Tema 4 La Corona.pdf

TEMA 2 LA CORONA. SUCESIÓN Y REGENCIA. LAS ATRIBUCIONES DEL REY. LAS CORTES GENERALES. EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS Y EL SENADO. COMPOSICIÓN Y FUNCIONES. EL CONTROL PARLAMENTARIO DEL GOBIERNO EN ESPAÑA. 1 TEMA 2. LA CORONA. SUCESIÓN Y REGENCIA. LAS ATRIBUCIONES DEL REY. LAS CORTES GENERALES....

TEMA 2 LA CORONA. SUCESIÓN Y REGENCIA. LAS ATRIBUCIONES DEL REY. LAS CORTES GENERALES. EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS Y EL SENADO. COMPOSICIÓN Y FUNCIONES. EL CONTROL PARLAMENTARIO DEL GOBIERNO EN ESPAÑA. 1 TEMA 2. LA CORONA. SUCESIÓN Y REGENCIA. LAS ATRIBUCIONES DEL REY. LAS CORTES GENERALES. EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS Y EL SENADO. COMPOSICIÓN Y FUNCIONES. EL CONTROL PARLAMENTARIO DEL GOBIERNO EN ESPAÑA. ÍNDICE 1.La Corona. 1.1 La Monarquía parlamentaria como forma política del Estado. 1.2 La sucesión en la Corona. 1.3 La Regencia y la tutela del Rey menor 1.4 Las funciones del Rey. 1.5 El refrendo. 2.Las Cortes Generales. 2.1 El Congreso de los Diputados y el Senado 2.2 Composición y funciones 2.3 Funciones de las Cortes Generales. La función de control del Gobierno 1.LA CORONA 1.1 La Monarquía Parlamentaria como forma política del Estado. La Constitución Española en su artículo 1 define al Estado español como «social y democrático de Derecho» (punto 1) y proclama que «la soberanía nacional reside en el pueblo español» (punto 2) . El art. 1 de la Constitución completa esta serie de enunciados básicos con la afirmación en su punto 3 de que «la Monarquía parlamentaria es la forma política del Estado.» 2 1.2. La sucesión en la Corona a) La Constitución ha establecido una forma de gobierno monárquica y hereditaria, pero no ha instaurado una nueva dinastía, sino que ha reconocido como Rey al «legítimo heredero de la dinastía histórica» (art. 57.1). El Rey Don Juan Carlos I, es en efecto titular de los derechos dinásticos, por renuncia de su padre, Don Juan de Borbón y Battenberg, realizada el 14 de Mayo de 1977. De esta forma, a la legitimidad democrática de la Monarquía, dimanante de la Constitución, se ha añadido su legitimidad dinástica, fruto de la historia. Se basa este orden sucesorio en los principios de primogenitura y representación, que definen la preferencia del primer nacido de los descendientes del Rey y, subsidiariamente, de los descendientes del primogénito, si éste hubiera fallecido. Estos principios se completan y se matizan con las siguientes reglas: – La preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores. Debe interpretarse según el Código Civil, que especifica que las personas de diferentes generaciones forman una línea directa, si descienden unas de otras, y colateral si no descienden unas de otras, pero proceden de un tronco común (art. 916 del Código Civil). – La preferencia, dentro de la misma línea, del grado más próximo sobre el más remoto, significa la prioridad de las generaciones (o grados, en la terminología del art. 915 del Código Civil) anteriores sobre las más jóvenes. – La preferencia en el mismo grado del varón sobre la mujer, es una excepción al principio de igualdad jurídica de los sexos, del art. 14 de la Constitución, sin más justificación que la que se deriva de la tradición. Hay que tener en cuenta, en todo caso, que esta regla no impide reinar a mujeres, como lo había hecho la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado, del 26 de julio de 1946. – La preferencia, en el mismo sexo, de la persona de más edad sobre la de menos, es una concreción del principio de primogenitura. b) La sucesión en la Corona se produce automáticamente, en virtud de las reglas antes mencionadas. No obstante, el art. 61 de la de la Constitución se refiere a la proclamación 3 del Rey ante las Cortes Generales y a su juramento de «desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas». La proclamación del Rey no es la única intervención de las Cortes en la sucesión de la Corona. La Constitución prevé así mismo que las Cortes deben resolver mediante una ley orgánica «las abdicaciones, las renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona» (art. 57.5 de la Constitución). Así mismo, hay que tener en cuenta otras facultades de las Cortes en este campo: pueden prohibir, junto con el Rey, el matrimonio de aquellas personas que tengan derecho a la sucesión en el trono, quedando éstas excluidas de la sucesión por sí y sus descendientes, si contravinieran dicha prohibición (art. 57.4 de la Constitución); y deben proveer a la sucesión en la Corona, en la forma que más convenga a los intereses de España, una vez extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho. (art. 57.3 de la Constitución), precepto que posibilita la instauración de una nueva dinastía. Las competencias de las Cortes relativas a la sucesión en la Corona, así como las que más abajo se mencionan, en relación con la Regencia y la tutela del Rey menor, se ejercen en sesión conjunta de ambas Cámaras, salvo que tuvieran carácter legislativo, según lo que dispone el art. 74.1 de la Constitución. c) Durante el período de vigencia de la Constitución de 1978 se ha producido la sucesión del Rey Don Juan Carlos I a favor de su hijo, que reina bajo el nombre de Felipe VI. Jurídicamente, el Rey Don Juan Carlos I, el 2 de junio de 2014, comunicó al Sr. Presidente del Gobierno su voluntad de abdicar mediante entrega de un escrito, firmado en su presencia. Ello fue seguido de la Ley Orgánica 3/2014, de 18 de junio, por la que se hace efectiva la abdicación de Su Majestad el Rey Don Juan Carlos I de Borbón, donde, tras reproducir su preámbulo el referido escrito, contenía un artículo único, con dos puntos: “1. Su Majestad el Rey Don Juan Carlos I de Borbón abdica la Corona de España. 2. La abdicación será efectiva en el momento de entrada en vigor de la presente ley orgánica.” La ley orgánica aprobada por las Cortes fue sancionada por el rey Juan Carlos I y refrendada por el presidente del Gobierno. El acto de firma de la norma se produjo el 18 4 de junio a las 18:00 horas en el Salón de Columnas del Palacio Real de Madrid y la publicación tuvo lugar el día 19 a las 00:00 horas, momento en que se hizo efectiva la abdicación y el príncipe de Asturias pasó a ser el nuevo rey. A partir de ahí, Juan Carlos I ostentará la dignidad de «rey» de manera vitalicia y realizará exclusivamente las funciones que le asigne su sucesor, proclamado rey de España con el nombre de Felipe VI el 19 de junio, en una ceremonia protocolaria en el Palacio de las Cortes. 1.3. La Regencia y la tutela del Rey menor La Constitución establece también las previsiones necesarias para que la Regencia se establezca en los supuestos en que el Rey se halle inhabilitado para reinar, por ser menor de edad o por estar afectado por una incapacidad física o mental, que debe ser reconocida por las Cortes Generales (art. 59 de la Constitución). Las formas de establecer la Regencia pueden ser de dos clases. En primer lugar por llamamiento de la propia Constitución, que encomienda la Regencia, en el caso de la minoría de edad, al padre o a la madre del Rey, y en su defecto, al pariente mayor de edad más próximo a suceder en la Corona; y en el supuesto de incapacidad reconocida por las Cortes, al Príncipe heredero, si fuere mayor de edad, y si no lo fuere, al padre del Rey, o a su madre y, en su defecto, al pariente mayor de edad mas próximo en el orden de sucesión. La segunda forma de Regencia es la electiva, que ha de ser nombrada por las Cortes Generales y que tiene una función solamente subsidiaria, para el caso de que no hubiera ninguna persona llamada a ejercer la Regencia conforme a las reglas anteriores. La Regencia electiva puede ser individual o colectiva, comprendiendo en este último caso, tres o cinco personas. Cualquiera que sea la causa y la forma de la Regencia, ésta se ejerce con los mismos poderes que al Rey encomienda la Constitución. Sin embargo, la Regencia sólo suple interinamente al titular de la Corona y no le sustituye. Por la misma razón, la Regencia debe concluir siempre al cesar la incapacidad del Rey para reinar. 5 La Constitución ha separado también la función pública de la Regencia de la función privada que consiste en la Tutela del Rey menor (art.60). La forma prioritaria de designación del tutor es la testamentaria. En defecto del nombramiento testamentario, la Constitución designa Tutor al padre o a la madre del Rey menor, mientras permanezcan viudos. Subsidiariamente la designación corresponderá a las Cortes, con la restricción de no poder acumularse los cargos de Tutor y de Regente, más que en los progenitores o ascendientes directos del Rey. 1.4. Las funciones del Rey El art.56.1 de la Constitución es la norma de cabecera de todas las relativas al Rey. Define su posición constitucional y sus funciones, y lo hace de una manera muy expresiva. a) Que la Constitución se refiera al Rey como Jefe del Estado significa, ante todo, que es un órgano estatal. Por consiguiente, es uno de los órganos constitucionales del Estado. b) Además de Jefe del Estado, el art. 56.1 de la de la Constitución afirma que el Rey es «símbolo de su unidad y permanencia». c) Del Rey dice también el art. 56.1 de la Constitución que «arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones», lo que comporta, en primer término, una exigencia de neutralidad política, sin la cual la moderación y el arbitraje de la Corona se desnaturalizarían. El derecho del Rey «a ser informado de los asuntos de Estado» está reconocido expresamente en el art.62.g de la Constitución, y el modo de hacerlo efectivo consiste, en primer término, en su facultad, utilizada con significativa periodicidad, de «presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno». La principal facultad de significado arbitral que la Constitución confía al Rey es la de proponer candidato a Presidente del Gobierno (art. 62.d). Mejor dicho, esta facultad tendrá ese significado arbitral cuando falte un partido o una coalición mayoritarios en el Congreso de los Diputados. Entonces, pero sólo entonces, esa facultad implicará que el Rey tiene que escoger la solución más apropiada para formar el Gobierno, ejerciendo una 6 responsabilidad que es característica de los Jefes de Estado en los regímenes parlamentarios. Pero este arbitraje del Monarca no está previsto para hacer prevalecer la preferencia política del Rey, sino la del Congreso de los Diputados, más concretamente, la preferencia de la mayoría simple de los Diputados. Por lo que se refiere al poder de disolución de las Cortes Generales, hay que distinguir el supuesto de disolución funcional, a que hace referencia el art. 99.5 de la Constitución, y el de disolución gubernamental previsto en el art. 115.1 de la Constitución. El primero se encuadra en la función arbitral o al menos es consecuencia de ella, por su estrecha vinculación con el poder de proponer candidato a Presidente del Gobierno. En efecto, si el Congreso no acepta ninguno de los candidatos propuestos, el Rey debe decretar la disolución, una vez pasados dos meses desde la primera votación de investidura. En cambio, literalmente, no parece que el art. 115 de la de la Constitución sea instrumental para el arbitraje del Jefe del Estado, porque la disolución tiene que ser propuesta por el Presidente del Gobierno. Por último, se ha señalado que la función arbitral del art.56.1 de la Constitución también puede ejercerse mediante mensajes públicos del Rey, que aunque no están expresamente contemplados en la Constitución, estarán relacionados con otras funciones del Jefe del Estado, como la simbólica, la ceremonial o la internacional. d) El art.56.1 de la de la Constitución atribuye también al Rey «la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica». En efecto, que el Rey sea el principal representante internacional del Estado, corresponde con un criterio general del Derecho Internacional, que se concreta en la Constitución mediante los siguientes poderes del Monarca: el de legación -acreditación de embajadores y representantes diplomáticos- activa y pasiva (art. 63.1 de la Constitución), el de manifestar el consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados (art. 63.2 de la Constitución) y el de declarar la guerra y hacer la paz (art. 63.3 de la Constitución). e) Finalmente, hay que hacer referencia a la función del Rey como garante de la Constitución, que se refleja en la fórmula del juramento que debe prestar al ser 7 proclamado ante las Cortes Generales, de «guardar y hacer guardar la Constitución» (art. 61.1 de la Constitución). Además, el Rey viene configurado como garante de la Constitución por su posición en relación con las Fuerzas Armadas, que tienen encomendada en el art. 8 de la Constitución la defensa del ordenamiento constitucional. Por consiguiente, la utilización de las Fuerzas militares para la defensa política de la Constitución deberá realizarse bajo la autoridad del Gobierno, a quien corresponde dirigirlas, y del Rey, a quien compete su mando supremo conforme al art. 62.h de la Constitución. f) Otras funciones constitucionales que corresponden al Rey y que vienen enumeradas en el artículo 62 de la de la Constitución serán: –sancionar y promulgar las leyes –convocar referéndum en los casos previstos en la Constitución –nombrar y separar a los miembros del Gobierno a propuesta de su Presidente –expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros –ejercer el derecho de gracia no pudiendo conceder indultos generales –el Alto Patronazgo de las Reales Academias 1.5. El refrendo a) La necesidad de que los actos del Rey sean siempre refrendados, es decir autorizados o confirmados por otro órgano constitucional, normalmente el Presidente del Gobierno o los Ministros, es una regla tradicional del constitucionalismo, que trae causa de la exención de responsabilidad del Jefe del Estado en las Monarquías. Dicha exención significaría en realidad un privilegio incongruente con la naturaleza del constitucionalismo, que exige una forma de gobierno limitada y responsable, si no estuviera compensada por la regla que imputa la responsabilidad de lo actuado a los sujetos que cooperan con el Rey. «De los actos del Rey serán responsables las personas que lo refrenden», afirma, en efecto, el art. 8 64.2 de la Constitución. b) Objeto del refrendo son los actos que el Rey realiza como titular de la Jefatura del Estado, exceptuándose por consiguiente los correspondientes a su vida privada, como son, por ejemplo, los actos relativos a la administración de su propio patrimonio. Fuera de ese ámbito privado, el refrendo es siempre exigible, sin más salvedad que los actos que el Rey realice para la distribución de la cantidad global que anualmente recibe de los Presupuestos del Estado para el sostenimiento de su Familia y Casa (art. 65.1 de la Constitución) y para el nombramiento de los miembros civiles y militares de su Casa (art. 56.3 y 65.2 de la Constitución). c) La forma típica del refrendo es la contrafirma de los actos del Jefe del Estado por parte del refrendante, pero ésta no es la única forma posible, sino que hay también otras, como el refrendo tácito y el refrendo presunto. El primero consiste en la presencia de los Ministros junto al Jefe de Estado en sus actividades oficiales (ceremonias, discursos, viajes y entrevistas), que implica la correspondiente asunción de responsabilidad. Lo segundo es una presunción general de que el Gobierno cubre con su responsabilidad la actuación del Jefe del Estado, a no ser que dimita en discrepancia con ella. d) Por lo que se refiere a la titularidad del poder de refrendo, hay que tener en cuenta que el art. 64.1 de la Constitución se la atribuye al Presidente del Gobierno, a los ministros y al Presidente del Congreso de los Diputados. El poder de los Ministros viene limitado por su respectiva competencia, de tal manera que les corresponderá refrendar los reales decretos que cada uno haya propuesto al Consejo de Ministros. El refrendo del Presidente del Congreso sólo es posible en los casos expresamente previstos en el art. 99 de la Constitución, es decir, la propuesta de candidato y el nombramiento del Presidente del Gobierno y la disolución de las Cortes Generales si ningún candidato hubiera sido investido, pasados dos meses desde la primera votación de investidura. e) La naturaleza jurídica del refrendo resulta claramente definida en el art. 56.3 de la Constitución. Se trata de una condición para la validez de los actos del Rey y su ausencia determina, por consiguiente, la nulidad de dichos actos. 9 1. LAS CORTES GENERALES. 1.1 El Congreso de los Diputados y el Senado. La Constitución ha querido dejar claro desde el primer momento (Preámbulo y art. 1.2) que la soberanía reside en un sólo titular: el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado. Esta tajante afirmación democrática de principio sitúa nuestro texto constitucional en el ámbito de las constituciones democráticas de su época y cierra cualquier debate sobre la existencia de otros titulares de la soberanía. Lo que sucede es que el pueblo español (art. 1.2) o la nación española (art. 2), siendo realidades ciertas, no son, sin embargo, realidades continuamente operativas. De ahí que todas las democracias hayan optado, aunque no necesariamente de manera excluyente, por la fórmula de la democracia representativa. El sistema bicameral instaurado en nuestra Constitución no es un sistema de bicameralismo equilibrado o perfecto, sino lo que la doctrina denomina un bicameralismo imperfecto, atenuado o desequilibrado. Y esto es así porque una de las dos Cámaras, el Congreso de los Diputados, tiene atribuciones o facultades claramente superiores a las que se otorgan al Senado. Como muestra, basta señalar que: 1.la confianza al presidente del Gobierno la atribuye el Congreso de los Diputados (art. 99), 2.que es quien también puede cesarlo mediante una moción de censura (art. 113), 3.y que la última palabra en el procedimiento legislativo, con escasas excepciones, la tiene también el Congreso de los Diputados (art. 90). Esta realidad palmaria evidente y, por tanto, indiscutible, no debe hacer olvidar el carácter bicameral de las Cortes Generales, y que es a estas a las que el art. 66.2 atribuye determinadas potestades, y no a cada Cámara por separado. 2.2 Composición y funciones El artículo 68 recoge los elementos esenciales de la estructura y el sistema electoral que rigen el Congreso de los Diputados. Se trata de un precepto de la máxima importancia por 10 cuanto viene a configurar, por lo menos en sus aspectos clave, una de las dos Cámaras legislativas que componen las Cortes Generales, tal y como señala el art. 66.1. En su primer inciso regula la composición del Congreso de los Diputados. Esta regulación no ofrece una solución cerrada y definitiva, sino que el Constituyente opta por fijar un margen que se sitúa por abajo en los trescientos escaños y por arriba en los cuatrocientos. De este modo puede afirmarse con facilidad que todo aquello que se mueva en estos márgenes es plenamente constitucional y, en cambio, incidirá en contradicción cuando la solución exceda, por arriba o por abajo, lo indicado en el art. 68.1. El art. 162.1 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. (en lo sucesivo nos referiremos a ella como LOREG) señala que el “Congreso está formado por trescientos cincuenta diputados”. El artículo 68.1 se ocupa también de indicar las características constitucionales de carácter esencial que deben ser predicables del sufragio emitido para el Congreso de los Diputados. Así: a.El sufragio ha de ser universal. b.El sufragio ha de ser libre. c.El sufragio ha de ser igual. d.El sufragio ha de ser directo. e.El sufragio ha de ser secreto El artículo 68.2 viene a prefijar los criterios básicos de reparto de los trescientos cincuenta diputados. Y lo hace fijando la circunscripción, sentando unos parámetros que se deben aplicar y determinando que, en todo caso, a Ceuta y Melilla les corresponde un diputado a cada una. Entendemos por circunscripción electoral aquel colegio de electores que tiene asignado uno o varios escaños para su adjudicación entre un cuerpo de candidatos determinado. Veremos que la opción constitucional trata de compatibilizar por lo menos dos criterios no 11 siempre fácilmente aunables. En primer lugar, y en una Cámara como el Congreso de los Diputados, debe existir una representación de carácter poblacional mínimamente adecuada. Esto es, no pueden escoger cien mil electores diez diputados y tres millones otros diez. Es cierta la existencia de una cierta proporcionalidad entre electores y escaños. Pero tampoco hay que olvidar que, aunque los diputados (véase art. 67) representen a todo el pueblo español, existe una suerte de “representación territorial” que, aunque sólo sea por la cercanía a los electores, exige cierta base territorial del substrato electivo. La Constitución defiere a la ley electoral el reparto de escaños entre las circunscripciones provinciales; pero lo hace fijando criterios. Cada circunscripción deberá tener una “representación mínima inicial” y los demás escaños se distribuirán “en proporción a la población”. La fórmula aparece contenida en el art. 162.2 y 3 de la LOREG, que fija en dos diputados el número mínimo inicial y distribuye los restantes según un procedimiento proporcional con sistema de mayores restos. Esta fórmula lleva consigo que la solución no es única y cerrada una vez y para siempre. Por el contrario, en cada elección, señala el art. 162.4 de la LOREG que “el decreto de convocatoria debe especificar el número de diputados que se van a elegir en cada circunscripción, de acuerdo con lo dispuesto en este artículo”. Es decir, en cada proceso electoral se tendrán en cuenta las variaciones de población habidas de conformidad con el censo oficial de población. La Constitución, en el art. 68, señala un plazo para el mandato del Congreso, tanto colectiva como individualmente. La duración de una legislatura es un elemento político de primer nivel que incide directamente en la propia importancia de la Cámara. La determinación del mandato representativo puede darse por iniciada desde que el diputado es elegido, esto es, desde el propio día de la elección. De ahí que este sea el momento inicial que adopta la Constitución para iniciar el cómputo de los cuatro años que dura el mandato (“cuatro años después de su elección...”). El fin del mandato parlamentario, además de por causas diversas (fallecimiento, sentencia 12 firme que así lo establezca, renuncia, etc.) sobreviene automáticamente transcurridos cuatro años desde la elección (caducidad ordinaria) o cuando se disuelva la Cámara (extinción anticipada). Como se verá más adelante, la convocatoria de elecciones no supone automáticamente la extinción del mandato, que sólo se producirá si media, efectivamente, una disolución. En todo caso, conviene recordar aquí que, como consecuencia de lo previsto en el art. 78.3 de la Constitución, la extinción del mandato no afecta a los miembros de la Diputación Permanente (tanto titulares como suplentes), que retendrán el mandato y sus funciones hasta la constitución del Congreso de los Diputados resultado de las elecciones. Esta decisión es lógica si se tiene en cuenta que es la propia Diputación Permanente la que garantiza la continuidad de la institución parlamentaria. La otra cara de la moneda del principio de temporalidad del poder antes indicado es el principio de continuidad y permanencia de la institución legislativa. Que periódicamente haya que acudir al titular del poder para que este elija a sus representantes no quiere decir que haya que facilitar la ausencia del poder legislativo del escenario político y constitucional. A este problema se le da respuesta a través de la Diputación Permanente. El Constituyente, al diseñar el modelo parlamentario en nuestra Constitución, optó por articular un sistema bicameral. En todo caso, queda claro que los autores de la Constitución se sintieron obligados a justificar la opción por el bicameralismo y lo hicieron buscando una explicación o fundamentación específica para el Senado. A nuestro bicameralismo se optó por darle una fundamentación territorial, aprovechando el nuevo modelo de ordenación política que en ese ámbito abrían tanto el artículo 2 como el propio título VIII. De ahí la célebre expresión según la cual “el Senado es la Cámara de representación territorial”. En 1978 el modelo territorial español no dejaba de ser un embrión en desarrollo que podría haber tomado variables muy distintas, todas ellas perfectamente constitucionales. Por no haber no había ni un mapa autonómico diseñado en la Constitución, que prefirió optar por el principio dispositivo. De ahí que fuese difícil descubrir el significado de la representación territorial en 1978. 13 Por otra parte, conviene recordar que el artículo 137 de la Constitución señala por lo menos tres ámbitos o niveles en los que se distribuye el poder territorialmente, y de todos ellos predica la autonomía. Municipio, provincia y comunidad autónoma serían así, por lo menos en teoría, susceptibles de entenderse al amparo de la expresión “representación territorial”. El artículo 69.2 señala que en cada provincia se elegirán cuatro senadores. Lógicamente, hay que interpretar este precepto en relación con los demás apartados del artículo y, por lo tanto, hay que entender que cuando se habla de provincias la Constitución se refiere exclusivamente a las provincias no insulares. Hecha la abstracción de las características del sufragio (universal, libre, igual, directo y secreto), que se pueden ver en el comentario del artículo 68, hay que señalar que el factor territorial se podría percibir en el hecho de que cada provincia elige el mismo número de senadores independientemente de su población. Las circunscripciones insulares son otra muestra del “carácter territorial” que a la representación se quiere ofrecer en el Senado y que está impreso en el artículo 69.3. Este precepto parte de la realidad insular como un “hecho diferencial”, que justifica un trato específico en forma de circunscripción específica. A estos efectos, y frente al carácter homogéneo de las provincias peninsulares, que eligen cuatro senadores independientemente de su población o extensión, las tres provincias archipelágicas aparecen fragmentadas en circunscripciones insulares o de agrupación de islas. Así: las tres islas mayores —Gran Canaria, Mallorca y Tenerife— eligen tres senadores cada una, y las restantes islas o agrupaciones de islas, uno (Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma) Las circunscripciones de Ceuta y Melilla reciben un tratamiento concreto de la Constitución. 14 El Constituyente ha querido realizar una regulación expresa de la realidad específica que representa que Ceuta y Melilla sean parte del territorio español. Estas ciudades con Estatuto de Autonomía (Estatuto que aún no existía, lógicamente, cuando se aprueba la Constitución), obtienen así una reafirmación de su españolidad y una representación más que proporcional a lo que significa su población. Eligen dos senadores cada una. Respecto a los senadores designados por las comunidades autónomas, podemos destacar varios aspectos de interés: 1.La primera cuestión interesante que hay que analizar es la relación representativa que aportan estos senadores. En efecto, dado que su designación proviene de la Asamblea de la comunidad autónoma, en varias ocasiones se ha planteado el fundamento de la relación representativa que subyace a este mandato. Frente a la elección directa descrita con anterioridad, los senadores son designados por un órgano de la comunidad autónoma: el Parlamento o Asamblea. De ahí que en varias credenciales aportadas por senadores designados se afirme que lo son en representación de una comunidad autónoma. Sin que eso deje de ser cierto, no lo es menos que los designados lo son por ser miembros de un determinado grupo político o, por lo menos, por ser propuestos por uno de ellos. De hecho, una vez que los senadores designados se incorporan al Senado, no existen diferencias sustanciales con los senadores electos y aquellos pasan a formar parte de los grupos parlamentarios constituidos en torno a las fuerzas políticas de diverso signo. Por otra parte, conviene recordar que la significación numérica de estos senadores no es muy elevada si tenemos en cuenta que representan más o menos una quinta parte de la Cámara. 2.En cuanto al número de senadores que corresponde designar a cada comunidad autónoma, la Constitución fija un parámetro lineal y otro variable. El lineal exige que cada comunidad cuente, por lo menos, con un senador por la vía del art. 69.5. Este senador, cuya designación es independiente de la población con que cuenta cada comunidad autónoma, sólo podrán designarlo las comunidades que tengan tal rango constitucional. Es decir, no tienen atribuida esta capacidad las ciudades con Estatuto de Autonomía como Ceuta y Melilla a las que antes se hacía referencia. Esta vía asegura, pues, diecisiete senadores con carácter fijo. 15 Además, las comunidades autónomas designan a otro senador más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. Esta variante implica que muchas comunidades que no llegan al millón de habitantes sólo designan a un senador. Como el número de habitantes es un dato variable en función de diversas circunstancias, el art. 165.4 de la LOREG señala que: “A efectos de dicha designación, el número concreto de senadores que corresponda a cada comunidad autónoma se determinará tomando como referencia el censo de población de derecho vigente en el momento de celebrarse las últimas elecciones generales al Senado”. O lo que es lo mismo, el número de senadores del art. 69.5 queda congelado en el momento de las elecciones al Senado independientemente de las alteraciones que se puedan producir con posterioridad en los censos de población. Es necesario también destacar que el millón de habitantes a que se refiere el art. 69.5 debe serlo completo. Es decir, las fracciones inferiores al millón, por altas que sean, no dan derecho a ninguna comunidad a elegir a un senador. Dada la natural variabilidad del censo de población, el Senado, a diferencia del Congreso de los Diputados, no tiene un número fijo e idéntico de miembros en cada legislatura, sino que este variará en función del criterio aquí expuesto. La Constitución exige que los senadores autonómicos sean designados por la Asamblea legislativa o, en su defecto, por el órgano colegiado superior de la comunidad autónoma. De hecho, en todos los casos es el Parlamento autonómico el que viene designando y acreditando a estos senadores de acuerdo con su Estatuto, su Reglamento y, en caso de existir, con la ley autonómica que fija el proceso de designación de los senadores. 2.3 Funciones de las cortes generales. La función de control del gobierno. La Constitución, una vez hecha la afirmación básica sobre el carácter representativo de las Cortes Generales, pasa, en el art. 66.2, a determinar las funciones esenciales del Parlamento. 1. Función legislativa No es casual que en el orden de funciones la primera sea la potestad legislativa del 16 Estado. No en vano es clásica la equivalencia entre Parlamento y poder legislativo. Esta potestad, que se ejerce en los términos del título III de la Constitución y del Reglamento del Congreso de los Diputados y del Senado, necesita varias precisiones. El ejercicio de la potestad legislativa está siempre sometido a la supremacía de la Constitución. La potestad legislativa no es exclusiva de las Cortes Generales. El Gobierno puede llegar a ejercerla: bien por delegación de las propias Cortes (art. 82), bien como consecuencia del despliegue de competencias propias (art. 86), a través de decretos-leyes. Aun así, frente al carácter amplio de la potestad legislativa de las Cámaras, que sólo encuentra su límite en la propia Constitución, el Gobierno tiene atribuida su competencia en el marco de condiciones limitadas y sometidas, en todo caso, a una ulterior validación del Congreso de los Diputados. 2. Función presupuestaria Nuestra Constitución atribuye a las Cortes Generales la competencia de aprobar los presupuestos. Es evidente que estos tienen una naturaleza claramente legislativa y tienen fuerza de ley. Para ello, el ejercicio de la potestad presupuestaria está sometida a requisitos y condiciones muy específicas que vienen marcadas por el artículo 134 de la Constitución. 3. Función de control Controlar la acción del Gobierno es, tal y como se ha señalado, una atribución competencial directamente derivada del carácter de régimen parlamentario consagrado en nuestra Constitución (art. 1.3). El Gobierno nace, en última instancia, de la confianza del Congreso de los Diputados (art. 99) y debe mantener esta confianza durante el ejercicio de su función. 17 Esta relación de confianza no se detiene en la investidura del presidente del Gobierno, sino que permite y justifica que el Parlamento vigile y controle la acción del Ejecutivo toda vez que este responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados (art. 108). No obstante, la potestad de control no es exactamente la de determinar su responsabilidad. De hecho, mientras que esta última es del Congreso de los Diputados, tal y como se ha señalado, la función de control es de las Cortes Generales, también del Senado. Para ello, la Constitución establece en su título V una serie de mecanismos constitucionales (preguntas, interpelaciones, peticiones de información, etc.), que los reglamentos parlamentarios se han ocupado de desarrollar in extenso. La función de control es tan importante para el correcto desarrollo de la dinámica constitucional que, en relación con las preguntas e interpelaciones, la propia Constitución, en su art. 111.1, ordena de manera taxativa que “para esta clase de debate, los reglamentos establecerán un tiempo mínimo semanal”. Las preguntas y las interpelaciones permiten, como queda dicho, obtener información y explicación sobre las distintas cuestiones de responsabilidad del Gobierno. Ambas están asociadas al control del Parlamento sobre el Gobierno. Son procedimientos característicos del sistema parlamentario y de claro valor democrático. Por otro lado, las mociones son acuerdos sin carácter normativo, consistentes en la expresión de un mandato o de una aspiración de una Cámara para que el Gobierno actúe en un determinado sentido. Se trata de una figura genérica y que, según los países, se conoce con nombres diversos: mociones, proposiciones no de ley, órdenes del día, resoluciones, recomendaciones, etcétera. En todo caso, se caracterizan por ser decisiones de una sola Cámara, que se perfeccionan por su mera adopción, sin necesidad de sanción o promulgación. No se integran ni son parte del derecho positivo. En consecuencia, carecen de la fuerza de obligar de las leyes y no pueden invocarse ante terceros. A través de la constitucionalización de las mociones ordinarias, no se pretende establecer un canal adicional para exigir responsabilidad política al Gobierno. Sólo la aprobación de 18 una moción de censura o la pérdida por el Gobierno de una cuestión de confianza obliga a este a dimitir (art. 114). La simple aprobación de una moción contraria a la postura gubernamental no lleva aparejada esta sanción. Sin embargo, la aprobación de una moción discordante con la posición del Gobierno puede dejar a este en situación desairada que lo lleve voluntariamente a dimitir, en el uso de la facultad contenida en el artículo 101.1. Esta dimisión —repetimos— nunca será obligada jurídicamente, pero podrá ser adoptada libremente por el presidente del Ejecutivo cuando estime que el resultado de la votación deja al Gabinete en una situación precaria. El Reglamento del Congreso de los Diputados regula separadamente dos figuras: las proposiciones no de ley (arts. 193-195), que no son otra cosa que mociones desligadas de toda interpelación previa, y las mociones propiamente dichas, que son las presentadas como conclusión del debate de una interpelación previa (art. 184). 4. Otras funciones Una vez perfiladas las funciones “típicas” o clásicas, el texto constitucional utiliza una fórmula prudente de cierre al señalar que corresponden a las Cortes Generales “las demás competencias que les atribuya la Constitución” (art. 66.2). Bajo esta determinación genérica se pueden englobar funciones importantes que la propia Constitución atribuya a las Cámaras. A manera de ejemplo y sin afán de ser exhaustivos, se pueden señalar: las relacionadas con la reforma constitucional (arts. 167 a 169), las de designación o propuesta de miembros de otros órganos constitucionales (art. 122.3, art. 159) o de importancia constitucional como el defensor del pueblo (art. 54); o todas aquellas competencias relacionadas con la Corona (arts. 57.3; 57,4; 59.2; 59.3; 60.1; 61.1). Cuestión interesante es que este cúmulo de competencias tienen que estar situadas en el 19 ámbito de la propia Constitución. Eso implica que la autoatribución por las Cortes Generales de potestades o competencias atribuidas por la Constitución a otros órganos constitucionales no es en absoluto conforme con el texto fundamental (véase, en este sentido, STC 76/1983 de 5 de agosto). Esta actuación significaría, a juicio del Alto Tribunal, tanto como colocarse en posición de poder constituyente alterando el reparto competencial de funciones realizado por la propia Constitución. BIBLIOGRAFÍA LA CORONA M. Satrústegui (en colaboración) Derecho Constitucional, 2 volúmenes. Tirant Lo Blanc, Valencia 2007 Luis María Cazorla Prieto (en colaboración) Temas de Derecho Constitucional, Editorial Aranzadi, 2000 Francisco Balaguer Callejón (en colaboración), Derecho Constitucional, 2 volúmenes, editorial Tecnos BIBLIOGRAFÍA LAS CORTES Las Cortes Generales ante los proyectos de ley de presupuestos generales del Estado. Luis María Cazorla Prieto. 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