Aula 00-26-50 PDF

Os cargos, na administração patrimonialista, eram dados aos “amigos do rei”, e muitas vezes ainda funcionavam como uma “troca de favores” (clientelismo). Não existiam concursos públicos e nem carreiras organizadas. Os servidores (ou auxiliares) do soberano eram escolhidos por livre escolha deste, e...

Os cargos, na administração patrimonialista, eram dados aos “amigos do rei”, e muitas vezes ainda funcionavam como uma “troca de favores” (clientelismo). Não existiam concursos públicos e nem carreiras organizadas. Os servidores (ou auxiliares) do soberano eram escolhidos por livre escolha deste, e possuíam o status de nobreza real. Normalmente, as nomeações decaiam sobre seus amigos e familiares (nepotismo), independentemente de qualquer tipo de profissionalização. Na administração patrimonialista os cargos são considerados sinecuras e prebendas8, em outras palavras, significa dizer que os cargos eram bem remunerados e não requeriam muito trabalho ou esforço. Outra marca desse modelo de administração é corrupção. A máquina pública volta-se a atender aos interesses de um grupo dominante. Os nobres, por exemplo, eram pouco afetados pelo sistema tributário, que atingia os mais pobres de uma maneira bem mais incisiva. Há um sistema tributário e fiscal bastante injusto. O nepotismo e a corrupção são características inerentes do patrimonialismo. “Ufa, professor, ainda bem que o patrimonialismo foi extinto e ficou lá pra trás.” Ledo engano, meu amigo. Hoje em dia existem uma série de traços do patrimonialismo em nossa sociedade. O principal deles é a corrupção, que vemos todos os dias noticiada nos meios de comunicação. O nepotismo também existe nos dias atuais. Muitas vezes “mascarado”, mas ainda sim existe. Um exemplo clássico é o “nepotismo cruzado”, situação em que o “funcionário A” nomeia para um cargo em comissão o filho do “funcionário B” e este, em contrapartida, nomeia o irmão do “funcionário A”, para outro cargo em comissão em seu gabinete. Percebe-se, neste modelo de administração, clara afronta ao princípio da impessoalidade. Vale mencionar que na administração patrimonialista não há qualquer preocupação pelas demandas sociais dos cidadãos e também não há qualquer preocupação com o controle dos processos. 8 Sinecuras e Prebendas são termos utilizados para designarem situações em que a pessoa ocupa um cargo, emprego ou função rentável, que exige pouco trabalho ou esforço e não requer muita responsabilidade. São empregos rendosos, mas de pouco (ou nenhum) trabalho. Confusão entre os bens públicos (propriedade pública) e os bens privados (propriedade privada) Nepotismo e corrupção Cargos: prebendas e sinecuras Principais caracteristicas do PATRIMONIALISMO Arbitrariedade das decisões Poder: baseado na tradição e hereditariedade Não há preocupação com o controle (CESPE – DPU – Técnico em Assuntos Educacionais - 2010) O modelo de administração pública que preconiza o uso do Estado como bem particular do gestor público denomina-se a) caudilhismo. b) patrimonialismo. c) gerencialismo. d) burocracia. e) coronelismo. Comentários: A assertiva se refere ao Patrimonialismo, cuja característica marcante é o uso do Estado como bem particular do Gestor, ou seja, um modelo de administração onde há confusão entre a coisa pública e a coisa privada e gestor não diferencia o seu próprio patrimônio, do patrimônio público. O gabarito é a letra B. (FUNCAB – SEGEP-MA – Agente Penitenciário - 2016) A assertiva “a Administração Pública deve atender os interesses do governante, que faz uso do poder que emana do povo em seu favor, é relacionada à(ao): a) Estado empreendedor. b) Administração Pública gerencial. c) patrimonialismo. d) burocracia. e) governança pública. Comentários: No patrimonialismo o Estado funciona como uma extensão do poder do governante. O governante faz uso da máquina pública para atender aos seus interesses particulares. O gabarito é a letra C. 2 - Administração Pública Burocrática - Burocracia Com o nascimento do Estado Moderno, surge a necessidade de diferenciação entre a coisa pública (bens públicos) e a coisa privada (bens privados), bem como de uma administração pública mais profissionalizada. O Estado, que até então só fornecia os serviços públicos essenciais, como segurança e justiça, se vê diante das demandas da população, que passa a reivindicar maiores proteções sociais e serviços públicos. O patrimonialismo já não era mais uma opção e não conseguia atender aos anseios dessa nova sociedade, que estava mudando e tornando-se cada vez mais complexa. O Estado necessitava ser mais organizado. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. A administração patrimonialista torna-se inaceitável! Diante disso, o modelo de administração burocrático, idealizado por Max Weber, busca a atender essa nova necessidade, por meio de práticas baseadas na dominação racional-legal (olha aí, mais uma vez, os conceitos se relacionado... ☺). A burocracia surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Para Max Weber (1966) “a administração burocrática significa, fundamentalmente, o exercício da dominação baseada no poder”. A administração burocrática é pautada nos seguintes princípios: Meritocracia, Profissionalização e Especialização: Os servidores são pessoas contratadas pelo mérito (por exemplo, contratação através de concurso público), e são profissionais especializados em suas funções. Daí, também deriva a ideia da instituição das carreiras públicas. Padronização e Previsibilidade: Rotinas padronizadas e bem definidas são mais previsíveis. Situações previsíveis tornam as decisões mais rápidas e fazem com que as decisões sejam mais uniformes. Busca-se, desse modo, afastar as arbitrariedades. Hierarquia funcional: As normas definem as atribuições, os direitos, e os deveres de cada cargo. A autoridade exerce seu poder amparado nas regras (dominação racional-legal). As regras também indicam os limites desse poder. O poder está no CARGO e não na PESSOA que o exerce. Estrutura Organizacional Verticalizada: As instituições burocráticas são compostas por diversos níveis hierárquicos, e as decisões são centralizadas no topo desta estrutura institucional (nível estratégico). As decisões são tomadas “de cima para baixo” (hierarquia vertical). Impessoalidade: As contratações devem ser feitas por meio de critérios objetivos e prédefinidos (igualdade formal), levando em conta a meritocracia. Da mesma forma deve ocorrer nas “promoções” dos servidores. Busca-se evitar que elementos subjetivos interfiram nas relações e decisões profissionais. Pauta-se, assim, na racionalidade burocrática. Legalidade das normas: O servidor buscar cumprir exatamente o que está definido nas normas. As normas definem, antecipadamente, as funções e os procedimentos. Formalidade nas comunicações: A comunicação deve ser feita de forma escrita e padronizada. Segregação de funções e divisão do trabalho: A divisão do trabalho é feita de forma racional e por funções. O modelo burocrático busca combater a corrupção, o nepotismo, a injustiça e controlar os abusos que vigoravam no patrimonialismo. “Nossa Stefan! Eu pensava que burocracia era sinônimo de ‘lentidão’, que era algo ruim para a sociedade. Eu até a chamava, carinhosamente, de modelo ‘BURROcrático’”. Não, meu amigo! O modelo burocrático trouxe diversos benefícios à administração. Foi um importante quebrador de correntes (não, não estou falando de Daenerys Targaryen, a quebradora de correntes, de Game Of Thrones... rs). Refiro-me ao modelo patrimonialista a que as pessoas estavam “acorrentadas”. A burocracia foi um grande avanço em relação ao patrimonialismo. As pessoas, normalmente, têm uma ideia “sombria” do modelo burocrático, devido às disfunções da burocracia, que foram aparecendo com o passar dos anos. É muito importante que você não confunda burocracia, com as disfunções da burocracia. O modelo burocrático é um modelo bom! Um modelo positivo. Como vimos, trouxe grandes e boas mudanças. Por outro lado, as disfunções da burocracia são os problemas que foram aparecendo com o passar dos anos. Como exemplo, pode-se citar o excesso de papel, o excesso de formalismo, o excesso de rigidez, etc... Se pararmos para pensar, um modelo PURO e IDEAL de burocracia faz todo o sentido. “Como assim, professor?” Imagine que a administração tenha todos (repito, TODOS) os processos padronizados. Imagine que o servidor desempenhe suas funções de forma totalmente impessoal, e conheça todos os processos como a “palma de sua mão”. O quão rápido e uniforme seriam as tomadas de decisão? Penso que bastante rápidas e muito uniformes! Imagine, agora, que todas as contratações e todas as promoções fossem realizadas estritamente por critérios técnicos e por meritocracia. A administração seria composta apenas de servidores com um nível altíssimo de excelência! Não é mesmo? Pois é... Infelizmente, na prática, nunca aplicamos o modelo burocrático da maneira ideal e PURA. Na verdade, a realidade é que não há como “mapear” e padronizar TODOS os processos. As normas e regulamentos não são capazes de abranger todos os casos. Assim, quando surge um problema “diferente”, o servidor fica de “mãos atadas”, pois, devido à rigidez do modelo burocrático, este servidor não tem autonomia (e nem criatividade) para lidar com esse “novo problema”. Vale a pena repetir algo que já vimos nessa aula, e que é bastante importante: Nenhum dos modelos de administração existiu (ou existe) em sua forma PURA, de maneira isolada. Os modelos coexistiram e coexistem até hoje! O que há, de fato, é a predominância de algum deles em determinado momento. Portanto, se alguma questão afirmar que já implantamos o modelo “puro” de burocracia de Max Weber, a questão estará errada! Os controles administrativos na burocracia, visando a evitar a corrupção e o nepotismo, são sempre realizados a priori (antes do acontecimento do ato). Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento às demandas. A administração burocrática é bastante efetiva em controlar os abusos; mas, seu grande defeito, é a ineficiência. Acontece que os servidores, nesse modelo burocrático de administração, tornavam-se cada vez mais especialistas naquilo que faziam, preocupando-se demasiadamente com normas, papeladas, processos e procedimentos, e esquecendo-se do principal: o cidadão. Assim, pode-se dizer que o modelo burocrático é autorreferido, ou seja, é voltado para si mesmo, para seus próprios processos, e não para o cidadão. O controle (a garantia do poder do Estado) transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. O controle dos processos (dos meios), torna-se a razão de ser da administração. Pode-se citar, dentre as principais disfunções da burocracia: Excesso de formalismo: Tudo deve ser formalizado e documentado de forma escrita. Excesso de papel: Ora, se tudo deve ser documentado e formalizado de forma escrita, certamente há um exagero de papelada. Dificuldade em aceitar mudanças: Se você já trabalhou em uma empresa onde havia algum funcionário “velho de casa”, sabe bem do que estou falando. Quando a empresa pretende implantar um novo procedimento, esse funcionário “velho de casa” não reage bem, pois fica extremamente inseguro. Afinal, ele aprendeu de um jeito, faz da mesma forma há anos, e é especialista em fazer exatamente daquele jeito. Internalização das regras e Apego extremo às normas: Na burocracia, servidor bom é aquele que conhece “de cor e salteado” todas as regras e regulamentos. Contudo, o apego é tão exagerado às normas, que o funcionário se esquece de perseguir os objetivos (os fins) da organização. As normas e os regulamentos (que deveriam ser os “meios”) passam a ser os principais objetivos (os “fins) do servidor. Excesso de Rigidez: Os processos eram tão rígidos, que não permitiam que os servidores inovassem ou fossem criativos. Categorização como base do processo decisório: Devido à centralização, as decisões recaem sobre a pessoa que possui a mais elevada hierarquia na organização, independentemente de seu conhecimento sobre o assunto a ser decidido. Como as decisões são tomadas no topo da hierarquia, muitas vezes, são tomadas por algum “chefe” que não detém o conhecimento necessário acerca do assunto sobre o qual deveria decidir, tornando essas decisões inadequadas e longe da realidade. Além disso, essa centralização gera lentidão no processo de tomada de decisões. Despersonalização dos relacionamentos: O servidor era tratado pelo cargo que ocupava. Não era mais o “João”, e sim o “Chefe do RH”, causando um excesso de impessoalidade nas relações entre servidores (e também nas relações com o cidadão). Perda da visão “macro”: Como as funções são divididas e segregadas, o funcionário perde a noção do trabalho como um todo e da importância de seu trabalho. Controle sobre processos (regras), e não sobre resultados: os resultados ficavam em segundo plano. A qualidade, no modelo burocrático, era aferida segundo a efetividade no controle dos processos (das normas). Excesso de conformidade às rotinas e aos procedimentos: isso faz com que a espontaneidade e a liberdade do servidor diminuam. Consequentemente, também é reduzida a possibilidade de inovação. Exibição de sinais de autoridade: Pelo fato de o modelo burocrático enfatizar a hierarquia de autoridade, se faz necessário o uso de um “sistema” que seja capaz de “identificar” aquelas pessoas que detêm o poder. Nesse sentido, são utilizados símbolos e sinais de “status” excessivamente. Por exemplo: uniformes, tipo de mesa, localização da sala, etc. Conflitos e dificuldade no atendimento aos cidadãos: os servidores, no modelo burocrático, tornavam-se cada vez mais especialistas naquilo que faziam, preocupando-se demasiadamente com normas, papeladas, processos e procedimentos, e esquecendo-se do principal: o cidadão. Portanto, seu foco é dentro da organização, e não no cidadão. Além disso, a padronização do atendimento deixava os cidadãos nervosos e os levavam a fazer reclamações. Assim, os funcionários sentiam-se ameaçados e isso causava um conflito entre cidadãos e servidores. A burocracia buscava ser eficiente; contudo, não conseguiu atingir esse objetivo. PEGADINHA! A banca irá tentar te confundir, trazendo alguma das disfunções da burocracia e afirmando tratar-se de uma característica da burocracia. Portanto, você deve ficar atento! Só pense nos “problemas” da burocracia, quando a banca falar em “disfunções”, “críticas”, “problemas” ou “dilemas”. Se a banca falar em características da burocracia, pense “nos ideais” defendidos por Weber. ESQUEMATIZANDO! CARACTERÍSTICAS da Burocracia DISFUNÇÕES da Burocracia Legalidade das normas e regulamentos (formalismo) Excesso de formalismo Modelo autorreferido Formalidade nas comunicações (formalismo) Excesso de Rigidez Racionalidade e Divisão do trabalho Impessoalidade Hierarquia funcional Padronização e Previsibilidade Dificuldade em aceitar mudanças Resultados ficam em segundo plano (devido ao controle excessivo sobre processos e normas) Despersonalização do relacionamento (devido ao excesso de impessoalidade) Categorização como base do processo decisório (causando "decisões inadequadas") Lentidão no processo de tomada de decisões (devido à Centralização das decisões) Internalização das regras e Apego extremo às normas Meritocracia e Competência Técnica Especialização Perda da visão "macro" Excesso de conformidade às rotinas e aos procedimentos Exibição de sinais de autoridade Profissionalização Conflitos e dificuldade no atendimento a cidadãos (FGV – Câmara de Aracaju - SE – Analista Administrativo – 2021) É possível identificar três modelos na administração pública brasileira: patrimonialista, burocrático e gerencial. A ideia de profissionalização, carreiras estruturadas, hierarquia funcional e impessoalidade são características do(s) modelo(s): a) patrimonialista; b) gerencial; c) burocrático; d) patrimonialista e burocrático; e) patrimonialista e gerencial. Comentários: O enunciado trouxe características relacionadas ao modelo burocrático. O gabarito é a letra C. (CESPE – CGE-CE - 2019) Um gestor público que adota práticas de gestão autorreferidas, com foco na gestão de processos e com racionalidade absoluta, emprega princípios típicos da administração pública a) burocrática. b) patrimonialista. c) oligárquica. d) gerencial. e) descentralizada. Comentários: Veja as palavras-chave que a assertiva ressalta: “autorreferidas”, “foco nos processos”, “racionalidade absoluta”. São características típicas da administração pública burocrática. O gabarito é a letra A. (FGV – AL-RO – Analista Legislativo - 2018) O modelo burocrático teve papel fundamental na Administração Pública, estando até a atualidade presente em diversas instituições brasileiras. Sobre o modelo burocrático, tem-se o entendimento de que ele foi idealizado a partir dos tipos ideais de dominação legítima, propostos por Max Weber, estando relacionado com a dominação a) tradicional. b) carismática. d) personalista-mecânica. d) patrimonialista. e) racional-legal. Comentários: O modelo burocrático relaciona-se com a dominação racional-legal. O gabarito é a letra E. 2.1 - Paradigma Pós-Burocrático Pois é, meu amigo, a Administração Burocrática até que funcionava bem naquele Estado “enxugado”, com serviços reduzidos (Estado Liberal, lembra?). Porém, as demandas da população foram crescendo, e o Estado passou a prover mais serviços aos cidadãos (Estado de Bem Estar Social). Com isso, o Estado Burocrático foi tornando-se cada vez mais ineficiente. Pense comigo, se o Estado fornece apenas os serviços essenciais, a demanda é pequena. Nesse sentido, se um servidor tem de atender 10 cidadãos, ele tem tempo suficiente para “pôr em prática” todas aquelas normas, procedimentos e processos inerentes à administração burocrática. Por outro lado, com um Estado Social (intervencionista, provedor), as demandas sociais cresceram sobremaneira. Este mesmo servidor que, antes, atendia 10 cidadãos, passa a ter de atender 50 (no mesmo período de tempo)! O aumento dessas demandas, aliado à incapacidade do Estado de atendê-las de forma satisfatória, fizeram com que a Administração Burocrática passasse a ser vista como ineficiente. O modelo burocrático passou a ser visto apenas pelas suas disfunções. A administração pública burocrática surgiu conjuntamente com o Estado Liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Contudo, na medida em que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi-se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle burocrático. Por isso, as práticas burocráticas vêm sendo substituídas por um novo tipo de administração: a administração gerencial. Paludo explica que “o mundo evoluiu num curto espaço de tempo. As novas ideias de gestão contemporânea, fundamentadas nos princípios da confiança e da descentralização das decisões, exigiam formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções e incentivos à criatividade. Essas ideias contrapõem-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional.9” A ideia, entretanto, não era abandonar completamente a burocracia. Pelo contrário, as boas características da administração burocrática devem permanecer (meritocracia, estruturação de carreiras, avaliação constante de desempenho, entre outras); contudo, algumas práticas devem ser substituídas. Não se trata simplesmente de descartar a administração burocrática, mas sim de considerar os aspectos em que está superada, e as características que ainda se mantêm válidas como formas de garantir efetividade à administração pública. Acrescenta-se a esse novo modelo, por exemplo, a orientação para o cidadão, a confiança, a descentralização e, o principal, o controle por resultados. Pense como se fosse uma espécie de “upgrade”. O paradigma pós burocrático pode ser considerado como um “meio-termo” entre a administração burocrática e a administração gerencial. 3 - Administração Pública Gerencial – Gerencialismo (A Nova Gestão Pública) Na segunda metade do século XX, em meio à crise do Estado de Bem-Estar Social, e à crise fiscal dos Estados (os Estados não possuíam mais recursos), em um período marcado pelo 9 PALUDO, Augustinho Vicente. Administração Pública, 8ª edição. Rio de Janeiro, Editora Método: 2019, pp. 98. desenvolvimento tecnológico, globalização e expansão das funções econômicas e sociais do Estado, surge um novo modelo de administração pública: a Administração Gerencial. Torna-se essencial a eficiência da administração pública, ou seja, a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços. Quando falamos em Administração Pública Gerencial, não podemos deixar de mencionar o Ministro Bresser Pereira, responsável pela elaboração do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado - 1995 (PDRAE)10. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. O Estado estava em crise, e buscava um meio que fosse capaz de atender a todas as demandas. A administração privada era muito mais eficiente que a administração púbica, a qual era vista como lenta, ineficiente e “gastadora de dinheiro público”. Assim, a administração pública gerencial inspirou-se na administração de empresas privadas, contudo, não pode ser confundida com esta, tendo em vista as suas características peculiares. O foco, agora, é nos resultados! O controle passa a ser nos resultados, e não apenas nos processos (controles estritamente formais). A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob rígido controle (como é na administração pública burocrática), mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. BUROCRACIA Controle a priori (controle nos processos) GERENCIALISMO Controle a posteriori (controle nos resultados) O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança (ainda que limitada) e da descentralização das decisões, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de 10 Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 1955: conteúdo ora transcrito, ora reescrito. estruturas, descentralização de funções e incentivos à criatividade. A administração pública deve eliminar processos desnecessários. Decisões descentralizadas são mais rápidas, e mais “acertadas”. “Professor, como assim decisões descentralizadas são mais rápidas e mais acertadas?” Imagine que uma pessoa vá até um hospital público e, após consulta médica, é diagnosticado com uma doença rara, sendo necessária a administração de um medicamento de altíssimo custo. Porém, devido ao excesso de burocracia, o médico precisa de autorização “superior” para poder administrar o medicamento, e pede para que essa pessoa volte depois de duas semanas. O pedido médico é, então, encaminhado ao Secretário de Saúde do Estado, o qual acha que o médico se enganou, e não libera a administração do medicamento. Depois de três semanas, esse paciente vai a óbito em decorrência da doença. Perceba, que a decisão foi “centralizada” em uma pessoa (Secretário de Saúde) que, muitas vezes, não detém capacidade técnica para decidir, e acaba tomando uma decisão errada. Suponha, agora, que esse Secretário de Saúde tenha deferido o pedido do médico, e autorizado a compra do medicamento para administração no paciente. Contudo, durante esse período que o processo estava “rolando de um lado para o outro”, o paciente veio a óbito. Ou seja, mesmo que a decisão do Secretário, desta vez, tenha sido acertada, não foi efetiva, pois, devido à demora na tomada de decisão, o paciente faleceu. Voltemos ao nosso estudo... A administração gerencial contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. Contudo, incorpora diversos princípios da administração burocrática. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. O modelo Gerencial não é um rompimento absoluto com a Burocracia! Portanto, qualquer questão que afirme que o modelo gerencial rompeu totalmente (ou tem essa intenção) com o modelo burocrático estará errada! O modelo gerencial, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor público. Segundo Bresser Pereira, “algumas características básicas definem a administração pública gerencial. É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real ainda que limitado de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação.”11 Foco nos resultados Controle dos resultados (controle a posteriori) Orientação para o cidadão-cliente Incentivo à inovação e à criatividade PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL Competição Administrada Preocupação com a Qualidade Descentralização Fexibilização Horizontalização de estruturas Outro ponto que merece destaque, neste momento, é o chamado “rent-seeking”. De acordo com Matias-Pereira, rent-seeking é a “privatização do setor público, efetivado por meio da organização de grupos de pressão em torno do aparelho estatal, visando obter vantagens pessoais, para o grupo ou para suas respectivas classes”.12 11 12 (BRESSER-PEREIRA, 1997). (2010, p. 31) Privatização, nesse contexto, é diferente daquele tipo de privatização que conhecemos (venda de algum patrimônio público). Aqui, a privatização significa auferir rendas e vantagens, mediante a utilização do aparelho Estatal. Essas pessoas (ou grupos), auferem vantagens e ampliam suas “rendas” de forma injustificada, valendo-se da “legalidade” para legitimar esses atos, sem trazer qualquer contrapartida à sociedade. Para Bresser Pereira, essa forma de “privatização do Estado” (rent-seeking), também deve ser combatida pelo Gerencialismo. Segundo Bresser, rent-seeking é quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas contra-estratégias. Assim, a administração pública gerencial, além de ser uma forma muito mais eficiente para gerir o Estado, envolve estratégias mais efetivas na luta contra as novas modalidades de “privatização” do Estado.13 Carlos César Pimenta14 elenca 08 princípios inerentes às reformas gerenciais: Foco no cidadão: O foco é atender as necessidades do cidadão-cliente. Descentralização: A descentralização das decisões é baseada na confiança (ainda que limitada) dos administradores públicos. Aí vemos também uma ideia de horizontalização de estruturas (a estrutura organizacional passa a ter menos níveis hierárquicos). Accountability: É o dever de prestar contas aliado ao dever de agir de forma ética e transparente. Desburocratização: O modelo gerencial deve buscar eliminar as disfunções da burocracia. Aquelas características que “emperram” a máquina pública. Eliminar os “gargalos” burocráticos. Competitividade: A competitividade está intimamente relacionada à eficiência. Imagine que só exista uma empresa no Brasil que venda hambúrgueres: o Mc Donald´s. Todas as vezes que você vai lá para comer um lanche, fica mais de uma hora na fila, é mal atendido e o lanche vem frio. Ora, como só existe o MC Donald’s, sempre que você tem vontade de comer hambúrguer, acaba tendo que ir até lá; você não tem outra opção! Um belo dia, o Burguer King e o Wendy´s decidem vir para o Brasil, e entrar na concorrência dos hambúrgueres. Essas empresas começam a prestar um serviço de altíssima qualidade, com atendimento rápido e hambúrgueres quentinhos. (uhmm, falar em hambúrguer está me deixando com fome...) 13 Bresser Pereira. Luiz Carlos. Gestão do setor público: estratégia e estrutura para um novo Estado. In: Bresser Pereira LC, Spink P, organizadores. Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial. 4ª ed. Rio de Janeiro: FGV; 2001. p. 21-38. 14 (1998) Apud PALUDO, Augustinho Vicente. Administração Pública, 8ª edição. Rio de Janeiro, Editora Método: 2019, pp. 108. Pois bem, o que acontece com o MC Donald´s? Certamente irá perder muita clientela. Se o MC Donald´s não se reinventar, estará fadado à falência. Agora, vamos trazer este nosso exemplo para o setor público. O gerencialismo tem por objetivo criar competição, sempre que possível, entre o setor público e o setor privado. Em outras palavras, deve-se “quebrar o monopólio” estatal, sempre que for possível. Tal prática aumenta a eficiência e a eficácia na prestação dos serviços. Ética: Os princípios éticos devem sempre nortear a administração. Transparência: A transparência é uma importante ferramenta para o exercício do controle social. Profissionalismo: O servidor deve ser capacitado para o exercício de suas funções. Busca-se que o cargo ocupado pelo servidor seja sua principal atividade. Assim, poderá desempenhála da melhor maneira possível. Foco no cidadão Descentralização Competitividade Ética PRINCÍPIOS DAS REFORMAS GERENCIAIS Transparência Accountability Desburocratização Profissionalismo A Administração Gerencialista, entretanto, não surgiu “do nada”. Não nasceu “pronta”. Diversas reformas foram realizadas visando à implementação do modelo gerencial. Esse conjunto de reformas ficou conhecido como Nova Administração Pública - NAP (ou New Public Management – NPM). A NPM surgiu primeiramente na Europa, a partir dos anos 70, em meio à crise fiscal dos Estados (os Estados não possuíam mais recursos). O Estado era tido como o grande “vilão” e responsável pela crise. Pode-se dizer que a globalização e a democracia foram os dois grandes impulsionadores da Nova Gestão Pública. De um lado, a globalização aprimorou a tecnologia e a comunicação, trazendo maior competitividade para os setores (inclusive ao setor público). De outro lado, a democracia foi responsável por uma maior participação dos cidadãos nas decisões, que passaram a cobrar maior eficiência e accountability. O Novo Gerencialismo Público, Nova Gestão Pública ou Nova Administração Pública (NAP) consiste em um conjunto de doutrinas, que pretendia que os princípios gerenciais aplicados nas empresas privadas fossem também utilizados no setor público. Identificam-se, dentro da Nova Administração Pública, três estágios: o Gerencialismo Puro; o Consumerism; e o Public Servic Orientation (PSO). Cada um desses estágios possui algumas peculiaridades próprias. Contudo, a maior parte das características é comum a todos os estágios. Antes de vermos cada um desses estágios, faz-se necessário relembramos os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade: Eficiência: Significa fazer bem alguma coisa. Fazer uma atividade de forma correta. Utilizar os recursos disponíveis da melhor maneira possível. Está associado à produtividade e ao desempenho; ao modo de se fazer algo. O foco é INTERNO e relaciona-se aos MEIOS e aos CUSTOS envolvidos. É a medida de avaliação da utilização dos recursos. Eficácia: Significa fazer a coisa certa. Fazer aquilo que deve ser feito para que os objetivos sejam alcançados. É atingir os objetivos ou as metas traçadas, independente dos custos envolvidos. O foco é EXTERNO e relaciona-se aos FINS. É a medida de avaliação do alcance dos resultados. Efetividade: Está relacionado ao impacto das ações. É alcançar os resultados pretendidos, de forma a alterar a realidade. Não basta alcançar os objetivos; deve haver transformação. O foco é EXTERNO e relaciona-se aos IMPACTOS (benefícios gerados) das ações desenvolvidas. É a medida de avaliação do impacto gerado. Por exemplo: Uma campanha de desarmamento tem o objetivo de recolher 1.000 armas, utilizando, para este fim, 100 servidores públicos, ao custo total de 200 mil reais. Com isso, espera-se que as mortes por arma de fogo sejam reduzidas em 50%. Se esta campanha conseguir recolher, de fato, as 1.000 armas, utilizando 150 servidores ao custo de 300 mil reais, foi uma campanha eficaz (atingiu o objetivo de recolher 1.000 armas), mas ineficiente (utilizou 50% a mais dos recursos e dos servidores que estavam previstos). Por outro lado, se esta campanha conseguir recolher apenas 500 armas, utilizando 20 servidores ao custo de 40 mil reais, foi uma campanha bastante eficiente (gastou, proporcionalmente, bem menos do que o esperado). Contudo, foi uma campanha ineficaz (pois não atingiu o objetivo de recolher as 1.000 armas). Por fim, em ambos os casos, se a campanha conseguir reduzir 50% das mortes por arma de fogo, será uma campanha efetiva (produziu impacto positivo na sociedade). Por outro lado, se o número de mortes se mantiver constante, terá sido uma campanha inefetiva. EFICIÊNCIA Utilização de recursos Fazer de forma correta Relaciona-se aos Meios Foco Interno EFICÁCIA Alcance dos resultados Fazer a coisa certa Relaciona-se aos Fins Foco Externo EFETIVIDADE Impacto causado Gerar benefícios, transformação Relaciona-se aos Benefícios gerados Foco Externo (FCC – TRT 15ª Região – Técnico Judiciário - 2018) A expectativa da sociedade de que a gestão pública seja eficiente, eficaz e efetiva pode ser atendida, no que concerne à I. eficiência, pelo uso racional dos recursos disponíveis e sua otimização. II. eficácia, pela disponibilização à população das ações e serviços nos prazos demandados. III. efetividade, pelo controle de legalidade da atuação da Administração. Está correto o que consta APENAS de a) II. b) I e III. c) II e III. d) I. e) I e II. Comentários: Assertiva I: correta. Eficiência significa utilizar os recursos disponíveis da melhor maneira possível (em outras palavras, significa a otimização dos recursos disponíveis). Significa fazer bem alguma coisa e está associado à produtividade e ao desempenho. Assertiva II: correta. Eficácia significa atingir os objetivos ou as metas traçadas. Portanto, se o objetivo era entregar à população o serviço no prazo de 10 dias, e este prazo foi atendido, foi uma ação eficaz. Assertiva III: incorreta. A efetividade não está relacionada ao controle da legalidade. Efetividade está relacionada ao impacto das ações, aos benefícios gerados pelas ações desenvolvidas. O gabarito é a letra E. 3.1 - Gerencialismo Puro - Managerialism O Estado estava em crise, e as primeiras ações tinham por objetivo a redução drástica do Estado. Buscava-se reduzir os custos, aumentando a eficiência do Estado. De acordo com Abrucio15, as primeiras reformas nesse sentido ocorreram na Inglaterra, com Margaret Thatcher (1979) e nos Estados Unidos, com Ronald Reagan (1981). Tatcher iniciou um movimento denominado “rolling back the state” (no sentido de “reverter o Estado de Bem-Estar Social”; em outras palavras, “redução do aparelho do Estado”). As principais características desses movimentos foram a redução de gastos públicos (incluindo redução de cargos públicos), privatizações em massa, desregulamentação (simplificação das regras que regulam as forças de mercado) e devolução de atividades governamentais à iniciativa privada. (1997) Apud PALUDO, Augustinho Vicente. Administração Pública, 8ª edição. Rio de Janeiro, Editora Método: 2019, pp. 109. 15 O Gerencialismo Puro preocupa-se fortemente com a redução de custos, a qualquer preço! O foco principal é na eficiência. O usuário do serviço público passa a ser considerado apenas um financiador do sistema, contribuinte, ou pagador de impostos (taxpayer). À vista disso, o dinheiro público deve ser gasto da melhor maneira possível, pois é proveniente dos impostos pagos pela sociedade. Redução de custos (a qualquer preço) Redução de cargos Aumento da eficiência Principais caracteristicas do GERENCIALISMO PURO (Managerialism) Usuário: Contribuinte (Financiador do sistema) Valorização dos recursos públicos Privatizações Utilização intensa de ferramentas gerenciais da iniciativa privada 3.2 - Consumerism O que se observou, é que a redução drástica de custos, a qualquer preço, não se amoldava às necessidades dos cidadãos usuários dos serviços públicos. O custo é sim importante; mas não é tudo. Os serviços públicos deveriam atender às necessidades dos usuários, que agora deveriam ser vistos como “clientes”. O foco deveria ser o usuário do serviço público, e não unicamente a redução de custos e o interesse exclusivo do Estado em “economizar”. Portanto, surge um novo estágio de administração pública gerencial: o Consumerism. As ações agora estão voltadas para a satisfação do cliente-usuário do serviço público. O usuário do serviço público deixa de ser apenas o financiador do sistema (contribuinte-usuário), e passa a ser o destinatário das ações do Estado (cliente-usuário). Nesse estágio há preocupação com a qualidade dos serviços públicos. O foco é a efetividade das ações (não basta gastar pouco, tem que haver IMPACTOS positivos para a sociedade, para o usuário do serviço público). A descentralização torna-se um fator essencial. A autonomia das decisões deve ser dada a quem está mais “próximo” dos clientes, tornando a execução dos serviços muito mais rápida e acertada (lembra-se do exemplo do médico que precisava administrar um medicamento de alto custo?). Daí, também surgem as entidades da Administração Pública Indireta (a criação de empresas públicas e autarquias, dotadas de autonomia, aceleram a execução dos serviços, melhorando a satisfação dos clientes). O cliente-usuário, estando mais próximo do responsável pela “tomada de decisões”, tem uma maior capacidade de cobrá-lo, e também de controlar o processo. (Voltemos ao exemplo do paciente que precisava do medicamento de alto custo. Se o responsável pela tomada final de decisões fosse, por exemplo, o Diretor Clínico do Hospital, seria muito mais fácil para o paciente controlar o processo e “cobrar” do Diretor Clínico agilidade no processo. Além disso, seria muito mais provável que a decisão do Diretor fosse mais acertada. Diferentemente ocorre quando o responsável pela tomada de decisões é o Secretário de Saúde; o paciente não tem condição alguma de controlar o processo.) Além disso, o Estado deveria tornar-se competitivo e buscar quebrar o “monopólio” dos serviços públicos. A concorrência estimula a qualidade dos serviços (lembra-se do exemplo do Mc Donalds?). A competitividade traz alternativas ao usuário-cliente. Deve-se, portanto, estimular e fomentar a concorrência entre os prestadores de serviços públicos. Deve-se fazer, quando possível, parcerias com o setor privado. ESQUEMATIZANDO! Foco na qualidade Aumento da efetividade Principais caracteristicas do CONSUMERISM Usuário: Cliente Descentralização (qualidade e eficiëncia) Aumento da competitividade / Estímulo à concorrência Quebra do monopólio da prestação de serviços públicos 3.3 - Public Service Orientation (PSO) – Orientação Para o Serviço Público Este terceiro estágio, que ainda está vigente e é a versão mais moderna da NPM, surgiu com o intuito de agregar princípios mais ligados à cidadania, tais como o accountability e a equidade. O objetivo é que o Estado superasse a ideia de que deve tratar os usuários apenas como clientes. O termo cliente - embora ainda utilizado - fica em segundo plano, e o termo cidadão ganha força16. Pense comigo, meu amigo. Nas relações com os clientes não há isonomia (aquele cliente que compra mais, que paga mais caro, ou que tem melhores condições financeiras, sempre acaba tendo um “tratamento diferenciado”). Na administração pública isso não pode ocorrer! Várias das práticas aplicadas no relacionamento entre “setor privado e cliente” não devem existir no relacionamento entre “Estado e cidadão”. A administração pública deve conferir tratamento igual aos usuários “iguais” (que se encontrem em situações semelhantes). O usuário do serviço público deve ser tratado de maneira isonômica. O foco é a busca pela equidade. O conceito de “cidadão” é muito mais amplo e complexo do que o conceito de “cliente”. O cidadão, além de direitos, também tem deveres e obrigações perante a sociedade. Ele deve fiscalizar a máquina pública, afinal, ele é o verdadeiro titular da “coisa pública”. O cidadão traz a ideia de “coletividade”, de “bem comum”. Nesse sentido, a descentralização, assim como no Consumerism, se faz fundamental no PSO. Contudo, enquanto no Consumerism o objetivo principal da descentralização era aumentar a “satisfação do cliente”, no PSO é diferente. Aqui, o principal objetivo da descentralização é facilitar e promover a participação popular. O cidadão deve participar politicamente das ações do Estado e, principalmente, deve cobrar os maus gestores (cobrar a prestação de contas). O cidadão deve ser mais ativo! 16 PALUDO, Augustinho Vicente. Administração Pública, 8ª edição. Rio de Janeiro, Editora Método: 2019, pp. 110. O Estado, além de oferecer serviços de qualidade, deve agora propiciar meios para que os cidadãos exerçam todas essas atividades. Para tanto, a transparência se mostra essencial para o exercício da participação popular. Foco na equidade (isonomia) Principais caracteristicas do Public Service Orientation (PSO) Accountability Usuário: Cidadão Descentralização (aumento da participação política dos cidadãos) Transparência