DERECHO ADMINISTRATIVO PRIMER CUATRI (3) PDF

TEMA 1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Se ha tratado de deducir un concepto de la Administración Pública permanente y universal debido a la existencia de terminología semejante. Pero también han tenido notable influencia las referencias de historiadores y sociólogos a la existencia de una más...

TEMA 1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Se ha tratado de deducir un concepto de la Administración Pública permanente y universal debido a la existencia de terminología semejante. Pero también han tenido notable influencia las referencias de historiadores y sociólogos a la existencia de una más o menos desarrollada organización administrativa. Para entender la AAPP, debemos partir de su historicidad, es decir, que varía según el momento y la cultura en que se desarrolla una sociedad. Los conceptos relacionados con la administración son producto de la historia misma de los grupos sociales, ya que surgen para responder a sus necesidades y demandas (Giannini). Así, encontramos desde las magistraturas romanas hasta la Administración contemporánea una determinada gestión de asuntos públicos. La organización y la función son aspectos clave que han definido históricamente a la AAPP. Estos elementos nos permiten entender cómo, en distintos tiempos y lugares, se ha manifestado esta forma de gestión. Un ejemplo de esta perspectiva lo encontramos en el Gran Diccionario Universal del siglo XIX, dirigido por Lerroux, que sintetizó esta idea al reflejar cómo la administración pública se adapta a las características y necesidades de cada sociedad. Sin embargo, es más cuestionada la existencia de antecedentes directos del Derecho administrativo actual en etapas históricas antiguas, pese a significativos intentos doctrinales para afirmarlo no se produce una continuidad del sujeto (administración) y del objeto (fines). 1 En cualquier caso, es evidente que cualquier noción histórica de AAPP es insuficiente para conocer su significado actual. En la actualidad, es una institución jurídica que forma parte del Estado de Derecho, es decir, resultante en lo sustancial del Principio de separación de poderes nacido en la Revolución francesa. Además, su estructura es muy compleja pues, son omnipresentes y omnipotentes (tienen poderes que las personas no tenemos) y tienen un régimen jurídico propio además de historicidad. Hay que mencionar que en el plano económico, suponen el 50% del PIB. Las funciones de la administración pública son: prestar servicios, fomentar actividades, dictar normas, sancionar debido a que ordena actividades, supervisar actividades y resolver conflictos. El derecho administrativo surgió hace 200 años y la administración pública surge con la división de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial). ​ Poder legislativo: Dicta normas ​ Poder ejecutivo: Ejecuta y hace cumplir ​ Poder judicial: Resuelve los conflictos El principio de separación de poderes supone en su aplicación política una profunda transformación del Estado absoluto, en el que el poder político y el jurídico quedaban en manos del monarca. En el Estado absoluto, el monarca concentraba en su persona el poder político, y salvo excepciones, también el jurídico. Además, no aparecía limitado por la ley, existiendo únicamente limitaciones de carácter religioso, ya que el origen divino era la legitimación del poder; o de carácter político, como la estrecha conexión entre las monarquías europeas, los parlamentos en algunos países o los acuerdos de derechos. Sin embargo, el principio de separación de poderes separaba como funciones distintas del Estado la creación de leyes (poder legislativo), su ejecución (poder ejecutivo) y su aplicación 2 contenciosa (poder judicial o jurisdiccional). El poder legislativo recae en una o varias cámaras de representación popular; la función de ejecutar las leyes se engloba en el Gobierno; y el poder judicial, formado por los tribunales, resolvía los conflictos de derechos interpretando las leyes. Este principio estaba vinculado al principio de legalidad, por lo que su objetivo es el sometimiento de todo poder del Estado al Derecho. A partir de ambos principios, ninguna función del Estado puede ejercerse arbitrariamente, ni siquiera las leyes, que están sometidas a la Constitución. El principio de separación de poderes nacía con el Estado liberal (s. XIX) y le otorgaba una misión primordial al Estado: regular y garantizar los derechos del individuo, dos funciones que recaería en el poder legislativo y en el judicial. Mientras que la función del poder ejecutivo, y por tanto de la Administración Pública, nacía de la necesidad de asegurar los derechos y libertades del ciudadano. Por otro lado, el cambio revolucionario de la organización política del Estado se produjo cuando surgió una nueva clase social (la burguesía), ascendiendo sobre la nobleza y el cambio del modelo económico, desarrollando la industrialización del país e iniciando las desamortizaciones. Para lograr este cambio social era necesario configurar un poder gubernamental activo, permanente y general. Para García de Enterría este poder residía en la Administración desarrollándose así el constitucionalismo (El Contrato Social): la soberanía nacional, la división de poderes, los derechos del hombre (igualdad, libertad y propiedad), separación Iglesia - Estado y surge el principio de legalidad. Esta administración estaba fuertemente centralizada, promovía la igualdad ante la ley y se preocupaba por mantener el orden público y fomentar la actividad económica (leyes de carretera, expresión). Estas características originarias de la Administración son aplicadas por primera vez en España por Alejandro Oliván en 1843, clasificando la materia administrativa en cuanto a dos 3 funciones: la de conservación y la de mejora de la sociedad. La primera tiene como objetivo la seguridad que no será menoscabar la libertad que conceden las leyes, lo que depende del orden público; la segunda función se dirige a eliminar los obstáculos que impiden las iniciativas individuales y su estimulación y promoción, permitiendo por ejemplo el uso de bienes públicos. Por otra parte, la administración española era reducida, constituyéndose a mediados del s. XIX los Municipios y la Administración del Estado. Esta última, estructurada en dos niveles, uno central, constituido por el rey y los ministros, y uno provincial creado por Javier de Burgos mediante un Real Decreto que dividía el territorio español en 49 circunscripciones provinciales Para entender la evolución de la Administración, es importante examinar la evolución de la intervención del Estado en la economía, ya que el papel de la Administración se vió reforzada por una serie de circunstancias que motivaron la pérdida de la neutralidad liberal. Entre estas circunstancias surgidas en esta época (Estado de bienestar s.XX) encontramos el incremento de la industrialización y la urbanización, además surge una nueva clase social (proletario), crisis económicas motivadas por las pérdidas de las colonias españolas y por las dos guerras mundiales. Estas circunstancias provocaron que el Estado asumiera una función directiva, asistencias e incluso arbitral de las tensiones sociales. La crisis de los postulados liberales surge porque la constitución va a empezar a recoger derechos sociales, por lo que el gobierno se plantea cuál es su lugar en la sociedad. Así, la CE en su artículo 1.1 configura nuestro Estado como social y democrático de Derecho. La explicación de esta nueva situación queda plasmada en la noción de procura existencial (Daseinvorsorge y Forsthoff), según la cual el Estado va asumiendo progresivamente la obligación de ofrecer una serie de prestaciones en favor de los ciudadanos, en cuanto estos se encuentran imposibilitados para procurárselas por ellos mismos (sanidad, educación…), produciéndose el paso de una procura individual a una colectiva o social. 4 Estos fenómenos han transformado sustancialmente la configuración de la Administración, como la organización encargada de gestionar las nuevas funciones, repercutiendo sobre los demás poderes públicos. Así, frente al legislativo, tiene un poder normativo propio, el Reglamento, aunque subordinado a la ley; y frente al judicial, dispone su propio sistema de autotutela, la capacidad como sujeto de derecho para tutelar sus propias situaciones jurídicas. Todo esto produjo un crecimiento exponencial de la Administración, a la vez que crecían los servicios públicos y los tributos. Por otro lado, el Derecho administrativo, se consolidaba en esta época y se caracterizaba por el equilibrio entre privilegios (potestad reglamentaria, autotutela, potestad expropiadora, potestad sancionadora e imbargabilidad de bienes públicos) y garantías (principio de legalidad, procedimiento administrativo, imparcialidad, responsabilidad patrimonial y control judicial). 3º ESTADO REGULADOR (1985) Hay una crisis del estado burocrático, caracterizado por la ineficiencia y la lentitud. Así, se desarrolla una insuficiencia presupuestaria, disparándose el déficit público. Esta etapa se caracteriza por una inversión de la división de poderes: predominio del Gobierno y de la Administración pública sobre el Parlamento, así como el predominio del reglamento sobre la ley. ​ Discrecionalidad administrativa ​ Administración utiliza el derecho privado y convenios ​ Administración utiliza de organizaciones privadas, fundaciones y sociedades ​ Privatización y gestión indirecta de servicios públicos La entrada al mercado de la Unión Europea en 1986 (?) supone una serie de cambios y avances de gran importancia. ​ Prohibición de ayudas al estado ​ Se rompen los monopolios públicos (Iberdrola y Telefónica). ​ Liberalización y privatización. 5  ​ Hiperegulacion ​ Crea autoridades independientes (C.N.M.C., B.E., …) Una de las conquistas más relevantes de la Administración ha sido aumen tar su capacidad de crear reduciendo el papel del parlamento a través de dos figuras reconocidas en la CE: los Decretos Legislativos y los Decretos-Leyes, aunque en ambas, el poder legislativo no pierde su competencia. Características esenciales que configuran el poder legislativo según la Constitución son: ​ En primer lugar, las Cortes Generales representan al pueblo español (art. 66.1 CE), en el que reside la soberanía y del que emanan los poderes del estado (art. 1.2 CE). ​ En segundo lugar, las Cortes ejercen la potestad legislativa del Estado (art 66.2 CE), que no comparten con ningún otro órgano estatal. ​ En tercer lugar, las Cortes controlan las acciones del Gobierno (art. 66.2 CE). ​ En último lugar las Cortes han de pronunciarse sobre las cuestiones más esenciales o de los momentos más cruciales de la vida y del funcionamiento del Estado, como la autorización de tratados internacionales (arts. 93 y 94 CE), aprobación del estado de excepción y declaración del estado de sitio y alarma (art. 116 CE), etc. La función jurisdiccional es la función del Estado de creación e integración del Derecho para el caso concreto, mediante el juicio, por órganos imparciales revestidos de autoridad. La primera idea importante es que el objetivo principal del Derecho es aplicar las leyes a situaciones específicas, como los problemas entre personas o grupos, y el juez debe intervenir para resolver esos problemas. La Constitución dice que los jueces y magistrados deben actuar solo siguiendo lo que dice la ley (art. 117.1 CE). A diferencia de los jueces, la 6 Administración tiene un poder diferente: puede crear reglas y normas generales, llamadas reglamentos, para complementar las leyes, pero estas deben estar siempre por debajo de lo que dice la ley. La segunda idea importante es la imparcialidad del juez. El juez no está a favor de ninguna de las partes en un conflicto y se mantiene alejado de los intereses de las personas involucradas, solo debe seguir lo que dice la ley. Según la Constitución, los jueces son “independientes, inamovibles, responsables y solo están sujetos a la ley” (art. 117.1 CE), y solo tienen la tarea de juzgar y hacer cumplir lo que han juzgado, además de las funciones que la ley les diga que hagan (art. 117.4 CE). La Ley Orgánica del Poder Judicial explica que esta independencia se aplica a todos los jueces y órganos que gobiernan el poder judicial (art. 12 LOPJ). En cambio, la Administración tiene intereses propios cuando toma decisiones sobre ciertos asuntos, y aunque esos intereses sean públicos, debe actuar de manera objetiva (art. 103.1 CE). Además, la Administración tiene poder para tomar decisiones por sí misma, lo que la convierte en juez y parte de un proceso administrativo, pero sus decisiones no tienen el mismo valor que las sentencias de un juez. Por último, las decisiones del juez tienen mucha autoridad, lo que significa que se consideran una "verdad" que todos deben respetar y que está protegida por la ley. El campo de la "verdad jurídica" está relacionado con el trabajo del juez, que tiene la última palabra en la resolución de conflictos legales, incluso si la Administración está involucrada. Esto hace que el sistema judicial sea muy importante para mantener la paz social y evitar que las personas resuelvan sus problemas de manera violenta. Por eso, la Constitución dice que todos tienen el derecho a “obtener tutela efectiva de los jueces y tribunales para proteger sus derechos e intereses legítimos, sin que nadie quede indefenso” (art. 24.1 CE). En cambio, la Administración tiene poderes muy fuertes que la ponen en una posición superior a los demás, permitiéndole actuar de manera más decisiva en ciertos asuntos. El Gobierno es un órgano bifronte, pues realiza actividades legislativas y administrativas. 7 La función del Gobierno se concreta en una serie de facultades de propuesta o iniciativa e impulsión de la acción del Estado. Función directiva recogida en el art. 97 CE. La realización y puesta en marcha de las decisiones políticas tomadas por el gobierno la lleva a cabo la Administración General del Estado, que se comporta como una organización pública dotada de personalidad jurídica a través de la cual entabla relaciones jurídicas con los ciudadanos y otras Administraciones (art. 103.1 CE). Gobierno y Administración aparecen en el Derecho público interno plenamente interrelacionados: desde un punto de vista orgánico, el Consejo de Ministros o el Gobierno aparece supraordenado a la AGE; y el Gobierno ejerce funciones administrativas (potestad reglamentaria, función ejecutiva, sometimiento a la CE y a la Ley) distintas de las directivas o políticas (principio democrático, dirección de la política interior y exterior, iniciativa legislativa). La Constitución española ha hecho más complejo el panorama clásico de la delimitación de la Administración Pública dentro de la estructura del Estado. ​ La constitución ha dotado órganos la capacidad de gestionar sus asuntos por ellos mismos ( tribunal constitucional o cámaras legislativas) sin necesidad de la intervención del gobierno ni de las aapp. ​ Cada órgano de gobierno actúa de acuerdo con las reglas de su poder y realiza las funciones que la constitución y las leyes le dan. ​ Aunque el Gobierno y la AGE tienen influencia, los órganos de otros poderes mantienen su independencia y autonomía en sus funciones. 8  ​ Doctrina alemana, Vonstein y Laband: definición de Administración pública como la “acción del Estado” dirigida a actualizar las decisiones del Estado en relación con la evolución que experimenta la realidad social. ​ Finales s. XIX, españoles (Posada de Herrera, Colmeiro, etc.): referencia a la ejecución de la ley. ​ Teoría francesa del servicio público: la razón del ser del Estado es la satisfacción de necesidades de la sociedad y los ciudadanos. Matizada por Jèze: No todos los servicios están dentro de la AAPP solo aquellos que siguen el derecho público. ​ Carácter teleológico de la función administrativa. Esta se dirige a la satisfacción de un fin que la trasciende justificándola, siendo este fin el elemento definidor de la Administración. En el marco del Estado liberal, este fin era ordenador y garantista, tendía a asegurar la paz social. En el marco del Estado social, al anterior se le suma la satisfacción de necesidades sociales e individuales que la sociedad y el individuo no pueden satisfacer. Suponemos dos características de la acción administrativa: Su movilidad y variabilidad. Su contenido varía según las concepciones políticas dominantes y según la presión que la sociedad ejerce sobre el poder público en orden a la satisfacción de determinadas necesidades. Su carácter heterogéneo. Posee un contenido complejo, plural y difícilmente reconducible a la unidad. Así, la Administración dicta reglamentos, resuelve recursos, impone sanciones, etc. 9 La actividad administrativa se ha caracterizado por su específica eficacia jurídica toma decisiones importantes como una multa (actos administrativos), se supone que son legales, pero si yo no lo considero puede reclamar al tribunal. Zanobini: la función del estado es actuar rápidamente para resolver problemas de la sociedad, por que la ley lo dice. En nuestro Derecho, el acto administrativo se caracteriza por imponer unilateralmente derechos y obligaciones, de ahí su carácter ejecutivo. Las decisiones de la AAPP tienen efectos inmediatos dependiendo del caso, aunque puede crear normas deben estar sometidos a lo que diga la ley. ​ Concepción orgánica. La Administración constituye un complejo orgánico integrado en el poder ejecutivo. Es una organización instrumental del Gobierno, el aparato del poder gubernativo, que asume los objetivos y funciones de éste. ​ Concepción personalista. La Administración es quien representa al Estado y actúa en su nombre. Tiene reglas propias para funcionar, pero siempre tiene que seguir la ley y puede ser revisada por los tribunales si algo no se hace bien. Esto tiene dos efectos importantes: -​ La Administración trabaja con un solo objetivo que sigue a pesar de las diferentes tareas que haga. -​ Aunque haya cambios de gobierno o transformaciones dentro de la Administración, esta sigue funcionando de manera estable y constante, manteniendo su propósito. El reconocimiento de la personalidad jurídica de la Administración es un fenómeno relativamente reciente. 10 Derecho público francés a finales del siglo XIX:​ En Francia, hacia finales del siglo XIX, el Estado actuaba de dos maneras diferentes: ​ Como poder público: Haciendo actos de autoridad (como imponer leyes o decisiones) que no podían ser revisados por los tribunales comunes. ​ Como un particular: Actuando como cualquier otra persona o empresa, sometido a las mismas reglas que los privados y bajo el control de los tribunales comunes. Nuestro Derecho positivo:​ En nuestro sistema legal, esto quedó claramente establecido con la Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado, que reconoce a la Administración como una entidad con personalidad jurídica propia, es decir, una organización que tiene derechos y obligaciones. Responsabilidad:​ Esta personalidad jurídica de la Administración significa que tiene que cumplir con la ley y puede ser responsable si causa daño a otras personas o entidades. Pluralidad de Administraciones:​ En nuestro país, hay varias Administraciones que funcionan en diferentes niveles y territorios. Según la Constitución, podemos distinguir: ​ Administración del Estado: Que cubre todo el territorio nacional, a través de Ministerios y Delegaciones del Gobierno. ​ Administración de las Comunidades Autónomas (CCAA): Son las que gestionan los asuntos de cada región o comunidad autónoma. ​ Administración de las Provincias y Municipios: Son las administraciones locales, como los ayuntamientos y las provincias. Descentralización del poder:​ La creación de las Comunidades Autónomas tiene que ver con el principio de 11 descentralización. Esto significa que el poder político del Estado se reparte entre el Gobierno central y las autoridades de las Comunidades Autónomas para que cada una gestione sus propios asuntos. Régimen jurídico común y autonomía de gestión:​ Aunque existen varias Administraciones en diferentes niveles, todas ellas comparten un régimen jurídico común (es decir, reglas que se aplican a todas). ​ A pesar de esto, la Constitución garantiza que las Administraciones locales (como las Comunidades Autónomas) tengan autonomía para gestionar sus propios asuntos. Entes con personalidad jurídica propia:​ Además de estas Administraciones, la ley crea organismos y entidades para gestionar ciertos servicios o competencias específicas. ​ Estos organismos tienen personalidad jurídica propia, lo que significa que pueden actuar por sí mismos, pero no son independientes. Siempre están bajo la dirección o control de la Administración pública correspondiente. La Constitución y la Administración Pública (art. 103.1):​ La Constitución Española (CE) considera a la Administración Pública como parte del poder público, lo que significa que tiene funciones muy importantes en el Estado. Objetividad:​ La Administración Pública debe servir a los intereses generales de manera objetiva, es decir, de forma imparcial y sin influencias políticas. ​ Objetividad también significa que la Administración debe ser eficaz, cumpliendo su misión sin importar quién esté en el poder. Principios del artículo 103.1 de la CE:​ La Administración Pública actúa siguiendo principios específicos, como: ​ Eficacia: Debe cumplir bien con su función de satisfacer los intereses públicos. ​ Jerarquía: Hay un orden claro dentro de la Administración, con diferentes niveles de autoridad y funcionarios. 12  ​ Descentralización: Se busca acercar la gestión administrativa a los ciudadanos. ​ Desconcentración: Significa distribuir tareas entre diferentes órganos para no sobrecargar uno solo. ​ Coordinación: Los diferentes órganos de la Administración deben trabajar juntos para ser más efectivos. Inmediatez y permanencia:​ La Administración sirve a los intereses generales de manera inmediata (actúa rápidamente) y permanente (siempre está ahí, a pesar de los cambios). Sometimiento a la ley:​ La Administración Pública siempre tiene que seguir la ley. Esto quiere decir que la ley establece los fines (objetivos) y los medios (cómo hacerlo) de sus actividades. ​ El principio de legalidad es fundamental: la Administración solo puede actuar dentro de lo que le permite la ley. 13