membri. All'elezione partecipano tre delegati per ogni Regione (la Valle d'Aosta designa un solo delegato) nominati dai Consigli regionali in modo che sia assicurata anche la presenza delle minoranze (art. 83 Cost.). L’elezione del Presidente della Repubblica ha luogo per scrutinio segreto a maggioranza di due terzi dell'assemblea. Dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta. Entro trenta giorni prima della scadenza del mandato presidenziale o entro quindici giorni in caso di impedimento permanente, morte o dimissioni, il Presidente della Camera convoca in seduta comune il Parlamento, e i delegati regionali, per eleggere il Capo dello Stato. Se le Camere in questo periodo sono sciolte o mancano meno di tre mesi alla loro cessazione, l’elezione avviene entro quindici giorni dalla riunione delle nuove Camere. Nel frattempo sono prorogati i poteri del Presidente in carica. L’elezione avviene a scrutinio segreto con la maggioranza rapportata non ai votanti ma al numero dei componenti l’assemblea. Risulta essere eletto: x nei primi tre scrutini: chi ha riportato la maggioranza qualificata (due terzi) dei voti; x negli scrutini successivi: chi ha riportato almeno la maggioranza assoluta (metà dei voti più uno). 35 4.2.4 Duratadellacarica Il Presidente della Repubblica rimane in carica sette anni, che decorrono dalla data del giuramento (art. 85 comma 1, Cost.). La scelta di un termine così lungo per la permanenza in carica del Presidente della Repubblica risponde a due ordini di motivi: - il primo concerne la funzione che il Presidente della Repubblica è chiamato a svolgere nell’assetto istituzionale italiano. Non si tratta, infatti, di una funzione di rappresentanza politica, come avviene per i membri dell'organo legislativo, ma di un ruolo di garanzia che il Presidente è chiamato a svolgere e per il quale non diviene necessaria una ravvicinata manifestazione di volontà del corpo elettorale, contrariamente a quanto accade nell'ordinamento presidenziale degli Stati Uniti dove il Presidente della Repubblica, dotato di notevoli poteri di direzione politica, viene eletto ogni quattro anni e direttamente dal popolo; - tale periodo, inoltre, è superiore a quello in carica dei componenti delle Camere (cinque anni) per svincolare il Capo dello Stato dalle forze politiche che lo hanno eletto e dunque rinforzare la sua posizione di indipendenza; la maggior durata del mandato presidenziale rispetto a quello parlamentare impedisce, infatti, al Presidente della Repubblica di contare sull'appoggio della maggioranza politica che lo ha eletto per l'intera durata della sua carica e, soprattutto, in caso di una sua eventuale ricandidatura. Il Presidente della Repubblica alla scadenza del suo mandato può essere rieletto anche immediatamente. Ciò è deducibile dal silenzio della Costituzione sull’argomento che in altri casi, invece, lo vieta espressamente. 4.2.5 Giuramento Il Presidente della Repubblica, prima di assumere le sue funzioni, deve prestare giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione dinnanzi al Parlamento in seduta comune. 36 4.2.6 SupplenzaeImpedimento La Costituzione non prevede la carica della vicepresidenza, né la possibilità di delega delle funzioni presidenziali ma prevede l’istituto della supplenza. Nell’ipotesi in cui, a causa di impedimento, il Presidente della Repubblica non possa adempiere le proprie funzioni esse sono esercitate dal Presidente del Senato (art. 86, comma I Cost.). 4.2.7 Cessazionedall’ufficio La cessazione dall'Ufficio di Presidente della Repubblica, oltre che per scadenza del settennio, può avvenire per: - impedimento permanente, qualora il Presidente sia impossibilitato ad esercitare le sue funzioni; - morte; - dimissioni; - decadenza dalla carica, per il venir meno di uno dei requisiti di eleggibilità (cittadinanza, godimento dei diritti civili e politici ecc.); - destituzione ad opera della Corte Costituzionale a seguito di condanna per alto tradimento o attentato alla Costituzione. Alla cessazione della carica il Capo dello Stato diviene automaticamente e di diritto senatore a vita. 37 4.3 ResponsabilitàdelPresidentedellaRepubblica 4.3.1 Responsabilitàpolitica Il Presidente della Repubblica in quanto potere neutro, posto in posizione super partes rispetto agli altri organi costituzionali, non ha responsabilità politica nei confronti di altri, poiché la Costituzione non prevede l’esistenza di alcun organo cui egli debba rendere conto del proprio comportamento e delle proprie scelte politiche che possa esercitare poteri sanzionatori nei suoi confronti. Il Capo dello Stato, secondo l’art. 90 Cost., “non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento e attentato alla Costituzione”. Può considerarsi alto tradimento ogni comportamento doloso (ossia volontario) che, offendendo la personalità interna o internazionale dello Stato, costituisca una violazione del dovere di fedeltà alla Repubblica. Deve intendersi attentato alla Costituzione ogni comportamento doloso diretto a sovvertire le istituzioni costituzionali o a violare la Costituzione. In particolare il Codice Penale definisce tale reato come “un fatto diretto a mutare la Costituzione dello Stato o la forma di governo con mezzi non consentiti dall’ordinamento costituzionale dello Stato”. Spetta al Parlamento in seduta comune di mettere in stato d’accusa, a maggioranza assoluta dei suoi membri, il Presidente della Repubblica, qualora ritenga che l’atto da lui compiuto integri il reato di alto tradimento o attentato alla Costituzione; in tal caso il Presidente è sottoposto al giudizio della Corte Costituzionale che, in tale evenienza è integrata, con l'aggiunta di altri 16 membri (giudici aggregati) tratti a sorte da un elenco di cittadini, aventi i requisiti per la eleggibilità a senatore, che il Parlamento compila ogni nove anni mediante elezione. 4.3.2 ResponsabilitàpoliticapergliAttidelGoverno–la“controfirmaministeriale” La responsabilità delle leggi e dei decreti del Governo che il Presidente promulga viene sempre assunta da un Ministro o dal Presidente dei Consiglio dei ministri. Lo strumento per mezzo del quale si verifica tale assunzione di responsabilità è costituito dalla controfirma ministeriale prevista dall'art. 89 Cost: 38 "Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità”. Pertanto, ogni atto dei Presidente della Repubblica deve essere controfirmato dal ministro proponente (o da quello competente per materia se manca la proposta), il quale ne assume la responsabilità politica. Inoltre, in base al secondo comma dell'art. 89 Cost.: “Gli atti che hanno valore legislativo e gli altri indicati dalla legge sono controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei ministri”. Si è inteso, in tal modo, coinvolgere anche il Presidente del Consiglio dei ministri nella responsabilità di quegli atti di maggiore rilievo politico, ossia, gli atti aventi valore legislativo e gli altri atti indicati dalla legge. 4.3.3 Responsabilitàgiuridica Al di fuori dell'esercizio delle proprie funzioni, come privato cittadino, il Presidente della Repubblica è giuridicamente responsabile sia civilmente che penalmente. L'immunità presidenziale si estende, infatti, ai soli atti compiuti nell'esercizio delle funzioni del Presidente della Repubblica, o ad essi strumentali o accessori, mentre è esclusa in riferimento ad atti che abbiano natura extrafunzionale. In caso di responsabilità penale, però, il Presidente ne risponde solo al termine dei suo ufficio e salvo la scadenza dei termini di prescrizione dei reati. 4.4 Leattribuzionipresidenziali Gli articoli 87 e 88 della Costituzione, dopo aver indicato le funzioni generali (di Capo dello Stato e di rappresentante dell’unità nazionale) del Presidente della Repubblica, ne elencano i poteri che consentono al Presidente della Repubblica di intervenire nello svolgimento sia della funzione legislativa che esecutiva o giurisdizionale. Gli attribuiscono, inoltre, una posizione particolare grazie alla quale egli è chiamato ad esercitare: - poteri di controllo: il Capo dello Stato può indurre alla riflessione gli organi competenti a decidere in ordine ad una determinata materia, sia sulla legittimità costituzionale sia sull’opportunità politica degli atti da

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