Décentralisation en France

• France a tardé à adopter la décentralisation dans sa République.
• Les collectivités locales, selon Léon Duguit (1928), ne peuvent détenir une part de souveraineté.

Définition de la décentralisation

• La décentralisation est un système administratif qui permet à une collectivité humaine ou un service de s'administrer lui-même sous le contrôle de l'État.
• Elle implique une personnalité juridique, des compétences propres et des ressources.

Implications de la décentralisation

• La décentralisation implique une personnalité juridique, des compétences propres et un exercice autonome de ces compétences.

Personnalité juridique

• Les collectivités territoriales sont des personnes morales distinctes avec des droits et des obligations.

Compétences propres

• Les collectivités territoriales ont des compétences qui leur sont expressément attribuées par la loi, comme indiqué dans l'article 72 de la Constitution de 1958.
• Une fois ces compétences attribuées, l'État ne peut plus intervenir dans ce domaine.
• Les principales vagues de transferts de compétences ont eu lieu en 1983 et 2003.

Exercice autonome des compétences

• La décentralisation implique que les collectivités exercent librement les compétences qui leur sont attribuées.
• Cette libre administration est limitée, car les collectivités doivent respecter les normes du législateur.

Pouvoir de tutelle

• Le pouvoir de tutelle est le pouvoir d'une autorité administrative supérieure de contrôler la légalité et l'opportunité du fonctionnement d'un organe décentralisé.
• Ce pouvoir a diminué avec le temps.

Origines du pouvoir de tutelle

• Le pouvoir de tutelle était initialement une restriction de l'autonomie des organes décentralisés, considérés comme incapables d'exercer leurs compétences seuls.
• La tutelle devait être prévue par un texte et pouvait s'exercer sur les personnes ou sur les actes.
• Quatre formes d'expression de la tutelle étaient le pouvoir de suspension/annulation, le pouvoir de constater la nullité, le pouvoir d'approbation et le pouvoir de substitution.
• Le pouvoir de tutelle était assimilé à un pouvoir hiérarchique et était perçu comme un obstacle à la décentralisation.

Disparition du pouvoir de tutelle

• La loi de mars 1982 a quasiment supprimé la tutelle de l'État sur les collectivités décentralisées.
• Le pouvoir d'approbation préalable a été supprimé, et le contrôle de légalité par le juge administratif a remplacé le pouvoir d'annulation des préfets.

Spécificités de la décentralisation

• La décentralisation est un aménagement du pouvoir distinct de la déconcentration et du fédéralisme.

Décentralisation et déconcentration

• La France est un État unitaire qui s'est d'abord déconcentré, puis décentralisé à partir de 1982.
• La déconcentration est une division technique du travail étatique vers des organes déconcentrés.
• La décentralisation est une division géographique du pouvoir.
• Les organes déconcentrés n'ont pas de personnalité juridique et sont sous le contrôle hiérarchique de l'État central.

Décentralisation et fédéralisme

• Points communs : organes dotés de personnalité juridique, compétences propres.
• Différences : les États fédérés ont une compétence de principe, tandis que les collectivités décentralisées ont des compétences d'attribution.
• Les États fédérés peuvent s'auto-organiser, contrairement aux collectivités décentralisées.
• Les États fédérés ont un degré d'autonomie plus élevé.

Systèmes autonomiques ou régionalistes

• Ils existent en Espagne et en Italie, où l'autonomie régionale est reconnue par la Constitution, avec un pouvoir législatif limité à certains domaines.

Histoire de la décentralisation territoriale en France

• La construction d'un État centralisé en France remonte à l'Ancien Régime.
• La Révolution a accentué cette démarche, créant les communes et les départements.
• Le centralisme étatique a atteint son apogée sous le Consulat et le Premier Empire avec Napoléon Bonaparte.
• Les libertés locales ont été reconnues peu à peu après cette période.
• La réforme importante de 1982 et l'acte II de la décentralisation en 2003 ont marqué des étapes clés.

Libertés locales reconnues peu à peu

• Les lois du 21/03/1831 et du 22/06/1833 ont rétabli l'élection des conseils municipaux et généraux.
• Les lois de 1837 et 1838 ont élargi leurs attributions.
• La loi du 10/08/1871 a fixé l'organisation des conseils généraux et la loi du 5/04/1884 a uniformisé le régime juridique des communes.
• La loi du 22/03/1890 a créé les syndicats de communes.
• Un décret du 2/06/1960 a créé 21 circonscriptions d'action régionale dirigées par un préfet de région.
• En 1969, le général de Gaulle a souhaité « décentraliser » les régions, mais cette volonté a échoué. Une loi du 5/07/1972 a fait de la région un établissement public territorial.

Importante réforme de 1982

• L'arrivée de F. Mitterrand à la présidence de la République en 1981 a marqué le début d'un réel mouvement de décentralisation.
• La loi du 02/03/1982 « relative aux droits et libertés des régions, des départements et des communes » et deux autres lois de 1983 ont concrétisé cette réforme.

Apports des lois de décentralisation de 1982 et de 1983

• La loi a reconnu la région comme niveau de collectivité territoriale et a posé le principe de l'élection des organes dirigeants.
• Elle a affirmé le principe de libre administration et a entraîné le transfert de nombreuses compétences de l'État.
• L'innovation majeure a été la suppression de la tutelle administrative et son remplacement par un contrôle a posteriori effectué par le juge administratif.

Évolutions postérieures à 1982

• Les lois du 10/07/1982 et du 22/07/1982 ont créé les chambres régionales des comptes et ont défini les nouvelles modalités de contrôle des collectivités territoriales.
• D'autres lois ont précisé les compétences de chaque échelon de collectivité.
• La coopération intercommunale s'est accélérée, notamment avec la loi du 06/02/1992 et surtout la loi du 12/07/1999.

Acte II de la décentralisation

• La révision constitutionnelle du 17 mars 2003 a marqué cet acte II et nécessité une intervention au plus haut niveau juridique.

Apports divers de la loi constitutionnelle du 17/03/2003

• Elle a reconnu le rôle du Sénat auprès des collectivités territoriales, a constitutionnalisé les régions et l'organisation décentralisée de la République.
• Elle a apporté des évolutions outre-mer.

Sénat représentant des collectivités territoriales

• Les projets de lois ayant pour principal objet l'organisation des collectivités locales sont soumis en premier lieu au Sénat.

Reconnaissance constitutionnelle des régions

• La révision de 2003 a corrigé l'anomalie en inscrivant les régions dans le texte constitutionnel.

Organisation décentralisée de la République

• L'inscription de « son organisation est décentralisée » à l'article premier de la Constitution a élevé la notion de décentralisation au même rang que l'indivisibilité de la République.

Évolutions outre-mer

• La révision de 2003 distingue les régions et départements d'outre-mer des autres collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie.
• La notion de collectivité d'outre-mer ne recouvre pas une entité uniforme, mais une addition de collectivités aux statuts législatifs divers.

Autonomie financière reconnue

• L'article 72-2 de la Constitution constitutionnalise l'autonomie financière des collectivités territoriales, en stipulant que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».

Notion de « ressources propres »

• Les ressources propres sont celles sur lesquelles les collectivités ont une maîtrise.
• La loi organique du 29/07/2004 distingue les impositions de toutes natures et les autres ressources propres.

Impositions de toutes natures

• Elles constituent la principale ressource propre des collectivités territoriales.
• Elles comprennent les impôts locaux et d'autres prélèvements obligatoires non affectés à un service rendu.

Impôts dits « partagés »

• Ces ressources fiscales, dont le taux n'est pas fixé par les collectivités territoriales, posent question.
• L'article 59 de la loi de finances de 2004 prévoit de transférer aux départements une fraction des tarifs de la taxe intérieure sur les produits pétroliers.
• Certains considèrent que ces « ressources fiscales sans pouvoir de taux » doivent être classées parmi les ressources propres des collectivités territoriales.

Difficultés dans l'évaluation des ressources propres

• Par ressources propres, il faut entendre les ressources dont les collectivités territoriales ont l'entière maîtrise.
• Cela n'est possible qu'avec une fiscalité dont les taux sont fixés par les collectivités territoriales.
• Il a été jugé par le législateur organique et le Conseil constitutionnel que les recettes fiscales sans pouvoir de taux pouvaient être considérées comme des ressources propres.

Autres ressources propres

• Il s'agit des redevances pour service rendu, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers, des dons et legs.

Ressources propres des communes

• Les ressources perçues par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont incluses.
• Les emprunts et les ressources correspondant au financement par l'État de compétences transférées à titre expérimental sont exclus des ressources propres.

Notion de part déterminante

• L'article 72-2 de la Constitution précise que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».

Part prépondérante versus part déterminante

• Les sénateurs auraient préféré que l'on substitue à la notion de « part déterminante », la notion de « part prépondérante », définissant les ressources propres comme devant constituer la majeure partie (plus de 50%) de l'ensemble des ressources des collectivités territoriales.

Interprétation du Conseil constitutionnel

• Le législateur organique a souligné que « pour chaque catégorie de collectivité territoriale, la part de ressources propres était déterminante lorsqu'elle n'était pas inférieure au niveau constaté au titre de l'année 2003 ».
• Pourquoi 2003 ? Jusqu'alors, le Conseil constitutionnel, saisi des différentes mesures de transferts de compétences ou de suppression d'impôts locaux, avait toujours considéré que ces dernières ne portaient pas atteinte à leur libre administration.

Seuils

• En 2002, la part des ressources propres dans les ressources globales était de 60,8% pour les communes, de 58,6% pour les départements et de 39,5% pour les régions.

Critiques

• Ces ratios ont immédiatement été critiqués car jugés insuffisants, notamment par les régions.
• Toutefois, le minimum peut être inférieur à 50%.

Application du principe d’égalité

• Le fait que les ratios ne soient pas les mêmes d'une catégorie de collectivité territoriale à une autre ne pose pas de problèmes dès lors que, et c'est une application classique ici du principe d'égalité par le Conseil constitutionnel, « ces catégories sont objectivement définies et que la modulation du ratio minimal repose sur des critères rationnels ».

Difficulté de la mise en oeuvre

• Le législateur a prévu que le gouvernement devait « transmettre au Parlement, pour une année donnée, au plus tard le 1er juin de la deuxième année qui suit, un rapport faisant apparaître, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources, ainsi que ses modalités de calcul et son évolution ».

Obligation de l’Etat

• La loi organique fixe des obligations à l'encontre de l'Etat si les ressources propres d'une collectivité étaient passées en-dessous du seuil de 2003.
• Le gouvernement devra proposer, dans le cadre d’un projet de loi de finances, des mesures visant à rétablir le ratio de 2003.

Rétablissement du ratio

• Les mesures doivent permettre aux collectivités territoriales de bénéficier de ressources propres supplémentaires, ou en diminuant les ressources globales, et donc des dotations, pour améliorer le ratio d’autonomie.

Censure immédiate des dispositions

• Il est possible de saisir immédiatement le Conseil constitutionnel pour qu'il juge de la disposition mettant à mal ce ratio.

La constitutionnalité

• Le Conseil constitutionnel a considéré que le plancher de 2003 pouvait ne pas être respecté dès lors que « le degré d'autonomie financière d'une catégorie de collectivité territoriale ne se dégradera pas dans une proportion incompatible avec la règle ainsi fixée ».

Contentieux

• De nombreuses contestations ont été intentées, concernant le refus de l'État de prendre en compte leur demande de compensation financière suite aux différents transferts dans le domaine social. La juridiction administrative s'est prononcée au sujet de cette affaire.

Principe de libre administration

• La Constitution distingue les transferts de compétences des créations et extensions de compétences.
• L'article 72-2 de la Constitution n'impose pas, au fil du temps, une compensation glissante et permanente des charges transférées.

Dans le cas d’une création ou d’une extension de compétences

• Le Conseil constitutionnel recherche d'abord s'il s'agit de compétences facultatives ou obligatoires.

Le droit à l'expérimentation

• La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a ajouté un quatrième alinéa à l’article 72, prévoyant que « dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent déroger à titre expérimental aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice d’une compétence ».
• La collectivité est chargée d’élaborer la norme. Elle doit avoir un objet et une durée limités.

Garanties constitutionnelles

• Les collectivités territoriales doivent se porter candidates.
• Les expérimentations ne doivent pas remettre en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit garanti.
• Une loi organique doit définir des modalités.

Cadre procédural de l’expérimentation

• La loi ou le décret doivent fixer sa durée, qui ne peut dépasser cinq ans, ainsi que les dispositions auxquelles il pourra être dérogé.

Engagements du gouvernement

• Avant la fin de l'expérimentation, le gouvernement transmet un rapport d'évaluation.
• L'expérimentation est alors, soit prolongée ou modifiée, soit généralisée, soit abandonnée.

Promotion de l’innovation

• Une délégation interministérielle à l'innovation, à l'expérimentation sociale et à l'économie sociale a été créée.

Points faibles

• Pas d’attente du résultat de l’expérimentation.

Loi 3 Ds

• Permet d'élargir les territoires zéro chômeurs.
• Assouplit le dispositif, notamment en n’obligeant plus la généralisation à la fin de l'expérimentation.

Évolution du droit de la décentralisation depuis l’acte II

• Les lois qui se sont succédées n'ont jamais eu la portée des actes I et II.
• Ces lois concernent l'expérimentation par les collectivités territoriales et au référendum local, celles sur l'autonomie financière des collectivités territoriales.
• La loi du 13 août 2004 a entraîné une nouvelle vague de transferts de compétences.
• Quant à la récente loi 3 Ds, il s’agit plus d’une loi d’ajustement technique que d’une réforme en profondeur de la décentralisation.

Décentralisation et indivisibilité de la République

• La notion d'indivisibilité de la République a toujours fait craindre un émiettement de la souveraineté.
• La décentralisation peut être considérée comme une « manière d’être de l’Etat ».

Décision du Conseil constitutionnel du 25/02/1982

• Le Conseil, sans remettre en cause le principe de décentralisation, en a fixé les limites.
• Ces limites sont l'absence de pouvoir normatif autonome et le rejet d'une compétence d'auto-organisation pour les collectivités territoriales.

Absence de pouvoir normatif autonome

• Le Conseil a posé comme limite, le transfert d'un pouvoir législatif autonome aux collectivités territoriales.

Corse

• Le statut particulier de la Corse découlant de la loi du 2/03/1982 ne portait pas atteinte à l'indivisibilité de la République.
• Le Conseil a finalement précisé le 17/01/2002 qu'il n'était pas possible d'autoriser une collectivité territoriale à prendre des mesures dans le domaine de la loi, même à titre expérimental.
• Il a fallu une révision de la Constitution pour donner en 2003 à l'expérimentation un statut formel et constitutionnel.

Limites

• La notion de pouvoir normatif local semble ne plus être une limite infranchissable.
• Il convient de préciser que les limites posées à l’expérimentation sont de nature a préserver le principe d’absence de pouvoir normatif autonome au plan local.
• Normes expérimentales font l’objet d’un contrôle de légalité systématique de la part des préfets.

Absence de compétences d'auto-organisation

• Les collectivités territoriales françaises n'ont pas de compétences d'auto-organisation.