Administração Pública Brasileira (PDF) - 2016

bacharelado EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Administração Pública Brasileira Antonio Joreci Flores  Ministério da Educação – MEC Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal...

bacharelado EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Administração Pública Brasileira Antonio Joreci Flores  Ministério da Educação – MEC Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES Diretoria de Educação a Distância – DED Universidade Aberta do Brasil – UAB Programa Nacional de Formação em Administração Pública – PNAP Bacharelado em Administração Pública BACHARELADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Administração Pública Brasileira Antonio Joreci Flores 2021 Administração_Pública_Brasileira.indd 1 05/01/2022 15:59  Prof. Antonio Joreci Flores Graduado em Tecnologia Agronômica – Modalidade Cooperativismo pela UNIJUÍ, em 1982. Graduado em Administração de Empresas – URI – 2006. Especia- lista em Economia Rural – UNIJUÍ, em 1984; Mes- tre em Desenvolvimento Regional pela UNISC, em 2002; Doutorado em Desenvolvimento Regional pela UNISC em 2009. Principais publicações: Livros – A Matriz Produtiva Agrícola de um município, 2002; A organização do Quadro Social do sistema SICRE- DI Médio Alto Uruguai-RS, 2005; Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável, Território da Cidadania do Médio Alto Uruguai, RS. 2006; Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável – Território da Cidadania do Médio Alto Uruguai, RS. 2010. Publicações em periódicos com ênfase no de- senvolvimento regional. Professor e pesquisador na UFSM - CESNORS – Palmeira das Missões – RS. De- partamento de Administração e Ciências Econômicas – UFSM. Professor de ensino presencial e a distância. Experiência em temas da gestão pública. Tese de dou- torado sobre implementação de Políticas Públicas. Dados Internacionais de Catalogação-na-Publicação (CIP) F634t Flores, Antonio Joreci Administração pública Brasileira / Antonio Joreci Flores, Maria Luciana de Almeida (revisora). – 2.ed. rev. atual. e ampl.– Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília]: CAPES: UAB, 2016. 96 p.: il. Bacharelado em Administração Pública Programa Nacional de Formação em Administração Pública Inclui referências ISBN: 978-85-7988-282-1 1. Administração pública. 2. Administração pública – Brasil – Legislação. 3. Reforma administrativa. 4. Políticas públicas. 5. Educação a distância. I. Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Título. CDU: 35 Catalogação na publicação por: Onélia Silva Guimarães CRB-14/071 Administração_Pública_Brasileira.indd 2 05/01/2022 15:59  PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO COORDENAÇÃO DE APERFEIÇOAMENTO DE PESSOAL DE NÍVEL SUPERIOR | CAPES DIRETORIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDÁTICOS Universidade de Pernambuco | UPE AUTOR DO CONTEÚDO Antonio Joreci Flores EQUIPE TÉCNICA – UPE | NEAD COORDENAÇÃO DO NEAD - UPE Renato Medeiros de Moraes COORDENAÇÃO DO PROJETO Roberto Luiz Alves Torres PROJETO GRÁFICO José Marcos Leite Barros EDITORAÇÃO Anita Maria de Sousa Aldo Barros e Silva Filho Enifrance Vieira da Silva Danilo Catão de Lucena REVISÃO TEXTUAL Maria Tereza Lapa Maymone de Barros Geruza Viana da Silva CAPA José Marcos Leite Barros Administração_Pública_Brasileira.indd 3 05/01/2022 15:59 Administração_Pública_Brasileira.indd 4 05/01/2022 15:59  SUMÁRIO APRESENTAÇÃO 7 CAPÍTULO 1 - O ESTADO, O GOVERNO E A SOCIEDADE 9 O Estado, o Governo e a Sociedade 9 O Entendimento sobre o Estado, o Governo e a Sociedade, no Contexto Histórico, e as Novas Práticas de Poder 9 CAPÍTULO 2 - EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA 19 Evolução da Administração Pública Brasileira 19 A Evolução da Administração Pública Brasileira 19 O Patrimonialismo 26 A Visão Neoliberal 33 Estrutura e Função da Administração Pública 34 A Eficiência na Administração Pública 48 A Eficácia na Gestão Pública 50 A Efetividade como Resultante da Eficiência e da Eficácia 53 CAPÍTULO 3 - BASE LEGAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA 57 Base Legal da Administração Pública Brasileira 57 Administração Pública Brasileira 57 A Constituição de 1988 e a Emenda Constitucional n. 19/1998 62 CAPÍTULO 4 - AS REFORMAS: DOS ESTADOS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 65 As Reformas: dos Estados e da Administração Pública 65 Reformas Administrativas e Programas de Desburocratização 66 O Contexto da Reforma Administrativa no Brasil 76 CAPÍTULO 5 - REPRESENTAÇÃO E PARTICIPAÇÃO: GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA 79 Representação e Participação: gestão pública e gestão privada 79 Representação e Participação 79 Gestão Pública e Gestão Privada 82 Accountability e Representações 84 As Relações entre Demandas, Políticas, Ação Governamental, Controles e Resultados 85 CONSIDERAÇÕES FINAIS 89 REFERÊNCIAS 92 Administração_Pública_Brasileira.indd 5 05/01/2022 15:59 Administração_Pública_Brasileira.indd 6 05/01/2022 15:59  ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA Prof. Antonio Joreci Flores Apresentação da Disciplina Prezado estudante! Assumimos o compromisso de pesquisar bibliografias, no que chama- mos de estado da arte, relatar conhecimentos adquiridos na caminha- da, tanto profissional, com atuação em espaços da educação não formal – fora da escola –, bem como formação acadêmica, para ordenar esse conjunto de conhecimentos e transformá-los na presente publicação. Esse aprendizado vem contribuindo com as atividades de docência, en- volvendo ensino, pesquisa e extensão em espaços universitários, tanto presenciais como a distância. Com esse conjunto de informações, de- sejamos contribuir com sua formação cidadã, nesse espaço do Ensino a Distância, sistematizando informações para organizar esta publicação que passamos a denominar Administração Pública Brasileira, que, com as demais bibliografias existentes sobre o tema, pretende oferecer material de qualidade para contribuir com o aprendizado de estudantes do Curso de Bacharelado em Administração Pública modalidade a distância. O material publicado esta apresentado em Capítulos, sendo que cada uma é composta por um conjunto de temas e seus respectivos enfoques teóricos, com seus autores, em torno das teorias da administração pú- blica, observando-se uma sequência nos assuntos que possam facilitar o seu entendimento. Salientamos, ainda, que os referidos temas pos- suem uma identificação conveniente com a ementa (objetivo geral deste componente curricular), o que é importante no desenvolvimento do pro- grama proposto nos conteúdos a serem desenvolvidos nas etapas deste componente curricular. Nesse sentido, a construção desta publicação está estruturada da se- guinte forma: Capítulo 1 – serão identificados conteúdos, autores e sis- tematizações dos seguintes temas: o Estado, o Governo e a Sociedade. Contexto contemporâneo da atuação do Estado. Governabilidade, go- vernança e descentralização do poder. No Capítulo 2, os temas estarão assim distribuídos – Evolução da administração pública brasileira: patri- monialismo, burocracia e gerencialismo. Estrutura e função da adminis- tração pública. Eficiência, eficácia e efetividade na administração pública. Reformas administrativas e programas de desburocratização. No Capí- tulo 3 teremos um enfoque mais centrado na legislação, principalmente no caso do Brasil após a Constituição de 1988, em que os enfoques sobre administração pública passam a ter mais atenção como: Depar- Administração_Pública_Brasileira.indd 7 05/01/2022 15:59  tamento de Administração do Serviço Público (DASP) Decreto-Lei n. 200/67; Constituição de 1988 e Emenda Constitucional n. 19/98. Consi- derações sobre o novo papel do Estado e da administração pública. Já no Capítulo 4 tratará sobre a reforma de Estado e da administração pública: experiências inglesa, americana e brasileira. O Capítulo 5 tratará sobre representação e participação: gestão pública e privada. Accountability e Responsabilidades: as relações entre demandas, políticas, ação governa- mental, controles e resultados. SAIBA MAIS Quanto ao DASP, no Capítulo 3, vamos detalhar mais, já que o as- sunto abordado no Capítulo está relacionado a essa importante es- trutura da administração pública instituída no Brasil. Acrescentamos que este conteúdo distribuído entre os cinco Capítulos está sistematicamente relacionado com os temas componentes da Emen- ta do componente curricular Administração Pública Brasileira EaD, do Programa Nacional de Formação de Administradores Públicos da UAB. Como contribuição para um melhor entendimento sobre esses diversos temas apresentados, você terá, ao final de cada Capítulo, um conjunto de atividades que devem ser realizadas para que você atinja a todos os objetivos propostos no início de cada Capítulo. É importante destacar, ainda, que várias bibliografias estarão relaciona- das, ao final desta obra para que você possa consultá-las na busca de mais informações sobre cada tema tratado aqui, pretendemos, com isso, enriquecer seus conhecimentos e contribuir com sua formação. Esperamos que com essa proposição sua caminhada no aprendizado so- bre gestão pública tenha pleno sucesso e, portanto, você obtenha melho- res condições de assumir seu papel de cidadão com maior entendimento sobre suas responsabilidades a partir da oportunidade recebida ao ter acesso a esse curso superior. Desejamos que este desafio torne você um multiplicador crítico do conhecimento aqui adquirido em seus espaços de convivência e de atuação profissional. Bom aprendizado e aproveite este material a sua disposição. Professor Antonio Joreci Flores Administração_Pública_Brasileira.indd 8 05/01/2022 15:59  CAPÍTULO I CAPÍTULO 1 O ESTADO, O GOVERNO E A SOCIEDADE Prof. Antonio Joreci Flores Objetivos Específicos de Aprendizagem Ao finalizar este Capítulo, você deverá ser capaz de: Entender a evolução conceitual sobre Estado; 9 Identificar as diferenças e as semelhanças sobre o Estado, o Governo e a Sociedade; e Conhecer o significado e a importância dos partidos políticos na rela- ção da sociedade com o Governo. O Estado, o Governo e a Sociedade Prezado estudante, Neste Capítulo apresentaremos os conceitos sobre Estado, Governo e Socieda- de, para que você possa conhecer melhor importantes componentes da convi- vência em sociedade no decorrer dos tempos. Lembre-se de que seu tutor está preparado para ajudá-lo no que for necessário, conte sempre com ele. Deseja- mos boa leitura! O Entendimento sobre o Estado, o Governo e a Sociedade, no Contexto Histórico, e as Novas Práticas de Poder Quando desejamos entender sobre determinado tema, o recomendado é que tenhamos noção do assunto tratado. Para isso, devemos buscar apoio nos conceitos que facilitam o entendimento do nosso objeto de estudo em determinado contexto e nos textos que pesquisamos, para ter uma orientação definida do que pretendemos entender e analisar sobre certa temática. Nesse sentido, como nosso objetivo neste Capítulo é entender o que significa cada componente descrito, passaremos a dedicar nossa atenção para a parte conceitual. Administração_Pública_Brasileira.indd 9 05/01/2022 15:59  O Estado, o Governo e a Sociedade representam os principais componen- CAPÍTULO 1 tes na história da administração pública. Essa administração pública apre- senta uma evolução conceitual como apresentamos no quadro a seguir. Veremos no mencionado quadro os conceitos históricos: Antiga Administração Pública; Nova Administração Pública; e Novo Serviço Público. 10 Quadro 1: Evolução conceitual de Administração Pública Fonte: Denhardt e Denhardt (2003, p. 28 apud MATIAS-PEREIRA, 2009, p. 174-175) Administração_Pública_Brasileira.indd 10 05/01/2022 15:59  Esse quadro enfoca, então, as várias etapas conceituais que orientaram CAPÍTULO 1 as reformas da Administração Pública em vários países. Cabe destacar que, no Brasil, nas últimas décadas, vários estudos foram realizados so- bre o tema, com vários ensaios e tentativas de reformas. As propostas, em sua maioria, prosperaram pouco em função da inexistência de von- tade política dos diversos governos, aliadas a propostas pouco coerentes e desarticuladas. A partir dessa importante contribuição sobre a evolução teórica da ad- ministração pública, iniciamos nosso desafio para compreender o que devemos entender por Estado. Origem da Palavra “Estado” O significado da palavra “Estado” se origina do grego, tem relação com a denominação de polis – que significa cidade-estado – palavra essa que origina o conceito de política, que é a ciência de governar a cidade. No entendimento dos romanos, a civitas ou res pública é denominada status, 11 que significa situação ou condição. Essas conotações conceituais da anti- guidade remetem para a modernidade e para os conceitos de Estado que identificamos na atualidade. Esse conceito é interpretado conforme cada cultura, mas podemos destacar alguns países e suas conotações sobre o tema. Por exemplo, para os franceses, o Estado é denominado État; para os alemães, é conceituado de Staat; para os italianos Stato e para os es- panhóis e portugueses, Estado. SAIBA MAIS Leia mais sobre o significado da palavra “Estado” em:. Acesso em: 15 jun. 2015. Para Dallari (2006), a definição etimológica de Estado tem origem latina, status, definida como situação permanente de convivência e fortemente relacionada com a sociedade política. É importante lembrar-se de que a denominação é destacada pela primei- ra vez em bibliografi as consultadas, na obra O Príncipe, de Maquiavel, publicada no ano de 1532, o autor identifica um conceito moderno so- bre Estado, utilizado nos diversos espaços de estudo e de interpretação dessa temática. Conceitos mais Conhecidos sobre Estado A partir desses comentários iniciais sobre o histórico conceitual da pa- lavra Estado, passamos a descrever os principais conceitos existentes sobre o assunto. Segundo Azambuja (1973), o Estado representa uma sociedade compos- ta basicamente de um conjunto de indivíduos unidos e organizados, de forma duradoura, na busca de um objetivo comum. É a sociedade polí- Administração_Pública_Brasileira.indd 11 05/01/2022 15:59  tica orientada pelo direito positivo, cuja hierarquia entre governantes e CAPÍTULO 1 governados é sua base funcional, com o objetivo superior de garantir o bem público. Essa sociedade política, composta pelas estruturas do Estado e pelos go- vernantes representantes do povo, tem sua funcionalidade na relação com a sociedade civil – a sociedade em geral – por meio da qual os prin- cípios da democracia devem ser garantidos e praticados, priorizando o entendimento da funcionalidade do Estado na busca do bem comum de seus habitantes. Nesse sentido, essa sociedade de representantes é constituída com o consentimento e o apoio dos eleitores, que, a cada período, elegem es- ses representantes. É importante destacar que os conceitos de sociedade política e sua fi- nalidade merecem atenção, pois neles estão definidos os princípios que 12 regem toda a sistemática de funcionalidade do Estado democrático. Retomando a questão conceitual sobre o Estado, Azambuja (1973, p. 3) lembra que ele “[...] emerge na tentativa de superar o instinto natural do homem e implementar definitivamente a sociedade política”. Para esse autor, então, o Estado é uma criação artificial do homem, já que esse ho- mem, desde que nasce, é submetido à proteção do Estado, e isso mesmo contra sua vontade. O cidadão sempre estará obrigado a seguir as regras estabelecidas pelo Estado, o que significa afirmar que ele sempre estará dependente dessa organização e de suas amarras. Como exemplos da dependência que o Estado condiciona ao cidadão, podemos destacar os altos impostos, as obrigações civis e militares e a legislação, muitas vezes, contrária aos indivíduos e à sociedade, ca- racterizando-se como uma estrutura com poder de mando, governo e dominação. Pelas contribuições de Azambuja (1973), podemos concluir que o Estado é uma estrutura organizada de forma política e jurídica de uma determi- nada sociedade visando ao bem público, a partir de um governo próprio e de um espaço geográfico definido. Outros autores também contribuem para o entendimento conceitual so- bre Estado, como Eusébio de Queiroz Lima (1957, p. 5), ao afirmar que: O conceito de Estado está ligado diretamente com a organização política, onde as condições físicas, biológicas, psicológicas, econômicas, intelectuais, morais e jurídicas giram em torno de um governo que administra, sob o poder de coação, uma autoridade que provém do uso incontido da força. O Estado está a serviço do direito. Para esse autor, a sociedade é dependente das estruturas do Estado que regem e definem a atuação dessa sociedade, tendo no direito um instru- Administração_Pública_Brasileira.indd 12 05/01/2022 15:59  mento, que geralmente atua para garantir o cumprimento das regras que CAPÍTULO 1 esse Estado impõe para sua população, caracterizando uma forte depen- dência da sociedade pelas amarras definidas na sua respectiva legislação. Outro autor importante, Sahid Maluf (1995), afirma que não existe uma definição única de Estado. Existem vários autores que tratam do assunto, cada um com sua ideologia ou concepção. Para esse autor, o conceito de Estado está assim definido: O Estado é apenas uma instituição nacional, um meio destinado à realização dos fins da comunidade nacional. É entendido como a sociedade política necessária, dotada de um governo soberano, a exercer seu poder sobre uma população, dentro de um território bem definido, onde cria, executa e aplica seu ordenamento jurídico, visando o bem comum.(MALUF, 1995, p. 11). Podemos entender que o autor define o Estado como um órgão executor da soberania nacional. Trata-se apenas de uma instituição nacional, como instrumento para a realização das necessidades da comunidade de seu 13 território. Na concepção de José Geraldo Filomeno (1997, p. 17), “[...] o Estado é um tipo especial de sociedade, sendo fundamental analisá-lo nos aspec- tos sociológico, político e jurídico”. Para explicar a origem do Estado, sua estrutura, evolução, fundamentos e fins, Filomeno (1997, p. 18) elabora seu conceito conforme segue: Estado é um ser social e, portanto único, embora complexo e não simples, em atenção aos diversos aspectos que apresenta: método científico, método filosófico, método histórico e método jurídico. O Estado é mero instrumento para a realização do homem, tendo em vista sua fragilidade e impossibilida- de de bastar-se a si mesmo. A complexidade com a qual se apresentam as diversas conotações sobre o Estado, para esse autor, está relacionada com os métodos propostos para orientação de seus procedimentos em relação aos desafios das de- mandas da sociedade. Temos ainda a contribuição de Michael Mann (1999, p. 167), que define o Estado constituído de quatro elementos fundamentais: O Estado é um conjunto diferenciado de instituições e funcionários, expres- sando centralidade, no sentido de que as relações políticas se irradiam de um centro para cobrir uma área demarcada territorialmente, sobre a qual ele exerce um monopólio do estabelecimento das leis autoritariamente obriga- tórias, sustentado pelo monopólio dos meios de violência física. Tal posição encontra sustentação a partir de uma visão mista, a qual foi referida origi- nariamente por Max Weber, que parte do princípio de que o Estado é um conjunto de instituições decorrentes do desenvolvimento de desigualdades sociais quanto ao exercício do poder de decisão e mando. É classicamente identificado com a ideia de soberano. Administração_Pública_Brasileira.indd 13 05/01/2022 15:59  Com a contribuição desses autores, podemos concluir que a noção de CAPÍTULO 1 Estado, caracteriza as formas de governo que resultam das mais variadas fórmulas de poder entre o governo e os governados. Assim representa o conjunto de estruturas, cada uma com suas especificidades, o que signi- fica a possibilidade de igualdade na relação de forças entre sociedade po- lítica e sociedade civil, em que todos os segmentos estão representados. O que assegura a unidade da sociedade dividida em seus respectivos interesses. Composição do Estado Segundo Azambuja (1973), fazem parte do Estado os seguintes compo- nentes: uma população, um território e um governo independente dos demais Estados. Cada elemento desses é essencial para a composição de um Estado. O autor define conceitos de povo e nação, integrantes da população de um Estado. Povo, para ele: 14 [...] é o grupo humano encarado na sua integração, numa ordem Estatal determinada, é o conjunto de indivíduos sujeitos às mesmas leis. O ele- mento humano do Estado é seu povo, mesmo que com ideias diferentes. (AZAMBUJA, 1973, p. 31). Nação é um conjunto de indivíduos unidos, com interesses, ideias e as- pirações comuns. O território é outro elemento componente do Estado. Segundo Azambu- ja (1973), sem território não haverá Estado. Ainda, no mundo, existem vários povos sem definição de território para seu espaço de convivência. Na concepção de Maluf (1995), os elementos que compõem o Estado são os materiais, formados pela população e pelo território; os elemen- tos formais são constituídos por um governo soberano para exercer o poder e um ordenamento jurídico e, o último e mais importante, o bem comum. Observe que com as contribuições dos autores entendemos então que o conceito clássico da administração pública foi desenvolvido no contexto do Estado liberal, tendo como característica a prestação de serviços à comunidade, no mínimo possível, baseada na manutenção da ordem, na administração da justiça e na garantia dos contratos e da propriedade. O Governo Como estudamos as questões conceituais sobre o Estado, é interessante o entendimento de um componente importante na sua composição, que é o governo. O governo, em regra geral, é entendido como um conjunto de órgãos do Estado que deve contribuir para desenvolver as determina- ções e as deliberações das estruturas competentes dos poderes constitu- ídos, principalmente o legislativo. Administração_Pública_Brasileira.indd 14 05/01/2022 15:59  Questão Conceitual de Governo CAPÍTULO 1 Existe uma gama significativa de autores que buscam definir o que seja governo, entre eles podemos destacar o conceito formulado por Dahl e Lindblom (1953, p. 42), conforme segue: Os governos são organizações que têm o monopólio suficiente de controle para impor uma resolução ordeira de disputas com outras organizações na área [...] Quem quer que controle o governo geralmente tem a “última pa- lavra” sobre uma questão; quem quer que controle o governo pode impor decisões a outras organizações na área. Nesse sentido, todas as definições sobre governo podem ser classifi- cadas como ambíguas. Essa definição afirmativa dos autores referidos diferencia o governo de outros agentes sociais mesmo sem elencar com precisão seus poderes. A questão a destacar, neste caso, é a clareza que o governo deve ter para usar adequadamente esses poderes de maneira 15 que respeite os limites constitucionais estabelecidos em sua legislação. Os governos representam o espaço de poder último de uma determina- da sociedade. Ele pode influenciar todos os grupos para que obedeçam a suas decisões, ao passo que esses grupos não podem fazer o mesmo. Por isso, a função social do governo deve observar sua ação como garantidor das possíveis disputas de espaços na sociedade, representada por seus diversos segmentos. Nesse sentido, conforme afirmam Dahl e Lindblom (1953), governo é uma organização especializada, distinta de todos os outros agentes sociais, numa base puramente positiva, sem postulados éticos, onde o governo é um agente social específico e singular. A Democracia e os Governos A grande maioria dos governos existentes na atualidade, nos diversos continentes, é oriunda de práticas democráticas de sua sociedade. Quer dizer, são escolhidos a partir do que a população votante assim definir. Cabe lembrar que as escolhas dos governos são feitas por meio do siste- ma representativo, modelo esse com maior predominância nas eleições para escolha de governantes. Então, a sociedade escolhe seu repre- sentante, no momento da eleição, e esse eleito deverá representá-la durante seu mandato eletivo. Isso é uma forte característica do sistema democrático. SAIBA MAIS Destacamos que existe também a democracia direta, a indireta e a deliberativa, com formas de escolha de agentes representantes da sociedade civil. Administração_Pública_Brasileira.indd 15 05/01/2022 15:59  Para identificação de governos democráticos, conforme Downs (1999), CAPÍTULO 1 algumas condições devem prevalecer, entre elas: Um único partido (ou coalizão de partidos) é escolhido por eleição popular para gerir o aparato de governo. Essas eleições são realizadas dentro de intervalos periódicos, cuja duração não pode ser alterada pelo partido no poder agindo sozinho. Todos os adultos, que são residentes permanentes da sociedade, agem de acordo com as leis existentes, estão qualificados para votar em cada uma dessas eleições. Cada eleitor pode depositar apenas um voto em cada eleição que participar. Qualquer partido (ou coalizão) que receba o apoio de uma maioria 16 de eleitores tem o direito de assumir os poderes de governo até a próxima eleição. Os partidos perdedores numa eleição não podem tentar, por força ou qualquer meio ilegal, impedir o partido vencedor (ou partidos) de tomar posse nos cargos para os quais foram eleitos. O partido no poder nunca poderá tentar restringir as atividades políti- cas de quaisquer cidadãos ou outros partidos, contando que eles não façam qualquer tentativa de depor o governo pela força. Em qualquer eleição, sempre haverá dois ou mais partidos disputan- do o voto dos eleitores. Com base nesse conjunto de condições, para um governo democrático existir, fica entendido que a função principal de uma eleição em uma de- mocracia é escolher um determinado governo. Nesse sentido, qualquer cidadão estará habilitado a escolher, de maneira eficiente, seu governante. Os Partidos Políticos e o Governo Os partidos políticos são de grande importância para os governos demo- cráticos. Não é possível conceber esse modelo de governo democrático sem que exista a participação efetiva dos partidos políticos organizados. Os partidos políticos são grupos de pessoas que buscam se organizar para controlar o governo e seu aparato, observando-se os meios legais. É uma coalizão de indivíduos que têm certos fins em comum e cooperam entre si para atingi-los. O aparato de governo é entendido com o equi- pamento físico, legal e institucional que o governo utiliza para cumprir seu papel. Por meios legais, podemos entender isso como as eleições ocorridas conforme seu parâmetro legal e democrático. Administração_Pública_Brasileira.indd 16 05/01/2022 15:59  Conforme definido sobre partidos políticos, uma pessoa que vote num CAPÍTULO 1 partido e contribua com dinheiro ou dedique tempo para sua campanha, é um membro daquele partido, mesmo que não aspire ocupar nenhum cargo. Nesse sentido, o partido é representado por homens e mulhe- res e organizado de maneira espontânea, essas pessoas cooperam para tentar conseguir que alguns desses membros sejam eleitos. Isso não significa que não possa haver discordância entre os componentes de algum partido. A Sociedade Nós nos referimos, até o momento, aos instrumentos que constituem uma determinada nação, destacando o Estado, o governo e os partidos políticos. Passamos a seguir a descrever o componente principal desse contexto que é a sociedade. A contribuição de Guareschi (2008) é importante na conceituação do tema. Esse autor afirma que as sociedades são sistemas sociais específi- 17 cos, determinados por diversos fatores, que distinguem, dessa maneira, um sistema social do outro. Quando se refere ao conceito de sociedade, ele afirma que: À primeira vista, parece ser sem importância e sem consequência nenhuma o fato de se empregar o termo sistema social para designar a estrutura interna duma sociedade. Mas se refletirmos um pouco, veremos que o próprio uso desse conceito implica em determinada ideologia e em determinada maneira de ver as coisas e a sociedade.(GUARESCHI, 2008, p. 35). Então, podemos afirmar que a sociedade está presente em um conjunto de inter-relações de coisas que estão ligadas e dependentes entre si, cada uma com sua função determinada, formando uma unidade específica, completa e fechada sobre si mesma. Nesse sistema, todos os seus com- ponentes possuem então sua função na qual algumas peças são centrais, outras secundárias, mas todas com importância significativa para o con- texto social. Muito bem, como está o seu entendimento até o momento? Saiba que é muito importante para o seu aprendizado que você entenda o que abordamos até agora. Caso precise de auxílio, não hesite em entrar em contato com o seu tutor, ele está preparado para ajudá-lo no que for necessário! Resumindo Neste Capítulo apresentamos vários conceitos, dentre eles destacamos: o Estado; o governo; a democracia; os partidos políticos e as democra- cias. Todos de grande importância para o entendimento dos temas deste Capítulo. Administração_Pública_Brasileira.indd 17 05/01/2022 15:59  Cabe destacar que a sociedade representa esse conjunto de entes, por CAPÍTULO 1 isso, o Estado e os governos têm a responsabilidade tanto de representá- -la nas diversas situações que se apresentem suas demandas, tanto eco- nômicas, como sociais, com o objetivo de encaminhar soluções na busca constante de equidade e de qualidade de vida. Nesse entendimento conjunto dos conceitos e da realidade social, qual- quer atitude ou ação das estruturas de poder, econômicas e sociais, deve entender as diversas conotações culturais apresentadas por certa sociedade, para que possa desenvolver suas proposições observando as características que cada segmento social, em seu espaço de convivên- cia e de vivência. Isso significa um grande desafio para todos que estão relacionados com determinado contexto, já que é onde as identidades geralmente são diversificadas e compreendidas, o que oportunizará a convivência harmoniosa entre as diversas etnias. Com o conjunto de conceitos apresentados, esperamos contribuir com 18 você no sentido de que possa responder às proposições de aprendizado do Capítulo. ATIVIDADES Concluímos este Capítulo, conforme propomos no início dela, al- gumas atividades foram elaboradas para você, portanto, com os conhecimentos adquiridos neste Capítulo, discuta os seguintes pontos: 1. Descreva o seu entendimento sobre a evolução conceitual do Estado. 2. Comente o contexto contemporâneo de atuação do Estado. 3. Conheça os destaques conceituais na evolução da Administra- ção Pública. Administração_Pública_Brasileira.indd 18 05/01/2022 15:59  CAPÍTULO II CAPÍTULO 2 EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA Prof. Antonio Joreci Flores Objetivos Específicos de Aprendizagem Ao finalizar este Capítulo, você deverá ser capaz de: 19 Entender a Era Vargas e suas proposições de gestão do Estado; Compreender a dependência do Brasil em relação a Portugal na for- mação do Estado brasileiro; e Identificar os conceitos, as semelhanças e as diferenças entre: eficiên- cia, eficácia e efetividade. Evolução da Administração Pública Brasileira Caro estudante, Continuando os estudos do Capítulo 1, na qual descrevemos os principais con- ceitos de Estado, governo e sociedade, passamos para o Capítulo 2 na identifi- cação de importantes conceitos sobre a temática definida que vai desde a evo- lução da administração pública brasileira até as reformas que o país praticou em determinado período. Neste Capítulo, você entenderá com maior detalhamento o que estudou no Capítulo 1. Desejamos bom proveito do tema! Observe que a partir de agora, os temas estão direcionados para a identificação e as interpretações da Administração Pública, mais especificamente no caso do Brasil. Bons estudos! A Evolução da Administração Pública Brasileira Para entender melhor o significado histórico do papel do Estado na so- ciedade brasileira, considerando a cultura resistente a isso, profunda- mente enraizada à reforma de suas estruturas, é importante destacar as características persistentes da herança colonial do Brasil e de sua cultura política patrimonialista. Administração_Pública_Brasileira.indd 19 05/01/2022 15:59  Lembrando a história, sabemos que Portugal, notadamente sua região CAPÍTULO 2 original – a Europa, passou por dois fatos fundamentais que a transfor- maram, tanto aquela região como o mundo. Os fatos mencionados se re- ferem à Revolução Industrial e ao Iluminismo: o primeiro caracterizado pelas transformações no modo de produção e o segundo, pelo interesse no aprofundamento da busca do conhecimento. SAIBA MAIS Saiba que a Revolução Industrial foi a transição para novos proces- sos de manufatura no período entre 1760 e algum momento entre 1820 e 1840, inicialmente ocorrido na Inglaterra. Você precisa saber que o Iluminismo, também conhecido como Sé- culo das Luzes e como Ilustração, foi um movimento cultural da elite intelectual europeia do século XVIII que mobilizou o poder da razão, afim de reformar a sociedade e o conhecimento herdado da 20 tradição medieval. Então, podemos resumir que Portugal passou longe das duas grandes transformações que trouxeram uma nova era ao mundo: a Revolução Industrial e o Iluminismo. Esse fato histórico se, por um lado, propor- cionou uma nova visão para o mundo nos aspectos produtivo e cultural, por outro, justificou a manutenção do sistema de poder predominante na época – monárquico, e garantiu a permanência de estruturas arcaicas. Junto com a Revolução Industrial surgiram a descoberta de novas rotas marítimas para a exploração e a conquista de novos territórios para co- mércio, fato esse ocorrido no século XIV e que representou uma das prin- cipais fontes da receita estatal portuguesa. Além disso, a Revolução Indus- trial, ocorrida no século XIX, ainda proporcionou grandes transformações nas economias e na política mundial. Esses dois grandes acontecimentos, mesmo que em épocas diferentes, representaram importantes fatos que influenciaram as práticas dos governos e suas estruturas produtivas. É importante destacar que foi implantada no Brasil, desde a chegada aqui dos portugueses, essa estrutura e o procedimento que a coroa portu- guesa adotava para o mundo. Isso fortalecia a estrutura de colonização, continuando o Brasil a ser uma fonte de exploração dos colonizadores. Com tais fatos, podemos afirmar que esses mesmos padrões se manti- veram por, pelos menos, mais três séculos, com algumas insurreições locais contra os privilégios econômicos da Coroa que eram facilmente dissolvidas. Além disso, como sabemos, a independência não resultou de uma luta, mas foi outorgada por um príncipe português, que se tor- nou o primeiro imperador do Brasil. Mesmo após a independência, essa herança colonial fez surgir um con- glomerado de estruturas oligárquicas de poder espalhadas pelo País. Dentre elas, as que se organizavam como sistemas fechados, baseadas Administração_Pública_Brasileira.indd 20 05/01/2022 15:59  nos latifúndios improdutivos, na escravidão e na regra senhorial da admi- CAPÍTULO 2 nistração política, com favorecimento aos clientes locais. Devemos ter claro que outros países colonizados nesse mesmo contexto passaram por condições e situações parecidas com as do Brasil, em rela- ção ao seu colonizador. É claro que outros países passaram por situações semelhantes, mas é preciso destacar que a experiência brasileira foi dife- rente, considerando duas questões básicas: a autonomia adquirida pelo Estado, como parte da herança histórica e como uma condição funcional para transformar regiões desiguais nas questões socioeconômicas da na- ção e a disputa pelo Estado e pelos favores de sua burocracia que foram levados por interesses de toda ordem. Destacamos que esses traços se tornaram profundamente enraizados na cultura política brasileira sobrevivendo às mudanças que o país passou em seu período histórico, o que, em parte, explica as dificuldades da política com as necessárias transformações socioeconômicas do país. 21 No contexto brasileiro, conforme Torres (2004), a modernização das es- truturas do Governo Federal e a profissionalização dos quadros da ad- ministração pública passaram a ter destaque nos meados dos anos de 1930, na onda de centralização e das reformas propostas pela Revolução de 1930. Por isso, foi durante a ditadura Vargas (1937-1945), que a re- forma do Estado realmente foi iniciada e executada. No final da década de 1930, além dos militares que seguem os seus próprios princípios de organização, somente dois órgãos do Governo Federal (o Itamaraty e o Banco do Brasil) eram bem estruturados, tinham instituído normas para ingresso no serviço público, tinham criado planos de carreira, regras para promoção baseadas no mérito, e estavam ali- mentando uma burocracia profissional de serviço público. Os servidores que constituíam a elite da administração pública, naquela época, eram cedidos por esses dois órgãos, sendo que o primeiro ainda os fornece. Podemos destacar que foi essa elite burocrática, aliada aos militares e inspirada por uma ideia de construção nacional, que concebeu e im- plementou, nessa década, as três importantes intervenções estatais na economia, orientadas para o desenvolvimento: a nacionalização dos recursos minerais (1934); a nacionalização de jazidas de petróleo (1938); e a construção da primeira siderúrgica moderna (estatal) no Brasil (1939-1941). É importante lembrar que, em 1933, Vargas encarregou um importante diplomata, o embaixador Maurício Nabuco, da missão de estudar a refor- ma da administração pública, na qual três diretrizes principais foram pro- postas e apoiadas por Vargas, inspiradas no serviço público britânico, ou seja, em critérios profissionais para o ingresso no serviço público, no de- senvolvimento de carreiras e em regras de promoção baseadas no mérito. Administração_Pública_Brasileira.indd 21 05/01/2022 15:59  Segundo Torres (2004, p. 147), um novo órgão, o Departamento de Ad- CAPÍTULO 2 ministração do Serviço Público (DASP), [...] foi criado e encarregado, durante a ditadura Vargas (chamada de Estado Novo), de executar essas diretrizes, de supervisionar a administração pública e de formar os recursos humanos para os altos escalões do serviço público, de definir escalas de salários para o setor público, e até de fixar o orçamen- to nacional. Entretanto, pressões populistas-clientelistas limitariam o escopo dessa ambiciosa reforma. Concluindo: um padrão duplo foi estabelecido. Os altos escalões da ad- ministração pública seguiram essas normas e se tornaram destaque na burocracia pública da América Latina; já os escalões inferiores (incluindo os órgãos encarregados dos serviços de saúde e de assistência social, então, criados) foram deixados ao critério clientelista de recrutamento de pessoal por indicação e de manipulação populista dos recursos públicos. 22 É importante entender que esse duplo padrão se tornou estrutural e per- manece até hoje. É por isso que serviços diplomáticos estrangeiros e instituições internacionais, que somente lidam com esses altos escalões, percebem a burocracia brasileira como competente e eficiente; a popula- ção, que precisa tratar no dia a dia com o outro lado da moeda, tem uma percepção completamente diferente. O fim da ditadura Vargas e a democratização do Brasil em 1945 não ajudaram muito a modernizar a administração pública. Por um lado, fo- ram estabelecidos procedimentos mais transparentes para tornar a admi- nistração pública responsável perante o Congresso, de outro lado, esse mesmo instrumento foi usado pelos partidos políticos para ampliar suas práticas clientelistas profundamente enraizadas. Ser indicado para um cargo na administração pública era uma necessidade, pois a economia do país não criava empregos na mesma velocidade do crescimento de- mográfico. Esse fato tornou-se a aspiração da classe média baixa e dos estratos socialmente menos privilegiados, o que facilitou a influência po- lítica e uma condição para o sucesso eleitoral para que se conseguisse indicar o maior número possível de pessoas para os cargos disponíveis. Com a prática do uso de moeda de troca, as regras para ingresso no ser- viço público ficam prejudicadas, e, em consequência, isso comprometeu a remuneração desses quadros, pois suas regras não estavam bem de- finidas legalmente e foram afetadas ainda pelo inchamento e pela baixa qualificação dos servidores da administração pública. Com essas prá- ticas clientelistas, as características típicas das administrações públicas dos países mais subdesenvolvidos tornaram-se características do grosso da burocracia do Brasil, como exemplo: excesso ou má distribuição de pessoal, absenteísmo, a ocupação simultânea de dois ou mais cargos públicos pela mesma pessoa, atividades paralelas e baixa produtividade. Administração_Pública_Brasileira.indd 22 05/01/2022 15:59  Nas duas décadas que se seguiram, essas características tornaram-se, CAPÍTULO 2 de maneira geral, a regra. Entretanto, os altos escalões da burocracia e a administração das grandes empresas estatais (criadas durante o segundo governo de Vargas, no início dos anos 1950) foram mantidos, também como regra geral, relativamente livre das investidas clientelistas e tive- ram sucesso na melhoria das práticas de administração pública e na pre- servação do status do servidor público. Concluindo, podemos afirmar que o Brasil, com essas práticas, foi iden- tificado de Estado cartorial, o que tornou muito difícil a modernização da maior parte da administração pública e transformou as poucas tentativas para reformá-la em sucessivos fracassos. Como resultado disso, os aparelhos e os quadros do Estado seguiram um padrão de crescimento por sedimentação de estruturas sobrepostas e diferentes com padrões decrescentes de eficácia e eficiência dos serviços públicos nas camadas inferiores ou mais antigas. 23 Com essa estrutura burocrática, no Estado desenvolvimentista dos anos Kubitschek (1955-60), surge a verdadeira imagem dessas disparidades: esse governo proveu a administração pública de uma equipe altamente competente de servidores públicos capazes de projetar e de implemen- tar metas ambiciosas de desenvolvimento; e, ao mesmo tempo, os ser- viços públicos a cargo da burocracia do dia a dia continuaram a apresen- tar padrões extremamente baixos. A decisão de Juscelino Kubitschek de construir Brasília pode ter agravado essa questão. O deslocamento do Governo Federal do Rio de Janeiro para o meio do cerrado, onde se erguia a nova capital, produziu quatro consequências inevitáveis: os órgãos do governo foram divididos, as comunicações den- tro do serviço público foram interrompidas, a moradia para a burocracia absorveu investimentos consideráveis, e um pacote de salários compen- satórios e de benefícios adicionais teve de ser oferecido para estimular os servidores a residirem na nova capital. Brasília adicionou mais uma camada à administração pública, sob a forma de uma burocracia quase paralela. Nesse contexto, para entender os acontecimentos subsequentes, deve-se ter em mente duas características: primeiro a tentativa feita na década de 30, e nos meados da década de 40 para modernizar a administração e formar em todos os níveis do aparelho foram parcialmente distorcidos e, mais tarde, abandonados pela cultura política clientelista profundamente enraizada. Dessa tendência resultaram duas consequências políticas im- portantes e mutuamente relacionadas, tanto com respeito à natureza do relacionamento entre Estado e sociedade como no que se refere à gover- nabilidade: por um lado, como o pessoal não qualificado que geralmente se constituía no objeto dessas práticas clientelistas era geralmente des- tacado para fornecer os serviços públicos costumeiros de atendimento à população, esses serviços foram se deteriorando continuamente. Administração_Pública_Brasileira.indd 23 05/01/2022 15:59 CAPÍTULO 2 SAIBA MAIS Sobre esse assunto, consultar Lustosa da Costa na sua publicação Brasil; 200 anos de Estado; 200 anos de Administração Pública; 200 anos de reformas, da Revista de Administração Pública, 2008. Por outro lado, à medida que o uso intensivo do aparelho do Estado, para garantir ou negar acesso a empregos e a outros benefícios, tornou-se um bem político importante, quase todos os partidos políticos, mesmo os que perdem as eleições, tornaram-se também cada vez mais depen- dentes do Estado. Quer dizer: a responsabilidade dos partidos políticos para com seus eleitores vinha da sua capacidade de dar-lhes acesso a emprego no aparelho do Estado ou de manipular recursos ou subsídios públicos do seu interesse pessoal ou corporativo. Isso caracteriza o nú- cleo da cultura política populista-clientelista. Em segundo lugar, se os altos escalões da burocracia foram preservados 24 em parte dessa tendência, eles tiveram, entretanto, de enfrentar duas ou- tras limitações. Cabe lembrar, de um lado existe o Departamento de Ad- ministração do Serviço Público (DASP), estabelecendo regulamentações burocráticas e escalas de salários para os quadros do Governo Federal que eram percebidos por esses altos escalões como incompatíveis com a sua capacidade criativa em potencial e com suas qualificações profis- sionais. Por outro lado, o nexo político-administrativo que eles deveriam estabelecer era submetido a mudanças periódicas. Quer dizer, ao assumir suas funções, cada nova administração não ape- nas recrutava uma nova equipe, mas também era tentada a redefinir o cenário institucional do aparelho de tomada de decisão do seu anteces- sor, às vezes, por bons motivos e com resultados inovadores, mas, mui- tas vezes, por outras razões, com efeitos extremamente negativos sobre a estabilidade da organização interna do Estado. Nesse contexto, os altos escalões da burocracia do Governo Federal co- meçaram então a desenvolver duas táticas defensivas: ou emancipavam- -se dessas limitações, criando órgãos semi-independentes da adminis- tração indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e estatais), ou conseguindo tornarem-se insubstituíveis nos órgãos governamentais que chefiavam, mantendo para si o monopólio da competência ou da infor- mação nas áreas sob sua jurisdição, dessa forma transformando esses órgãos em feudos dentro do aparelho estatal. Essas principais características serão reforçadas durante o regime militar autoritário (1964-1985), adquirindo também novas características sob os governos civis que o sucederam. É importante destacar o que trata o Decreto Lei n. 200, de 25 de feverei- ro de 1967, definido pelo regime militar com mudanças profundas nas proposições definidas pelo DASP, quando de sua implantação. Isso altera profundamente as concepções e atribuições do funcionalismo público. Administração_Pública_Brasileira.indd 24 05/01/2022 15:59  A seguir destaca-se o artigo 94 desse Decreto por ser o mais importante CAPÍTULO 2 nas alterações da Administração Pública de pessoal: O Poder Executivo promoverá a revisão da legislação e das normas regula- mentares relativas ao pessoal do Serviço Público Civil, com o objetivo de ajustá-las aos seguintes princípios: I – Valorização e dignificação da função pública e ao servidor público. II – Aumento da produtividade. III – Profissionalização e aperfeiçoamento do servidor público; fortalecimen- to do Sistema do Mérito para ingresso na função pública. Acesso a função superior e escolha do ocupante de funções de direção e assessoramento. IV – Conduta funcional pautada por normas éticas cuja infração incompatibi- lize o servidor para a função. V – Constituição de quadros dirigentes, mediante formação e aperfeiçoa- mento de administradores capacitados a garantir a qualidade, produtividade e continuidade da ação governamental, em consonância com critérios éticos especialmente estabelecidos. VI – Retribuição baseada na classificação das funções a desempenhar, levan- 25 do-se em conta o nível educacional exigido pelos deveres e responsabilidade do cargo, a experiência que o exercício deste requer a satisfação de outros requisitos que se reputarem essenciais ao seu desempenho e às condições do mercado de trabalho. VII – Organização dos quadros funcionais, levando-se em conta os interesses de recrutamento nacional para certas funções e a necessidade de relacionar ao mercado de trabalho local ou regional o recrutamento, a seleção e a re- muneração das demais funções. VIII – Concessão de maior autonomia aos dirigentes e chefes na adminis- tração de pessoal, visando a fortalecer a autoridade do comando, em seus diferentes graus, e a dar-lhes efetiva responsabilidade pela supervisão e ren- dimento dos serviços sob sua jurisdição. IX – Fixação da quantidade de servidores, de acordo com as reais necessida- des de funcionamento de cada órgão, efetivamente comprovadas e avaliadas na oportunidade da elaboração do orçamento-programa, e estreita obser- vância dos quantitativos que forem considerados adequados pelo Poder Exe- cutivo no que se refere aos dispêndios de pessoal. Aprovação das lotações segundo critérios objetivos que relacionam a quantidade de servidores às atribuições e ao volume de trabalho do órgão. X – Eliminação ou reabsorção do pessoal ocioso, mediante aproveitamento dos servidores excedentes, ou reaproveitamento aos desajustados em fun- ções compatíveis com as suas comprovadas qualificações e aptidões voca- cionais, impedindo-se novas admissões, enquanto houver servidores dispo- níveis para a função. XI – Instituição, pelo Poder Executivo, de reconhecimento do mérito aos ser- vidores que contribuam com sugestões, planos e projetos não elaborados em decorrência do exercício de suas funções e dos quais possam resultar au- mento de produtividade e redução dos custos operacionais da administração. XII – Estabelecimento de mecanismos adequados à apresentação por par- te dos servidores, nos vários níveis organizacionais, de suas reclamações e reivindicações, bem como à rápida apreciação, pelos órgãos administrativos competentes. Administração_Pública_Brasileira.indd 25 05/01/2022 15:59  XIII – Estímulo ao associativismo dos servidores para fins sociais e culturais. CAPÍTULO 2 Parágrafo único. O Poder Executivo encaminhará ao Congresso Nacional mensagens que consubstanciem a revisão de que trata este artigo. (BRASIL, 1967, art. 94) Sobre esse tema, a contribuição de Bresser-Pereira (1996) é esclarece- dora, ele diz que: [...] a reforma administrativa embutida no Decreto-Lei nº 200 ficou pela me- tade e fracassou. A crise política do regime militar, que se inicia já em mea- dos dos anos 1970, agrava ainda mais a situação da administração pública, já que a burocracia estatal foi identificada com o sistema autoritário em pleno processo de degeneração.(BRESSER-PEREIRA, 1996, p. 273-274 apud LUS- TOSA DA COSTA, 2008, p. 853). Com isso, percebemos que com mais essa tentativa de reforma o Bra- sil continuou com poucos instrumentos para orientar seu processo de 26 gestão, principalmente no que se refere à sua política de gestão de seu servidor. Ainda no que se refere às reformas administrativas do Brasil, cabe desta- car o novo patamar proposto a partir da redemocratização do país. A seguir passamos a descrever sobre tópicos históricos que influen- ciaram as características na formação e na administração do Estado brasileiro. O Patrimonialismo A formação do Estado brasileiro, desde suas origens, foi construída sob as raízes do Império Português, amparado por uma ampla parcela da teo- ria política nacional como resultado de um processo histórico no qual se verifica uma forte tendência em considerar nossa gestação como resulta- do de uma consolidada ordem patrimonial. A temática do “patrimonialis- mo”, cuja matriz teórica remonta a insurgência do uso dos conceitos do jurista e sociólogo alemão Max Weber e que tende a associar como ideia principal, de se tratar a coisa pública pela autoridade como privada, tem fomentado inúmeras discussões no cenário teórico, contribuindo com o surgimento de um novo campo de investigações. Nesse sentido, a recepção conceitual do “patrimonialismo brasileiro”, uma prática social que não efetua a fundamental diferença entre a esfera pública e a privada na vida política, adquiriu em nosso contexto diversas interpretações. Lustosa da Costa (2008, p. 841) assim descreve sobre o tema: O conceito de patrimonialismo aparece na sociologia weberiana, no con- texto da dominação tradicional, ora como sinônimo, ora como um tipo es- pecífico, ao lado do feudalismo. Assim, a dominação tradicional pode ser Administração_Pública_Brasileira.indd 26 05/01/2022 15:59  tipo patrimonial ou feudal. Já o patrimonialismo poderia ser de dois tipos CAPÍTULO 2 – patrimonial (ou sultamista) e estamental. As duas distinções colocam em primeiro plano o tipo de relação que se estabelece entre senhores e seus servidores determinando duas formas de administração. SAIBA MAIS Referência ao sociólogo alemão Maximilian Car Emil Weber – Max Weber – que foi um importante sociólogo, jurista, historiador e economista alemão. Weber é considerado um dos fundadores do estudo sociológico moderno. Seus estudos mais importantes estão nas áreas da sociologia da religião, sociologia política, administração pública (governo) e economia. Essa afirmativa do autor contribui com as afirmativas de Weber sobre o tema que está bem relacionado com a relação Estado-Sociedade, prin- cipalmente no caso brasileiro. A seguir as contribuições de autores re- 27 nomados sobre esse e outros temas que influenciaram a organização político-administrativa do Brasil. Max Weber e o Patrimonialismo como uma Forma de Dominação Política Na teoria política de Max Weber, o “patrimonialismo” como doutrina é uma sorte de exercícios legítima de poder político, cujo referencial teó- rico está ancorado, em seu esquema conceitual, no tipo de “dominação tradicional”. Com análise do fundamento da legitimidade das ordens definidas pela autoridade e sua respectiva obediência, Weber busca descobrir como se procede ao fenômeno da dominação no seio das relações sociais, con- seguindo, com essas formas, o exercício de poder. Nesse caso, a obe- diência ao chefe político, em sua visão, geralmente está assegurada por um “sistema de dominação”, representada em seus escritos pelos “três tipos de dominação legítima”, quais sejam, a “dominação carismática”, a “dominação racional-legal” e a “dominação tradicional”. A ideia de justiça, de retribuição por um desagravo cometido, tem por base os ditames dos costumes. O aparato administrativo é constituído basicamente por vassalos (feudalismo), partidários leais, senhores tri- butários, parentes (dominação que é a última derivada de laços con- sanguíneos). A aplicação do direito, em sua forma “pura”, não constitui propriamente a sua criação, porém se atém à interpretação dos sagrados mandamentos ditados pelo tempo. Observe que, atualmente, o regime monárquico, em algumas poucas localidades ainda não constitucionalizadas, ou o sistema de castas na Índia, embora não perfeitamente adaptáveis ao “tipo puro” estabelecido por Weber, são demonstrações clássicas e mais próximas de tal tipo de dominação. Administração_Pública_Brasileira.indd 27 05/01/2022 15:59  A administração política é tratada pelo “senhor” como assunto puramen- CAPÍTULO 2 te pessoal, assim como o patrimônio adquirido pelo tesouro senhorial, em função de emolumentos* e de tributos, não se diferencia dos bens privados do senhor. Por tal razão, o príncipe lida com os assuntos da corte – públicos segundo a acepção moderna – de forma eminentemente privada, posto que o patrimônio pessoal do governante e a coisa publica são amalgamadas* em uma esfera apenas, comandada e livremente dis- posta por ordem da autoridade política. SAIBA MAIS *Emolumentos – lucros casuais. Fonte: Houaiss (2009). *Amalgamada – de amalgamar, confundir (coisas diversas); reunir, misturar. Fonte: Ferreira (2010). 28 Então, a administração patrimonial consiste em administrar e proferir sentenças caso por caso, combinado ao exercício discricionário da au- toridade pessoal, como Weber descreve, a característica historicamente vislumbrada do fenômeno da “distribuição das terras senhoriais”, sendo este o núcleo embrionário da transformação de um patriarcalismo origi- nário em um patrimonialismo puro. O patrimonialismo, como doutrina política baseada nos conceitos webe- rianos, obteve fecunda receptividade na história das doutrinas políticas brasileiras, sobretudo, no que concerne ao estudo da formação de nos- sas instituições. Essa corrente específica do pensamento nacional tende ao uso dos conceitos trazidos pela Sociologia Política desse autor para explicar os traços mais marcantes das bases de nosso modelo jurídico- -político, buscando elucidar em nossa formação cultural e institucional a origem do patrimonialismo estatal e de suas relações com o povo bra- sileiro. Nesse modelo, o público e o privado se confundem. Nele existe a corrupção, o clientelismo e o nepotismo. No caso b