Diseño de Agendas Públicas

Tema 2: Definición del problema y entrada en agenda

• El tema se centra en la definición del problema y su entrada en la agenda pública.
• El plan de estudio incluye varios subtemas, entre ellos la formación de la agenda pública, la definición y detección de problemas, la filtración de problemas y el análisis crítico de marcos.
• La agenda pública se define como el conjunto de temas sobre los que se debe actuar.
• La formación de la agenda implica un proceso en el que las demandas de grupos se transforman en asuntos que compiten por la atención de las autoridades públicas. Incluye la selección de problemas públicos y su definición, y la construcción individual de problemas.
• La atención de la ciudadanía hacia los temas públicos es cíclica, según Downs (1972), pasando del entusiasmo inicial al olvido a veces sin resolver el problema. Hay temas crónicos (económicos, empleo) en agendas europeas, y otros factores como el nivel de rentas y normas de género afectan a la preocupación por temas como economía y seguridad.
• En España hay menor interés por la política y menor diferencia entre la agenda pública de hombres y mujeres en comparación con la europea.
• La definición de un problema según Elder y Cobb implican no solo seleccionar el problema, si no su definición considerando la multiplicidad de definiciones.
• Existen distintos tipos de agenda: sistémica o pública (conjunto de problemas que preocupan a la sociedad), política o institucional (problemas que los gobernantes consideran prioritarios).
• Para que un asunto entre en la agenda pública, según Cobb y Elder (1972, 1983), debe ser objeto de atención, y conocimiento amplio del público, el público debe considerar que necesita un cambio y ser competencia gubernamental.
• En EEUU, la agenda política hacia las personas mayores se ha visto modificada por la Ley de Seguro Social (1935) y programas sociales (1965), que reconocieron para este colectivo derechos especiales basándose en la edad.
• La toma de decisiones sobre problemas implica elecciones importantes y un posible proceso complejo y en ocasiones caótico, como el modelo de toma de decisiones "garbage can" de Cohen-March-Olsen (cubo de basura).
• El contexto es importante en la formación de la agenda pública; depende del área de la política, la estructura del sistema político-administrativo, y esto puede hacerlos más estructurados o difusos.
• Las autoridades tienen control formal de la agenda, pero en democracias deben reflejar los problemas de la sociedad.
• Existen distintas categorías de personas implicadas en la formación de la agenda: grupos y organizaciones, grupos electorales, como las personas mayores, y comunidades de profesionales expertos (médicos, gerontologos).
• Los problemas que entran en la agenda pública son generalmente asuntos actuales o potencialmente conflictivos, con acontecimientos sociales impactantes (catástrofes, sucesos sociales/económicos) que movilizan a grupos. En estos casos, la claridad y facilidad de representación del problema por parte del público general facilita que este sea tomado en consideración por los líderes.
• La violencia de género en España se ha convertido en un problema público reconocido y tratado progresivamente, en parte gracias a la acción y movilización de activistas y medios de comunicación. Se reconocen como hitos el Caso Ana Orantes (1997) y posteriormente la implementación de planes y leyes para combatir esta problemática por parte de los poderes públicos.

La formación de la agenda (Elder y Cobb)

• Cómo los problemas llegan a ser públicos: un asunto necesita tres requisitos para acceder a la agenda: ser de interés para el público, el público necesita algún tipo de acción, y los asuntos requieren la atención de una entidad gubernamental.

Tipos de agenda (Tamayo; Cobb y Elder)

• No todos los problemas detectados tienen la misma prioridad para los decisores/as.
• La agenda sistémica o pública consiste en los problemas que preocupan a una sociedad en un momento dado (ej. encuestas CIS).
• La agenda política o institucional consiste en los asuntos que los gobernantes consideran prioritarios en una situación específica.

La entrada en la agenda

• La entrada de un problema en la agenda política es necesaria pero no suficiente para la existencia de una política pública.
• La violencia de género, por ejemplo, pasó de ser un problema público a ser objeto de actuación de los poderes públicos españoles a partir de 1997 (Caso Ana Orantes), con el tiempo y apoyo de movimientos feministas.

¿Qué soluciones entran en agenda? (Elder y Cobb)

• Hay límites ideológicos, determinados por los valores socioculturales, que influyen en la clase de soluciones que se consideran aceptables.
• En busca de soluciones a los problemas se considera la posibilidad de que estas sean la respuesta del "cubo de basura" (Cohen et al) de ajustes incrementales, o la generación de ideas nuevas después de una incubación.

¿Qué oportunidades de elección? (Elder y Cobb)

• Las ventanas de oportunidad para resolver un problema se crean con circunstancias temporales y coyunturales.
• Elecciones y cambios en puestos políticos crean circunstancias que impulsan soluciones.
• Eventos dramáticos pueden impulsar problemas a la agenda pública; la urgencia surge de los procesos sociales.
• Las oportunidades de acción son eventuales, y los agentes de cambio deben estar preparados.

El diseño de la agenda (Tamayo)

• No todos los problemas de la agenda sistémica tienen la misma oportunidad de entrar en la agenda institucional.
• Los sesgos en la accesibilidad a la agenda, según Tamayo, incluyen poder y capacidad de presión de grupos de interés, sesgos culturales y valores de decisores públicos y peso de la tradición en las Administraciones Públicas (sesgos negativos).
• Sesgos positivos pueden incluir a los medios de comunicación (sensibilización sobre temas), rivalidad política y deseos de crecimiento (de organizaciones públicas).

Pensando sobre problemas públicos

• Se propone que con un problema público escogido, se haga una reflexión sobre sus causes, quiénes los identifican y las razones por las cuales, a quiénes afecta realmente y cuántos son los afectados, y las fuentes de información utilizadas para diagnosticar estos problemas.
• Se propone evaluar si existen problemas similares, o el origen de un problema desde una perspectiva más amplia, así como si es un problema que el gobierno puede resolver.

La definición/construcción de los problemas públicos

• Se necesita diferenciar entre situación problemática objetiva y problema público.
• Los problemas públicos son construcciones sociales y políticas que obedecen a la voluntad de que existan, están relacionados con soluciones y poseen relevancia pública; además, se definen de forma gubernamentalmente tratable.

La definición de los problemas públicos (Tamayo; Elder y Cobb)

• Inicialmente, los problemas públicos solían considerarse definidos objetivamente
• Los problemas públicos son construcciones sociales, definidos subjetiva e interesadamente por un observador. Las construcciones sociales reflejan las concepciones específicas de la realidad.

La definición de los problemas públicos (Hogwood y Gunn)

• El proceso de definición de problemas públicos está influenciado por los valores e intereses de los actores involucrados.
• El análisis de estos valores de los actores determina qué aspectos de un problema se consideran relevantes, y por qué.
• La selección de problemas está influenciada por los valores e intereses de decisores. Un ejemplo son los cambios entre las prioridades entre la competitividad económica vs igualdad social.

Marcos del problema y autocrítica de analista (Hogwood y Gunn)

• El analista debe ser consciente de sus sesgos y valores (autocrítica).
• Los valores, ideología y disciplina del analista influenciaran su marco y sesgos interpretativos.
• Allison (1971) menciona que el marco político adoptado influenciará el resultado de la solución (políticas que se implementen).
• Los analistas deben realizar un análisis de los marcos implicados en la visión del problema, aclarando y cuestionando las normas implícitas y los marcos subyacentes.

Definición de problemas (Elder y Cobb)

• El análisis de problemas públicos implica seleccionar y destacar aspectos de una realidad, hacer evaluaciones acerca de estas y considerar el impacto del contexto y las teorías subyacentes de quienes hacen las evaluaciones.
• Diversos marcos interpretativos compiten entre sí, y conllevan posibles conflictos entre diferentes actores y posturas, o la inclusión de diferentes concepciones de la realidad.

La detección de los problemas (Tamayo)

• Es importante detectar los problemas de forma anticipada. Las administraciones públicas deben contar con mecanismos rutinarios para detectar problemas.
• El análisis y seguimiento de elementos externos a la administración facilita detectar problemas potenciales. Los decisores deben incluir este elemento en sus análisis estratégicos para prever posibles soluciones.
• La búsqueda de información es crucial para detectar los problemas

La filtración de los problemas (Hogwood y Gunn)

• La filtración de los problemas sirve para priorizar algunos problemas sobre otros.
• Cuando se analiza un problema, esta filtración debe ser sistemática y consciente; esto significa que debe evaluarse si merece mayor atención o solo revisión rápida.
• Esto puede requerir estudio y consulta de expertos pertinentes.

Análisis previo a la toma de decisiones (Subirats)

• La formación de la agenda incluye diferentes factores que no son controlables, generando procesos de decisiones influenciados por una realidad exterior.
• Los responsables de las decisiones necesitan mejorar su capacidad de decisión y análisis. Este análisis previo es clave.

Criterios para filtrar problemas (Hogwood y Gunn)

• Los criterios para analizar un problema incluyen el contexto, las características, las repercusiones, y los costos de la acción/análisis.

Matriz para filtrar problemas (Hogwood and Gunn)

• Esta matriz ayuda a definir qué problemas necesitan mayor atención.
• Se evalúan problemas, en función de sus contextos, características, y otras categorías

El análisis de marcos de política (Bacchi)

• El análisis de marcos de política identifica y analiza los supuestos en los problemas y sus posibles soluciones.
• El análisis de marcos busca entender de qué manera se describe un problema, y qué representaciones particulares están implicadas. Este análisis permite descubrir supuestos que no han sido cuestionados previamente.

Marco interpretativo de política (policy frame)

• Un marco interpretativo es un esquema que da forma a la realidad.
• Policy frame describe la información fragmentaria que se convierte en un problema estructurado y significativo, y la solución implicada en este.

El papel de los discursos en la construcción de los problemas

• Los problemas y soluciones se construyen dentro de los discursos; lenguaje, conceptos y categorías que sirven para enmarcar temas.
• Es necesario preguntarse sobre el problema, las características y el impacto que esta forma de representación tiene en la sociedad.

Las ausencias en los discursos

• El enfoque ayuda a reflexionar sobre las ausencias de los discursos.
• Se analiza cuáles temas no son tomados en cuenta, cuáles problemáticas son ignoradas o silenciadas, y por qué.
• Un ejemplo de esto son las representaciones de los problemas y los supuestos no cuestionados durante la discusión pública de temas como violencia de género, crisis económicas, o representación de mujeres en la política.

El enfoque '¿cuál es el problema?' (Bacchi)

• Este enfoque se basa es que la propuesta política ofrece una representación del problema con sus propios supuestos y interpretaciones, sin explorar las ausencias u omisiones de otras perspectivas.
• Este enfoque busca conocer y comprender las representaciones y el proceso por el cual un tema es expresado de cierta manera, incluyendo los supuestos implícitos o explícitos.

El enfoque constructivista

• Desafía la idea de que los problemas existen "fuera" de las interpretaciones.
• Se centra en el proceso de construcción de problemas públicos a través de interpretaciones y representaciones.

Análisis de marcos de política

• Es una metodología cualitativa que identifica marcos interpretativos en los textos políticos.
• Identifica los diferentes marcos y las interpretaciones de un problema público, y ayuda a comprender cómo se construye el problema en discursos. Las metodologías de este tipo de análisis buscan evaluar las inconsistencias en la manera como este tipo de temas es tratado en los textos políticos.
• Incluye método de "preguntas guía" para el análisis de textos.

Referencias teóricas del Análisis Crítico de Marcos

• Incluye referencias teóricas a distintos autores que hablan de construcción de problemas públicos.
• Menciona enfoque de Bacchi, marcos de diagnóstico y pronóstico, y teorías de movimientos sociales.
• En el estudio de políticas existen autores (Verloo, Ferree, Bacchi, Meier, Bustelo, Krizsan, Kantola, Rönnblom, Lombardo, MAGEEQ y QUING) sobre temas y diferentes tipos de análisis.

Conceptos centrales (Policy frame)

• Un marco de política es una configuración de posiciones sobre un tema.
• Incluye aspectos de diagnóstico y pronóstico, atribución de roles, y la interacción de diferentes voces sobre el problema en cuestión.

El análisis de marcos y sus posibilidades como herramienta

• Se busca identificar como el análisis ayuda a evaluar el diseño de políticas, utilizando el proyecto MAGEEQ (2003-2005). Un proyecto que busca analizar las diferencias en cómo se enmarca el problema de la desigualdad de género en diferentes países, explicando diferencias y dificultades en el cambio de política.

Objetivos de MAGEEQ

• Construir un marco analítico de diferentes interpretaciones de la desigualdad de género.
• Desarrollar un método para identificar inconsistencias en las políticas.
• Mejorar la transparencia y coherencia de las políticas públicas.

¿Qué, dónde y cuándo? (Proyecto MAGEEQ)

• Los temas analizados en el proyecto MAGEEQ incluyen reconciliación en la vida familiar y laboral, violencia de género, desigualdad de género en política, y derechos de lesbianas y gays en diferentes contextos de la Unión Europea.
• El proyecto se desarrolló en diferentes países europeos entre 1995 (Beijing) y 2004.

La metodología MAGEEQ: el análisis crítico de marcos

• El proyecto incluye dimensiones como diagnóstico, pronóstico, atribución de roles, normatividad y equilibrio entre estas categorías.
• El proceso metodológico implica la selección de temas, textos, preguntas guía, codificación, construcción de textos, análisis comparado, estudios de caso por tema y análisis comparado.

Cómo se analizan los textos? (Pregunts guía del proyecto MAGEEQ)

• Las preguntas guía para analizar los textos incluyen las preguntas sobre el diagnóstico del problema, quién tiene voz, las características del género y la interseccionalidad, las problemáticas, y qué soluciones se ofrecen.
• Las preguntas guía incluyen consideraciones normativas.

Cuestiones cruciales (Diagnóstico)

• ¿Cuál es el problema y cómo se presenta?
• ¿Qué se ve como causa?
• ¿Quién es responsable del problema?

Cuestiones cruciales (Pronóstico)

• ¿Qué solución se propone al problema?
• ¿Quién(es) debe(n) hacer qué?
• ¿Sobre quién(es) se debe actuar?
• ¿Quién tiene voz en la definición y en las soluciones al problema?

Práctica de análisis de marcos

• La práctica para analizar estos marcos implica seleccionar un texto legal, político o de debate parlamentario, o movimiento social.
• Este texto debe representar el problema seleccionado y dar aportes potenciales para su posible solución.
• El análisis se realiza por cada grupo, utilizando las preguntas guía y explicando las respuestas en un documento aparte al texto.
• Las respuestas se responden desde el texto directamente.