Administrația Publică - Curs PDF

CURSUL 1-04.10.2021 ACTIVITATEA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE. TEORIA GENERALĂ. ACTUL ADMINISTRATIV (1) I. NOȚIUNI GENERALE: Activitatea administrației publice, ca a oricărei alte autorități indifferent de statutul său, se concretizează în acte juridice și în fapte ma...

CURSUL 1-04.10.2021 ACTIVITATEA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE. TEORIA GENERALĂ. ACTUL ADMINISTRATIV (1) I. NOȚIUNI GENERALE: Activitatea administrației publice, ca a oricărei alte autorități indifferent de statutul său, se concretizează în acte juridice și în fapte materiale obiective care la rândul lor îmbracă forma unor operațiuni administrative, tehnice, productive, prestatoare de diferite servicii. Actul juridic, indiferent de natura lui și de organul de la care emană, inclusiv cel care emană de la autoritățile administrative, reprezintă o manifestare de voință juridică prin care autorul actului urmărește să dea naștere, să modifice sau să stingă drepturi sau obligații în realitatea obiectivă. În schimb, operațiunile și faptele materiale ale administrației, ca regulă, nu exprimă o voință juridică, ci contribuie la exprimarea unei asemenea voințe de către organul de la care emană (ex: un aviz la o autorizație de funcționare sau construire) sau realizează alte atribuții ale administrației (ex: prestarea unor servicii-profesorii prestează o activitate de predare în cadrul cursurilor susținute). Din punct de vedere al regimului juridic în care se concretizează toate formele de concrertizare a activității administrației publice, unele dintre acestea (majoritatea) se supun regimului de putere publică, altele se realizează în regim de drept comun (drept civil în sens larg), iar altele într-un regim juridic mixt în care regăsim elemente de putere public, acestea fiind predominante și coordonatoare asupra celorlaltor elemente de drept comun aplicabile autorității respective. ex: un contract de concesiune sau de realizare a unei lucrări publice (ex: o autostradă) este ca natură juridică un act administrativ care se supune regimului de drept administrativ, dar care prezintă și elemente de drept commercial, al afacerilor, în derularea raporturilor dintre autoritatea publică beneficiară a lucrării (ex: Primăria capitalei, CNADR) și executantul lucrării respective Actele juridice ale administrației, la rândul lor, sunt de mai multe categorii după cum urmează: 1. În raport de regimul juridic care le este aplicabil:  acte care se supun regimului de putere  acte care se supun regimului de drept comun  acte care au un regim juridic mixt în care se îmbină și elemente specific regimului de putere, și de drept comun ex: un contract de muncă pe care primăria îl încheie cu salariații săi se supune regimului de drept comun, adică dreptului muncii, pe când un act de numire într-o funcție publică este un act administrativ?)  2. În funcție de voința juridică pe care o exprimă:  acte unilaterale (ex: actul administrative)  acte bi/multilaterale (ex: contractile administrației) Faptele și operațiunile administrației, la rândul lor, pot fi emise/realizate într-un regim juridic de putere (ex: activitățile pregătitoare pentru desfășurarea alegerilor sau a unui referendum) sau în regim de drept comun (ex: activitățile de transport public, de înfrumusețări, de amenajări de parcuri, de curățenie). Ca regulă, operațiunile administrative nu produc efecte juridice prin ele însele, dar contribuie la producerea lor, le întregesc și le pun în executare. ex: În timpul unui ședințe de consiliu local, general sau de Guvern se încheie niște procese verbale, minute, se înregistrează dicuțiile și se păstreză înregistrările pe fond magnetic. Toate acestea sunt operațiuni administrative care se realizează în timpul ședinței organului colegial în cadrul cărora se adoptă anumite acte cum ar fi hotărâri ale consiliului sau Guvernului (acestea sunt acte administrative, însă legalitatea lor este condiționată de toate operațiunile concomitente actului (ex: votarea actului este o operațiune concomitentă și dacă ea s-a realizat cu altă majoritate decât cea care este impusă de lege, actul nu este valabil). La baza hotărârilor de consiliu local sau de Guvern stau diferite rapoarte, proiecte, avize de la comisii de specialitate sau ministere de resort. Toate acestea contribuie și întregesc validitatea și legalitatea actului, fără a produce prin ele însele efecte juridice. II. ACTUL ADMINSTATIV: În perioada interbelică, această materie era tratată prin formula “mijloacele prin care puterea executivă își concretizează activitatea” și se recunoșteau două modalități, respectiv: 1. acte de autoritate, noțiune care viza actele unilateral ale administrației sau puterii executive (cum se spunea pe atunci) 2. actele de gestiune, prin care se evocau actele bi/multilateral ale administrației supuse dreptului comun, respectiv contractile pe care aceasta le încheia În perioada postbelică, instituția contractului administrativ a fost în general marginalizată că și altele considerate incompatibile cu specificul acelui regim. Cât privește actele unilaterale ale administrației, acestea au fost evocate, fie prin noțiunea de act de drept adiminstrativ (prin care se urmărea să se scoată în evidență regimul aplicabil acestora), fie prin noțiunea de act administrativ (prin care se urmărea să se scoată în evidență organul de la care emanau, care era unul administrativ). Actuala Constituției conferă legitimitate noțiunii de act administrativ pe care o utilizeză în art.52 în care vorbește despre persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termen legal a unei cereri. Atragem atenția asupra faptului că textul constituțional face referire la noțiunea de act administrativ care emană de la o autoritate publică. Observăm că el nu vorbește despre autoritate administrativă, ci despre autoritate publică, legătura dintre cele 2 concepte fiind una de la parte la întreg.  Noțiunea de autoritate publică o regăsim în Constituție în Titlul III care poartă chiar această denumire și care reglemeantează autoritățile care realizează prerogativele celor 3 clasice puteri în stat. Ea este utilizată însă într-un sens care excede celor 3 clasice puteri, incluzând toate autoritățile publice astfel cum sunt acestea definite în prezent de Legea contenciosului administrativ în art.2 lit.b), respectiv orice organ de stat sau a unei unități administrativ- teritoriale care acționează în regim de putere public pentru satisfacerea unui interes public legitim. Sunt asimilate autorităților publice acei agenți privați care au dobândit statut de utilitate publică sau sunt autorizați pentru satisfacerea unui interes legitim public. Rezultă că în accepțiunea Legii contenciosului administrativ, prin care se reglementează modul de exercitare a controlului de legalitate asupra actelor administrative, noțiunea de autoritate publică este extinsă la toate categoriiile de autorități, nu doar la cele administrative, precum și la anumite subiecte de drept privat care au fost autorizate să presteze un serviciu public, indiferent dacă au sau nu statut de utilitate publică, Precizăm că noțiunea de act administrativ al unei autorități publice este utilizată și de art.126 alin.6 din Constituție care prevede “controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice este garantat”. Soluția la care s-a oprit legiuitorul constituant, prin care recunoaște că orice autoritate publică, nu doar cele administrative, emite/adoptă/încheie acte administrative, este în concordanță cu concepția care a fost exprimată în perioada interbelică de către reprezentanții Școlii de la Cluj de Drept public, cu privire la obiectul administrației, care au fundamentat teza administrației ca mijloc de realizare a competenței unei autorități publice. Potrivit acestei teze, activitate de natură administrativă desfășoară nu numai autoritățile administrative, ci orice autoritate publică în realizarea competenței sale specifice (ex: Parlamentul, ca unică autoritate legiuitoare, are competența specifică de a adopta legi și a exercita atribuțiile prevăzute de Constituție și Regulamentele camerelor). Pentru a realiza această competență trebuie să desfășoare și activități de natură administrativă, cum ar fi să achiziționeze, prin contracte de achizițăie publică (ca natură juridică, contracte administrative), să recruteze funcținari publici, parlamentari prin acte juridice care au natura actelor administrative. Spre deosebire de această concepție, reprezentanții Școlii de la Bucurețti au susținut teza administrației-scop, conform căreia doar autoritățile administrative (nu și Parlament de ex) desfășoară activități administrative. CURSUL 2-11.10.2021 ACTIVITATEA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE. TEORIA GENERALĂ. ACTUL ADMINISTRATIV (2) II. ACTUL ADMINISTRATIV. DEFINIȚIE ȘI TRĂSĂTURI: Până la adoptarea Legii 554/2004 a Contenciosului Administrativ, definiția actului administrativ reprezenta apanajul (datoria, atribuția exclusivă) doctrinei și, în parte, al jurisprudenței. Art.2 din această lege reglementează semnificația unor termeni între care se regăsește și cel de act administrativ. În forma modificată a acestei legi, prin Legea 212/2018, potrivit lit. c) și lit.c1 ) ale art.2 alin. (1), noțiunea de act administrativ are 2 accepțiuni: 1. Accepțiunea clasică: act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a acesteia care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice 2. Forma asimilată actului administrativ prin lit.c1 ): sunt asimilate actelor administrative și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice, precum și alte tipuri de contracte care prin legi speciale sunt calificate ca și contracte administrative Constatăm că forma tipică e reprezentată de manifestarea unilaterală de voință juridică, pe când forma asilimată consacrată prin lit. c1 ) ese reprezentată de actul bi/multilateral al administrației, supus regimului de putere publică, evocat în doctrină în mod tradițional și în prezent și în legislație prin sintagma contract administrativ. Contractul administrativ reprezintă o primă formă asimilată actului administrativ pentru că Legea Contenciosului Administrativ mai asimilează alte 2 forme pe care însăși Constituția le menționează, expres sau implicit. Este vorba despre: 1. nesoluționarea în termen legal a unei cereri (care mai este evocată tradițional prin termenul tardivitate) care potrivit lit.h) a textului reprezintă faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la data înregistrării cererii dacă prin lege nu se prevede alt termen 2. refuzul nejustificat de a soluționa o cerere care potrivit lit.i) înseamnă exprimarea explicită cu exces de putere a voinței de a nu soluționa cererea unei personae, precum și nepunerea în executare a actului administrativ, emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile (această formă este evocată tradițional în doctrină și jurisprudență prin noțiunea tăcerea administrativă sau tăcerea administrației) Precizăm că în drept există problema juridică a tăcerii și chiar a dreptului la tăcere. În dreptul penal este recunoscut un anumit drept la tăcere, adică dreptul inculpatului de a nu spune nimic, iar în dreptul administrativ regăsim aprobarea tacită care are la bază principiul de drept cuprins în adagiul latin qui tacquit consentire potest. Însuși Codul Administrativ conține prevederi care consacră regula potrivit căreia neformularea unui răspuns la o anumită solicitare de către o autoritate publică echivalează cu acordul sau aprobarea tacită. ex: când Parlamentul are o inițiativă legislativă acesta trebuie să ceară părerea Guvernului, iar dacă Guvernul nu își exprimă părerea într-un anumit timp, se consideră că acesta a aprobat tacit conținutul inițiativei Ultimele 2 forme de acte asimilate au în vedere actul adiministrativ ca manifestare unilaterală de voință, spre deosebire de contractul administrativ care reprezintă o asimilare a manifestărilor bi/multilateral a autorităților publice. Raportând definiția legală la constantele doctinei și ale jurisprudenței în materia actelor administrative, definim actul administrativ, în forma tipică a acestuia, ca reprezentând forma juridică principal de activitate a autorităților publice care constă într-o manifestare de voință cu caracter unilateral care poate fi individuală sau normativă, supusă regimului de putere publică prin care se nasc, se modifică sau se sting raporturi juridice și care se află sub controlul principal de legalitate exercitat de instanțele judecătorești de contencios administrativ. Din această definiție rezultă următoarele trăsături: 1. Actul administrativ este forma juridică principală de activitate a autorităților publice Prin această trăsătură evocăm faptul că actul administrativ nu reprezintă singura formă prin care administrația își desfășoară activitatea. Ea este însă cea mai importantă formă juridică de desfășurare a activității autorităților publice, consecință desprinsă din regimul actului administrativ și din efectele pe care acesta le produce asupra realității juridice și asupra destinatarilor activităților de natură administrativă. Astfel, actul administrativ se bucură de anumite prezumții cum este cea de leagalitate și are caracter executoriu din oficiu. 2. Manifestarea de voință are caracter unilateral prin care se deosebește de manifestările bi/multilaterale ale autorităților publice Ea înseamnă faptul că indiferent câți participanți, personae fizice sau juridice ar fi implicate în elaborarea și adoptarea în final a actului, manifestarea de voință își păstrează caracterul unilateral. Există situații în care menținerea acestui carcter sau existența acestui caracter este pusă în discuție, cum ar fi: a. actele adoptate de organele colegiale, formate din mai multe personae fizice (cum ar fi un consiliu local, județean, Guvernul). În acest caz, membrii organului colegial nu exprimă prin vot o voință juridică proprie, votul este o formă procedurală de adoptare a actului, adică o operațiune administrativă și nu un act juridic de sine stătător. De aceea se susține că în cazul organelor colegiale, voințele exprimate prin vot de membri organului colegial, se contopesc într-o singură voință juridică, acestea apaținând organului de la care fiecare emană. b. actele administrative adoptate cu participarea mai multor personae juridice (ex: ordinele commune ale ministrului de interne, ministrului sănătății). Pentru aceleași rațiuni, autoritățile implicate își unesc voințele într-una singură pe care și-o asumă și  care este singura producătoare de efecte juridice. Aceste acte care emană de la mai multe autorități sunt invocate în doctrină prin sintagma hotărâri commune. c. actele administrative emise la cerere care de regulă emană de la beneficiarul actului. Și în această situație se păstrează caracterul unilateral pentru că beneficiarul nu negociază, nu este un acord de voință între el și autoritatea de la care emană. Mai mult chiar, în cazul în care el renunță la act, renunțarea lui nu face să înceteze efectele actului, acest lucru se întâmplă dacă organul de la care emană actul sau cel superior ierarhic exprimă o nouă manifestare de voință prin care pune capăt actului la care s-a renunțat. OBS: Caracterul unilateral nu trebuie confundat cu caracterul normativ sau individual al actului. Distincția între cele 2 tipuri de acte este dată de întinderea efectelor acestora. Când efectele privesc subiecte determinate de drept, actul este individual. Când efectele privesc subiecte needeterminate, sunt general-obligatorii și au opozabilitate erga omens, caracterul actului este normativ. 3. Actul administrativ dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice în regim de putere publică Prin această trăsătură:  pe de o parte se relevă apartenența actului administrativ la categoria actelor juridice în general  pe de altă parte se face distincția actelor juridice ale autorităților publice de cele emise în regim de drept comun Regimul de putere publică este specific administrației și prin intermediul lui, administrația publică și autoritățile care acționează în regim de putere publică, reușesc să impună interesul general în fața interesului individual (privat). 4. Manifestarea de voință pe care o cuprinde actul administrativ trebuie să aibă caracter expres Aceasta înseamnă că trebuie să fie exprimată cu intenția neîndoielnică de a produce efecte juridice. De aceea actul administrativ nu se poate exprima sub forma unei păreri, opinii, rugăminți, punct de vedere. 5. Actul administrativ este supus contolului de legalitate exercitat de instanțele de contencios administrativ Acest caracter este consacrat chiar de art.126 alin.6) care reglementează controlul de legalitate al actelor administrative ale autorităților publice pe calea contenciosului administrativ. De la acest control, textul constituțional exceptează doă categorii de acte, respectiv actele de comandament cu caracter militar și actele care privesc raporturile cu Parlamentul. Existența acestor excepții face ca trăsătura să nu fie absolutizată, existând acte care sunt sustrase controlului. Pe de altă parte, există acte care chiar dacă nu emană de la administrație sunt supuse controlului de legalitate, Contituția prin art.52 și art.126 și Legea Contenciosului Administrativ în dezvoltarea acestor prevederi, îngăduind ca orice act administrativ, indiferent de autoritatea publică de la care emană, să fie supus unui asemenea control.  ! De altfel, între trăsăturile actului administrativ poate fi reținută și aceea că el emană nu numai de la autoritățile executive (administrația în sensul clasic), ci de la orice autoritate publică, a cărei activitate presupune și se concretizează si în acte administrative. III. CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE: 1. În funcție de natura organului de la care emeană:  acte administrative care emeană de la autoritățile centrale: produc efecte la nivelul întregii țări  acte administrative care emană de la nivelul fiecărei unități administrativ-teritoriale: produc efecte la nivelul unității administrative-teritoriale unde este competent organul de la care emană 2. În funcție de întinderea efectelor unui act administrativ:  acte administrative cu caracter normativ  acte administrative cu caracter individual Distincția dintre cele 2 categorii nu este întotdeauna una ușor de realizat, motiv pentru care, în viitorul Cod de procedură administrativă urmează a se clarifica prin reglementare, particularitățile fiecărei categorii de act. Efectele acestei distincții prezintă relevanță în planul contenciosului administrativ, pornind de la faptul că actele administrative normative pot fi atacate oricând, ele nu sunt supuse unor termene, pe când actele individuale pot fi atacate în contencios în anumite termene, termenul maxim fiind de un an de la data emiterii actului. Un alt efect al ficăreia dintre cele 2 categorii vizează faptul că actele normative nu pot face obiectul unei excepții de nelegalitate, deoarece ele pot fi atacate oricând printr-o acțiune directă. Obiectul unei excepții îl poate forma doar actul cu caracter individual. Actele administrative individuale, la rândul lor, pot fi clasificate în mai multe subcategorii cum ar fi:  acte prin care se conferă un statut personal (ex: o diplomă de absolvire a unei forme de învățământ)  acte prin care se conferă sau se recunosc efecte pentru un subiect determinat și care se numesc generic autorizații (ex: o autorizație de construire îți conferă dreptul de a edifica o clădire, o autorizație de funcționare îți conferă dreptul de a desfășura o acivitate) În afara celor 2 categorii mai există:  acte administrative cu caracter intern care, la rândul lor, pot avea caracter individual sau normativ (ex: un regulament de organizare și funcționare are un caracter intern și normativ). CURSUL 3-18.10.2021 CONTRACTUL ADMINISTRATIV 1. Precizări introductive: Contractul administrativ este o instituție juridică relativ nouă în dreptul administrativ. Actuala Lege a Contenciosului Administrativ prevede contractul administrativ. Contractul administrativ este un act administrativ tipic, deși legiuitorul l-a scos pentru o scurtă perioadă de timp din această calificare. Această calificare conferă autorităților publice contractante puterile specific regimului de putere publică, deoarece aceste contracte sunt plătite din bugete locale sau de stat. Pe cale de excepție, avem și în administrație contracte cărora li se aplică regimul de drept comun. Excepția cea mai cunoscută o reprezintă achiziția de imobile de către autoritățile publice, contracte ce se supun regimului de drept comun. De asemenea, contractele administrative, tot ca excepție, nu se aplică în cazul achizițiilor considerate neimportante. (ex: dacă se cumpără un top de hârtie nu o să se facă o procedură de achiziție publică). Scopul contractului administrativ: realizarea serviciilor publice de interes general. Importanța contractului administrativ: plătirea contractelor administrative din bani publici, înființarea Curții de Conturi înainte de a beneficia de o reglementare concretă a acestor contracte (contorul legelității cheltuirii banului public). Contractele administrative sunt actele bi/multilateral pe care administrația le încheie. !TERMINOLOGIE: Emitere=când ne referim la organe unipersonale Adoptare=când ne referim la organe pluripersonale Închiere=când ne referim la contracte Autoritățile publice, pe de o parte emit sau adoptă acte juridice unilaterale (acte administrative), iar pe de altă parte încheie acte bi/multilateral (contracte în sensul larg al termenului) care din punct de vedere al regimului care le este aplicabil pot fi contracte de drept comun supuse dispozițiilor Codului Civil și contracte administrative care sunt în general regimului de putere publică, cu precizarea că acesta nu se aplică în exclusivitate, existând în conținutul lor dispoziții stabilite pe cale convențională și care se supun în mod firesc dreptului comun, însă aceste dispoziții de drept comun trebuie întotdeauna interpretate și aplicate într-o formă care să respecte partea reglementară a lor, stabilită prin acte normative care se supune în mod firesc regimului de putere publică. Constituția, fără să utilizeze sintagma “regim de putere publică”, menționează în art.136 alin.(4) că “bunurile proprietate publică sunt inalienabile, însă ele pot fi date în administrarea unor regii autonome sau instituții publice, pot fi concesionate, închiriate și date în folosință gratuită pe o perioadă determinată instituțiilor de utilitate publică”.  Toate aceste forme de punere în valoare a proprietății publice sunt ca natură juridică contracte administrative. Noțiunea de “contract administrativ” o regăsim în Legea nr.554/2004 a Contenciosului Administrativ, care la art.2, lit.𝐜 𝟏 ) prevede că sunt asimilate actelor administrative și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice, recunoscând în final că prin legi special pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative. Aceeași lege mai conține și alte dispoziții referitoare la contractele administrative, soluționarea litigiilor care rezultă din încheierea, executarea (cu toate aspectele, inclusive modificarea) și încetarea lor. Cu privire la soluționarea litigiilor derivate din contracte administrative, în mod tradioțional, doctrina a recunoscut faptul că ele intră în competența contenciosului administrativ în integralitatea lor. O asemenea soluție a fost consacrată și prin Lgea nr.554/2004, care până în 2018, cu anumite intermitențe, stabilea competența instanțelor de contencios administrativ pentru orice litigiu (toate litigiile) referitoare la acestă materie. Prin Legea 212/2018 s-a împărțit competența, prin atribuirea soluționării litigiilor ce privesc executarea contractelor administrative instanțelor de drept comun, iar restul litigiilor care privesc încheierea și încetarea acestor contracte, se judecă de către intanțele de contencios administrativ. 2. Definiția contractului administrativ: Contractual administrativ este actul juridic bi/multilateral, încheiat între o autoritate publică, pe de o parte și alt subiect de drept, pe de altă parte, în care autoritatea publică se află pe o poziție supraordonată față de cealaltă parte, care are ca obiect punerea în valoare a unui bun public, proprietate publică, realizarea unui serviciu sau lucrări publice, o achiziție publică sau un alt obiect prevăzut de lege special care este guvernat în principal de un regim de putere publică, cuprinzând clauze de natură reglementară (clauze prestabilite de legiuitor) cărora se adaugă clauzele convenționale ale părților, care se supune în principal unui regim de putere publică, iar litigiile derivate din el sunt soluționate pe calea contenciosului administrativ, cu excepțiile prevăzute de lege. 3. Trăsăturile contractului administrativ: 1. Este o manifestare de voință bi/multilaterală a administrației în care una din părțile contractului are calitatea de subiect determinat, fiind întotdeauna o autoritate publică 2. Au un obiect determinat care poate consta în categoriile menționate expres de art.2 lit. c1 ) din Legea Contenciosului Administrativ, sau alt obiect prevăzut într-o lege specială care îl califică a fi contract administrativ 3. Cuprinde două categorii de clauze, respectiv unele stabilite de legiuitor, concretizate în documente cum ar fi caietele de sarcini ale contractului și altele stabilite de părți în limitele primei categorii 4. Poziția de superioritate juridică pe care se află subiectul supraordonat care este autoritatea publică, în raport de cealaltă parte a contractului. Din această poziție rezultă inclusiv, dreptul subiectului supraordonat de a solicita modificarea sau încetarea unilateral a contractului atunci când interesul public o cere, cu plata unior despăgubiri în condițiile legii 5. Competența de soluționare a litigiilor revine instanțelor de contencios administrativ, cu excepția celor care privesc executarea acestor contracte care a fost conferită de legiuitor dreptului comun (instanțelor de drept comun)  REGIMUL JURIDIC APLICABIL ACTULUI ADMINISTRATIV Actul administrativ, ca orice instituție sau categori juridică se supune unor condiții de fond și de formă care îl particularizează în regimul juridic existent și care formează regimul său juridic. I. Legalitatea actului administrativ: Reprezintă unul din principiile esențiale care guvernează nu doar regimul actului administrativ, ci activitatea administrației publice în ansamblul său. El este primul menționat de art.6 din Codul Administrativ drept principiu general al administrației și din definiția pe care o dă acest articol raportată la constantele dreptului, înțelegem că el semnifică starea de conformitate a actului administrativ cu Constituția, legile, ordonanțele și hotărârile Guvernului și celelalte acte normative obligatorii pentru autoritatea de la care emană actul, precum și cu dispozițiile actelor internaționale , ratificate de România și a actelor care emană de la instituțiile Uniunii în conformitate cu principiile constituționale care guvernează raportul dintre dreptul supranațional și național. În strânsă legătură cu legalitatea se află oportunitatea contractului administrativ care evocă aptitudinea actului de a satisface anumite condiții, realități, obiective dintr-un loc și timp determinate. O decizie a administrației poate să fie legală, dar să nu fie oportună (ex: într-o localitate în care media de vârsă depășește 70 de ani, administrația locală edifică, realizează o școală, o grădiniță sau terenuri de sport inadecvate specificului mediei de vârstă a locuitorilor). Raportul dintre cele două dimensiuni ale regimului juridic al actelor administrative a fost analizat diferit în dreptul postbelic de către cele două mari școli de drept public de la Cluj și de la București. Școala de la Cluj a considerat că legalitatea și oportunitatea sunt două dimensiuni distincte ale actului administrativ, iar instanța judecătorească nu poate cenzura decât legalitatea acestuia. Școala de la București a promovat teza conform căreia oprtunitatea reprezintă o dimensiune a legalității care trebuie înțeleasă ca fiind corolarul tuturor condițiilor de validitate a unui act administrativ, inclusiv pe considerente de oportunitate, ceea ce atrage competența judecătorului și a unui organ de control în general, de a se pronunța și asupra acestor aspecte. Codul Administrativ a promovat soluții care confirmă teza Școlii de la Cluj, atât în ceea ce privește administrația centrală, cât și în ceea ce privește administrația locală, astfel, pentru administrația centrală, art.57 alin.(5) prevede că aprecierea necesității și oportunității emiterii actelor administrative ale miniștrilor, aparțin exclusiv acestora. În mod similar, art.40 alin.(2) prevede pentru administrația publică locală că aprecierea necesității și oportunitatea emiterii și adoptării actelor administrative aparține autorităților deliberative, respectiv executive. Condițiile generale de legalitate a unui act administrativ vizează în principal: 1. Respectarea Constituției, a legilor și a tuturor actelor normative obligatorii pentru autoritatea publică de la care actul emană (principiu prezent și în Constituției în art.5 coroborat cu art.16 alin.(2) conform căruia nimeni nu este mai presus de lege) 2. Actul administrativ să fie emis de organul competent și în limitele competenței sale, depășirea acestor limite ridicând problema excesului de putere care cade sub cenzura instanțelor judecătorești 3. Actul administrativ trebuie să fie emis/adoptat/încheiat în forma, în limba și cu procedura prevăzute de lege CURSUL 4-25.10.2021 REGIMUL JURIDIC APLICABIL ACTULUI ADMINISTRATIV (2) II. Forma și procedura emiterii/adoptării actului admnistrativ a. Forma actului administrativ: Este unanim recunoscut ca fiind forma scrisă, care este regula , de la care există însă și excepții care sunt de strictă interpretare, conform principiilor “exceptio est strictissimae interpretationis” (exceptiile sunt de strictă interpretare, excepțiile întăresc regula). Forma scrisă este cerută ad validitatem (pentru ca actul să fie valid) și nu ad probationem (pentru probă) ceea ce nu exclude ca în litigiile derivate dintr-un act administrativ sa se impună prezentarea în fapt a actului si a tuturor documentelor care au stat la baza lui pentru soluționarea cauzei. De la caracterul obligatoriu al formei scrise există excepții care privesc exclusiv actele individuale, deoarece cele normative trebuie să fie întotdeauna în formă scrisă, pentru că legea obligă la publicarea lui. Intră în această categorie actul prin care se aplică o sancțiune contravențională, respectiv avertismentiul, despre care legea-cadru în materie (OG 2/2001) prevede că se poate aplica în formă scrisă, dar și în formă orală. Tot forma orală o îmbracă anumite dispoziții interne ale șefului ierarhic care obligă personalul din subordine la îndeplinirea lor. Forma scrisă este cerută din mai multe considerente, anume pentru:  a se cunoaște conținutul actului  a se aplica/respecta întocmai  în caz contrar (când nu se respectă/aplică), pentru a sta la baza unei eventuale forme de răspundere  pentru a-și realiza rolul său educativ pentru că administrația publică, în modul în care își exercită atribuțiile realizează și o educație a administrațiilor Temă de seminar: raportul dintre buna-credință în exercitarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor și alte principii cum ar fi accesul liber la justiție, egalitatea în fața legii etc. De forma scrisă a actului administrativ se leagă și alte aspecte, cum ar fi limba în care este scris actul, probleme legate de ștampilă, de semnături, cu precizarea că, în conformitate cu art.627 din Codul Administrativ, alin.(1), începând cu 1 ianuarie 2020, în administrația publică nu se mai folosește sigiliul, certificarea autenticitățiii actelor fiind dată de semnătura persoanelor competente. Face excepție situația în care sigiliul, alături de semnătură este necesar pentru proiectele și actele normative ale autorităților publice prevăzute în Titlul II, Capitolul IV, Titlul III, Titlul IV Si Titlul V. Cât privește limba în care este scris actul, aceasta este limba română, limba oficială în stat (art.13 Constituție), cu precizarea că este recunoscută potrivit art.120 alin.(2) utilizarea limbii materne în raporturile cu administrația publică locală și cu serviciile publice deconcentrate, actele acestor autorități putând să fie redactete și în limba acelei minorități care are o pondere semnificativă.  b. Procedura de emitere sau adoptare a actului administrativ: Ca regulă, emiterea/adoptarea unui act administrativ sau încheierea unui contract administrativ presupune parcurgerea unor formalități procedurale care pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare. Ele îmbracă modalități diferite în practică, cum ar fi: proiecte, statistici, anchete sociale sau de alte tipuri, studii pe teren, studii de caz. Dintre acestea, probleme sunt teoretizate în doctrină și jurisprudență, iar în viitor vor fi reglementate în viitorul Cod de Procedură Administrativă următoarele: 1. Forme procedurale anterioare: Dintre numeroasele astfel de proceduri, reținem avizul care nu este recunoascut doar doctrinar și jurisprudențial, ci și reglementat inclusiv la nivel constituțional. Avem în vedere art.117 alin.(2) care prevede că Guvernul și ministerele, cu avizul Curții de Conturi pot înființa organe de specialitate în subordinea lor numai dacă legea le recunoaște o asemenea competență. Legea, în prezent este Codul Administrativ care în art.67, nu doar că recunoaște o asemenea competență, ci precizează și tipul de aviz, prevăzând că Guvernul poate înființa în subordinea sa, cu avizul conform al Curții de Conturi, organe de specialitate, altele decât ministerele. O normă similară regăsim în art.68 alin.(1) care prevede că ministerele pot înființa în subordinea lor organe de specialitate cu avizul conform al Curții de Conturi. Cel de al doilea text constituțional este art.95, coroborat cu art.146 lit.h) din care rezultă copetența Curții Constituționale în a da aviz consultativ în procedura de suspendare din funcție a președintelui României. Avizul reprezintă o operațiune prealabilă care cuprinde opinia sau punctul de vedere al unui organ public cu privire la emiterea/adoptarea unui act administrativ de către un alt organ public care poate fi de 3 feluri:  aviz facultativ (care nu este obligatoriu nici să fie solicitat, nici să fie respectat dacă s-a obținut)  avizul consultativ (este obligatoriu să fie solicitat și obținut, dar nu este obligatoriu să fie respectat)  avizul conform (ești obligat și să îl ceri, cât și să îl respecți) Avizul, indiferent de formele sale nu este act administrativ, ci operațiune administrativă, El nu produce prin el însuși efecte administrative, însă întregește efectele actului la baza căruia se află și validitatea acestuia. În ceea ce privește actul administrativ emis/adoptat în baza unui aviz conform, doctina îl califică ca fiind un act administrativ complex, care este rezultatul manifestării de voință a două organe, cel de la care emană avizul și cel de la care emană actul. Într-un eventual litigiu, în instanță vor sta ambele organe. O altă formă prealabilă este acordul care poate fi atât anterior, cât și ulterior și care produce aceleași efecte ca și avizul conform.  Propunerea este o altă operațiune procedurală anterioară, prevăzută și în Constituție (ex: art125 alin.(2) prevede că Președintele revocă și numește la propuneea prim-ministrului pe unii membri ai Guvernului în caz de remaniere guvernamentală, procedură dezvoltată și de art.44 și art.47 din Codul Administrativ). 2. Formele procedurale concomitente: Și acestea îmbracă modalități diferite de concretizare, dintre care probleme juridice deosebite pun:  Cvorumul: majoritatea cerută de lege (numărul minim de membri) pentru întrunirea valabilă a unui organ colegial  Majoritatea (art.5 lit bb)): reprezintă numărul de voturi necesar a fi exprimate de membrii unui organ colegial pentru a adopta un act, stabilit în condițiile legii. Există 3 tipuri de majorități care sunt definite prin art.5 lit. cc), dd), ee) din Codul Administrativ, respectiv în ordine descrescătoare, majoritatea absolută (50%+1), majoritatea calificată (este cea care este stabilită printr-un act normativ, ex: Constituția prevede în art.148 alin.(1) că aderarea României la UE se face cu o majoritate de 2/3 din numărul total al parlamentarilor) și majoritatea simplă (este primul număr mai mare decât jumătate din totalul membrilor prezenți la ședința organului colegial cu condiția să se întrunească cvorumul)  Consensul: este o procedură atipică întrunită în activitatea unor autorități publice naționale și supranaționale, în România-în activitatea Guvernului, care potrivit art.38 prevede că Guvernul adoptă actele sale în prezența majorității membrilor săi. Actele se adoptă prin consens (votul favorabil exprimat de toți membrii organului colegial prezenți, în cvorumul prevăzut de lege), iar dacă nu se realizează consensul, hotărăște prim-ministrul  Motivarea: ca regulă, a fost și este obligatorie pentru actele administrative jurisdicționale, ca și pentru hotărârile instanțelor, adică pentru actele, indiferent de natura lor, prin care se soluționează un litigiu și care cuprinde motivele de fapt sau de drept care au determinat organul în cauză să adopte o anumită soluție. În doctrină s-a propus ca motivarea să fie extinsă la toate actele administrative, ea constituind o garanție a securității actului pentru că obligă organul de la care emană să fundamenteze în fapt și în drept actul respectiv. De altfel, și la nivelul UE există prevederi care impun motivarea actului. Actele normative se motivează printr-o notă de fundamantare sau expunere de motive ( de avut în vedere Legea 52/2003 privin transparența decizională, Legea 24/2000 privind tehnica legislativă, HG 561/2006 privind procedura de adoptare a actelor normative a Guvernului) Alte forme procedurale concomitente sunt prevăzute și în Codul Administrativ, cum ar fi semnarea și contrasemnarea actului (ex: art.140 la dministrația locală, art.108 care prevede că actele Guvernului se semnează de prim-ministru și se contrasemnează de miniștrii care au sarcina punerii lor în aplicare), procese verbale, minute, înregistrarea ședințelor pe bandă ,agnetică. 3. Forme procedurale ulterioare emiterii/adoptării actului:   Publicarea actelor normative și a unora individuale pe care însăși Constituția o impune cum ar fi art. 100 și art.108 care prevăd obligativitatea publicării în MO a decretelor președintelui, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului sub sancțiunea inexistenței în caz contrar, excepție făcând numai hotărârile cu caracter militar care se comunică instituțiilor interesate. Norma se regăsește și în art.38 alin. (3) din Codul Administrativ în ceea ce privește hotărârile și ordonanțele. Temă de seminar: de identificat și de analizat din Codul Administrativ 10 texte care reglementează forme procedurale  Comunicarea actelor administrative cu caracter individual, cu excepția situațiilor în care legiuitorul prevede și pentru aceste categorii de acte publicarea (ex: HG sau decret al Președintelui în anumite cazuri)  Confirmarea: operațiune juridică prin care se întărește, se validează conținutul unui act administrativ asupra căruia planează anumite suspiciuni cu privire la legalitatea lui  Ratificarea tratatelor externe de către Parlament (în domeniul relațiilor externe) III. Forța juridică și efectele juridice ale actului administrativ: Analiza acestei teme presupune determinarea momentului de la care actul produce efecte, întinderea acestor efecte și încetarea lor. În ceea ce privește momentul, actul produce efecte pentru organul emitent din chiar momentul emiterii sale pentru că acesta trebuie să îl aducă la cunoștință, să îl pună în executare, are obligația să nu îl revoce decât în formele prevăzute de lege. Pentru celelalte subiecte de drept, actul produce efecte din momentul comunicării în cazul actelor individuale, al publicării în cazul celor normative, cu excepțiile anterior menționate. Ambele modalități pot fi grupate în sintagma momentului aducerii la cunoștință în formele prevăzute de lege, adică prin publicare sau comunicare. Întinderea efectelor, impune de asemenea deparajarea între actele normative și cele individuale. Actele administrative normative produc efecte în toate ramurile dreptului, cu excepția celor care sunt reglementate prin legi organice, cum ar fi dprtul penal art.73 alin.(3) lit.h) și lit.i), prevăzând că infracțiunile, pedepsele, amnistia, grațierea colectivă se stabilesc prin lege organica. Actele administrative cu caracter individual produc efecte în primul rând pentru dreptul administrativ, dar și pentru alte ramuri (ex: dreptul muncii-actul de numire în funcție a unui salariat, dreptul fiscal-act de impunere, dreptul civil-un titlu emis de o comisie constituită în baza dreptului proprietății). Forța juridică a actelor administrative se bazează pe cele 3 prezumții, respectiv prezumția de legalitate (emid/adoptat în condițiile legii), de autenticitate (emană de la cine scrie pe titlu) și de veridicitate (adevărul), precum și pe caracterul lui executoriu din oficiu (executio ex officio). Încetarea efectelor actului administrativ are loc în modalitățile prevăzute de lege care prezintă ele însele dimensiuni ale efectelor actelor administrative, cum ar fi anularea (care se face de instanța de judecată, de contencios administrativ de regulă), prin revocare (care se dispune de organul emitent sau de cel superior ierarhic), prin abrogare (care, ca regulă, este o operațiune specifică Parlamentului, însă și autoritățile administrative pot să abroge unele acte, înlocuindu-le în tot sau în parte). CURSUL 5-01.11.2021 REGIMUL JURIDIC APLICABIL ACTULUI ADMINISTRATIV (3) Completare la cursul de ieri: Precizăm că există anumite acte administrative care produc efecte juridice în alte momente decât cele care reprezintă regula, anume cele ale comunicării și, respectiv, publicării actului, fiind vorba despre: a. Actele administrative individuale care produc efecte juridice anterior momentului emiterii lor, fiind vorba despre actele declarative sau recognitive prin care se constată o situație preexistentă (ex: un certificat de stare civilă de naștere sau de moarte produce efecte din momentul în care s-a realizat faptul juridic al nașterii sau morții) b. Actele administrative care produc efecte ulterior momentului în care au fost emise/adoptate, fie la o dată prevăzută în conținutul lor, fie la o dată prevăzută de principiu într-o lege pentru respectiva categorie de acte juridice. Astfel actele administrative normative de natură contravențională produc efecte în termen de 30 de zile de la data publicării sau la o altă dată prevăzută în textul lor care nu poate fi mai mică de 10 zile. Rațiunea instituirii acestei reguli este să se ia cunoștință de conținutul actului pentru ca reglementarea contravențională să fie însușită și respectată c. Actele normative care ultraactivează și care produc efecte juridice și după ce au ieșit din vigoare, dacă fapta a fost săvârșită cât timp erau în vigoare, fiind vorba tot despre actele în materie contravențională Constituția în art.15 alin.(2) prevede că legea produce efecte juridice numai pentru viitor, cu excepția legii penale și contravenționale mai favorabile. Însăși Constituția prevede în art. 78 ca moment al intrării în vigoare a legii, 3 zile de la data publicării sau o altă dată ulterioră prevăzută în teztul legii. Caracterul ulterior al datei este impus de principiul de drept cuprins în adagiul latin nemo censetur ignorare legem. În concluzie, actele administrative sunt active, nu retroactive, ele produc efecte pentru viitor, cu excepțiile anterior menționate. IV. Suspendarea și revocarea actului administrativ: a. Suspendarea: Reprezintă întreruperea sau încetarea temporară a efectelor unui act juridic determinată de faptul că asupra acelui act planează anumite suspiciuni cu privire la legalitatea lui. Ea poate viza și suspendarea unui mandat atunci când asupra activității titularului acelui mandat există bănuieli cu privire la săvârșirea unor nelegalități. Ea reprezintă o excepție de la regimul juridic al actului administrativ și în același timp, o garanție a legalității, deoarece, până la clarificarea acelei suspiciuni, actul nu mai produce efecte juridice sau mandatul nu se mai exercită. După clarificare are loc, fie anularea actului, adică încetarea definitivă a efectelor sale și respectiv încetarea mandatului sau a raportului de serviciu a unui funcționar, fie repunerea în vigoare a actului și respectiv mandatului sau raportului de serviciu. Constituția prevede suspendarea în ambele ipostaze astfel: 1. Suspendarea unui act administrativ este reglementată în art.125 alin.(3) conform căruia prefectul poate ataca în fața instanțelor de contencios administrativ un act emis de consiliul local, județean sau de primar, ceea ce atrage suspendarea de drept a actului atacat 2. Suspendarea unui mandat este reglementată de mai multe texte constituționale, respectiv: art.95 și art.96 care reglementează suspendarea președintelui în forma dispunerii ei de către Parlament și în cea a suspendării de drept în cazul trimiterii în judecată a președintelui penru înaltă trădare. A doua categorie de dispoziții este reprezentată de art.109 care reglementează suspendarea pe care președintele o poate dispune cu privire la membrul Guvernului față de care s-a început urmărirea penală, si respectiv suspendarea de drept care intervine în cazul trimiterii în judecată a ministrului respectiv Dispoziții privind suspendarea regăsim și în anumite legi, cum ar fi Codul Administrativ care reglementează în mai multe articole, atât suspendarea mandatului unor aleși locali, cum ar fi consilieri locali/județeni, primari, viceprimari și președintele consiliului județean. Ca regulă aceștia sunt supuși suspendării de drept în cazul arestării sau arestării la domiciliu. Art.159 din Codul administrativ prevede această măsură care se ia în cazul primarilor și viceprimarilor, măsură ce se ia și la nivelul organelor de la nivel județean. Pentru funcțioanrii publici, în Partea a VI-a, Capitolul II, Titlul IX, Secțiunea a II-a este consacrată suspendarea raportului de serviciu al acestora, identificându-se trei tipuri de suspendare, respectiv: de drept, prin acordul părților și la inițiativa funcționarului public. Pe perioada suspendării, atunci când este vorba despre suspendarea unui raport de serviciu sau a unui mandat, mandatul acela nu poate fi ocupat definitiv de altcineva, până se clarifică situația. De aceea suspendarea are un efect perturbator asupra instituției în ansamblul ei, motiv care obligă ca ea să nu fie exercitată cu rea-credință cum se mai întâmplă în practică atunci când funcționarul apelează la suspendare din interese personale, fără caracter legitim în raport cu instituția. Din aceste considerente, de regulă, legiuitorul limitează și delimitează cazurile în care se poate apela la suspendare. Legea 554/2004 prevede două tipuri de suspendare a executării actului administrativ asupra căruia planează o suspiciune de nelegalitate, existând caz bine justificat și pericolul producerii unei pagube iminente. Categorii de suspendare:  Suspendarea de drept (ope legis/de iure): intervine în temeiul unui text de lege (ex: art.123 din Constituție, art.513 din Codul Administrativ care reglementează suspendarea de drept a raportului de serviciu al funcționarului public)  Suspendarea dispusă de instanța de judecată la solicitarea părții interesate (ex: art.14 și art.15 din Legea 554/2004)   Suspendarea dispusă de o altă autoritate publică, cum ar fi organul ierarhic superior sau Parlamentul în cazul președintelui, ori președintele în cazul membrilor Guvernului În cazul suspendării unui mandat intervine interimatul care se exercită în condițiile legii. b. Revocarea: Revocarea actului administrativ reprezintă o sancțiune sau o măsură prin intermediul căreia organul emitent sau cel ierarhic superior dispun încetarea actului pentru considerente care țin fie de legalitatea. fie de neoportunitatea acestuia. Ca și suspendarea, și revocarea poate să vizeze, atât un act administrativ, cât și un mandat. Potrivit art.85 alin.(2), în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanță a postului, Președintele revocă și numește la propunerea prim-ministrului pe unii membri ai Guvernului. Revocarea poate să intervină pentru motive de nelegalitate sau neoportunitate care pot fi categorii anterioare, concomitente și ulterioare emiterii sau adoptării actului:  atunci când motivele sunt anterioare sau concomitente, revocarea produce efecte pentru trecut (ex tunc).  când cauzele revocării sunt ulterioare, efectle acesteia se produc ex nunc Legea Contenciosului Administrativ reglementează această instituție în două articole și anume art.1 alin.(6) care relementează situația în care autoritatea publică emitentă a unui act nelegal poate să solicite instanței de contencios administrativ anularea acesteia, atunci când actul nu mai poate fi revocat deoarece a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Al doilea text care reglementează această materie este art.7 referitor la procedura prealabilă pe care o prevede în două alineate. Primul alineat este alin.(1) potrivit căruia se consacră obligativitatea pentru cel care se consideră vătămat de a se adresa autorității emitente sau celei ierarhic superioare, după caz și de a solicita revocarea în tot sau în parte a actului. Potrivit alin.(5), printre actele care sunt exceptate de la revocare sunt și cele care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. Acest text, ca și art.1 alin.(6) sunt izvor de drept pentru una din categoriile de acte administrative exceptate de la revocare. Sub aspect terminologic, revocarea dispusă de organul emitent se numește retractare, iar cea dispusă de organul ierarhic superior, revocare propriu-zisă, deși legiuitorul și în limbajul uzual, termenul de revocare este utilizat pentru ambele categorii. Revocarea reprezintă un principiu al regimului juridic al actelor administrative de la care există și anumite excepții care privesc însă numai actele administrative individuale, deoarece actele administrative normative sunt întotdeauna și oricând revocabile. Excepții de la principiul revocabilității:  Actele administrative care au intrat în circuitul civil și nu mai pot fi revocate. Rațiunea acstei excepții constă în necesitatea stabilității raporturilor juridice și a ordinii juridice, în general, care reprezintă unul din principiile care guvernează statele de drept, desprins din jurisprudența statelor europene și reflectat și în jurisprudența CCR și a instanțelor judecătorești din Romania.  Codul Administrativ include și el instituția revocării în art.275 alin.(8) potrivit căruia ministrul care coordonează instituția prefectului (în prezent, ministrul de interne) poate propune Guvernului revocarea ordinelor emise de prefect, care au caracter normativ, a celor care stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate, precum și a celor care vizează situațiile de urgență, prefectul fiind președinte al Comitetului Județean pentru Situații de Urgență.  Actele administrative care s-au născut urmare a unor contracte civile (de drept comun) și care pentru aceleași rațiuni sunt exceptate de la pricipiul revocabilității. În aceeași categorie intră și actele care au generat contracte civile, situație care se circumscrie primei categorii de excepții, find o specie a acestora  Actele administrative pe care legiuitorul le-a exceptat de la revocare. Principiul simetriei juridice îmiedică posibilitatea ca o normă legală să fie revocată printr-un act subsecvent ei, respectiv un act de revocare.  Actele normative care au dat naștere la raporturi juridice garantate de lege sub aspectul stabilității  Actele care au fost executate material (ex: autorizație de construire sau de demolare). Rațiunea constă în argumente de ordin economic, consecințele materiale și financiare pe care le-ar atrage o asemenea măsură.  Actele administrative prin care se concretizează formele de răspundere ale administrației (ex: o dispoziție de imputarea a unei sume de bani, de sancționare disciplinară a unui funcționar sau un proces verbal contravențional nu pot face obiectul revocării, ele putând fi desființate doar de către instanța judecătorească)  Actele administrative cu caracter jurisdicțional care sunt acele acte prin care se soluționează un litigiu de către un organ administrativ competent, învestit prin lege cu atribuții jurisdicționale (ex: în domeniul achzițiilor publice există un organ numit CNSC- Consiliul național pentru soluționarea contestațiilor, ale cărui acte pot fi atacate numai la instanța judecătorească, același regim îl au și actele CNCD și orice acte de acest tip) Analizând comparativ regimul juridic al suspendării și revocării, rezultă următoarele asemănări și deosebiri: Suspendarea Revocarea 1. Reprezintă o excepție de la regimul 1. Reprezintă o regulă a regimului juridic juridic al actelor administrative al actelor administrative 2. Intervine când există dubii, suspiciuni 2. Intervine când există certitudini 3. Determină întreruperea efectelor 3. Determină încetarea definitivă a efectelor V. Anularea actului administrativ: Reprezintă sancțiunea prin care se desființează în tot sau în parte un act administrativ, ca regulă, pentru considerente de nelegalitate, ceea ce face ca anularea să producă efecte juridicee pentru viitor (ex nunc). Se admite însă că anularea poate să intervină și pentru considerente de neoportunitate, caz în care efectele anulării se produc pentru trecut.  Deși există anumite deosebiri între regimul juridic al anulării și nulității (teoria nulității) din dreptul privat și cel public, cu toate acestea există și similitudini. Astfel, și în dreptul public, nulitatea absolută intervine pentru încălcarea unor condiții de fond, esențiale pentru încheierea actului, care ocrotesc un interes general, pe când nulitatea relativă pentru încălcarea unor condiții de formă pentru ocrotirea uni interes privat. Există situații reglementate de lege în care încălcarea unor condiții de formă este sancționată cu nulitatea absolută a actului (ex: actele în materie contravențională despre care OG 2/2001 prevede că trebuie să cuprindă anumite mențiuni, iar lipsa unora din acte mențiuni atrage nulitatea absolută actului). Codul Administrativ aduce ca element de noutate faptul că reglementează în Capitolul X al Titlului II din Partea a VI-a regimul juridic al actelor care privesc nașterea, modificarea, suspendarea, încetarea și sancționarea funcționarilor publici. Secțiunea a III-a a cestui capitol reglementează nulitatea actelor administrative și competența de soluționare a cauzelor care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public. Se consacră regula conform căreia actele administrative întocmite cu nerespectarea dispozițiilor care privesc regimul fiecăruia din categoriile de acte administrative, atrage nulitatea de drept a acesora, adică nulitatea absolută care se constată de instanța de contencios competentă, cu precizarea că, pentru cauzele care privesc raportul de serviciu al funcționarului public se stabilește competența în favoarea secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului cu excepțiile prevăzute de lege. Anularea se poate dispune, ca regulă, de către organul ierarhic superior și de către instanța de judecată în temeiul art.52 și art.126 alin.(6) și prevederilor Legii 554/2004. Ea reprezintă astfel o instituție de rang constituțional prevăzute expres de art.52 alin.(1) care face referire la anularea actului. De esența regimului anulării, este fraza cuprinsă în adagiul latin quod nullum est, nullum producit effectum. VI. Inexistența actului administrativ: Este sancțiunea ce mai gravă care intervine atunci când actul este lovit de vicii de legalitate foarte grave (ex: emis de un organ necompetent, în baza unor acte administrative abrogate etc.) Este o instituție de rang constituțional prevăzută de art.100 și art.108, potrivit cărora nepublicarea în MO a decretellor președintelui, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului atrage inexistenta acestora, cu excepția hotărârilor cu caracter militar. Actele ineexistente nu se mai bucură de prezumția de legalitate, ceea ce face ca autoritățile publice și destinatarii acestora să nu mai poată să se prevaleze să impună executarea unui act administrativ ineexistent CURSUL 6-08.11.2021 CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE Asupra administrației publice se exercită mai multe forme de control de către autorități publice învestite prin lege cu astfel de prerogative cărora se adaugă controlul pe care societatea civilă îl exercită asupra activtății autorităților publice și personalului acesora. Unele forme ale acestuia sunt consacrate chiar de Constituție, astfel că putem determina mai multe izvoare constituționale ale acestuia și implicit mai multe forme de control cărora administrația este supusă. 1. Controlul parlamentar se exercită în două forme, respectiv:  Controlul parlamentar tradițional al cărui principal temei îl regăsim în art.111 care reglementează informarea Parlamentului și care prevede că Guvernului și celorlaltor organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor, le revine obligația de a prezenta informațiile și documentele cerute de cele două Camere ale Parlamentului și de comisiile parlamentare prin intermediul președinților acestora. Această normă constituțională determină cel puțin 3 concluzii: a. Guvernul însuși este calificat organ al administrației publice b. Asupra întregii administrații publice se exercită un control parlamentar c. Acest control se exercită prin intermediul președinților și la solicitarea președinților camerelor asupra documentelor cerute Pe lângă solicitarea de informații și documente, controlul parlamentar tradițional îmbracă forma întrebărilor, interpelărilor, moțiunilor simple și de cenzură care sunt reglementate în art.112-114 din Constituție. Regimul acestora este dezvoltat în Regulamentele Camerelor Parlamentului (cele 3 regulamente), precum și în Codul administrativ. Întrebările reprezintă o procedură de solicitare de către parlamentari a unor informații cu privire la aspecte punctuale care se pot formula în scris sau oral (în practică se formulează de regulă în scris), răspunsurile putând îmbrăca aceeași formă, iar ele se adresează Guvernului în ansamblul său și fiecăruia din membrii săi. Interpelările reprezintă o variantă calificată a întrebărilor în sensul că se pot formula numai în scris, răspunsul impunându-se de asemenea în scris, iar prin intermediul ei se cer informații dezvoltate cu privire la o anumită problemă, obiectiv din strategia Guvernului, o decizie luată de acesta, putând avea ca și consecință inițierea de către Camerele Parlamentului a unei moțiuni simple cu privire la problema sau problemele care au făcut obiectul unei interpelări. Moțiunea de cenzură reprezintă cea mai drastică modalitatea de control și sancțiune asupra Guvernului prin intermediul căreia Parlamentul retrage Guvernului încrederea pe care i-a acordat- o prin votul de învestitură.  Accentuăm faptul că întrebările și interpelările, ca și solicitarea de informații, pot să vizeze, să aibă ca destinatar, atât Guvernul ca organ colegial, cât și toate celelalte organe ale administrației publice, cu excluderea altor categorii de autorități care nu se încadrează în rândul acestora.  Controlul parlamentar modern care se exercită prin intermediul unor autorități publice autonome aflate sub un control parlamentar exercitate în limitele prevăzute de Constituție și a unor legi organice privin organizarea și funcționarea lor. El se concretizează în forma unor rapoarte pe care autoritățile respective le prezintă. Astfel, art.60 din Constituție reglementează raportul pe care avocatul poporului în prezintă în fața camerelor reunite, anual sau la cererea acestora. Curtea de Conturi prezintă și ea în temeiul art.140(2) din Constituție un raport asupra conturilor de gestiune asupra bugetului public național din exercițiul bugetar expirat care cuprinde și neregulile constatate, precum și alte rapoarte la solicitarea Camerelor Parlamentului sau din oficiu, din proprie inițiativă. Se consideră că aceste rapoarte reprezintă o formă de control modern sau indirect al Parlamentului asupra administrației publice, deoarece prin intermediul lor, Parlamentul ia la cunoștință despre activitatea autorităților menționate în raport, putând să acționeze în consecință. 2. Controlul administrativ exercitat asupra administrației: Este acel control pe care administrația însăși, prin structuri interne sau externe, îl realizează asupra propriei activități. În funcți de natura autorității care îl realizează poate fi:  Control administrativ intern: se exercită de autoritățile din interirorul acesteia (ex: auditul public intern-formă de control financiar pe care îl realizează un auditor intern al organului)  Control administrativ extern: se exercită de autorități/structuri din afara acesteia (ex: ANFP exercită controlul asupra tuturor autorităților și instituțiilor publice cu privire la modul în care se respectă legislația privind funcția publică și funcționarii publici) Acestei forme de control se circumscrie și controlul pe care prefectul îl exercită asupra actelor administrative ale autorirăților autonome locale care este calificat în doctrină și jurisprudență ca un control de tutelă administrativă, denumit ca atare în art.3 din Legea 554/2004 a Contenciosului Administrativ, prevăzut și în Codul Administrativ în Partea a IV-a consacrată Prefectului, și reglementat în Constituție în art.123(5). În cadrul controlului administrativ regăsim și controlul administrativ jurisdicțional al cărui temei constituțional îl reprezintă art.21(4) din Constituție introdus prin Legea de revizuire 429/2003 potrivit căruia jurisdicțiile administrative sunt facultative și gratuite. Termenul “jurisdicție” provine din latinescul “ jurisdictio” (=spun dreptul) și reprezintă o cale de soluționare a litigiului a unui organ învestit prin lege cu atribuții de acest tip. În funcție de natura organului care efectuează controlul întâlnim mai multe tipuri de jurisdicții, respectiv:  a. jurisdicția Constituțională: exercitată de CCR, reglementată de Titlul V din Constituție, care reprezintă singura autoritate specială și specializată pentru realizarea jurisdicției constituționale (Legea 47/1992) b. jurisdicția judiciară (justiția): potrivit art.126 din Constituție, se realizează de ICCJ și de celelalte instanțe judecătorești prevăzute de lege c. jurisdicția electorală: exercitată de structuri constituite în cadrul procesului electoral (Biroul electoral) d. jurisdicție fiscală: realizată de structuri din cadrul MFP e. jurisdicția administrativă: reprezintă activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are conform legii organice speciale în materie competența de soluționare a unui conflict privind un act administrativ după o procedură bazată pe principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ-jurisdicționale. Constatăm că regăsim în cadrul acesteia principii care caracterizează activitatea de judecată realizată de justiție, fără a se suprapune însă cu aceasta. Actul pe care îl eliberează un asemenea organ poartă denumirea de act administrativ jurisdicțional și este definit de art.2 lit.d) din Legea 554/2004 ca fiind actul emis de o autoritate administrativă învestită prin lege cu atribuții de jurisdicție specială. Dezvoltând această definiție, actul administrativ jurisdicțional reprezintă un act administrativ prin care se soluționează cu forță de adevăr legal și după o procedură guvernată de principii care îi caracterizează activitatea instanțelor judecătorești, un litigiu izvorât în sfera administrației, act care este întotdeauna motivat în fapt și în drept și se bucură de o anumită stabilitate. Rezultă că în regimul juridic al acestui act regăsim următoarele elemente:  este o specie de act administrativ  se adoptă întotdeauna după o procedură specifică activității de judecată caracterizată prin contradictorialitate (audiatur et altera pars), garantarea dreptului la apărare, independența organului care adoptă actul, care se numește generic hotărâre  întotdeauna este motivat în fapt și în drept ca o hotărâre judecătorească  se bucură de o anumită stabilitate care îl exceptează de la principiul revocabilității actelor administrative, fără a se bucura de autoritate de lucru judecat ca hotărârile judecătorești  poate fi atacat în fața instanțelor judecătorești în condițiile art.6 din Legea 554/2004 În contextul în care Constituția prin art.21 alin.(4) prevede facultativitatea jurisdicțiilor administrative, legiuitorul organic a reglementat posibilitatea ca în cazul în care un act administrativ este pasibil de a fi atacat, poate fi atacat potrivit legii pe cale administrativ-jurisdicțională, cel care se consideră vătămat poate fie să apeleze la această procedură, fie să se adreseze direct instanței de judecată în condițiile legii contenciosului administrativ. În cazul în care a sesizat organul jurisdicțional, poate să renunțe la această cale și să se îndrepte către instanța de judecată după ce a notificat în prealabil organul administrativ- jurisdicțional care fusese învestit.  Toate aceste forme de control, reglementate de Constituție, dar și de legi-cadru mai sunt clasificate în 2 mari categorii, respectiv: 1. Forme de control necontencios: Sunt acelea care nu au la bază un litigiu (ex: controlul parlamentar în cele 2 forme ale sale sau controlul administrativ-jurisdicțional, precum și controlul pe care îl exercită instanțele de judecată asupra activității administrației publice) 2. Forme de control contencios: Prin art.126 alin.(6), raportat la art.52, art.73 alin.(3) lit.k) și art.123 alin.(5) se consacră instituția contenciosului administrativ care evocă contolul care se exercită de către instanțele judecătorești de contencios administrativ asupra actelor autorităților administrației publice. Izvoarele constituționale ale acestei jorme de control sunt următoarele:  Art.52 reglementează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică într-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. Prin alin.(2) se trimite la o lege organică prin care să se reglementeze atât condițiile, cât și limitele exercitării dreptului, care face parte din categoria drepturilor garanții, împreună cu dreptul de petiționare reglementat de art.51  Art.73 alin.(3) lit.k) prin care se rezervă reglementarea contenciosului administrativ unei legi organice, în prezent Legea 554/2004 cu mofificările și completările ulterioare  Art.123 alin.(5) care recunoaște dreptul prefectului de a ataca în fața instanței de contencios administrativ actele autorităților autonome locale  Art.126 alin.(6) care a fost intordus prin Legea de revizuire din 2003 și prin intermediul căruia se garantează controlul judecătoresc exercitat asupra actelor administrative ale autorităților publice pe calea contenciosului administrativ. Textul respectiv prevede nu doar regula, ci și excepția de la acest control, reprezentată de actele care privesc raporturile cu Parlamentul și de actele de comandament cu caracter militar. Prin același articol s-a consacrat și competența instanțelor de contencios administrativ, de a soluționa cererile celor vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale Etimologic, cuvântul “contencios” derivă din latinescul “contendo, contendere” care înseamnă a se înfrunta în luptă, o luptă de interese contrarii, iar caracterul administrativ derivă din natura litigiilor care se află în derulare. Potrivit art.2 lit.f) din Legea 554/2004, contenciosul administrativ reprezintă activitatea de soluționare de către instanțele de contencios competente potrivit legii organice, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut, fie din emiterea/adoptatrea/încheierea unui act administrativ în sensul legii, fie din nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Din această definiție rezultă elementele de conținut ale contenciosului administrativ, respectiv:   reprezintă o formă de soluționare a unor litigii  soluționarea acestor litigii se face de către o instanță de contencios administrativ competentă care este reprezentată de secția de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curților de Apel și a ICCJ, și respectiv, de către tribunalele administrativ- fiscale OBS: Precizăm că legea a prevăzut prin art.10 crearea acestor tribunale administrativ-fiscale, iar prin norma tranzitorie de la art.30 s-a consacrat soluția ca până la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile să se soluționeze de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor. Aceste instanțe specializate nu au fost încă create, astfel încât, la nivelul tribunalelor, cu excepția tribunalului municipiului București, unde există o secție specială de contencios administrativ și fiscal, litigiile se soluționează de secții care au în competență și alte categorii de litigii decât cele de contencios (cele comune).  litigiile de contencios administrativ au în mod obligatoriu una din părți o autoritate publică, înțeleasă într-un sens extins, care include pe lângă organele de stat sau ale unităților administartiv-teritoriale, care acționiază în regim de putere publică, și persoanele de drept privat care au statut de utilitate publică sau prestează un serviciu public  litigiul s-a născut dintr-un act administrativ propriu-zis (act unilateral sau contract administrativ), din refuzul nejustificat de a soluționa o cerere sau din nesoluționarea în termenul legal a acesteia Instituția contenciosului administrativ este considerată alături de contenciosul constituțional ca fiind o instituție fundamentală a statului de drept, prin intermediul căreia, cei administrați, persoane fizice sau juridice, se apără împotriva abuzurilor pe care le săvârșește administrația prin actele sale. Sistemul de soluționare a acestor litigii nu a fost/nu este întotdeauna și peste tot la fel. Primul sistem practicat a fost acela al administratorului-judecător, în care însăși administrația, prin structuri competente soluționa aceste litigii. Al doilea sistem a fost sistemul frsncez al jurisdicțiilor administrative speciale, reprezentate de tribunale administrative, în fruntea cărora se află o instanță (autoritate mai degrabă) supremă, numită Consiliu de Stat. Această autoritate, pe lângă rolul de soluționare al litigiilor exercită și alte atribuții cum ar fi cea de consiliere a Guvernului sau de avizare a actelor administrative aplicabile administrației. În Franța, jurisdicția administrativă este separată de jurisdicția instanțelor de drept comun. Acest sistem a existat și în România și s-a concretizat prin crearea în 1864 a unui Consiliu de Stat după model frncez, care a fost însă desființat în 1866. În sistemul anglo-saxon, litigiile cu administrația se soluționează de instanțele de drept comun prin aceleași reguli prin care se soluțăionează litigiile dintre particulari. CURSUL 7-15.11.2021 CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV I. Trăsăturile contenciosului administrativ: Potrivit Constituției și legii-cadru în materie, trăsăturile sunt: 1. Contencios de primă jurisdicție Reclamantul poate să solicite atât recunoașterea unui drept sau interes legititm vătămate, anularea în tot sau în parte a actului vătătmător, cât și repararea pagubei. OBS: În funcție de obiectul acțiunilor în contencios sunt identificate în doctrină mai multe tipuri de contencios: de anulare, de recunoaștere, de obligare 2. Potrivit legislației actuale, respectiv art.18 alin.(3) din legea 554/2004, instanța este competentă să acorde despăgubiri atât pentru daunele materiale, cât și pentru cele morale, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. Recunoașterea daunelor morale s-a realizat încă din Legea 29/1990, prima lege a contenciosului administrativ și a fost preluată și în actuala reglementare. Daunele morale. pretium dolores, semnifică despăgubiri pentru prejudiciile care sunt necuantificabile în bani, care vizează valori precum demnitatea, prestigiul, viața intimă, familială sau privată, cu caracter etic sau estetic. În mod tradițional, ele nu au fost recunoscute expres de legiuitor, însă jurisprudența le-a consacrat recunoașterea și existența înainte ca legiuitorul să facă acest lucru. 3. Pe calea contencosului administrativ se atacă atât actul administrativ juridic reprezentat de actul nelegal al unei autorități publice, cât și forme asimilate ale acestuia, sub forma refuzului nejustificat și a nesoluționării în termenul legal al unei cereri, cât și a contractului administrativ asimilat 4. Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile: Prin intermediul acestei proceduri reglementate de art.7 din Legea 544/2004, persoana vătămată este obligată ca înainte de a se adresa instanței jurdecătorești, să parcurgă o procedură administrativă, formulând o cerere adresată fie organului emitent, fie celui superior ierarhic (dacă există), prin care să solicite revocarea în tot sau in parte a actului vătămător. Cererea adresată organului emitent poartă denumirea doctrinară de recurs grațios, iar cea adresată organului superior ierarhic poartă denumirea de recurs administrativ-ierarhic. Există autorirăți publice care nu se află în raporturi de subordonare ierarhică față de alte autorități, astfel că în raport cu ele se poate realiza numai procedura recursului grațios. Menținerea în actuala lege a acestei proceduri care în general nu atrage o soluționare favorabilă, ci o prevenire a unui litigiu, a fost determinată de consacrarea dreptului la o bună administrare prin carta europeană a drepturilor fundamentale, ea fiind considerată o șansă acordată atât justițiabilului, cât și autorității publice, de a preveni apariția unui litigiu, cu toate inconvienentele pe care acesta le presupune.  Există situații în care nu este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile și acestea sunt prevăzute atât de art.7, cât și de alte reglementări speciale. Astfel, art.7 exceptează de la procedura prealabilă:  acțiunile formulate de Avocatul Poporului, Ministerul Public, ANFP  acțiuni ce privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții ale ordonanțelor declarate neconstituționale  acțiuni care privesc acte administrative ce nu mai pot fi revocate deoarece au intrat în circuitul civil  acțiunile privind refuzul nejustificat și nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, precum și actele administrative ce fac obiectul unei excepții de nelegalitate reglementate de art.4 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ 5. Soluționarea litigiilor de contencios administrativ, presupune pe de o parte existența a două grade de jurisdicție (fond și recurs, nu există apel), iar pe de altă parte, competența materială a fost concepută de legiuitor a fi încredințată unor autorități judiciare specializate în soluționarea litigiilor de contencios administrativ și fiscal, fiind vorba, potrivit art.10 din legea-cadru, de tribunale administrativ-fiscale și de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale Curților de Apel și ICCJ. Potrivit art.30 din lege, printr-o normă tranzitorie se prevede că până la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se soluționează de secțiile de contencios-administrativ și fiscal ale tribunalelor, soluție care se menține și în prezent. 6. Posibilitatea de a se ataca în contenciosul administrativ și actele administrativ-jurisdicționale, potrivit art.6 din reglementarea-cadru care consacră raportul dintre jurisdicția administrativă și jurisdicția judiciară de drept comun în materia contenciosului administrativ: Astfel, în baza caracterului gratuit și facultativ al jurisdicțiilor administrative, în cazul în care o lege prevede parcurgerea unui asemenea tip de jurisdicție, poate să opteze pentru jurisdicția respectivă, poate să sesizeze direct instanța de contencios-administrativ sau poate să renunțe la jurisdicția judiciară pe care a învestit-o și fără a mai parcurge procedura prealabilă, să se adreseze instanței de judecată. Oricum actele adoptate de aceste autorități administrativ-jurisdicționale, pot fi atacate la instanța de contencios administrativ. Soluționarea în fond a cauzelor revine tribunalelor pentru actele acre emană de la autoritățile publice locale și cele evaluabile în bani până la 3.000.000 lei, recursul revenind în competență, Curților de Apel. Competența Curților de Apel de a soluționa în fond litigii de conencios administrativ vizează actele care emană de la autoritățile centrale și cele evaluabile în bani mai mari de 3.000.000 lei, recursul revenind secției de contencios administrativ și fiscal a ICCJ 7. Posibilitatea consacrată pentru prima dată în art.126 alin.(6) din Constituție ca instanțele de contencios administrativ să soluționeze cererile celor vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale: Art.126 alin.(6) a fost consacrat prin legea de revizuire a Constituției și prin intermediul lui s- a prevăzut soluția juridică unei situații existente în practică că litigiile care aveau un asemenea obiect, erau declinate între CCR și instanțele judecătorești, pe motiv că prima (CCR) are competența să soluționeze numai probleme de drept care vizează supremația Constituției, iar instanțele judecătorești nu aveau competența să soluționeze litigii izvorâte dintr-un act normativ cu forța legii cum este ordonanța Guvernului.  Art.9 din Legea 544/2004 vizează două categorii de situații. Prima situație este atunci când o anumită persoană se consideră vătămată printr-o ordonanță pe care o consideră neconstituțională, fără ca instanța de contencios constituțional (CCR), să se fi pronunțat asupra ei. În această situație, persoana care se consideră vătămată introduce acțiune la instanța de contencios competentă, care este însoțită de excepția de neconstituționalitate a ordonanței de Guvern, cu precizarea că obiectul principal al acțiunii nu trebuie să fie constatarea neconstituționalității ordonanței sau dispoziției din ordonanță. Precizarea este importantă și a fost introdusă în urma unei decizii CCR, deoarece numai CCR se poate pronunța asupra caracterului constituțional sau nu al unei ordonanțe de Guvern. Instanța de judecată verifică dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art.29 alin. (1) și (3) din Legea 47/1992 privind organizarea și funcționarea CCR, texte care consacră condițiile în care poate fi invocată o excepție de neconstituționalitate. Dacă constată aceste condiții îndeplinite, suspendă cauza, iar după pronunțarea CCR, repune cauza pe rol, citează părțile și stabilește termen de judecată. Atunci când excepția de neconstituționalitate a fost rspinsă și cauza este respinsă ca inadmisibilă. Când excepția a fost admisă, atunci instanța soluționează fondul cauzei, urmând să admită sau nu cererea în funcție de împrejurările de fapt și de drept a acesteia, la care se adaugă și decizia CCR. Cea de-a doua situație este atunci când declararea neconstituționalității ordonanței s-a făcut într-o altă cauză. În acest caz, cel vătămat poate introduce acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios, fără o procedură prealabilă, în limitele unui termen de decădere care este de 1 an de la data în care a fost publicată în MO decizia CCR de declarare a neconstituționalității ordonanței. În ceea ce privește obiectul acestor acțiuni de neconstituționalitatea a ordonanțelor sau a unor dispoziții ale ordonanțelor, el poate fi reprezentat de:  acordarea de despăgubiri cauzate de ordonanța considerată neconstituțională  anularea unor acte emise în baza unor asemenea ordonanțe  obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative 8. Actuala reglementare consacră ambele tipuri de contencios, respectiv, atât contenciosul subiectiv, cât și contenciosul obiectiv: Intră în sfera contenciosului subiectiv, acțiunile în conținutul cărora o persoană se consideră vătămată în drepturile sau interesele sale legitime print-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, litigiile de acest fel reprezentând regula. Contenciosul obiectiv cuprinde acel tip de litigii prin care titularul acțiunii nu urmărește protejarra sau apărarea unui drept sau interes propriu, ci protejarea unor valori cu caracter obiectiv, cum ar fi starea de legalitate, democrația constituțională, drepturile și libertățile fundamentale sau realizarea competenței unei autorități publice. Însăși Constituția consacră o astfel de formă a contenciosului administrativ (obiectiv) prin art.123, alin.(5) prin care se recunoaște prefectului dreptul de a ataca în contenciosul administrativ, actele consiliului local, județean sau primarului pe care le consideră nelegale. Alți titulari ai acțiunilor în contencios obiectiv sunt prevăzuți în art.1 al legii, care include Avocatul Poporului, Ministerul Public, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ pe care nu îl mai poate revoca, deoarece a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, precum și prefectul și ANFP, reglementați prin art.3 al legii care se numește tutela administrativă. II. Condițiile de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ: Art.52 alin.(2) din Constituție trimite la o lege organică prin care să se reglementeze atât condițiile, cât și limitele exercitării dreptului fundamental pe care îl consacră alin.(1) al textului. 1. Actul atacat să fie act administrativ: Această condiție rezultă atât din prevederile art.52 din Constituție, cât și din dispozițiile legii- cadru în materie, care nu numai că o consacră prin conținutul său, dar și definește actul administrativ în art.2 lit.c), 𝐜 𝟏 ), h), i). Din definiția pe care o consacră art.2 lit,c), rezultă că prima categorie de acte care poate forma obiectul unei acțiuni în contenciosul administrativ, o reprezintă actele administrative unilaterale, care pot avea atât caracter individual, cât și caracter normativ. În mod tradițional, actele normative erau sustrase de la controlul de contencios (Legea 1/1967). La art.2 lit. c1 ), în forma rezultată prin modificările aduse prin Legea 212/2018, sunt asimilate și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoarea a bunurilor proprietate publică, prestarea unui serviciu public, realizarea de lucrări publice, achiziții publice și alte contracte care prin legi speciale sunt calificate ca făcând parte din categoria contractelor administrative. Modificarea de esență pe care o aduce această lege constă în faptul că divide competența de soluționare a litigiilor derivate din contracte administrative între instanțele de contencios administrativ și cele de drept comun. Astfel, instanțelor de drept comun le sunt încredințate litigiile ce privesc executarea contractelor administrative, rămânând la instanțele de contencios, restul litigiilor derivate din aceste contracte. Prin lit.h) a art.2, este definită nesoluționarea în termenul legal a unei cereri ca reprezentând faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, cacă prin lege nu se prevede un alt termen care, de asemenea, poate să fie atacată în fața instanțelor de contencios administrativ. La lit.i) a art.2 se definește refuzul nejustificat de a soluționa o cerere care reprezintă exprimarea explicită cu exces de putere a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane, precum și situația în care nu este pus în executare actul administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a unei cereri sau după caz a plângerii prealabile. Acese două forme sunt evocate în doctrină și jurisprudență prin formulele de tăcere administrativă și tardivitate (soluționare peste termen). Îndeplinirea acestei condiții presupune departajarea dintre actele administrative pe de o parte și alte înscrisuri, cum ar fi adrese, ordine de serviciu, circulare, avize, care emană de la administrație și care prin conținutul lor nu sunt producătoare de efecte juridice de sine stătătoare. Pot exista însă situații în care un înscris să îmbrace forma aparentă de adresă sau circulară, dar care în realitate să fie un veritabil act administrativ, atrăgând posibilitatea ca el să facă obiectul unei acțiuni distincte în contencios. De aceea este important de analizat, nu doar forma sau denumirea actului, ci conținutul acestuia, precum și, dacă a produs sau nu efecte juridice, caz în care poate face obiectul unui control de legalitate de sine stătător în contenciosul administrativ. În cazul în care nu este act administrativ, legalitatea operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii sau adoptării actului supus judecății, se va cerceta în cadrul litigiului care vizează actul administrativ în considerarea căruia operațiunile sau înscisurile respective au fost emise, instanța de judecată putându-se pronunța și asupra legalității acestora. CURSUL 8-22.11.2021 CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV (2) II. Condițiile de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ (continuare): 2. Actul atacat să emane de la o autoritate publică: Această condiție se regăsește în art.52 și art.126 alin.(6) din Constituție și este dezvoltată în Legea contenciosului administrativ care nu numai că face referire la acte administrative ale autorităților publice, dar și definește autoritatea publică în art.2 lit.b) ca fiind orice organ de stat sau al UAT-urilor, care acționează în regim de putere publică pentru asigurarea unui interes legitim public (accepțiunea clasică a termenului de “autoritate publică”). Același text, în teza a doua a sa, asimilează autorităților publice, persoanele juridice de drept privat care au dobândit statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public în regim de putere publică. În aceasă viziune, înțelegem că legiuitorul constituant și cel organic admit că actele administrative nu emană numai de la autoritățile administrative, că ele pot să provină de la orice autoritate publică din sfera celorlaltor puteri în stat, decât puterea executivă sau de la altă autoritate aflată în afara celor trei clasice puteri în stat. În doctrina postbelică, legat de această problemă, a existat o dezbatere privind problema dacă actele administrative emană doar de la puterea executivă (administrație în sens larg) sau pot să emane și de la alte autorități publice. În funcție de răspunsul dat, s-au conturat două teze sau opinii, teza școlii de la București, care a admis ideea că numai administrația este cea de la care emană acte administrative și teza școlii de la Cluj care a admis că orice altă autoritate publică, pe lângă activitatea care îi este specifică, desfășoară și o activitate de natură administrativă care o ajută să realizeze activitatea specifică. ex: Parlamentul se identifică prin cele două componente ale statutului său de organ reprezentativ suprem și unică autoritate legiuitoare a țării, însă pentru a-l realiza, în cadrul personlului său se regăsesc și funcționari publici parlamentari care fac parte din categoria funcționarilor cu statut special, iar derularea carierei acestora se realizează prin acte administrative care sunt supuse controlului de legalitate realizat de instanțele de contencios administrativ. În acest fel, s-a promovat teza administrației-mijloc de realizare a competenței care a câștigat teren în fața tezei administrației-scop și s-a impus în reglementarea actuală. Sfera autorităților publice a fost lărgită prin Legea contenciosului administrativ, introducându- se în cadrul ei și subiectele de drept privat a căror misiune o reprezintă satisfacerea unui interes public, indiferent dacă a obținut sau nu statutul de utilitate publică. Un asemenea statut (de utilitatea publică) se dobândește conform OUG 26/2000 cu privire la asociații și fundații, prin hotărâre a Guvernului, în considerarea unor criterii prin care se recunoaște și se răspândește într-un fel contribuția agenților privați respectivi la realizarea unor nevoi sociale de interes public. Din interpretarea și aplicarea normelor constituționale și legale rezultă că pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ toate actele administrative emise de autoritățile publice, nu doar cele emise de autoritățile din sfera executivului, cu excepția actelor ce fac parte din categoria actelor exceptate de la controlul de legalitate, precum și actele structurilor private asimilate autorităților publice prin prisma obiectului de activitate al acestora care vizează satisfacerea interesului public. 3. Îndeplinirea procedurii administrative prealabile: Este reglementată de art.7 din legea-cadru care poartă denumirea de procedură prealabilă prin care se înțelege/este definită ca fiind cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării sale. Din punct de vedere al obligativității de a se parcurge sau nu această procedură, acțiunile în contencios administrativ se împart în două categorii: a. acțiuni în care parcurgerea plângerii prealabile este obligatorie (regula) b. acțiuni în care plângerea prealabilă nu este obligatorie, prevăzute la art.7 alin.(5), fiind vorba despre acți