Presidencialismo de Coalizão: O Dilema Institucional Brasileiro (Artigo Científico) PDF

PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO: O DILEMA INSTITUCIONAL BRASILEIRO* Sérgio Henrique Hudson de Abranches HETEROGENEIDADE E significativas mudanças, com acentuada PLURALIDADE DE alteração nas hierarquias sócio- INTERESSES...

PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO: O DILEMA INSTITUCIONAL BRASILEIRO* Sérgio Henrique Hudson de Abranches HETEROGENEIDADE E significativas mudanças, com acentuada PLURALIDADE DE alteração nas hierarquias sócio- INTERESSES econômicas e a emergência de novos segmentos sociais, através do avanço do o estilo de crescimento das últimas processo de assalariamento no campo e décadas aprofundou, de forma notável, na cidade e do declínio das profissões a heterogeneidade estrutural da socie- liberais de elite. dade brasileira uma característica marcante de nosso processo histórico de No plano macroeconômico, esta desenvolvimento. Esta se expressa, heterogeneidade revela graves conflitos hoje, na imagem contraditória de uma distributivos, disparidades técnicas e ordem social no limiar da maturidade desníveis de renda, entre pessoas, em- industrial porém marcada por profun- presas, setores e regiões. O espaço só- dos desequilíbrios e descompassos em cio-econômico dos setores mais avança- suas estruturas social, política e econô- dos da sociedade estrutura-se com base mica. No plano macro-sociológico, ob- em padrões de produção, renda e consu- serva-se o fracionamento da estrutura mo próximos daqueles vigentes nos' de classes, que determina a multiplica- países capitalistas industrializados. Ao ção de demandas setoriais competitivas mesmo tempo, parcela considerável da e a exacerbação de conflitos, em múlti- população ainda persiste em condições plas configurações, cortando, horizontal sócio-econômicas típicas das regiões em e verticalmente, as fronteiras da estrati- desenvolvimento, caracterizadas por al- ficação social, ela mesma marcada por tas taxas de instabilidade econômica e Este artigo foi produzido com o apoio da Financiadora de Estudos e Projetos Finep. dados- Revista de Sociais, Rio de Janeiro. vol. 31, n. 1, 1988, pp. 5 a J4 mobilidade social. Finalmente, parte que visivelmente têm se beneficiado da Essa coincidência de situações tão compõem-se na reprodução das. desi- não menos significativa da população ação estatal. contrastantes define uma formação so- gualdades. Elevam-se, portanto, as vive em condições de destituição simi- A multiplicação de demandas exa- cial com características distintas quer das taxas potencial e real de conflito. Este lares àquelas que prevalecem nos países cerba a tendência histórica de interven- nações industriaÍizadas, que apresentam permaneceu reprimido de várias manei- mais pobres. ção ampliada do Estado. Este desdobra- maior homogeneidade social, quer das ras, da repressão aberta à sutil imposição se em inúmeras agências, que desenvol- r, chamadas "nações plurais", divididas de barreiras elitistas, políticas, econômi- 1 No plano macropolítico, verificam- vem diversos programas, beneficiando por clivagens regionais e culturais muito cas, sociais e culturais à sua plena mani- se disparidades de comportamento, diferentes clientelas. Proliferam os in- poderosas, mas cujos diferentes "blocos festação. Embora alguns destes elemen- desde as formas mais atrasadas de clien- centivos e subsídios, expande-se a rede cultutais" apresentam relativa homoge- tos de contenção forçada do conflito te- telismo até os padrões de comportamen- de proteção e regulações estatais. Esse neidade interna, como nos casos da Ho- nham desaparecido com a desarticula- to ideologicamente estruturados. Há um movimento.tem o resultado, aparente- landa, Bélgica ou Áustria. Trata-se de ção do regime autoritário, muitos deles claro "pluralismo de valores", através mente contraditório, de limitar progres- um caso de heterogeneidade econômi- permanecem em operação. Convivem, do qual diferentes grupos associam ex- sivamente a capacidade de ação gover- ca, social, política e cultural bastante assim, focos largos e irresolutos de pectativas e valorações diversas às insti- namental. O governo enfrenta uma mais elevado, seja na base técnica e nos conflito e barreiras à sua livre manifesta- tuições, produzindo avaliações acentua- enorme inércia burocrático-orçamen- níveis de produtividade na economia, se- ção. Mais ainda, o quadro institucional damente distintas acerca da eficácia e da tária, que torna extremamente difícil a ja no perfil de distribuição de renda, seja não desenvolveu mecanismos novos que legitimidade dos instrumentos de repre- eliminação de qualquer programa, a nos graus de integração e organização permitam processar esses conflitos de sentação e participação típicos das de- redução ou extinção de incentivos e das classes, frações de classe e grupos forma legítima, democrática e institucio- mocracias liberais. Não se obtém, por- subsídios, o reordenamento e a racio- ocupacionais, apenas para mencionar al- nalizada. tanto, a adesão generalizada a um deter- nalização do gasto público. Como cada gumas dimensões mais salientes do pro- Em síntese, a estrutura econômica minado perfil institucional, a um modo item já incluído na pauta estatal torna-se blema. Responde, porém, a uma mesma alcançou substancial diversidade e de organização, funcionamento e legiti- cativo desta inércia, sustentada tanto pe- lógica histórica e estrutural de expansão, grande complexidade; a estrutura social mação da ordem política. Esta mesma lo conluio entre segmentos da burocra- tornando suas diferentes partes contem- tornou-se mais diferenciada, adquiriu "pluralidade" existe no que diz respeito cia e os beneficiários privados, quanto porâneas do mesmo movimento geral, maior densidade organizacional, persis- aos objetivos, papel e atribuições do Es- pelo desinteresse das forças políticas que ainda que não coetâneas nas suas dinâ- tindo, porém, grandes descontinui- tado, suscitando, de novo, matrizes ex- controlam o Executivo e o Legislativo micas internas. dades, marcada heterogeneidade e pro- tremamente diferenciadas de demandas em assumir os custos associados a mu- O avanço do capitalismo industrial, fundas desigualdades. Daí resultaram e expectativas em relação às ações do danças nas pautas de alocação e regula- no Brasil, é, assim, caracterizado por maiores amplitude e pluralidade de inte- setor público, que se traduzem na acu- ção estatais, restringe-se o raio de ação forte "assincronia", associada a seu ca- resses, acentuando a competitividade e mulação de privilégios, no desequilíbrio do governo e reduzem-se as possibili- ráter retardatário em relação à ordem o antagonismo e alargando o escopo do permanente entre as fontes de receita e dades de redirecionar a intervenção do capitalista mundial e à heterogeneidade conflito, em todas as suas dimensões. as pautas de gasto, bem como no intenso Estado. Verifica-se, portanto, o enfra- histórica de suas estruturas internas. As Ao mesmo tempo, o Estado cresceu e conflito sobre as prioridades e as orien- quecimento da capacidade de governo, forças do progresso atingem desigual- burocratizou-se e a organização política tações do gasto público. Simultanea- seja para enfrentar crises de forma mais mente esta malha díspar, determinando seguiu estreita e incapaz de processar mente, e por causa deste mesmo perfil eficaz e permanente, seja para resol- ritmos diversos e conjunturas estrutural- institucionalmente toda essa' diversi- múltiplo e fracionado das demandas, ver os problemas mais agudos que emer- mente diferenciadas. As decisões de in- dade, de agregar e expressar com eficá- acumulam-se insatisfações e frustrações gem de nosso próprio padrão de desen- vestimento e as opções distributivas san- cia e regularidade a pluralidade de inte- de todos os setores, mesmo daqueles volvimento. 1 cionamou exacerbam este movimento. resses e valores. O desenho e o funcionamento das insti- O dilema institucional brasileiro Esta contradição aparente entre o crescimento e diversificação das formas de intervenção do Estado e o enfraquecimento simultâneo da capacidade de controle do governo sobre as políticas tuições o convalidam ou, mais grave ain- define-se pela necessidade de se encon- públicas não é uma peculiaridade brasileira. Porém, ela se agrava, neste caso, tanto em função das da, procuram simplificá-lo artificial- trar um ordenamento institucional sufi- I mente, determinando transbordamen- características de nOSSQ padrão de desenvolvimento, quanto pelos efeitos do autoritarismo sobre cientemente eficiente para agregar e as pautas de relacionamento entre sociedade e Estado, quanto, ainda, pela dinântica da transição do autoritarismo para a nova ordem institucional, em formação. Ver, a respeito da relação entre intervenção do Estado e controle das políticas públicas, F. Lehner e K. Schubert, "Party r j tos incontroláveis de insatisfações e frus- trações, que reduzem drasticamente os limites de sua legitimidade. Os constran- processar as pressões derivadas desse quadro heterogêneo, adquirindo, assim, Govemment and the Control of Public Policy", European loumal 0/ Polítical Research, n.12, bases mais sólidas para sua legitimidade, 1984, pp. 131-46. gimentos externos e os impulsos internos que o capacite a intervir de forma mais 6 7 J eficaz na redução das disparidades e na Todo processo de mudança de re- zindo sobrecarga na agenda prática do nalizados elegitimosde mediação e arbi- integração da ordem social. gime implica, em maior ou menor grau, Estado. tragem. Os riscos de crises institucionais O objetivo deste artigo é anali6ar descontinuidades e desajustes entre a Contudo, as próprias dificuldades cíclicas permanecem altos e pratica- alguns componentes desse dilema, espe- composição de forças que promove o políticas, a serem contornadas com tem- mente inevitáveis. Este é um problema ciflcamente no que diz respeito ao arran- trânsito imediato entre a velha e a nova po e habilidade, reduzem a capacidade sério, que tem raízes históricas, e que jo constitucional que regula o exercício ordem e o conjunto de forças políticas de formulação de programa positivo e requer soluções de curto prazo - para o da autoridade política e define as regras que efetivamente conduzirá a (re )cons- seletivo que condicione politicamente a período de trabalho constituinte - e de para resolução de conflitos oriundos da trução institucional. Além disso, a pró- administração dos negócios públicos às longo prazo, através de inovações diversidade das bases sociais de susten- pria mudança excita as expectativas de novas prioridades. Até porque, a desar- constitucionais, de responsabilidade da tação política do governo e dos dife- todos que se sentiam lesados no período ticulação progressiva da institucionali- Assembléia Nacional Constituinte. 3 rentes processos de representação. O anterior, suscita a esperança de mudan- dade autoritária incorpora novas forças A probabilidade de acumulação de conflito entre o Executivo e o Legislati- vo tem sido elemento historicamente ças, sem a consciência clara de que a ao processo decisório, sem que já este- conflitos em múltiplas dimensões, preca- comunhão de princípios políticos não as- jam em pleno funcionamento os novos riamente contidos pelo pacto mais gené- crítico para a estabilidade democrática segura, nem contém necessariamente, mecanismos de processamento e seleção rico de transição democrática - que foi no Brasil, em grande medida por causa elementos de consenso sobre as políticas institucionalizada de interesses, ajusta- brevemente revigorado durante o perío- dos efeitos da fragmentação na composi- concretas e as soluções a serem imple- dos às novas diretivas políticas e aos do de sucesso do Plano Cruzado-, bem ção das forças políticas representadas no mentadas pelo novo governo, tampouco princípios democráticos de decisão e re- como de sucessão de ciclos de instabili- Congresso e da agenda inflacionada de quanto à direção que se dará ao processo lacionamento social. Prevalece uma cer- dade, aumenta na proporção em que as problemas e demandas imposta ao Exe- de mudança. ta informalidade pré-institucional nas energias da nova direção política (no Le- cutivo. Este é um dos nexos fundamen- Adicionalmente, há uma contradi- transações políticas, superposta à conti- gislativo e no Executivo) são consumi- tais do regime político e um dos eixos ção inexorável entre a necessidade práti- nuidade da gestão através de um apare- das na administração de crises. Além essenciais da estabilidade institucional, ca de administrar o cotidiano, com ins- lho estatal marcado ainda pelas distor- disso, a contenção dos múltiplos focos tema das seções seguintes.2 trumentos ainda do passado, e a imposi- ções produzidas pelas regras burocráti- setoriais de antagonismo, que emergi- ção política e moral da reforma político- co-autoritárias de direção PQlítica. rão, muito provavelmente, de forma institucional, que requer, forçosamente, No plano político, é como se o go- quase endêmica, no governo e fora dele, A CRISE INSTITUCIONAL planejamento e complexas negociações. verno precedesse o regime. A desgasta- entre os parceiros da Aliança Democrá- As pressões da conjuntura, associa- da e ilegítima emenda constitucional, tica e no interior dos próprios partidos, A transição, inaugurada com a ins- das à persistência da crise econômico- que regulou o antigo regime, tem seu pode desgastar rapidamente a liderança talação da Nova República, correspon- social, exigem pronta ação governamen- espaço de vigência definido pela conve- da coalizão. Vem daí a necessidade de deu ao esgotamento do modelo político tal. Mas a solução - se obtida dos niência política e administrativa. Deixa, rápida institucionalização de procedi- anterior e à falência do conjunto das problemas do dia é garantia insuficiente portanto, um amplo vazio constitucional mentos de negociação e resolução de instituições específlcas do regime autori- de estabilidade e paz social mais perma- no que se refere à regulação do campo conflitos que evitem que todas as crises tário. Vivemos, em função do quadro nentes. A instauração de uma nova or- jurídico-político. Mais ainda: é ineficaz desemboquem nas lideranças e, sobre- econômico-social e da derrocada da ve- dem libera demandas antes reprimidas, na definição do escopo de autonomia e tudo, na Presidência. lha ordem; uma situação de alta propen- que se somam àquelas já inscritas na interdependência dos poderes. A insta- Não são apenas o arcabouço consti- são à instabilidade. pauta decisória, mas inatendidas, produ- lação da Assembléia Nacional Consti- tucional, o sistema político e a estrutura tuinte exacerba os problemas oriundos estatal que se encontram em transição, dessa fluidez institucional, reavivando na qual convivem elementos não- 2 Para uma análise mais detalhada das características sócio-econômicas do processo de desenvolvi- mento brasileiro e suas implicações institucionais, ver Sérgio H.H. Abranches, "A Recuperação os conflitos entre Legislativo e Executi- residuais do antigo regime e novos prin- Democrática: Dilemas Políticos e Institucionais", Estudos Econômicos, vol. 15, n.3, 1985, pp. vo, os quais se processam sem limites cípios, que amadurecerão no território 443-63, trabalho que o presente atualiza e aprofunda no que diz respeito ao argumento político- definidos e amplamente compartilhados da república democratizada. Também a institucional. A preseJ,lte análise não pretende ajudar a elucidar todo o dilema institucional e na ausência de mecanismos institucio- estrutura geral de organização e repre- brasileiro, mas apenas seu componente político e, especificamente, aquele associado ao regime constitucional de governo. Há, evidentemente, outros elementos políticos importantes na sua determinação, sobretudo aqueles que se referem ao corporativismo não-consociacional e ao Para uma análise mais detalhada desse processo de "desinstitucionalização", que institui um controle democrático das políticas públicas. Como há, também, os componentes sociais e econõ- governo sem regime, e seus efeitos politicos, ver meu artigo"A Busca de Nova Institucionalidade Ioicos deste dilema institucional, que merecem tratamento em separado. Democrática(?)", Cadernos de Conjuntura, n.3, Iuperj, Rio de Janeiro, dezembro de 1985. 8 9 sentação de interesses sociais encontra- pela coexistência, nem sempre pacífica, nais das 17 democracias mais estáveis e - têm mais de três partidos com repre- se em fluxo, requerendo um ancoradou- de elementos institucionais que, em relevantes do após-guerra e do Brasil, sentação superior a 5% na câmara popu- ro institucional mais legítimo, mais mo- conjunto, produzem certos efeitos re- em distintos momentos. Pode-se verifi- lar e outros três países possuem pelo derno e mais aberto. correntes e, não raro, desestabiliza- car que o Brasil compartilha, com a Soluções estáveis para a crise eco- dores. Constituem o que se poderia clas- menos três partidos nesta condição (o maioria, vários elementos: mais da me- nômico-social não dependem apenas de sificar, com acerto, as bases de nossa tade desse grupo de países (9/17) adota o número médio de partidos, para o medidas macroeconômicas consisten- tradição republicana: o presidencialis- sistema proporcional de representação conjunto, é 4). Apenas os Estados Uni- tes. Requerem, concomitantemente, mo, o federalismo, o bicameralismo, o parlamentar; a maioria (13/17) tem dos, a Inglaterra e a Nova Zelândia são uma reforma organizacional do Estado multipartidarismo e a representação parlamentos bicamerais; 70% - (12/17) sistemas bipartidários, por este critério. que estabeleça nexos mais sólidos com a proporcional. Seria ingênuo imaginar sociedade; a criação de espaços para for- que este arranjo político-institucional se Tabela 1 mulação de ações concertadas; a recupe- tenha firmado arbitrária ou fortuita- Características Institucionais das PrIncipais Democracias Ocidentais e do BrasU (1946-1;4) ração da estrutura e da capacidade de mente ao longo de nossa história. Na (Dados referentes aos outros países -1970's) planejamento. Estas mudanças no qua- verdade, expressa necessidades e dro administrativo e organizacional do contradições, de natureza social, econô- País Regime Eleitoral1 EStrutura do Forma de N? Partidos2 % Grandes Estado, associadas a novas regras insti- mica, política e cultural, que identificam Parlamento1 Governo +5% tucionalizadas de convivência entre os histórica e estruturalmente o processo Alemanha Místo(Prop. Maj.) Bicameral Pariam. 03 28 agentes econômicos e o governo, são de nossa formação social. Tais caracte- Austrália Ma joritári04 Bicameral Pariam. 03 00 factíveis antes mesmo da definição, pela rísticas compõem uma ordem política Áustria Proporcional Bicameral Pariam. 03 19 Constituinte, do novo regime. que guarda certas singularidades impor- Bélgica Proporcional Bicameral Pariam. 06 16 Existem, entretanto, elementos dé tantes no que diz respeito à estabilidade Canadá Maj. Distrital Bicameral Pariam. 04 00 Dinamarca Proporcional Unicameral Pariam. 05 nosso dilema institucional que só pode- institucional de longo prazo, sobretudo 00 EUA Maj. Distrital Bicameral Preso 02 00 rão ser equacionados pelo processo quando analisadas à luz das transforma- Finlândia Proporcional Unicameral Pres. s 06 42 constituinte e que se encontram no ções sociais por que passou o País nas França Maj. Distrital Bicameral Pariam. 04 74 caminho critico da estabilidade demo- últimas quatro décadas, do grau de hete- Holanda Proporcional Bicameral Pariam. 07 49 crática de nosso País. rogeneidade estrutural de nossa socie- Itália Proporcional Bicameral Pariam. 05 43 Japão Maj. Distrital6 Bicameral Pariam. 04 20 dade e da decorrente propensão ao Noruega Proporcional Bicameral Pariam. 05 00 REGIMES DEMOCRÁTICOS E conflito. N. Zelândia Maj. Distrital Unicameral Pariam. 02 00 REPRESENTAÇÃO DE INTERESSES Estas singularidades aparecem mais Inglaterra Maj. Distrital Bicameral Pariam. 02 13 nitidamente quando confrontadas com Suécia Proporcional Bicameral Pariam. OS 00 Suíça? Proporcional Bicameral Colegiado 05 74 A ordem institucional da Nova Re- outros modelos de organização demo- Brasil (1946) Proporcional Bicameral Pres. 05 80.pública só será definida, no plano ma- crática. Toda comparação tem algo de Brasil (1986) Proporcional Bicameral Pres. 04 cropolítico, com a nova Constituição. arbitrário. Querer aplicar regras de or- % Proporcional 69% No entremeio, aplicam-se, seletiva- ganização observadas em outras forma- % Distrital 41% mente, dispositivos preexistentes e for- ções sociais, com história e estruturas % Bicameral 88% % Pariam. 88% talece-se aquela tendência, já referida, à diversas, corresponderia a um exercício Média N? Partidos 04 informalidade de acordos e regras, que de engenharia institucional artificial e 14 pode e deve ser compensada por mudan- exótico. Mas a observação de experiên- ças institucionais e organizacionais de cias distintas pode tomar mais saliente 1. Fonte: V. Herman e F. Mendel, ParlíamenlS ofthe World, Londres, MacMillan, 1977. curto prazo. Mas será a defmição de aquilo que já temos em comum com ou- 2. Fonte: T. Mackie e R. Rose, The lnternational Almanae of Eleetoral History, Nova Iorque, Free Press, 1974. uma institucionalidade de longo prazo tras democracias e o que há de específico 3. Fonte: A. Lijphart, "Power-Sharing versus Majority Rule... ", QP. cit. que determinará as possibilidades de e problemático em nossa vivência, esti- 4. O sistema australiano é majoritário por transferência simples. evolução democrática mais estável do mulando a busca de soluções a ela apro- 5. Presidencialista, mas o parlamento pode demitir o gabinete. País. priadas. 6. Regime majoritário, mas com distritos plurinominais. 7. O Executivo é composto por um Conselho Federal, de sete membros, eleitos pelo parlamento. O A dinâmica macropolítica brasilei- A Tabela 1 apresenta um sumário presidente e vice-presidente são escolhidos entre os sete, para mandatos de um ano. Inexiste o voto de ra tem se caracterizado, historicamente, das principais características institucio- desconfiança. 10 11  o Brasil praticou o modelo presi- ciedade que tenham identidade e prefe- Caso polar é a Holanda, de multi- com efetiva representação parlamentar. dencialista, federativo, proporcional e rências específicas. Os sistemas propor- partidarismo exacerbado: sete partidos Assim, a garantia de representação a multipartidário ao longo da República cionais ajustam-se melhor à diversi- tinham representação superior a 5% na minorias significativas não determina, de 1946 e retornou a ele com a Nova dade, permitindo admitir à representa- Tweede Kamer, a câmara popular, em necessariamente, a inviabilidade de República. Na Assembléia Nacional ção a maioria desses segmentos signifi- 1970. Mais de 15 partidos disputaram maiorias estáveis, embora implique, cativos da população e, ao mesmo tem- aquelas eleições. Destes, três obtiveram com freqüência, a necessidade de coali- Constituinte, existem quatro partidos com mais de 5% de cadeiras na Câmara, po, coibir a proliferação artificial de le- ! 10% ou mais dos votos o Católico zões governamentais. tornando o nosso multipartidarismo ri- gendas, criadas para fins puramente Popular (17,7% ), o Trabalhista (27,3 % ) Novamente o exemplo polar da Ho- gorosamente médio e desmentindo a eleitorais e sem maior relevância sócio- eo Liberal (14;4% )-, votação que lhes landa é elucidativo a respeito: o número preocupação exagerada, hoje corrente, política. assegurou, respectivamente, 18, 28,7 e de partidos com representação parla- com a "proliferação excessiva de par- Alguns exemplos permitem ilustrar 14,7% das cadeiras na Tweede Kamer. mentar efetiva representa menos da me- tidos". melhor este raciocínio. A Inglaterra Outros três partidos obtiveram entre 5 e tade do número de partidos eleitorais. Por que exagerada? Em primeiro (Reino Unido) aparece na Tabela 1 co- 10% dos votos o Radical (5%), o Por outro lado, os dados da Tabela 1 lugar, porque o próprio sistema eleitoral mo um sistema bipartidário: apenas os Anti-Revolucionário (8,8%) e a União mostram que, apesar de ser grande o atua como regulador desse processo, in- partidos Conservador e Trabalhista têm Cristã Histórica (5%) - , que se traduzi- número de partidos com expressão centivando ou desincentivando a forma- conseguido, nas últimas décadas, obter ram em 4,7, 9,3 e 4,7% das cadeiras, parlamentar, apenas 49% dos governos, ção de partidos, na medida em que torna mais de 5% das cadeiras na House of respectivamente. no após-guerra, constituiram-se com os custos, em votos, proibitivos para pe- Commons. Entretanto, nas sete eleições Enquanto o regime inglês de repre- base em grandes coalizões. A França, quenas legendas de ocasião. A regra de realizadas entre 1950 e 1970, pelo menos sentação apresenta um forte potencial por exemplo, um sistema majoritário- cálculo do quociente partidário e o modo sete partidos disputaram cadeiras parla- de exclusão de minorias significativas, distrital, com quatro partidos controlan- de distribuição de sobras são mais efi- mentares. A maioria dos pequenos par- o holandês reflete aproximadamente o do mais de 5% das cadeiras na câmara cientes, nesse sentido, que qualquer tidos é de base regional, como o Nacio- pluralismo existente na sociedade e o popular, teve 74% de seus governos ba- coerção legal. nalista Irlandês. Dois são partidos na- conseqüente perfil de preferências. Este seados em grandes coalizões. Evidentemente, não é por acaso cionais, com identidade programática potencial de exclusão, em situações de Para as 17 democracias incluídas na que uma determinada sociedade apre- própria e longa tradição na história polí- maior heterogeneidade social, pode Tabela 1, verifica-se que o número mé- senta tendência ao multipartidarismo -. tica do país: o Liberal e o Comunista. Os transformar-se em sério risco à estabili- dio de partidos parlamentares é 4 (a me- moderado ou exacerbado. O determi- comunistas disputam as eleições regu- dade da ordem política, anulando a sua diana é 5), com uma variação que tem nante básico dessa inclinação ao fracio- larmente desde 1922, embora com pe- aparente superioridade, que seria, se- como limite inferior os sistemas biparti- namento partidário é a própria plurali- quena expressão eleitoral; os liberais, gundo alguns autores, a produção de dários e, como limite superior, o multi- dade social, regional e cultural. O siste- desde 1885, já tendo sido majoritários maiorias estáveis. Se essas maiorias fo- partidarismo holandês, com seus sete ma de representação, para obter legiti- em várias legislaturas, em décadas pas- rem muito artificiais, resultado da regra partidos parlamentares. Já o quadro midade, deve ajustar-se aos graus irre- sadas. No período referido, a votação do de representação e não das escolhas elei- partidário-eleitoral é bastante distinto: dutíveis de heterogeneidade, para não Partido Liberal variou entre 2,6 e torais, dificilmente contribuirão para a o número de partidos que disputam as incorrer em riscos elevados de deslegi- 11,2%; em cinco das sete eleições men- legitimidade do sistema de represen- eleições varia de 2 a 15 e o número mé- timação, ao deixar segmentos sociais cionadas, foi superior a 5%. No entanto, tação. dio de partidos eleitorais é 7. Em suma, significativos sem representação ade- a representação parlamentar dos libe- A segunda razão pela qual a preo- a própria dinâmica eleitoral contém ele- quada. rais variou, no mesmo período, de um cupação com a proliferação de partidos mentos de auto-regulação que reduzem Os sistemas majoritários, embora mínimo de 1% a um máximo de 1,9%, é exagerada refere-se ao fato de que os a fragmentação parlamentar, em rela- admitam o multipartidarismo no plano tornando-o um partido inefetivo no pla- regimes proporcionais, mesmo quando ção à fragmentação eleitoral. eleitoral, reduzem fortemente as possi- no parlamentar. No período Thatcher, a adotam critérios de transformação de Além disso, a capacidade de formar bilidades de equilíbrio pluripartidário votação do Partido Liberal ampliou-se, votos em cadeiras que promovem a maiorias estáveis e a necessidade de re- no plano parlamentar., Em ambientes atingindo a casa dos 20-25% dos votos. máxima proporcionalidade e não desin- correr a coalizões não são exclusiva- sociais plurais, tendem a estreitar exces- Entretanto, sua representação parla- centivam a fragmentação partidária, mente determinadas pela regra de re- sivamente as faixas de representação, mentar persistiu fortemente defasada apresentam diferenças ponderáveis presentação, nem pelo número de parti- com o risco de simplificar as clivagens e em relação à sua posição nas escolhas entre o número de partidos que dispu- dos, mas também pelo perfil social dos excluir da representação setores da so- populares. tam as eleições e o número de partidos interesses, pelo grau de heterogenei- 12 13  dade e pluralidade na sociedade e por e freqüência bastante menores que as ainda mais a preocupação com a alegada ção, torna-se mais fácil compreender o fatores culturais, regionais e lingüísti- observadas no caso brasileiro. Nas elei- exacerbação de nosso multi partida- efeito do fracionamento parlamentar e cos, entre outros, que não são passíveis ções francesas de 1967 e 1968, coligações rísmo. seu significado na análise do "grau de de anulação pela via do fegime de repre- eleitorais obtiveram 35,3 e 28,7% dos A Tabela 2 apresenta algumas me- multipartidarismo". Observa-se que os sentação. Ao contrário, a tentativa de. votos e 34,5 e 18,7% das cadeiras, res- didas de concentração ou dispersão da sistemas bipartidários reais aqui analisa- controlar a pluralidade, reduzindo arti- pectivamente. Na Itália, em 1968, coli- força dos partidos nas câmaras popu- dos apresentam, efetivamente, tanto ín- ficialmente o número de partidos repre- gações capturaram 14,5% dos votos e lares, o que permite avaliar mais fina- dices de fracionamento próximos a 0,50, sentados no parlamento e aumentando 14,4% das cadeiras. Finalmente, no Ja- mente a questão da formação de maio- quanto relativo equilíbrio de forças as distorções distributivas na relação vo- pão, em 1958, alianças eleitorais parla- rias. A primeira coluna apresenta o ín- entre os dois partidos efetivos no parla- to/cadeira, pode tornar-se um forte ele- mentares conseguiram 33% dos votos e dice de fracionamento partidário nomi- mento (IC e ICA). Apenas para ilustrar, mento de deslegitimação e instabili- 35% das cadeiras. Mas, neste particular, nal de Rae. 5 Apesar da terminologia, a proporção de cadeiras do segundo par- dade. Nesta visão mais relativizada dos limites e possibilidades dos regimes de de fato, o Brasil destaca-se como des- viante. Coligações e alianças represen- tam a exceção, não a regra, naquelas ° este índice é de fácil compreensão: varia tido na Inglaterra era de 46%. de ai, ou seja, da concentração abso- luta das cadeiras, em um sistema unipar- Os sistemas tripartidários apresen- democracias, enquanto no Brasil, a par- tam índices de fracionamento entre 0,55 representação partidário-eleitoral em tidário, à dispersão extrema, na verdade tir de 1950, passaram, progressiva- e 0,60. Todos os três são, de fato, casos democracias estáveis, o caso brasileiro irrealizável na prática, em que cada ca- mente, a constituir a regra. Basta verifi- limítrofes, que apresentam altos índices não apresenta desvios notáveis. Ne- deira corresponderia a um partido dife- car que, em 1950, alianças e coligações de concentração, similares aos dos siste- nhum momento de sua história parla- rente e o índice atingiria a unidade. Um receberam 20% dos votos e em 1962 este mas bipartidários. Na Áustria, por mentar entre 1946 e 1964, nem na Nova sistema bipartidário perfeito (FP = percentual atingiu quase 50%. 4 exemplo, o índice de concentração de República, caracteriza-se pela exacer- 0,50) seria considerado o ponto de dis- cadeiras pelos dois maiores partidos bação do multipartidarismo no Con- É possível perceber, até intuitiva- persão (ou fracionamento) intermediá- '(ICA) é de 0,95, restando, portanto, ao gresso. mente, que a possibilidade de alianças e rio e os sistemas multipartidáríos ocupa- terceiro partido, apenas 5% das cadei- Um traço da legislação eleitoral coligações amplia adicionalmente o riam o continuum a partir de, aproxima- ras. Este índice é de 0,98 para a Inglater- brasileira não analisado neste trabalho, campo de escolhas eleitorais, elevando a damente,0,55. ra. A Austrália, embora apresente um que tem merecido a atenção dos analis- fragmentação partidária, na medida em O Quadro 1 apresenta as três medi- índice de concentração mais elevado pa- tas, refere-se à possibilidade de coliga- que não apenas garante a sobrevivência das mais elucidativas da Tabela 2, distri- ra o maior partido, apresenta maior dis- ções eleitorais. De fato, por razões le- parlamentar de partidos de baixa densi- buídas de acordo com uma classificação persão entre os outros dois, o que faz gais ou desincentivos embutidos nos sis- dade eleitoral, mas também multiplica dos sistemas partidário-parlamentares: com que o índice de concentração acu- temas eleitorais, as coligações são pouco as possibilidades de escolha além das os índices de fracionamento partidário- mulado caia para 0,84 - ainda muito freqüentes nas democracias constantes fronteiras das legendas partidárias. Este parlamentar (FP), de de alto quando comparado aos dos sistemas da Tabela 1. Certamente, a ampliação problema será reexaminado mais cadeiras pelo maior partido (IC) e de multipartidários. das coligações, como ocorreu nas elei- adiante, quando da análise daquilo que concentração de cadeiras pelos dois ções de fins da década de 50 e início dos diferencia a experiência institucional maiores partidos (ICA). FP é forte e O primeiro grupo de democracias anos 60, no Brasil, subverte o quadro brasileira das experiências democráticas negativamente correlacionado com os multipartidárias é constituído por partidário, confundindo o alinhamento que lograram estabilidade e maturi- outros dois, na medida em que são todos aqueles países que têm quatro partidos entre legendas e contaminando as iden- dade. O importante a considerar é que, I medidas de concentração (R de Pearson com representação parlamentar igualou tidades partidárias. Esta é uma caracte-.t, = - 0,92 e - 0,94, e R de Spearman = mesmo com a alta incidência de alianças superior a 5%. Aí se incluem duas le- rística distintiva do modelo brasileiro e coligações eleitorais, uma vez recom- - 0,91 e - 0,97, respectivamente). gislaturas brasileiras do período pré-64 e em comparação com as democracias posto o alinhamento partidário, no pla- Conjuntamente, descrevem o perfil de a Assembléia Nacional Constituinte. Há "maduras". Dos 17 países aqui contem- no parlamentar, o Brasil não apresenta distribuição de cadeiras na câmara po- dois casos desviantes neste grupo. O pri- plados, apenas três apresentam alguma índices de fracionamento muito des- pular. A classificação dos sistemas ba- meiro é o da França que, embora tenha incidência de coligações eleitorais para a toantes daqueles observados nas demo- seou-se no número de partidos com mais quatro partidos com pelo menos 5% das câmara popular, porém com intensidade cracias proporcionais, o que qualifica de 5% de cadeiras. Com esta apresenta- cadeiras na Assemblée Nationale, apre- 4 Para uma análise das alianças e coligações no Brasil e correspondentes referências bibliográficas, 5 Para maiores detalhes, cf. D. Rae, The Political Consequences of Electoral Laws, New Haven, ver Olavo Brasil de Lima Junior, Os Partidos Polfticos Brasileiros, Rio de Janeiro, Graal. 1983. Yale University Press, 1967. 14 15 senta um índice de fragmentação corres· democracias bipartidárias do Quadro 1. 1968 era um sistema multipartidário pe. Quadro 1 culiar. caracterizado pela hegemonia Fradooamento Parlamentar em Democracias pondente a um sistema bipartidário Examinando·se os índices de concentra· Seledonadas concentrado e inferior aos índices das ção, verifica-se que, de fato, a França de dos gaullistas, que concentravam 76% das cadeiras da Assembléia. Não por Sistemas Bipartiddrios" FP IC ICA acaso, um sistema em crise. Contudo, em anos anteriores, o sistema multi par· Nova Zelândia 0,47 0,63 1,0 Tabela 2 tidário francês apresentáva índices intei· Inglaterra 0,52 0,52 0,98 ramente compatíveis com os dos outros Sistemas Tripartiddrios ÍDdices de Fracionalização Parlamentar, Coneentraçio, Oposição e Grandes Coalizões para Democradas sistemas multipartidários com fraciona· Seledonadas (1970's) e Brasil (45, 50, 54, 58, 62 e 87) mento médio. O índice de fracionamen· Austrália 0,59 0,54 0,84 to parlamentar (FP) da Assemblée Na· Alemanha 0,57 0,46 0,91 Áustria 0,55 0,51 0,95 fiana/e, em 1967, por exemplo, era de Países FP IC 10 ICA GR.COAL. 0,66, e o índice de concentração (IC), de Sistemas Multipartidários 0,49. com Fracionamento Médio 0,75 0,40 0,60 0,58 Canadá 0,65 0,41 0,81 °° Dinamarca Austrália 0,59 0,54 0,46 0,84 O segundo caso desviante é o do França 0,42 0,74 0,86 Alemanha 0,57 0,46 0,54 0,91 28 Brasil, na legislatura de 1951, que apre- Japão 0,63 0,55 0,79 Áustria 0,55 0,51 0,49 0,95 19 senta um índice de fracionamento parla- Brasil (1946) 0,64 0,53 0,80 Bélgica 0,78 0,32 0,68 0,61 16 mentar mais elevado, característico de Brasil (1951) 0,76 0,37 0,64 0,41 0,59 Brasil (1986) 0,65 0,53 0,77 Canadá Fmlândia França 0,65 0,82 0,42 0,27 0,74 0,73 0,26 0,81 0,45 0,86 ° 42 74 sistemas multipartidários com fraciona- mento mediano. Novamente, encontra· Sistemas Multipartidários Itália 0,72 0,42 0,58 0,70 43 se a explicação nos índices de concentra- com Fracionamento Mediano Holanda 0,84 0,29 0,71 0,46 49 ção. O maior partido concentrava uma Dinamarca 0,75 0,40 0,58 Japão 0,63 0,55 0,45 0,79 20 proporção relativamente pequena das Noruega 0,72 Bélgica 0,78 0,32 0,61 N. Zelândia Inglaterra 0,47 0,52 0,49 0,63 0,52 0,51 0,37 0,48 0,62 1,00 0,98 ° O 13 cadeiras (IC = 0,37) e havia um relativo equih'brio entre os três maiores (PSD, Itália Noruega 0,72 0,72 0,42 0,49 0,70 0,62 Suécia 0,70 0,47 0,67 Suécia 0,70 0,47 0,53 0,67 O UDN e PTB): a diferença na proporção Suíça Suíça 0,82 0,24 0,76 0,47 74 0,82 0,24 0,47 de cadeiras do primeiro para o segundo Brasil (1955) 0,78 0,35 0,58 Brasil 45 0,64 0,53 0,47 0,80 80" Brasil 50 0,76 0,37 0,63 0,64 e do segundo para o primeiro era de 10 Brasil (1959) 0,78 0,35 0,56 Brasil 54 0,78 0,35 0,65 0,58 pontos percentuais. Esta "concentração Brasil (1963) 0,78 0,29 0,57 Brasil 58 0,78 0,35 0,65 0,56 -competitiva" determinava, de um lado, Sistemas Multipartidários Brasil 62 0,78 0,29 0,71 0,57 a maior dispersão do poder parlamentar com Alto Fraciomimento Brasil 87 0,65 0,53 0,47 0,77 ** entre os três partidos e, de outro, uma acentuada distância entre estes e os par· Finlândia 0,82 0,27 0,45 Holanda 0,84 0,29 0,46 Fontes: Lúcia Hippolito, De Raposas e Reformistas... , op. cit., e T. Mackie e R. Rose, The lnternational tidos menores, estabilizando a represen- Almanac... , op. cit.; os índices foram desenvolvidos por D. Rae. The PQlitical Consequences... , op. cito tação efetiva em quatro partidos. Isto Fonte: lnternational Almanac... , op. cito tornava, porém, a legislatura de 1951 Os critérios utilizados para a classificação do FP - Fracionalização Parlamentar. um sistema partidário-parlamentar de Quadro 1 foram os seguintes: sistemas bipartí- IC índice de Concentração de Cadeiras pelo Maior Partido: proporção de cadeiras obtidas pelo maior transição, indicando o movimento na di· dários - dois partidos com mais de 5% na cá- partido. mara popular; tripartidários - três partidos reção da consolidação de um quadro com mais de 5%; multipartidários com fraciona- 10 Índice de Oposição. multipartidário com cinco partidos mento médio quatro partidos com mais de lCA - Índice de Concentração de Cadeiras Acumuladas pelos Dois Maiores Partidos: soma da propor- parlamentares efetivos. De fato, as le- 5% (este é o número médio de partidos efetivos í, ção de cadeiras obtidas pelos dois maiores partidos. gislaturas seguintes, de 1955, 1959 e da amostra); com fracionamento mediano - 1963, fazem parte do conjunto de siste- cinco partidos com mais de 5% (esta é a media- * No período 1946-64, 80% dos governos foram grandes coalizões na do número de partidos da amostra); com alto ** O governo atual corresponde a uma grande coalizão, mas atribuir-lhe um percentual careceria de mas multipartidários com fracionamen· fracionamento - seis ou mais partidos com sentido. to mediano. mais de 5%. 16 17  Estes constituem o segundo bloco cinco partidos parlamentares efetivos l' também por pressões subjacentes que Norte, que, aliás, tem recebido freqüen- de democracias multipartidárias, aque- o poder parlamentar dividido entre os apontam para um provável reali- temente, por parte dos analistas, a deno- las que, juntamente com as que apresen- três maiores. Essa estabilização é indica- nhamento das forças partidárias. Poder- minação de "presidencialismo impe- tam sistemas com alto fracionamento, da pela regularidade do índice de fracio- se-ia esperar que, se não forem alteradas rial". A França de De GauHe foi forte- caracterizam-se por graus elevados de namento (0,78) nas três últimas legisla- as regras de representação proporcio- mente presidencialista, mas trata-se de heterogeneidade ou pluralismo social turas. As duas primeiras apresentam-se nal, o novo sistema partidário brasileiro uma forma mista, na qual o parlamento as sociedades plurais. Seus sistemas como sistemas de transição: a primeira. torne-se um sistema multipartidário tem o poder de destituir o ministério. A multipartidários e seus regimes propor- empolgada pela forte representação com fracionamento mediano. França da coabitação é parlamentarista cionais respondem, efetivamente, a essa conferida ao Partido Social Democráti- Independéntemente dessa possibi- - o primeiro-ministro é o efetivo Chefe pluralidade irredutível, e não por acaso co PSp, partido que assumira a lide- lidade, que apontaria para certas regula- do governo, embora o presidente rete- a dinâmica democrática é consociacio- rança do processo de institucionalização ridades em nosso processo político, as- nha um feixe considerável de atribuições nal na quase totalidade dos países aí da nova ordem; a segunda, refletindo a sentadas em características estruturais e poderes. A Finlândia é considerada, incluídos. 6 Os índices de fracionamento rápida mudança no alinhamento parti- de nossa sociedade e em traços bastan- tecnicamente, regime de gabinete, pois parlamentar desses sistemas variam dário, com o crescimento do PTB, que te fortes de nosso padrão político- seu presidencialismo é qualificado pelo entre 0,70 e O,80. A Suíça é, claramente, representava os setores urbanos e mais institucional, pelo menos uma coisa é poder de dissolução do gabinete pelo um caso limítrofe, que oscila entre o progressistas do movimento de institu- evidente: as peculiaridades institucio- parlamento. Finalmente, na Suíça não fracionamento mediano e o alto, entre cionalização da democracia populista. A nais que compõem o nosso dilema políti- existe o voto de confiança, mas o Execu- cinco e sete partidos parlamentares efe- última legislatura apresenta uma distri- co não dizem respeito ao nosso regime tivo é comandado por um Conselho Fe- tivos (FP = 0,82 e IC = 0,24). Final- buição mais igualitária da representação de representação, nem ao nosso sistema deral, de sete membros, eleito pelo mente, tem-se os dois casos de alto fra- entre os três maiores partidos, que se partidário; compartilhamos as princi- parlamento. O presidente e o vice- cionamento, Finlândia e Holanda, com anuncia na queda do índice de concen- pais características de ambos com a presidente do Conselho são escolhidos mais de cinco partidos parlamentares tração (lC) para 0,29/ maioria das democracias estáveis do entre seus membros, para mandatos efetivos, índices de fracionamento Vale ainda mencionar, a esse res- mundo. anuais. parlamentar superiores a 0,80 e índices peito, a proximidade dos índices obser- Mais significativo do que as seme- É nas combinações mais freqüentes de concentração em torno de 0,30. vados para a atual Assembléia Nacional lhanças entre as experiências brasileiras entre características institucionais, e não O Brasil, como se vê, não apresenta Constituinte e a primeira legislatura da e outros regimes democráticos talvez se- em sua presença isolada, que a lógica e a qualquer desvio importante, neste parti- "República de 46": tanto o índice de ja aquilo que diferencia o modelo brasi- especificidade de cada modelo emer- cular, em relação a várias - na verdade fracionamento parlamentar quanto os leiro - traços até agora permanentes de gem. É também aí que se revela a na- a maioria - das democracias estáveis do índices de concentração atingem valores nossa organização, nos ciclos democráti- tureza do regime até agora praticado Ocidente. Tem um sistema multiparti- muito próximos. Não pretendo retirar cos, e que persistiram, com as distorções no Brasil. Não existe, nas liberais-de- dário, com fracionamento parlamentar conclusões a respeito dessa coincidên- inevitáveis, nos períodos autoritários. mocracias mais estáveis, um só exem- entre o médio e o mediano, índices em cia, mas creio ser razoável considerar a plo de associação entre representação nada dessemelhantes àqueles observa- possibilidade de que, agora, como PRESIDENCIALISMO DE proporcional, multipartidarismo e presi- dos em vários países que gozam de esta- antes, o sistema partidário-parlamentar COALIZÃO: dencialismo. A França da V República, bilidade democrática e alta legitimi- que emerge do processo de transição e A ESPECIFICIDADE 00 MODELO que já teve seu período de inclinação dade. inaugura o processo de institucionaliza- BRASILEIRO presidencialista, é, como se viu, um re- O exame do que ocorreu no perío- ção democrática, após prolongado ciclo gime misto, de representação majoritá- do 1946-64 indica uma trajetória bas- autoritário, é, ele mesmo, de transição. A primeira característica que marca ria-distrital e multipartidário com fra- tante clara na direção da consolidação Caracteriza-se pela forte representação a especificidade do modelo brasileiro, cionamento médio. O sistema dos EUA de um sistema multipartidário, com fra- de um só partido, identificado com a no conjunto das democracias aqui anali- é presidencialista; bipartidário e majori- cionamento parlamentar mediano, com liderança mesma desse processo, como sadas, é o presidencialismo. A gran- tário-distrital. As democracias propor- de maioria (76% : 13/17) dos regimes cionais são todas multipartidárias e 6 Sobre as democracias consociacionais, ver A. Lijphart, The Politics 01 Accommodarion, Berke- liberais-democráticos do após-guerra parlamentaristas, com as duas exceções ley, University of California Press, 1968, e "Consociational Democracy", World Politics, vol. é parlamentarista. Na verdade, a única mencionadas da Suíça e da Finlândia, XXI, n.2, 1969. 1 Sobre a evolução e o desempenho da "República de 46", ver Wanderley Guilherme dos Santos, democracia puramente presidencialista elas mesmas constituindo modelos com Crise e Castigo. São Paulo, Vértice, 1987. é a dos Estados Unidos da América do razoável grau de especificidade. 18 19  Essa composição de regimes, pela heterogeneidade interna. Observe-se, um só partido majoritário. Essa correla- mente a grandes coalizões, um, a Fran- agregação de suas principais regras insti- também, que são sociedades com maior ção entre fragmentação partidária, di- ça, tem regime majoritário-distrital, tucionais de representação e controle, já grau de pluralismo e diferenciação versidade social e maior probabilidade parlamentarista, e sistema multipartidá- seria suficiente para esclarecer as varia- sociais. 8 São amplamente conhecidas as de grandes coalizões beira o truísmo. É rio com fracionamento médio. A Itália ções mais importantes entre distintos clivagens culturais e religiosas que mar- nas sociedades mais divididas e mais tem regime proporcional, parlamenta- modelos de democracia. Há, contudo, cam o panorama social holandês. 9 A conflitivas que a governabilidade e a es- rista, e sistema multipartidário com fra- um elemento ligado ao funcionamento Finlândia é uma sociedade fortemente tabilidade institucional requerem a for- cionamento mediano. Holanda.e Fin- macropolítico dessas democracias fragmentada, na fronteira entre a Euro- mação de alianças e maior capacidade lândia têm regimes proporcionais, siste- portanto empírico - que as separa na pa Ocidental e a Eslávica, tendo sofrido de negociação. mas multipartidários com alto fraciona- própria lógica de seu movimento. Trata- influências marcantes da Rússia e da Porém, muitas análises do caso bra- mento, mas a primeira é parlamentarista se da necessidade, mais ou menos fre- Suécia e apresentando importantes divi- sileiro e, sobretudo, a imagem que se e a outra presidencialista com controle qüente, de recurso à coalizão interparti- sões sócio-culturais. 10 Não é menor a tem passado para a opinião pública do parlamentar sobre o gabinete. Se adicio- dária para formação do Executivo (gabi- propensão ao conflito, derivada de hete- País é que nossas mazelas derivam todas namos os outros três casos de recurso nete). A última coluna da Tabela 1 apre- rogeneidades na estrutura sócio-econô- de nosso sistema de representação e das "moderado" a grandes coalizões, a va- senta a freqüência com que essas demo- mica, na ItáHall e na França. 12 Em am- fragilidades de nosso quadro partidário. riação se amplia ainda mais: a Alema- cracias foram governadas por "grandes bos os países existem estruturas multi- O que fica claro, no entanto, é que nos- nha tem regime misto majoritário- coalizões", nos períodos de 1918-40 e partidárias ideologicamente diferencia- sos problemas derivam muito mais da distrital/ proporcional, sistema triparti- 1945-70. Na última linha encontra-se a das e polarizadas. incapacidade de nossas elites em compa- dário e é parlamentarista. A Áustria, de proporção de "grandes coalizões" no Três outros países apresentam mo- tibilizar nosso formato institucional com regime proporcional, é parlamentarista Brasil, entre 1946 e 1964. Vale notar que derada incidência de grandes coalizões o perfil heterogêneo, plural, diferencia- e tripartidária. E, finalmente, o Japão, o primeiro governo da Nova República (em torno de 20%): a Alemanha, o Ja- do e desigual de nossa ordem social. A de regime majoritário distrital, é parla- instalou-se com base em uma grande pão e a Áustria. Alemanha e Áustria unidade lingüística, a hegemonia do ca- mentarista e tem sistema multipartidá- coalizão e as alterações ministeriais já também caracterizam-se por clivagens tolicismo e a recusa ideológica em reco- rio com fracionamento médio. Ou seja, promovidas pelo Presidente da Repúbli-' sociais ou regionais importantes. 13 O Ja- nhecer nossas diversidades e desigual- não há correlação entre características ca mantêm a Aliança Democrática. Mas pão tem enfrentado dificuldades de dades raciais têm obscurecido ó fato de institucionais do regime e do sistema seria precipitado atribuir alguma fre- compatibilizar efetivamente seu quadro que a sociedade brasileira é plural, mo- partidário e o recurso a grandes coali- qüência a este período. institucional ocidentalizado e suas ca- vida por clivagens subjacentes pronun- zões. Aliás, tome-se como exemplo final O que se pode verificar é que qua- racterísticas sócio-culturais mais per- ciadas e que não se resumem apenas à Inglaterra e Suécia. A primeira, de fato tro países apresentam proporção signifi- manentes. 14 dimensão das classes sociais; têm impor- um sistema bipartidário quase perfeito cativa de governos de coalizão (freqüên- A freqüência de coalizões reflete a tantes componentes sócio-culturais e re- no plano parlamentar, majoritária- cia> 40%), abrangendo mais parceiros fragmentação partidário-eleitoral, por gionais. distrital, teve, no período analisado por que o necessário para obter maioria. sua vez ancorada nas diferenciações só- As regras de representação e o sis- Lijphart, 13% de seus governos basea- simples no parlamento. Evidentemente, cio-culturais; é improvável a emergência tema partidário expressam essa plurali- dos em grandes coalizões. A segunda, essas coalizões são marcadas por maior sistemática de governos sustentados por dade; não a podem regular, simplifican- fortemente proporcional, com sistema do-a ou homogeneizando aquilo que é multipartidário medianamente fracio- estruturalmente heterogêneo. Basta ver nado, jamais recorreu a grandes coali- 8 Cf. A. Lilphart, "Power-Sharing versus Majority Rule: Patterus ofCabinet Formation in Twenty Democracies", Govemment and Oppositíon, vol. 16, nA, 1981, pp. 395-413. que as sociedades que precisam recorrer zões no período. 9 Cf. A. Lijphart, "The Netherlands: Continuity and Change in Voting 'áéhavior", in R. Rose, ed., a grandes coalizões apresentam impor- Apenas uma característica, associa- Electoral Behavior: A Comparative Handbook, Nova Iorque, Free Press, 1974, pp. 227-71. tantes variações institucionais. Isto indi- da à experiência brasileira, ressalta co- 10 Cf. P. Pesonen, "Finland: Party Support in a Fragmented System", in R. Rose, ed., Electoral ca, precisamente, que a regra institucio- mo uma singularidade: o Brasil é o único Behavior... , op. cit., pp. 271-315. nal adapta-se à realidade social, garan- país que, além de combinar a proporcio- 11 Cf. S.H. Barnes, "Italy: Relígion and Qass in Electoral Behavior, in R. Rose, ed., Electoral Behavíor... , op. cit., tindo, assim, a representatividade e a nalidade, o multipartidarismo e o "pre- 12 Cf. P. Converse, Polítical Representation in France, Cambridge, The Belknap Press, 1986. estabilidade da ordem política. sidencialismo imperial", organiza o 13 Cf., para o caso da Alemanha, D.W. Urwin, "Germany: Continuity and Change in Electoral O reexame dos dados até aqui apre- Executivo com base em grandes coali- Politics", in R. Rose, ed., Electoral Behavior... , op. cit., pp. 109-71. sentados ilustra essa afirmação. Dos zões. A esse traço peculiar da institucio- 14 Cf. R.A. Scalapino e J. Masumi, Parties and Politics in Contemporary Japan, Berkeley, Universi- ty of California Press, 1962. quatro países que recorreram freqüente- nalidade concreta brasileira chamarei, à 20 21 falta de melhor nome, "presidencialis- mo no eixo partidário-parlamentar, tor- Tabela 3 mo de coalizão", distinguindo-o dos re- na-se necessário que o governo procure Coalizões Partidárias no Executivo Brasileiro Período 1946-641 gimes da Áustria e da Finlândia (e a controlar pelo menos a maioria qualifi- França gaullista), tecnicamente parla- cada que lhe permita bloquear ou pro- mentares, mas que poderiam ser deno- mover mudanças constitucionais. Governo N?Partidos % Cadeiras % Cadeiras % Cadeiras N?Partidos minados de "presidencialismo de gabi- A Tabela 3 ilustra bem o padrão de na Coalizão na C. D. no Senado no Congresso naCâmara2 nete" (uma não menos canhestra deno- coalizões governamentais na República minação, formada por analogia com o de 46. O Brasil teve, no período, 13 termo inglês cabinet government). Fica ministérios diferentes, tomando-se por Dutra evidente que a distinção se faz funda- critério alterações na composição do ga- I Ministério De 01.46 a 10.46 03 87% 91% 86% 10 (04) mentalmente entre um "presidencialis- binete que promoveram mudança na 11 Ministério mo imperial", baseado na independên- ocupação de ministérios pelos diferentes De 10.46 a 03.50 03 82% 86% 81% 10 (04) cia entre os poderes, se não na hegemo- partidos. Por este critério, por exemplo, III Ministério nia do Executivo, e que organiza o mi- a presidência de Kubitschek teve apenas.De 03.50 a 01.51 02 64% 73% 64% 12 (06) nistério como amplas coalizões, e um um ministério, embora tenha havido vá- Vargas I Ministério presidencialismo "mitigado" pelo rias mudanças de titulares de diferentes De 01.51 a 06.53 04 89% 91% 89% 12 (06) controle parlamentar sobre o gabinete e pastas. Mas a substituição de ministros II Ministério que também constitui este gabinete, manteve rigorosamente o controle parti- De 06.53 a 09.54 04 85% 89% 85% 12 (06) eventual ou freqüentemente, através de dário original dos ministérios, alteran- Café Filho grandes coalizões. o. Brasil retorna ao do-se apenas o estado de origem dos I Ministério De 09.54 a 04.55 85% 91% 89% 12 (06) 04 conjunto das nações democráticas, sen- titulares. Observe-se que, em nenhum 11 Ministério do o único casó de presidencialismo de caso, o governo sustentou-se em coali- De 04.55 a 11.55 05 82% 89% 80% 12 (06) coalizão. zões mínimas. O caso mais próximo des- NereuRamos De 11.55 a 01.56 68% 70% 67% 12 (06) É preciso compreender melhor a ta situação foi o último ministério parla- Kubitschek4 dinâmica do presidencialismo de coali- mentarista da presidência Goulart, tipi- De 01.56 a 01.61 04 68% 70% 67% 12 (06) zão no Brasil. A Nova República repete camente um ministério de crise. As Quadros a de 1946 que, por sua vez, provavel- coalizões controlavam, na quase totali- De 01.61 a 08.61 06 92% 91% 93% 12 (06) mente manteve resquícios da República dade dos casos, larga maioria na Câma- Goulart I MinistérioS Velha, sobretudo no que diz respeito à ra, no Senado e no Congresso Na- De 09.61 a 07.62 05 83% 89% 86% 13 (05) influência dos estados no governo fede- cional. II Ministério ral, pela via da "política de governa- Dependendo da distribuição das ca- De 07.62 a 09.62 04 79% 87% 79% 13(05) dores". A lógica de formação das coali- deiras parlamentares entre os partidos, III Ministério zões tem, nitidamente, dois eixos: opaJ- pode tornar-se impraticável formar coa- De 09.62 a 01.63 03 56% 74% 59% 13 (05) IV Ministério tidário e o regional (estadual), hoje co- lizões mínimas. Se, por exemplo, a pro- De 01.63 a 06.63 05 85% 85% 85% 13 (05) mo ontem. É isto que explica a recorrên- porção de cadeiras de um partido não V Ministério cia de grandes coalizões, pois o cálculo for suficiente para alcançar a maioria De 06.63 a 04.64 04 63% 65% 63% 13 (05) relativo à base de sustentação política do simples e a adição de qualquer outro governo não é apenas partidário- partido ultrapassar esta marca, é inevi- parlamentar, mas também regionaL tável a constituição de uma grande coali- Fonte: Lúcia Hippolito, De Raposas e Reformistas... , op. cito Adicionando-se à equação os efeitos po- zão, se o presidente considerar arrisca- Obs.: líticos de nossa tradição constitucional, do, inconveniente ou mesmo inviável 1. Foram consideradas novas coalizões aquelas mudanças de ministério que atteraram a distribuição de de constituições extensas, que extrava- governar com minoria. Não foi esta, po- ministérios entre os partidos. sam o campo dos direitos fundamentais rém, a situação brasileira no período 2. Os valores entre parênteses correspondem aos partidos com mais de 3%. 3. As coalizões possíveis foram calculadas com base no número de partidos no ministério. para incorporar privilégios e prerrogati- 1946-64. A última coluna da Tabela 3 4. Neste governo, não houve mudanças na distribuição de ministérios entre os partidos. Houve trocas vas particulares, bem como' questões apresenta o número de coalizões míni- importantes de ministros dentro do mesmo partido e entre os estados. substantivas, compreende-se que, mes- mas possíveis, em cada ministério, le- 5. Os três primeiros ministérios de Goulart foram parlamentaristas. 22 23 vando-se em conta apenas os partidos nAo sepia apenas a lógica partidário- Essa capacidade de controle minis- preferenciais de suas regiões, denotan- que participaram das grandes coalizões, parlamentar, como já indiquei acima. terial nem sempre correspondeu ao peso do sua liderança nos blocos regionais de em cada governo. Não se considerou o Al6m di.to, pode-se ver que, embora dos partidos no Congresso, sobretudo nosso sistema político. É o caso da Ba- o PSD"'nAo apresente domínio forte, no que se refere aos partidos menores. hia, de Pernambuco, do Ceará e do Rio número de coalizões mínimas possíveis, tomando por base os partidos parlamen- no COQjunto, controlou, por maior pe- Alguns exemplos demonstrarão a dife- Grande do Sul. tares efetivos, o que, em alguns momen- ríodQ de tempo, a maioria dos ministé- rença entre o peso parlamentar e o peso Qaadro3 tos, subestima os graus de liberdade na rios e.tratépcos. Basta comparar o total governamental dos partidos. No primei- Composição RegionaI_ MInistérios - 1!146164 formação de coalizões mínimas possí- (36% dOi ministros) com as porcenta- ro ministério Dutra, o PR detinha 3% Estados Ministérios % veis. Em todos os casos havia pelo me- genl para, por exemplo, os ministérios das cadeiras no Congresso e participa- RJIDF/GB 22 17 ção equivalente a 10% no governo. No SP 33 24 nos uma coalizão mínima possível. da Justiça (68%), Fazenda (47%) e Via- MG 24 18 Conclui-se, portanto, que o cálculo do- ção e Obras Públicas (47%). O PTB primeiro ministério Vargas, o PSD BA 17 13 minante requeria coalizões ampliadas, controlou OI ministérios da Agricultura controlava 39% das cadeiras no Senado RS 10 07 seja por razões de sustentação partidá- (59%) e Trabalho, Indústria e Comércio e 45% das vagas no gabinete. A UDN, o PE 10 07 rio-parlamentar, seja por razões de (79% ), mantendo-se como o principal PTB e o PSP tinham a mesma proporção CE 07 05 de mini,stérios, embora aquela contro- Outros 12 09 apoio regional. ocupante do Ministério do Trabalho e Total 135 100 Previdência Social (44%) a partir de lasse 26% do Congressso, o PTB, 16% e o Quadro 2 apresenta o controle 1961. O PSP fez 40% dos ministros da o PSB, 8%. No governo Café Filho, PSD e UDN controlavam o ministério A combinação do critério partidá- de ministérios pelos diferentes partidos Saúde, ministério criado na segunda que participaram de coalizões gover- presidência de Vargas. O PR nomeou em equilíbrio numérico perfeito, embo- rio com o regional pode diminuir as dife- namentais. 15 O número de partidos 30% dos ministros da Educação e Cultu- ra o PSD suplantasse a UDN, emforça renças de "qualidade" entre ministé- admitidos ao governo é maior do que a ra, também a partir da divisão do Minis- parlamentar, por proporção nunca infe- rios. Na medida em que ministérios me- média de partidos parlamentares efeti- tério da Educação e Saúde, o qual havia rior a 10 pontos percentuais (no Sen