Deel III Cursus Grondwettelijk recht 2023-2024.pdf

VI. DE FEDERALE MACHTEN. A. De federale wetgevende macht. 1. De drie takken van de federale wetgevende macht. De Grondwet stelt als regel dat de wetgevende macht gezamenlijk wordt uitgeoefend door de Koning, de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat (art. 36 Gw.). In afwijking van deze be...

VI. DE FEDERALE MACHTEN. A. De federale wetgevende macht. 1. De drie takken van de federale wetgevende macht. De Grondwet stelt als regel dat de wetgevende macht gezamenlijk wordt uitgeoefend door de Koning, de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat (art. 36 Gw.). In afwijking van deze bepaling wordt de wetgevende macht door de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Koning uitgeoefend voor de zogenaamde monocamerale aangelegenheden (art. 74 Gw., zie eerder). Het recht van initiatief behoort aan de Koning en de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Het initiatiefrecht van de Senaat werd in het kader van de Zesde Staatshervorming beperkt tot de aangelegenheden bedoeld in artikel 77 Gw., met name de aangelegenheden waarvoor de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat gelijkelijk bevoegd zijn (zie eerder). De Kamer en de Senaat zijn de verkozen instellingen: de leden ervan worden rechtstreeks of onrechtstreeks door de bevolking gekozen. 2. Algemene principes inzake de verkiezingen. In het kader van de Zesde Staatshervorming werd de rechtstreekse verkiezing van de senatoren afgeschaft. Alleen de volksvertegenwoordigers worden nog rechtstreeks verkozen. De regels betreffende de organisatie van de verkiezingen zijn terug te vinden in het Kieswetboek van 12 april 1894. De essentiële kenmerken van de verkiezingen zijn in de Grondwet opgenomen en kunnen als volgt worden samengevat: - Om parlementskiezer te zijn, moet men over de Belgische nationaliteit beschikken. Men moet ingeschreven zijn in de bevolkingsregisters van een Belgische gemeente en men mag zich niet bevinden in een situatie van uitsluiting of schorsing van het kiesrecht. (art. 1, §1 Kieswetboek) Dit kan onder meer het gevolg zijn van bepaalde strafrechtelijke veroordelingen. Voor Belgen die in het buitenland wonen, bestaat de mogelijkheid zich als kiezer te laten registreren en hun stem uit te brengen bij de verkiezingen voor de Kamer van volksvertegenwoordigers. 169  - Vanaf 18 jaar heeft elke Belg recht op 1 stem (algemeen enkelvoudig stemrecht). Men moet minimaal 18 jaar zijn ten laatste op de dag van de verkiezingen. - De stemming is verplicht en geheim. In België geldt een opkomstplicht. Er is geen stemplicht want de stemming is geheim. Men kan het stemformulier dus ook blanco laten, maar het volstaat niet zich louter aan te melden bij de Voorzitter van het kiesbureau. Wie stemgerechtigd is in België, moet op federaal (en overigens ook op deelstatelijk niveau) deelnemen aan de verkiezingen. Met deelname aan de verkiezingen wordt bedoeld: 1) Zich begeven naar het stemlokaal 2) Het stemhokje binnentreden 3) Een stem uitbrengen (dat kan, zoals vermeld, dus ook een blanco stem zijn) 4) Het stemhokje verlaten 5) Het stembiljet in de stembus stoppen (bij digitale stemming met stemcomputers komt er ook het scannen van het stembiljet bij).1 - Om parlementslid te kunnen worden, moet men de volle leeftijd van 18 hebben bereikt. - De verkiezingen gebeuren volgens het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging. Dit betekent dat, in tegenstelling tot het ‘meerderheidsstelsel’, de zetels niet allemaal worden toegekend aan de partij die de meeste stemmen behaalt, maar verdeeld worden over de verschillende partijen, in verhouding tot het aantal behaalde stemmen. Het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging wordt niet over het gehele grondgebied van België toegepast. Bij de verkiezingen wordt het land ingedeeld in kieskringen. Deze vallen samen met de grenzen van de provincies (+ kieskring Brussel- Hoofdstad). Het aantal volksvertegenwoordigers dat in elke kieskring kan worden verkozen staat in verhouding tot het bevolkingscijfer. (art. 63, §§2-3 Gw.) De zetels worden enkel toegekend aan de lijsten die minstens 5% van het totaal aantal geldig uitgebrachte stemmen in de kieskring behaalden. Er geldt dus een kiesdrempel van 5%. - De Grondwet bepaalt dat de gelijke toegang van vrouwen en mannen tot de door de verkiezing verkregen mandaten bevorderd moet worden. De partijen moeten daarom op hun kieslijsten evenveel vrouwen als mannen voordragen (op één eenheid na) en de eerste twee kandidaten bovenaan een lijst moeten van verschillend geslacht zijn. (art. 11bis Gw.; art. 117bis Kieswetboek) - De legislatuur duurt 5 jaar: de Kamer van Volksvertegenwoordigers wordt om de 5 jaar vernieuwd (art. 65, tweede lid Gw.) 1 Bron: website www.vlaanderen.be/stemrecht-en-stemplicht-bij-verkiezingen, raadpleging op 4november 2020. 170 De Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat zijn ingedeeld in 2 taalgroepen: een Nederlandse taalgroep en een Franse taalgroep. (Er is geen Duitse taalgroep; de Duitstaligen worden bij de Franse taalgroep gevoegd.) In het kader van de Zesde Staatshervorming werd een compromis bereikt over het principe van de “samenvallende verkiezingen”.2 Vanaf 2014 worden de federale verkiezingen, net als de verkiezingen voor de deelstaatparlementen, om de vijf jaar gehouden op dezelfde dag als de Europese verkiezingen (art. 65, derde lid Gw.). Een oplossing is voorzien voor het geval van een vervroegde ontbinding van de Kamer van Volksvertegenwoordigers: in dat geval zal de nieuwe federale zittingsperiode uiterlijk duren tot de dag van de eerstvolgende verkiezingen van het Europese Parlement die op deze ontbinding volgen (art. 46, zesde lid Gw.).3 Evenwel komt het aan de bijzondere wetgever toe de datum te bepalen waarop deze regeling van gelijktijdigheid van de verkiezingen in werking zal treden (zie de overgangsbepaling bij art. 65 Gw.). Bovendien werd in het kader van de Zesde Staatshervorming ook de constitutieve autonomie aan de deelstatelijke parlementen verleend om zowel de datum van hun verkiezingen als de duur van hun zittingsperiode te bepalen. 3. De samenstelling van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. De Kamer van Volksvertegenwoordigers telt 150 leden (artikel 63, §1 Gw.) die rechtstreeks worden gekozen door het kiezerskorps (= stemgerechtigde burgers). De 150 mandaten worden verdeeld in verhouding tot het bevolkingsaantal van de kiesomschrijvingen. Om verkiesbaar te zijn, moet men: - Belg zijn. - Het genot hebben van burgerlijke en politieke rechten (die gaan o.m. verloren bij gerechtelijke onbekwaamverklaring, internering of bij bepaalde strafrechtelijke veroordelingen). - De volle leeftijd van 18 jaar hebben bereikt. - Zijn woonplaats in België hebben. 2 J. Velaers, “De gewestelijke volksraadpleging en het Grondwettelijk Hof, de constitutieve autonomie van gemeenschappen en gewesten en de (niet-)samenvallende Europese, federale en deelstatelijke verkiezingen”, in J. Velaers, J. Vanpraet, Y. Peeters en W. Vandenbruwaene (eds.), De zesde staatshervorming: instellingen, bevoegdheden en middelen, Antwerpen, Intersentia, 2014, 260-271. 3 J. Velaers, “De gewestelijke volksraadpleging en het Grondwettelijk Hof, de constitutieve autonomie van gemeenschappen en gewesten en de (niet-)samenvallende Europese, federale en deelstatelijke verkiezingen”, in J. Velaers, J. Vanpraet, Y. Peeters en W. Vandenbruwaene (eds.), De zesde staatshervorming: instellingen, bevoegdheden en middelen, Antwerpen, Intersentia, 2014, 263. 171 Geen andere voorwaarde tot verkiesbaarheid kan worden gesteld. (art. 64 Gw.) De 150 Kamerleden worden in een Nederlandse en een Franse taalgroep opgedeeld. Van de Nederlandse taalgroep maken deel uit: - de volksvertegenwoordigers gekozen in een kieskring die integraal behoort tot het Nederlands taalgebied. - de volksvertegenwoordigers gekozen in de kieskring Brussel-Hoofdstad die de eed in het Nederlands afleggen. Wordt de eed in verschillende talen afgelegd dan is de taal waarin de eed het eerst wordt afgelegd, beslissend. Van de Franse taalgroep maken deel uit: - de volksvertegenwoordigers gekozen in een kieskring die integraal behoort tot het Franse taalgebied. - de volksvertegenwoordigers gekozen in de kieskring Brussel-Hoofdstad die de eed in het Frans of eerst in het Frans afleggen. De verkozenen uit het Duitse taalgebied maken deel uit van de Franse taalgroep. Voor de leden van het federale Parlement (dus ook voor de leden van de Senaat) gelden een aantal onverenigbaarheden. Dit betekent dat bepaalde functies niet kunnen worden gecumuleerd: voor parlementsleden is het verboden bepaalde beroepsactiviteiten of politieke functies uit te oefenen tijdens de duur van hun mandaat. O.m.: Geen lid van beide Kamers: Art. 49 Gw.: “Men kan niet tegelijk lid van beide Kamers zijn.” Geen minister: Art. 50 Gw.: “Een lid van een van beide Kamers dat door de Koning tot minister wordt benoemd en de benoeming aanneemt, houdt op zitting te hebben en neemt zijn mandaat weer op wanneer de Koning een einde heeft gemaakt aan zijn ambt van minister. De wet stelt de nadere regelen van zijn vervanging in de betrokken Kamer vast.” Geen bezoldigd ambt bij een federaal bestuur: Art. 51 Gw.: “Een lid van een van beide Kamers dat door de federale Regering wordt benoemd tot een ander bezoldigd ambt dan dat van minister en de benoeming aanneemt, houdt onmiddellijk op zitting te hebben en treedt niet weder in functie dan krachtens een nieuwe verkiezing.” 172 4. De samenstelling van de Senaat. In het kader van de Zesde Staatshervorming werden de bevoegdheden en de samenstelling van de Senaat grondig hervormd. Sedert de verkiezingen van 2014 telt de Senaat 60 senatoren (voorheen waren er 71 senatoren + de senatoren van rechtswege (= sommige leden van de koninklijke familie)). Er zijn dus geen rechtstreekse verkiezingen van de senatoren meer. De Senaat bestaat voortaan (alleen) uit leden die worden aangewezen door en uit de deelstaatparlementen. De Senaat is bedoeld als plaats waar de verschillende entiteiten van het land elkaar kunnen ontmoeten. De Senaat is voortaan een niet-permanent orgaan (zie art. 44, tweede lid Gw.). Dit betekent dat de Senaat dus niet meer op permanente wijze plenaire vergaderingen zal houden tijdens de zitting.4 Om tot senator te kunnen worden gekozen, moet men: - Belg zijn. - Het genot hebben van burgerlijke en politieke rechten. - De volle leeftijd van 18 jaar hebben bereikt. - Zijn woonplaats in België hebben. Sedert de verkiezingen van 2014 zetelen in de Senaat twee soorten senatoren5: - Aangewezen senatoren; - Gecoöpteerde senatoren. De aangewezen senatoren zijn: - 29 senatoren, aangewezen door het Vlaams Parlement uit het Vlaams Parlement of uit de Nederlandse taalgroep van het Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest; - 10 senatoren, aangewezen door en uit het Parlement van de Franse Gemeenschap; - 8 senatoren, aangewezen door en uit het Parlement van het Waals Gewest; 4 C. Fornoville, “De Vlinder-Senaat”, in J. Velaers, J. Vanpraet, Y. Peeters en W. Vandenbruwaene (eds.), De Zesde Staatshervorming: instellingen, bevoegdheden en middelen, Antwerpen, Intersentia, 2014, 39. 5 Zie de Parlementaire infosteekkaart nr. 14.00, die door de Dienst Public relations en Internationale betrekkingen van de Kamer van Volksvertegenwoordigers werd opgemaakt. Deze kan worden geraadpleegd op de website van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. 173  - 2 senatoren, aangewezen door en uit de Franste taalgroep van het Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest; - 1 senator, aangewezen door en uit het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap. De gecoöpteerde senatoren zijn: - 6 senatoren, gecoöpteerd door de senatoren die werden aangewezen door het Vlaams Parlement uit het Vlaams Parlement of uit de Nederlandse taalgroep van het Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest; - 4 senatoren, gecoöpteerd door de senatoren die werden aangewezen door en uit het Parlement van de Franse Gemeenschap, door en uit het Parlement van het Waals Gewest of door en uit de Franse taalgroep van het Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. 5. Bevoegdheden van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Normerende of wetgevende functie. De voornaamste bevoegdheid van het Parlement bestaat in het tot stand brengen van wetten, op initiatief van de Koning of op initiatief van één of meerdere leden van het Parlement. De ingediende wetteksten noemt men, naargelang de herkomst, wetsontwerp (uitgaande van de Regering) en wetsvoorstel (uitgaande van één of meer leden van Kamer of Senaat). Verdragen goedkeuren. De wetgevende macht moet de verdragen goedkeuren. Een verdrag kan in België slechts juridische waarde krijgen, als het door de wetgevende macht is goedgekeurd. Sinds de Zesde Staatshervorming is de goedkeuring van verdragen een monocamerale aangelegenheid geworden (zie eerder de uitleg over de taakverdeling tussen de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat). De “Government making power”.6 6 Zie de Parlementaire infosteekkaart nr. 11.00, die door de Dienst Public relations en Internationale betrekkingen van de Kamer van Volksvertegenwoordigers werd opgemaakt. Deze kan worden geraadpleegd op de website van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. 174 De federale Regering moet bij haar aantreden het vertrouwen krijgen van de meerderheid van de Kamer van Volksvertegenwoordigers (minimaal 76 van de 150 leden). De regeringsverklaring wordt in de Kamer van Volksvertegenwoordigers voorgelezen, waarna een vertrouwensstemming plaatsvindt. De uitvoerende macht controleren. De wetgevende macht controleert de uitvoerende macht. De federale Regering is verantwoording verschuldigd aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers. (zie art. 101 Gw.) De leden van de federale Regering worden door de Koning benoemd, maar door de Kamer gecontroleerd. De Kamer oefent de controlefunctie uit door de begroting te stemmen, door het stellen van vragen en interpellaties en door het recht van onderzoek. De Kamer kan weigeren het vertrouwen te geven aan de federale Regering of aan sommige ministers. De leden van de Kamer van Volksvertegenwoordigers beschikken over het interpellatierecht. Zij kunnen aan een minister vragen om uitleg te komen geven over het door hem gevoerde beleid. De Kamerleden geven kritiek en de minister moet antwoorden. Na de interpellatie kan een motie ingediend worden, waarover moet worden gestemd. Aldus kan de Kamer de betrokken minister en/of de federale Regering onder druk zetten en eventueel tot ontslag dwingen. De interpellaties moeten onderscheiden worden van de zogenaamde vragen. De parlementaire vragen zijn bedoeld als middel voor de Kamerleden om beleidsinformatie te verzamelen. Met een vraag wordt, anders dan bij interpellaties, de verantwoordelijkheid van de federale Regering of van een individuele minister nooit ter discussie gebracht. 7 Als sommige leden van de Kamer van Volksvertegenwoordigers niet akkoord gaan met het beleid van de federale Regering kunnen ze, na een regeringsverklaring, een regeringsmededeling of een interpellatie, een motie van wantrouwen indienen. Over deze motie wordt gestemd. 7 Het Reglement van de Senaat bepaalt dat de senatoren na de Zesde Staatshervorming enkel nog schriftelijke vragen aan de Regering kunnen stellen. 175 Als de motie wordt goedgekeurd, dan betekent dit dat de Kamer geen vertrouwen meer heeft in de federale Regering, zodat deze nog moeilijk haar taak zal kunnen vervullen. In de meeste gevallen zal de Regering daarom ook ontslag nemen, hoewel ze daar, juridisch gezien, niet toe verplicht is. Het initiatief tot de vertrouwensstemming kan ook uitgaan van de federale Regering zelf. In dit geval vraagt de federale Regering het vertrouwen van de Kamer van Volksvertegenwoordigers via een motie van vertrouwen. Als de Kamer die niet goedkeurt, zal de federale Regering in de meeste gevallen ontslag nemen, hoewel ze daar, juridisch gezien, niet toe verplicht is. Als de Kamer eerst de federale Regering geen vertrouwen geeft, en ook nog eens een nieuwe eerste minister voorstelt, dan is de federale Regering verplicht ontslag te nemen. In dit geval wordt gesproken van een ‘constructieve motie’. Financieel-budgettaire controle. Het is de taak van de Kamer van Volksvertegenwoordigers om elk jaar opnieuw de begroting goed te keuren. De begroting is een raming van de staatsinkomsten en –uitgaven die ze voor het volgend jaar verwacht. Als de Kamer de begroting niet goedkeurt, mag de federale Regering de geplande uitgaven niet doen, en mag ze ook geen inkomsten ontvangen. In een dergelijke situatie is het voor de federale Regering zeer moeilijk om een beleid te voeren. Door de begroting niet goed te keuren, kunnen de leden van de Kamer de federale Regering duidelijk maken dat ze niet akkoord gaan met het beleid en kunnen ze de federale Regering verlammen, bij gebrek aan middelen. (er is evenwel in België een vangnet voorzien om de continuïteit van de openbare dienstverlening niet in het gevaar te brengen; dit is het systeem van de “voorlopige twaalfden”) De Kamer van volksvertegenwoordigers is ook bevoegd voor de vaststelling van de eindrekeningen (art. 74 Gw.). Onderzoekscommissies oprichten. De Kamer van Volksvertegenwoordigers heeft het recht van onderzoek. (art. 56, eerste lid Gw.) 176 Hieruit volgt de bevoegdheid om parlementaire onderzoekscommissies op te richten, om bepaalde problemen in de maatschappij te onderzoeken en oplossingen voor te stellen, of tekortkomingen aan te wijzen. Een dergelijke commissie bestaat uit een beperkt aantal parlementsleden. De parlementaire onderzoekscommissie kan o.m. deskundigen aanstellen, getuigen ondervragen en de rechterlijke macht inschakelen voor onderzoek. Een dergelijke commissie is evenwel niet bevoegd om personen in beschuldiging te stellen of te veroordelen. Daartoe is enkel de rechterlijke macht bevoegd. Voorbeelden: onderzoek naar aanleiding van de misdaden van de Bende van Nijvel; onderzoek naar aanleiding van de verdwijning van een aantal meisjes (de ‘Commissie Dutroux’); onderzoek naar seksueel misbruik (in de Kerk); onderzoek naar de totstandkoming van de zogenaamde ‘afkoopwet’. De Senaat kan, op verzoek van vijftien van zijn leden, op verzoek van de Kamer van volksvertegenwoordigers, van een Gemeenschaps-of Gewestparlement of van de Koning, bij volstrekte meerderheid van de uitgebrachte stemmen, met ten minste een derde van de uitgebrachte stemmen in elke taalgroep, beslissen dat een vraagstuk dat eveneens gevolgen heeft voor de bevoegdheden van de gemeenschappen of de gewesten, het voorwerp zal uitmaken van een informatieverslag. Het verslag wordt goedgekeurd bij volstrekte meerderheid van de uitgebrachte stemmen, met ten minste een derde van de uitgebrachte stemmen in elke taalgroep. (art. 56, tweede lid Gw.) Het wijzigen van de Grondwet. De wetgevende macht heeft de bevoegdheid om de Grondwet te wijzigen. 6. De juridische voorrang van de wetgevende macht in de Grondwet van 1831 – de feitelijke ontwikkeling sedertdien. In de visie van het Nationaal Congres was de wetgevende macht de belangrijkste staatsmacht onder de drie staatsmachten, op grond van de verkiezing van de volksvertegenwoordiging en de daardoor verworven democratische legitimiteit. Dit blijkt o.m. uit de algemene economie en samenlezing van de bepalingen van de Grondwet. Daaruit blijkt dat de wetgevende macht onder de drie staatsmachten de residuaire bevoegdheid heeft. 177 De andere staatsmachten beschikken alleen over toegewezen bevoegdheden, terwijl de wetgevende macht naast de haar door de Grondwet toegewezen bevoegdheden ook nog over de residuaire bevoegdheid beschikt, zijnde de bevoegdheden die door de Grondwet aan geen enkele staatsmacht zijn toegewezen. 8 De evolutie sinds 1831: - het feitelijk overwicht van de macht van de Regering: In de verhouding tussen de wetgevende en de uitvoerende macht heeft de scheiding van de machten veel aan belang ingeboet. Net als in andere ons omringende landen, heeft zich een machtsverschuiving van het federaal Parlement naar de federale Regering voorgedaan (de meeste wetten die tot stand komen zijn het gevolg van een initiatief van de federale Regering). - de vermindering van de juridische voorrang van de federale wetgevende macht: De juridische voorrang van de federale wetgevende macht is in sterke mate afgenomen: - door de verschillende staatshervormingen: belangrijke bevoegdheidsverschuiving tussen de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten. - ten gevolge van internationale ontwikkelingen.9 7. De bevoegdheid van de Koning als tak van de wetgevende macht. De Koning heeft drie bevoegdheden als tak van de wetgevende macht. 1° De Koning heeft initiatiefrecht. De Koning kan beslissen om een wet aan het federaal Parlement voor te leggen. In de praktijk gaat het om initiatieven van de federale Regering die door de Koning ondertekend worden. Vóór de ondertekening door de Koning worden die initiatieven ‘voorontwerpen’ genoemd, na de ondertekening spreekt men van ‘wetsontwerpen’. 8 A. Alen en K. Muylle, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 18. 9 A. Alen en K. Muylle, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 21 e.v. 178 2° De Koning heeft het recht amendementen in te dienen. De federale Regering heeft amenderingsrecht, d.w.z. dat de federale Regering voorstellen tot wijziging kan indienen op wetten die in het Parlement in de maak zijn. In het federaal Parlement wordt dan gestemd over deze amendementen. In de praktijk worden de amendementen alleen door de bevoegde minister ondertekend. 3° De Koning bekrachtigt de wetten. Als de wet is goedgekeurd in het federaal Parlement, moet de tekst nog bekrachtigd worden door de Koning. De bekrachtiging houdt in dat de Koning zich akkoord verklaart met de tekst, zoals die door het federaal Parlement werd aangenomen. Omdat de Koning onverantwoordelijk is en onbekwaam om alleen te handelen, moet de bekrachtiging mee ondertekend worden door een minister. 8. De ontbinding van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. De Koning kan de Kamer van Volksvertegenwoordigers ontbinden, kan de Kamer en Senaat in buitengewone zitting bijeenroepen en heeft het recht de Kamers te verdagen (art. 44, 45 en 46 Gw.). De mogelijkheid voor de Koning om het federaal Parlement te ontbinden vormt het tegengewicht voor de mogelijkheid voor het federaal Parlement om de Regering naar huis te sturen. Zo er een conflict bestaat tussen het federaal Parlement en de federale Regering, kan de Koning de kiezer als scheidsrechter inroepen. De oorspronkelijke doelstelling van art. 46 Gw. is evenwel gedeeltelijk achterhaald, doordat regeringen meer en meer de rechtstreekse emanatie zijn van de parlementaire meerderheid. Bij de grondwetsherziening van 1993 (Vierde Staatshervorming) werd art. 46 Gw. gewijzigd, met de bedoeling om minder gemakkelijk tot een parlementsontbinding te komen en bij die ontbinding een grotere rol aan de Kamer te verlenen. Thans bezit de Koning in drie situaties het recht om de Kamer te ontbinden (het betreft nooit een verplichting, maar blijft altijd slechts een mogelijkheid): 179 - de situatie waarin een motie van vertrouwen in de federale Regering is verworpen zonder dat binnen drie dagen een opvolger voor de eerste minister door de Kamer is voorgedragen. - de situatie waarbij een motie van wantrouwen is aangenomen en niet tegelijkertijd een opvolger voor de eerste minister wordt voorgedragen, → Dus twee situaties waarin de federale Regering geen meerderheid meer heeft in het Parlement en er geen alternatief wordt aangereikt. - de situatie waarbij de Koning, na ontslag van de federale Regering, de Kamer kan ontbinden, nadat deze bij volstrekte meerderheid van haar leden heeft ingestemd met de ontbinding. De ontbinding van de Kamer is dus ook mogelijk wanneer de Regering ontslag neemt zonder dat zij in het federaal Parlement in de minderheid werd gesteld, maar dan moet de Kamer met die ontbinding instemmen. In theorie is de Koning ook in die situatie niet tot ontbinden verplicht. In de rechtspraak en rechtsleer wordt aangenomen dat de Regering, die niet haar ontslag aan de Koning aanbiedt en door de Koning met de lopende zaken wordt belast, na de ontbinding van de Kamers zich toch tot de lopende zaken dient te beperken. (zie verder voor de toelichting van het begrip ‘lopende zaken’)10 Na de ontbinding van de Kamer kan de Regering zich immers niet meer beroepen op het vertrouwen dat de Kamer haar eerder had geschonken. Er is dan geen sprake meer van enige politieke controle door de Kamer op de Regering, want de mogelijkheid om het vertrouwen te ontnemen en de Regering tot ontslag te dwingen is weggevallen. De Kamer kan de Koning niet tot ontbinding dwingen. Ook de Koning kan de Kamer niet meer eenzijdig ontbinden. De Kamer moet immers via een stemming – rechtstreeks of onrechtstreeks – toestemming geven tot ontbinding. Het ontbindingsbesluit bevat de oproeping van de kiezers binnen veertig dagen en bijeenroeping van de Kamer van volksvertegenwoordigers binnen twee maanden. (art. 46 Gw.) Hierbij aansluitend moet melding van artikel 44 Gw. worden gemaakt, dat bepaalt dat de Kamers van rechtswege ieder jaar bijeen komen, de tweede dinsdag van oktober, behalve wanneer zij reeds voordien door de Koning zijn bijeengeroepen. De Kamers moeten ieder jaar ten minste veertig dagen in zitting blijven. De zitting wordt door de Koning gesloten. De Koning heeft het recht de Kamers in buitengewone zitting bijeen te roepen. 10 J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II, Brugge, die Keure, 2019, 171. 180  Zitting = het tijdperk waarin een verkozen orgaan zijn vergaderingen houdt. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de gewone zitting en de buitengewone zitting. Gewone zitting = de zitting van de Kamer van Volksvertegenwoordigers die ieder jaar ten minste 40 dagen moet duren en van rechtswege een aanvang neemt op de tweede dinsdag van oktober. Buitengewone zitting = Zitting die op een ander ogenblik een aanvang neemt. Deze komen nog enkel voor na verkiezingen. In die situatie komt het federaal Parlement na de verkiezingen bijeen (dus niet begin oktober) en start een buitengewone zitting. In de feiten loopt de zitting het hele jaar door. De Koning sluit de zitting meestal af net voor het begin van de volgende zitting.11 De Koning heeft, overeenkomstig art. 45 Gw. ook het recht om de kamers te verdagen, d.w.z. de vergaderingen van de kamers te schorsen. Deze mag, zonder instemming van de kamers, niet langer duren dan 1 maand en mag tijdens eenzelfde zitting niet herhaald worden. (is sinds 1857 in onbruik geraakt)12 9. Aan het parlementair mandaat ten grondslag liggende waarborgen – parlementaire immuniteiten. Zie M. Van Damme, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 184- 192. De leden van het federale Parlement genieten van twee vormen van bijzondere bescherming (immuniteit): onverantwoordelijkheid en onschendbaarheid. Beiden zijn essentieel voor de parlementaire democratie – handhaving van de scheiding tussen de wetgevende en de rechterlijke macht. De Grondwet bevat een aantal waarborgen ter bescherming van de onafhankelijkheid van de parlementsleden Vb. verbod op imperatief mandaat (zie eerder bij de bespreking van de nationale souvereiniteit en de representatieve democratie) 11 J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Overzicht Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2007, 798. 12 J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Overzicht Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2007, 809. 181 Zo ook de artikelen 58 en 59 Gw., betreffende de parlementaire onverantwoordelijkheid en onschendbaarheid. 9.1. Parlementaire onverantwoordelijkheid. Art. 58 Gw.: “Geen lid van een van beide Kamers kan worden vervolgd of aan enig onderzoek onderworpen naar aanleiding van een mening of een stem, in de uitoefening van zijn functie uitgebracht.” Vrijheid van meningsuiting is niet absoluut, kent zekere begrenzingen – zie verder. Maar voor parlementsleden wordt deze vrijheid op bijzondere wijze beschermd. Art. 58 Gw. beschermt tegen elke vorm van juridische aansprakelijkheid (strafrechtelijk, burgerrechtelijk, tuchtrechtelijk). Parlementaire onverantwoordelijkheid is absoluut: geen opheffing door de parlementaire vergadering mogelijk (≠ parlementaire onschendbaarheid, zie verder) Doel: beschermen van de freedom of speech, vrij kunnen spreken zonder vrees voor sancties – essentieel voor een parlementaire democratie (ook essentieel voor de rechtsstaat) Art. 58 Gw. beschermt parlementsleden maar ook het Parlement en de parlementaire debatten an sich. Wanneer is er bescherming? Voor de duur van het mandaat: vanaf de aanvang door de eedaflegging van het mandaat tot het aflopen van het mandaat, maar ook nog nadien. Waarvoor is er bescherming? Een mening of een stem, niet voor feitelijke handelingen. ‘in de uitoefening van zijn functie uitgebracht’: mening of stem geuit tijdens een activiteit van een orgaan van het parlement – enkel voor eigenlijke parlementaire activiteiten, niet voor overige politieke of partijgebonden activiteiten; parlementslid moet handelen in naam van het parlement en niet als privépersoon. Art. 58 Gw. raakt de openbare orde. Parlementaire onverantwoordelijkheid geldt ook t.a.v. de leden van de parlementen van de deelstaten. 9.2. Parlementaire onschendbaarheid. 182 Art. 59 Gw.: “Behalve bij ontdekking op heterdaad kan geen lid van een van beide Kamers, tijdens de zitting en in strafzaken, worden verwezen naar of rechtstreeks gedagvaard voor een hof of een rechtbank, of worden aangehouden dan met verlof van de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt. Behalve bij ontdekking op heterdaad kunnen de dwangmaatregelen waarvoor het optreden van een rechter is vereist, ten opzichte van een lid van een van beide Kamers, tijdens de zitting en in strafzaken, alleen worden bevolen door de eerste voorzitter van het hof van beroep op verzoek van de bevoegde rechter. Deze beslissing wordt aan de voorzitter van de betrokken Kamer meegedeeld. Huiszoeking of inbeslagneming krachtens het voorgaande lid kan alleen geschieden in aanwezigheid van de voorzitter van de betrokken Kamer of van een door hem aangewezen lid. De vervolging in strafzaken van een lid van een van beide Kamers kan, tijdens de zitting, enkel worden ingesteld door de ambtenaren van het openbaar ministerie en de bevoegde ambtenaren. In elke stand van het onderzoek kan het betrokken lid van een van beide Kamers, tijdens de zitting en in strafzaken, aan de Kamer waarvan hij deel uitmaakt de schorsing van de vervolging vragen. Deze Kamer dient hiertoe met een meerderheid van twee derden van de uitgebrachte stemmen te beslissen. De hechtenis van een lid van een van beide Kamers of zijn vervolging voor een hof of een rechtbank wordt tijdens de zitting geschorst indien de Kamer waarvan het lid deel uitmaakt, het vordert.” Principe: Geen gerechtelijke aanhouding, geen verwijzing naar, geen rechtstreekse dagvaarding voor een hof of rechtbank zonder de toestemming van de parlementaire vergadering Alleen toestemming van het parlement vereist voor deze proceshandelingen, niet voor stellen van daden van gerechtelijk onderzoek Uitzondering: bij betrapping op heterdaad Doel: vermijden dat parlementslid zich geremd voelt zijn mening te uiten/stem uit te brengen, waarborg voor de vrije uitoefening van het ambt als parlementslid, bescherming tegen willekeurige vervolgingen, normale werking van het parlement garanderen – bescherming mag echter niet gebruikt worden om de normale werking van het gerecht te fnuiken Idee: vermijden dat politiek gemotiveerde vervolgingen zouden worden ingesteld Wanneer geldt de bescherming? Tijdens de zitting ≠ legislatuur (voor bespreking van het begrip, zie eerder); in de feiten geldt de parlementaire onschendbaarheid nagenoeg ononderbroken gedurende de hele legislatuur. Buiten de zitting is er wel aanhouding of vervolging mogelijk. 183 Parlementaire onschendbaarheid geeft minder bescherming dan parlementaire onverantwoordelijkheid: - Enkel voor strafzaken - Bescherming is relatief: opheffing is mogelijk Art. 59 Gw. raakt de openbare orde. Parlementaire onschendbaarheid geldt ook t.a.v. de leden van de parlementen van de deelstaten. B. De federale uitvoerende macht. 1. De organen van de federale uitvoerende macht. Overeenkomstig art. 37 Gw. berust de federale uitvoerende macht bij de Koning die, omdat hij zelf onschendbaar en onverantwoordelijk is, ministers en staatssecretarissen benoemt die de verantwoordelijkheid voor zijn handelingen dragen. De Koning is grondwettelijk gezien onbekwaam om alleen te handelen. Doordat een minister mee ondertekent, wordt hij politiek verantwoordelijk ten aanzien van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Ook staatssecretarissen kunnen mee ondertekenen. 2. Het statuut van de Koning. a. De erfelijkheid. De grondwettelijke macht van de Koning gaat over bij erfopvolging en volgens eerstgeboorterecht. Art. 85 Gw.: “De grondwettelijke macht van de Koning gaat bij erfopvolging over op de natuurlijke en wettige nakomelingschap, in de rechte lijn, van Z.M. Leopold, Joris, Christiaan, Frederik van Saksen-Coburg en volgens eerstgeboorterecht. De in het eerste lid bedoelde nakomeling die huwt zonder toestemming van de Koning of van hen die, bij gebreke van de Koning, zijn macht uitoefenen in de bij de Grondwet bepaalde gevallen, verliest zijn recht op de kroon. 184 Hij kan echter in zijn recht worden hersteld door de Koning of door hen die, bij gebreke van de Koning, zijn macht uitoefenen in de bij de Grondwet bepaalde gevallen, doch alleen met instemming van beide Kamers.” Aanvankelijk was de troonopvolging voorbehouden aan de mannelijke nakomelingen. Sinds de grondwetswijziging van 21 juni 1991 worden ook vrouwelijke nakomelingen toegelaten tot de troon. In 1993 werd Koning Boudewijn opgevolgd door zijn jongere broer, prins Albert, en niet door zijn oudere zus, bij toepassing van een overgangsbepaling. Alleen de biologische afstammelingen kunnen aanspraken op de troon laten gelden. Buitenechtelijke kinderen en geadopteerde kinderen genieten geen recht van opvolging. b. De onschendbaarheid en de onverantwoordelijkheid van de Koning. Art. 88 Gw. luidt: “De persoon des Konings is onschendbaar; zijn ministers zijn verantwoordelijk.” The King can do no wrong is een basisbeginsel van de parlementaire monarchie. De regel van de onschendbaarheid van de persoon van de Koning is absoluut. Dit betekent dat tegen de Koning geen rechtsgeding kan worden gevoerd, noch op strafrechtelijk, noch op burgerrechtelijk vlak. De Koning kan dus niet voor een misdrijf worden vervolgd of berecht. Hij kan evenmin burgerrechtelijk worden gedagvaard voor de rechter (bv. niet-nakoming van een verbintenis; aansprakelijkheid wegens onrechtmatige daad). Er wordt wel aanvaard dat een burgerlijke procedure wordt ingesteld m.b.t. het vermogen van de Koning. De procedure kan niet tegen de persoon van de Koning worden ingesteld, maar t.a.v. de intendant of de beheerder van de civiele lijst. De civiele lijst omvat het geheel van de middelen die de Natie ter beschikking stelt van de Koning om hem toe te laten in morele en materiële onafhankelijkheid gestalte te geven aan de koninklijke functie, zowel in het binnenland als in het buitenland. (omvat de dotatie en het recht van gebruik van de koninklijke woningen en domeinen). 185 De onschendbaarheid van de Koning wordt doorgetrokken op het politieke vlak: noch de federale Regering, noch het federaal Parlement kunnen de Koning uit zijn ambt ontzetten of kunnen hem op enige wijze ter verantwoording roepen. De leden van de federale Regering moeten de volledige politieke verantwoordelijkheid voor de handelingen van de Koning opnemen en mogen zich niet op zijn oordeel beroepen.13 c. De onbekwaamheid om alleen te handelen - de politieke ministeriële verantwoordelijkheid. De onschendbaarheid en de onverantwoordelijkheid van de Koning kan alleen worden aanvaard als iemand anders de verantwoordelijkheid voor de handelingen van de Koning draagt. Art. 88 Gw. luidt: “De persoon des Konings is onschendbaar; zijn ministers zijn verantwoordelijk.” (eigen onderlijning) Uit art. 88 Gw. volgt dat de Koning bij het stellen van daden die politieke gevolgen kunnen hebben, steeds moet gedekt zijn door een minister die bereid is de verantwoordelijkheid voor die daden op te nemen in de Kamer van Volksvertegenwoordigers. De ministeriële verantwoordelijkheid is een politieke verantwoordelijkheid: de ministers zijn verantwoordelijk ten aanzien van de Kamer van Volksvertegenwoordigers (opgepast, niet ten aanzien van de Senaat). Deze verantwoordelijkheid wordt vrijwillig opgenomen. Zij is algemeen en geldt voor alle handelingen van de Koning van zodra die enige politieke weerslag hebben. Vb. voor toespraken, reizen, audiënties. Ook het huwelijk van de Koning valt onder dit principe. Dit verklaart waarom de kinderen uit het tweede huwelijk van Koning Leopold III, dat plaatsvond zonder dat een minister hiervoor de politieke verantwoordelijkheid opnam, uitgesloten zijn van de troonopvolging. In het geval van geschreven akten komt de ministeriële verantwoordelijkheid tot uitdrukking in de medeondertekening door een minister, die daardoor alleen reeds ervoor verantwoordelijk wordt (art. 106 Gw.). 13 A. Alen en K. Muylle, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 66; M. Van Damme, Overzicht van het grondwettelijk recht, Brugge, die Keure, 2008, 202-203. 186 De minister neemt zijn politieke verantwoordelijkheid in principe individueel op. Het bestaan van coalitieregeringen en de regeringssolidariteit (“één vertrekt, iedereen vertrekt”) hebben evenwel geleid tot een collectieve regeringsverantwoordelijkheid.14 d. De Koning heeft geen persoonlijke macht maar beschikt wel over politieke invloed. Geen enkele door de Grondwet of door de wet aan de Koning verleende bevoegdheid kan als een persoonlijk recht van de Koning worden beschouwd. De Koning moet elke bevoegdheid samen met zijn ministers uitoefenen. Wanneer in de Grondwet “Koning” wordt vermeld, worden zowel de persoon van de Koning als de politiek verantwoordelijke ministers bedoeld. Vaak wordt de rol van de Koning als volgt samengevat: “Le Roi règne et ne gouverne pas” (citaat van Thiers). “He has the right to be consulted, the right to encourage, the right to warn” (citaat van Bagehot) Het advies van de Koning is niet bindend en de federale Regering beslist vrij of zij adviezen van de Koning wil volgen. Zo er een meningsverschil tussen de Koning en de federale Regering bestond, zou de federale Regering enkel ontslag kunnen nemen indien zij de Koning er niet toe zou kunnen bewegen haar opvatting te delen. De Koning kan enkel politieke invloed uitoefenen indien deze invloed door de ministers en door de volksvertegenwoordigers wordt getolereerd. De Koning kan ook de aanzet geven tot bepaalde ontwikkelingen. Vb.: oprichting van de Raad van State, algemeen enkelvoudig stemrecht. De politieke invloed van de Koning wordt mede beïnvloed door: - het bestaan van coalitieregeringen - politieke, sociale en culturele verschillen tussen Noord en Zuid De Koning heeft een neutrale positie en speelt een belangrijke bemiddelende rol (zie bv. de regeringsformatie 2010-2011). De Koning speelt een belangrijke rol bij de regeringsvorming. 14 A. Alen en K. Muylle, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 66, 67. 187 De Koning oefent zijn invloed op een discrete manier uit. Volgens een grondwettelijke gewoonte (!) geldt voor de samenspraak tussen de Koning en zijn ministers een absolute geheimhoudingsplicht. Men mag “de Kroon niet ontbloten” (colloque singulier) aangezien dit de eenheid tussen de Koning en de ministers zou aantasten. Dit betekent dat niet mag gekend zijn welke invloed de Koning heeft gehad bij het nemen van regeringsbeslissingen. Uit deze gewoonteregel volgt dat elk stuk uit de debatten moet worden geweerd waaruit het aandeel van de Koning in de besluitvorming zou kunnen blijken (vaste rechtspraak van de Raad van State).15 3. De geledingen van de federale Regering.16 De federale ministers worden door de Koning benoemd en ontslagen. Bij haar aantreden dient de federale Regering het vertrouwen te krijgen van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Dat vertrouwen wordt naar aanleiding van de regeringsverklaring (die door de Eerste Minister wordt voorgelezen in de Kamer van Volksvertegenwoordigers) gegeven (= grondwettelijke gewoonte). (zie eerder “Government making power”) Art. 99, eerste lid Gw. bepaalt dat de Ministerraad ten hoogste 15 leden telt. Luidens artikel 11bis, tweede lid Gw. telt de Ministerraad personen van verschillend geslacht. Dit betekent dat het concreet volstaat één vrouwelijke minister te benoemen om een rechtsgeldige regering te vormen. De minimale aanwezigheid van één vrouw in een regering is evident een erg laag quotum. In de Ministerraad gebeurt de besluitvorming volgens een gewoonterechtelijke regel (!) niet bij stemming, maar wel bij consensus. De Regering telt één of meer vice-premiers. Wanneer de Eerste Minister afwezig of ziek is, wordt hij vervangen door de eerste vice-premier van de andere ‘taalrol’ dan die van de Eerste Minister. Samen met de Eerste Minister vormen de vice-premiers het kernkabinet. In dit beperkt comité worden de belangrijkste beslissingen van de Ministerraad voorbereid. 15 A. Alen en K. Muylle, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 68-69. 16 M. Van Damme, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 202-207. 188 In de Ministerraad kunnen ook ‘ministers zonder portefeuille’ zetelen. Het betreft ministers die niet met het beheer van een ministerieel departement (Federale Overheidsdiensten – FOD) zijn belast, wat normaal het geval is bij ministers. Van deze figuur wordt heden nog maar zelden gebruik gemaakt. Staatssecretarissen worden toegevoegd aan een minister en zijn bevoegd voor welbepaalde aspecten van het ruimere bevoegdheidspakket van de minister aan wie ze zijn toegewezen. De staatssecretaris oefent zijn bevoegdheid uit in nauwe samenspraak met de betrokken minister. De staatssecretaris maakt geen deel uit van de Ministerraad, al zal hij de facto wel de vergaderingen van de Ministerraad kunnen bijwonen en zal dit zelfs aangewezen zijn wanneer een aangelegenheid wordt besproken die raakvlakken vertoont met het domein waarvoor zij bevoegd zijn. Het aantal staatssecretarissen wordt niet beperkt door de Grondwet. De Regeringsraad is de gezamenlijke vergadering van alle federale regeringsleden, ministers en staatssecretarissen. In de praktijk komt deze maar zelden bijeen. Ministers van Staat maken geen deel uit van de ministerraad. Het betreft een eretitel die de Koning kan verlenen aan personen die worden geacht zich in het openbaar leven verdienstelijk te hebben gemaakt. Vaak gaat het om oud-ministers, maar het kan ook gaan om politici die nooit minister zijn geweest of om hoge medewerkers van een minister, zoals een kabinetschef. De Minister van Staat heeft geen bevoegdheden, tenzij het lidmaatschap van de Kroonraad. De Kroonraad wordt voorgezeten door de Koning en bestaat uit de ministers van de federale Regering en de Ministers van Staat. Deze raad wordt alleen in hoogst uitzonderlijke omstandigheden bijeengeroepen met het doel de Koning te adviseren over aangelegenheden die voor een crisisomstandigheid kunnen doorgaan (bijv. dreigend oorlogsgevaar, ernstig politiek probleem). De Kroonraad werd voor het laatst bijeengeroepen n.a.v. de onafhankelijkheid van Congo. In 2007 werden naar aanleiding van de moeizame formatiegesprekken een aantal Ministers van Staat met “bijzondere ervaring tijdens communautaire crisissen” geraadpleegd door de Koning. Dit is niet te beschouwen als de bijeenroeping van de Kroonraad. Men kan dus stellen dat de Kroonraad in onbruik is geraakt. 189 Art. 99, tweede lid Gw. bepaalt dat de Ministerraad, de eerste minister eventueel uitgezonderd, evenveel Nederlandstalige als Franstalige ministers telt. Dit is de taalpariteit in de federale Regering. De taalpariteit geldt niet voor de staatssecretarissen. (zie ook de toelichting bij het bipolair karakter van de federale Staat) 4. De traditionele regeringsvorming. In twee omstandigheden wordt tot een traditionele regeringsvorming overgegaan: - het vrijwillig regeringsontslag zonder parlementsontbinding - het regeringsontslag na parlementsverkiezingen. Wanneer een politieke crisis uitbreekt en deze niet kan worden beheerst, zal de Eerste Minister meestal het ontslag van de federale Regering aan de Koning aanbieden. De Koning kan drie zaken doen: hij kan het ontslag weigeren, in beraad houden of aanvaarden. Meestal zal de Koning het ontslag pas weigeren nadat hij het gedurende enige tijd in beraad heeft gehouden. Zo krijgen de coalitiepartijen de gelegenheid hun meningsverschil bij te leggen. De periode waarin de Koning het ontslag in beraad houdt mag uiteraard niet te lang duren omdat de federale Regering in deze periode over haar volledige bevoegdheid blijft beschikken, terwijl het mechanisme van de parlementaire controle omwille van de crisisomstandigheden moeilijk kan spelen. Zo de Koning het ontslag officieus aanvaardt, belast hij de ontslagnemende Regering met de afhandeling van de lopende zaken tot wanneer hij een nieuwe Regering heeft benoemd en hij tegelijkertijd het ontslag van de Regering officieel aanvaardt. De traditionele regeringsvorming verloopt in verschillende fasen. - de Koning raadpleegt een aantal politieke en sociaal-economische actoren (bv. de uittredende Eerste Minister, de voorzitters van Kamer en Senaat, de partijvoorzitters, de gouverneur van de Nationale Bank en de voorzitters van werkgevers- en werknemersorganisaties). - meestal stelt hij een informateur aan die tot taak heeft de mogelijke coalitieformules te onderzoeken (dit is een gebruik, geen gewoonte). - de laatste fase omvat de aanstelling door de Koning van een formateur, die een regeerakkoord uitwerkt en die belast is met de eigenlijke regeringsvorming. (dit is een gewoonte) 190  - zo de formateur zijn opdracht succesvol heeft beëindigd, leggen de regeringsleden de eed af in handen van de Koning. Meestal krijgt de formateur de functie van Eerste Minister in de nieuwe Regering. - de nieuwe Eerste Minister legt een regeringsverklaring af voor de Kamer van Volksvertegenwoordigers om het vertrouwen te krijgen voor de uitvoering van het regeerakkoord. (dit is een gewoonte) Zo de federale Regering geen ontslag heeft genomen voor de parlementsontbinding, is het gebruikelijk dat zij, de dag na de verkiezingen haar ontslag aan de Koning aanbiedt, ook als ze haar meerderheid behoudt of zelfs heeft versterkt. Het is ook gebruikelijk dat de Koning dit ontslag officieus aanvaardt en de federale Regering met de afhandeling van de lopende zaken belast. Daarna volgt de procedure zoals hiervoor beschreven. 17 5. De voornaamste bevoegdheden van de Koning als hoofd van de uitvoerende macht. Art. 37 Gw. bepaalt dat de federale uitvoerende macht, zoals zij door de Grondwet is geregeld, bij de Koning berust. De bevoegdheden van de Belgische Koning zijn niet louter protocollair. De belangrijkste bevoegdheden van de Koning, als hoofd van de uitvoerende macht, zijn de volgende: - De Koning benoemt en ontslaat de federale ministers en de staatssecretarissen en bepaalt hun bevoegdheden (art. 96 en 104 Gw.). Bij het aantreden van elke nieuwe regering verschijnt in het Belgisch Staatsblad een KB waarmee de Koning de ministers en staatssecretarissen van de nieuwe regering benoemt en meteen ook bepaalt wat hun takenpakket zal zijn, bv. asiel en migratie, binnenlandse zaken en institutionele hervormingen. - Behoudens de door de wet gestelde uitzonderingen, benoemt de Koning de ambtenaren bij het algemeen bestuur en bij de buitenlandse betrekkingen. Andere ambtenaren benoemt hij alleen krachtens een uitdrukkelijke wetsbepaling. (art. 107 Gw.) Krachtens artikel 107 Gw. heeft de Koning de bevoegdheid de ambtenaar bij het algemeen (: centraal) bestuur, dit zijn de Federale en de Programmatorische overheidsdiensten, te benoemen. Hij benoemt ook de ambtenaren bij de buitenlandse betrekkingen (daarbij moet 17 A. Alen en K. Muylle, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 74-75. 191 gedacht worden aan de diplomatieke en consulaire betrekkingen). In artikel 107, derde lid, Gw. wordt verwezen naar “andere ambtenaren”. Daarmee worden o.m. de gemeente- en provincieambtenaren bedoeld. Uit de bevoegdheid om de ambtenaren bij het algemeen bestuur te benoemen wordt de bevoegdheid afgeleid om het geldelijk en administratief statuut (dit is de rechtspositie) van de ambtenaren bij het centraal bestuur te regelen. - De Koning heeft de leiding van de buitenlandse betrekkingen, onverminderd de bevoegdheid van de gemeenschappen en de gewesten om de internationale samenwerking te regelen, met inbegrip van het sluiten van verdragen, voor de aangelegenheden waarvoor zij door of krachtens de Grondwet bevoegd zijn. (artikel 167, §1, eerste lid Gw.) Voor de toelichting van deze bepaling wordt verwezen naar het hoofdstuk over de internationale en de supranationale normen. - De politiediensten staan onder het bevel van de uitvoerende macht, zij het dat de wetgevende macht over uitgebreide controlemogelijkheden beschikt. (zie art. 184 Gw.) - De Koning voert het bevel over de krijgsmacht. (art. 167, §1, tweede lid Gw.) Terzake wordt verwezen naar het hoofdstuk over de gewapende macht. - De Koning maakt de verordeningen en neemt de besluiten die voor de uitvoering van de wetten nodig zijn, zonder ooit de wetten zelf te mogen schorsen of vrijstelling van hun uitvoering te mogen verlenen. (art. 108 Gw.) Artikel 108 Gw. verleent rechtstreeks een algemene uitvoeringsbevoegdheid aan de Koning. Overeenkomstig deze bepaling kan de Koning de wet uitvoeren zonder dat hem daartoe noodzakelijkerwijze die bevoegdheid wordt verleend in een uitdrukkelijke wetsbepaling. Er is met andere woorden geen wettelijke machtiging, dus geen machtiging in de uit te voeren wet zelf, meer vereist.18 Meestal is het niet mogelijk om in een wet alle details te regelen van een bepaalde aangelegenheid. Dan komt het aan de Koning toe om “de wet uit te voeren”, wat wil zeggen dat de Koning nadere regels zal moeten bepalen om de wet toepasbaar te maken. Het Hof van Cassatie stelt terzake: 18 A. Alen en K. Muylle, Compendium van het Belgisch staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2008, 331; M. Van Damme, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2008, 77; M. Van Damme, Overzicht van het Grondwettelijk Recht, Brugge, die Keure, 2015, 83. 192 “Attendu que si le pouvoir exécutif, dans l’accomplissement de la mission que lui confère l’article 67 de la Constitution19, ne peut étendre pas plus qu’il ne peut restreindre la portée de la loi, il lui appartient de dégager du principe de celle-ci et de son économie générale les conséquences qui en dérivent naturellement d’après l’esprit qui a présidé à sa conception et les fins qu’elle poursuit.”20 “Overwegende dat de Uitvoerende Macht, hoewel zij bij het vervullen van de opdracht die haar krachtens artikel 67 van de Grondwet21 is toevertrouwd, de draagwijdte van de wet kan uitbreiden noch beperken, uit het beginsel en de algemene opzet van die wet de gevolgen hoort af te leiden die daaruit natuurlijk voortvloeien naar de geest waarin zij is tot stand gekomen en volgens haar finaliteit;”22 Anders gezegd, de Koning mag de draagwijdte van een wet niet verruimen of beperken, maar bij stilzwijgen van de wet (d.w.z. dat de betrokken wet terzake niets aangeeft) heeft hij toch de vrije keuze van de middelen om het door de wetgever bepaalde doel te bereiken. Artikel 108 Gw. legt meteen ook de verplichting op aan de Koning om de wetten uit te voeren. Deze verplichting kan juridisch worden gesanctioneerd (via de overheidsaansprakelijkheid: het verzuim van de Koning om een wet uit te voeren kan aangemerkt worden als een buitencontractuele fout). Een KB dat op grond van artikel 108 Gw. tot stand komt kan in beginsel steeds worden gewijzigd door een ander KB. Een dergelijk KB staat altijd onder de wet in de hiërarchie van de rechtsnormen. - De Koning kan de Kamer van Volksvertegenwoordigers ontbinden, kan de Kamer en Senaat in buitengewone zitting bijeenroepen en heeft het recht de Kamers te verdagen (art. 44, 45 en 46 Gw.). Zie eerder de bespreking van de ontbinding van het Parlement. - De Koning heeft het recht de munt te slaan (art. 112 Gw.). Deze bepaling heeft een historische achtergrond; het betreft een zeer oud gebruik maar geen persoonlijk prerogatief van de Vorst. Thans is deze bepaling samen te lezen met artikel 128 19 Huidig artikel 108 Gw. 20 Cass. 18 november 1924, Pas. 1925, I, 25; zie ook Cass. 15 maart 1965, Pas. 1965, I, 740; Cass. 5 mei 1970, Pas., I, 766. 21 Huidig artikel 108 Gw. 22 Cass. 23 september 1993, Arr. Cass. 1993, 753. 193 VWEU inzake de uitgifte van de euro. Artikel 112 Gw. heeft veel aan belang verloren doordat België deel uitmaakt van de Europese eenheidsmunt (de Euro-zone). - De Koning heeft het recht de door de rechters uitgesproken straffen kwijt te schelden of te verminderen (art. 110-111 Gw.). - De Koning verleent adeldom (art. 113 Gw.). De dag van vandaag heeft het verlenen van een adellijke titel door de Koning geen juridische gevolgen meer. Dergelijke titels worden verleend als erkenning voor grote maatschappelijke verdiensten. - De Koning verleent de militaire orden (art. 114 Gw.). Dit betekent dat de Koning de graden in het leger verleent (dus ook beslist over de bevorderingen). - De vonnissen en arresten worden uitgevoerd in naam des Konings (art. 40 Gw.). - De Koning beschikt over een zelfstandige verordenende bevoegdheid om politiemaatregelen te nemen ter vrijwaring van de openbare orde, de veiligheid en de rust. 6. Het ontslag van de federale Regering. In 1993 werden een aantal wijzigingen aangebracht in de Grondwet die ertoe strekten het federaal Parlement en de federale Regering gemakkelijker de hele legislatuur te laten volmaken. Men spreekt in dit verband van een “legislatuurregering” en een “legislatuurparlement”. In werkelijkheid is op federaal niveau23 veeleer sprake van een “quasi-legislatuurregering” en een “quasi-legislatuurparlement”, omdat nog steeds de mogelijkheid bestaat het parlement voortijdig te ontbinden en de regering te ontslaan/te dwingen tot ontslag. Het komt erop neer dat voortaan in de Grondwet wordt bepaald in welke gevallen de Regering verplicht is om haar ontslag aan te bieden en in welke gevallen de Koning de Kamer van Volksvertegenwoordigers (voortijdig) kan ontbinden. Art. 96, tweede lid Gw. regelt het recht van de Kamer van Volksvertegenwoordigers om de federale Regering tot ontslag te dwingen via een vertrouwensstemming. Dit artikel is de 23 Op deelstatelijk niveau bestaat daadwerkelijk een legislatuurparlement en een legislatuurregering. (zie verder bij de bespreking van de gemeenschappen en de gewesten) 194 tegenhanger van artikel 46 Gw., dat het recht van de Koning regelt om de Kamer van Volksvertegenwoordigers te ontbinden. Luidens art. 96, tweede lid Gw. is de federale Regering in twee gevallen verplicht om haar ontslag aan de Koning aan te bieden: - wanneer de Kamer van Volksvertegenwoordigers, bij volstrekte meerderheid van haar leden, een motie van wantrouwen aanneemt (d.w.z. dat van de 150 kamerleden minstens 76 de motie moeten aannemen) die een opvolger voor de Eerste Minister voor benoeming aan de Koning voordraagt (het betreft een “constructieve” motie van wantrouwen); - wanneer de Kamer van Volksvertegenwoordigers, bij volstrekte meerderheid van haar leden, een motie van vertrouwen in de Regering verwerpt (d.w.z. dat van de 150 Kamerleden minstens 76 de motie moeten aannemen) en binnen drie dagen een opvolger voor de Eerste Minister aan de Koning voordraagt (het betreft een “constructieve” motie van vertrouwen). Deze moties duiden een opvolger voor de eerste minister aan en worden “constructieve” moties genoemd. Zij leiden tot het verplichte ontslag van de federale Regering. Over dergelijke moties kan niet eerder dan 48 uur na het indienen ervan worden gestemd. De Koning is verplicht om de door de Kamer van Volksvertegenwoordigers voorgedragen kandidaat tot eerste minister te benoemen en hem met de vorming van de nieuwe regering te belasten. In geval van gedwongen regeringsontslag wordt niet de procedure van de traditionele regeringsvorming gevolgd en bepaalt de Kamer van Volksvertegenwoordigers wie de nieuwe eerste minister wordt. Zo de nieuwe eerste minister er niet in zou slagen een nieuwe regering te vormen, zal deze zijn ontslag moeten aanbieden, waardoor men in de situatie komt zoals die waarin de Kamer van Volksvertegenwoordigers een motie heeft aangenomen zonder een alternatief (een opvolger voor de eerste minister) naar voor te hebben geschoven. Zo de Kamer van Volksvertegenwoordigers geen alternatief formuleert, is de federale Regering niet verplicht om ontslag te nemen. Dan heeft men een situatie waarin de Kamer van volksvertegenwoordigers een motie van vertrouwen heeft afgekeurd of een motie van wantrouwen heeft goedgekeurd en de federale Regering in de minderheid heeft gesteld. In die omstandigheden is een efficiënt regeringsbeleid 195 onmogelijk geworden, zodat in de praktijk de federale Regering meestal toch ontslag zal nemen, ook al is hij daartoe juridisch niet verplicht. Zo een stemming in de Kamer van Volksvertegenwoordigers aanleiding is tot het ontslag van de federale Regering, zal tegelijk het federaal Parlement worden ontbonden en worden er vervroegde parlementsverkiezingen georganiseerd. De federale Regering is echter niet verplicht om haar ontslag te laten afhangen van een stemming in de Kamer van Volksvertegenwoordigers: De federale Regering kan steeds uit eigen initiatief ontslag nemen. Alsdan kan het federaal Parlement evenwel niet worden ontbonden, zodat een nieuwe federale Regering moet worden aangesteld zonder dat er vervroegde verkiezingen worden georganiseerd.24 7. Interregnum – Regentschap. Soms kan de grondwettelijke macht van de Koning door andere personen worden uitgeoefend: - door de in raad verenigde ministers tijdens het interregnum, dit is vanaf het overlijden van de Koning tot aan de eedaflegging van de troonopvolger of van de regent (art. 90 Gw.); - door de Regent, die door de verenigde kamers wordt aangewezen wanneer de troonopvolger minderjarig is (art. 92 Gw.), de Koning in de onmogelijkheid verkeert om te regeren (art. 93 Gw.) of de troon onbezet is (art. 95 Gw.). De Regent heeft hetzelfde statuut als dat van de Koning. Artikel 93 Gw. is bedoeld voor het geval waarin de Koning, door zijn fysieke of psychische toestand, niet langer in de mogelijkheid is de koninklijke functie uit te oefenen. In die context werd het In België evenwel nog niet gebruikt. Het werd wel gebruikt in het kader van de crisis rond de houding van Koning Leopold III tijdens de Tweede Wereldoorlog en in het kader van de zgn. Koningskwestie. Daarnaast werd het artikel ook gebruikt om de zgn. Abortuskwestie op te lossen, die was veroorzaakt door de weigering van Koning Boudewijn om in 1990 de zgn. Abortuswet te bekrachtigen. 8. De staatssecretarissen. Art. 104 Gw. stelt het ambt van staatssecretaris in. Zij behoren niet tot de Ministerraad (de taalpariteit geldt niet voor hen) maar wel tot de federale Regering. 24 J. Vande Lanotte e.a., Belgisch Publiekrecht, I, Brugge, die Keure, 2015, 881-882. 196 De Grondwet bepaalt geen maximum aantal staatssecretarissen. Met uitzondering hiervan en van de bepalingen waarin de Grondwet een beraadslaging in de Ministerraad voorschrijft, zijn echter alle andere grondwetsbepalingen betreffende ministers ook op hen toepasselijk. Zij worden toegevoegd aan een minister en hebben de bevoegdheid die de Koning bepaalt: benevens bijzondere koninklijke besluiten die de verhoudingen regelen tussen een staatssecretaris en de minister, aan wie hij is toegevoegd, bepaalt het algemeen ter uitvoering van art. 104 Gw. genomen koninklijk besluit van 24 maart 1972 dat de staatssecretaris in de aangelegenheden die hem zijn toegewezen, alle bevoegdheden van een minister heeft, dat de bevoegdheid van de staatssecretaris niet de bevoegdheid uitsluit van de minister aan wie hij is toegevoegd die steeds een zaak tot zich kan trekken (“evocatierecht”) of de beslissing van zijn instemming afhankelijk kan stellen, en dat verordenende bevoegdheid door de staatssecretaris alleen met de instemming van de minister waaraan hij is toegevoegd, kan worden uitgeoefend. Zij hebben het recht van medeondertekening binnen de door de Koning bepaalde grenzen voor een aantal koninklijke besluiten, inzonderheid degene die van reglementaire aard zijn en degene waarbij een wetsontwerp wordt ingediend en een wet wordt bekrachtigd en afgekondigd. Evenwel is krachtens het voormeld KB van 24 maart 1972 tevens de medeondertekening vereist van de minister aan wie de staatssecretaris is toegevoegd. 25 9. De bevoegdheden van de uitvoerende macht. De toegewezen aard van de bevoegdheid. De uitvoerende macht beschikt slechts over toegewezen bevoegdheden, d.w.z. bevoegdheden die door de grondwetgever of de wetgever aan de uitvoerende macht zijn toegewezen. De uitvoerende macht is dus alleen bevoegd een aangelegenheid te regelen als die bevoegdheid uitdrukkelijk in de Grondwet of in een wet aan de uitvoerende macht werd toegekend. Bijgevolg moet er voor elk besluit van de uitvoerende macht een wet of een grondwetsartikel bestaan waarin staat dat de uitvoerende macht de bevoegdheid heeft om dat besluit te maken. Het uitvoeren van wetten. Zie eerder: De Koning maakt verordeningen en neemt besluiten die voor de uitvoering van de wetten nodig zijn. (art. 108 Gw.) Het bepalen van het beleid van de federale Staat. 25 J. Vande Lanotte en G. Goedertier, Overzicht Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2007, 815-816. 197 Het komt de uitvoerende macht toe het beleid van de federale Staat te bepalen en uit te voeren. Vb.: stimuleren van de economie, armoede bestrijden. Ook het opstellen van de begroting gebeurt door de federale Regering, zij het dat deze moet worden goedgekeurd door de wetgevende macht. De uitvoerende macht staat ook in voor het sturen van het buitenlands beleid (o.m. onderhandelen van internationale verdragen). 10. De lopende zaken.26 Wanneer de federale Regering haar ontslag aan de Koning aanbiedt en deze dit ontslag aanvaardt, belast hij de ontslagnemende Regering met de “lopende zaken”. Waar geregeld? Dit is niet in de Grondwet geregeld. Dat de bevoegdheid van een ontslagnemende Regering beperkt is tot de lopende zaken, berust op een grondwettelijke gewoonte. Het gaat hier dus over ongeschreven staatsrecht. Dat neemt niet weg dat het een regel betreft die juridisch afdwingbaar is. Gaat de Regering die beperkte bevoegdheid te buiten en neemt ze een beslissing die het strikte kader van de lopende zaken overschrijdt, dan kan dit worden gesanctioneerd. Zo kan de Raad van State die beslissing van de Regering vernietigen. Wat de regeringen van de deelstaten betreft, is deze regel wel neergeschreven in een wet, met name in de BWHI. (zie artikel 73 BWHI; artikel 26 bijzonder decreet 7 juli 2006 over de Vlaamse instellingen) Waarom? Deze gewoonte berust op twee fundamentele beginselen. Enerzijds op het continuïteitsbeginsel/het beginsel van de permanentie van de Staat, dat inhoudt dat de overheid steeds moet blijven functioneren. Zij moet haar taken op ononderbroken wijze vervullen. The show must go on, dus de oude regering moet aanblijven, moet blijven werken tot de nieuwe regering aantreedt en haar taken overneemt, waarna de Koning officieel en definitief het ontslag aanvaardt. Anderzijds steunt deze gewoonte op het vertrouwensbeginsel, dat teruggaat naar ons parlementair systeem. Dat systeem houdt in dat de Kamer van volksvertegenwoordigers de Regering controleert en dat de Regering steeds het vertrouwen dient te hebben van een meerderheid van de Kamer. De Regering kan enkel optreden wanneer zij steunt op het vertrouwen van een meerderheid van de Kamer, die de Regering ter verantwoording kan roepen 26 Bron: J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, III, Brugge, die Keure, 2019, 466-477. 198 en het beleid van de Regering kan afkeuren. De ultieme controle is dat de Kamer het vertrouwen in de Regering opzegt en zo de Regering tot ontslag dwingt. Wanneer de Regering evenwel het ontslag heeft aangeboden aan de Koning en deze dit ontslag heeft aanvaard, wordt de controle van de Kamer zeer beperkt. De parlementaire controle verliest immers slagkracht, indien de Regering niet meer tot ontslag kan worden gedwongen – dreigen met ontslag ten aanzien van een Regering die reeds zelf het ontslag aan de Koning heeft aangeboden, maakt natuurlijk weinig indruk. De Kamer heeft dan geen vat meer op de Regering. De sanctie op de ministeriële verantwoordelijkheid ontbreekt. Vandaar dat die Regering haar ambities moet temperen en dat haar bevoegdheid beperkt wordt tot de afhandeling van de zogenaamde lopende zaken. De Regering dient zich dus te beperken tot de lopende zaken omdat ze geen vertrouwensband met de Kamer meer heeft en niet meer ten volle door de Kamer kan worden gecontroleerd. Het doel is te voorkomen dat de Regering beslissingen neemt die voor de meerderheid van de Kamer onaanvaardbaar zijn. De ratio van de “lopende zaken” is dus te vermijden dat er tegen de meerderheid van het Parlement in wordt geregeerd. De filosofie achter lopende zaken is ook dat de Regering geen politieke beslissingen neemt die de volgende Regering voor het blok zet. Wanneer? Het is een soort noodsysteem dat in twee omstandigheden wordt gebruikt: 1) wanneer het Parlement ontbonden is (dit gebeurt in de aanloop naar de verkiezingen en in afwachting dat het nieuwe Parlement bijeen komt): in voorkomend geval is er per definitie geen parlementaire controle mogelijk. 2) wanneer de Regering ontslag genomen heeft: ofwel neemt de regering ontslag als gevolg van een crisis in de schoot van de Regering zelf, ofwel neemt de Regering ontslag daags na verkiezingen (wat ook de uitkomst van de verkiezingen is, dus ook wanneer de uitslag van de verkiezingen de positie van de zittende regering heeft versterkt). Een Regering belandt in lopende zaken wanneer de Koning het ontslag van de Regering (officieus) aanvaardt. Wat valt onder de lopende zaken? Een Regering die slechts met de lopende zaken is belast, is beperkt in haar mogelijkheden. Het begrip “lopende zaken” wordt noch in de Grondwet, noch in de wet nader gedefinieerd. Het behoort tot het ongeschreven grondwettelijk recht. Wat lopende zaken precies zijn, is in de loop der jaren duidelijker geworden in de rechtspraak zowel van de Raad van State als van de hoven en rechtbanken. In de rechtspraak en rechtsleer worden traditioneel drie categorieën van regeringsbeslissingen als lopende zaken beschouwd; meer recent dient nog een nieuwe, vierde categorie te worden onderscheiden. 1° Zaken van dagelijks bestuur: In de eerste plaats zijn er de zaken van dagelijks bestuur, die de ontslagnemende Regering steeds kan behartigen. 199 Het gaat om zaken die van gering politiek belang zijn, die geen politieke implicaties hebben maar wel nodig zijn om de continue werking van de federale overheid te garanderen. Bv. ambtenaren uitbetalen; beslissingen nemen die het beleid niet fundamenteel veranderen. 2° De normale afwikkeling van reeds genomen beleidsbeslissingen. Het gaat om de verdere uitvoering en implementering van beslissingen die reeds voor de val van de Regering waren genomen op een ogenblik dat de mogelijkheid tot parlementaire controle nog niet was aangetast. Het gaat hier om reeds lopende zaken in de letterlijke betekenis van het woord: zaken die al zijn opgestart en beleidsmatig al werden beslecht vóór het ontslag van de Regering, doch wat de verdere uitvoering en formalisering betreft, nog niet zijn afgerond. Het beleid dat al is beslist, kan door de Regering worden uitgevoerd. Daarbij moeten de normale procedures worden gevolgd en de normale termijnen worden gerespecteerd, er mag dus niet overhaast worden te werk gegaan. Bv. benoemingen en bevorderingen in het openbaar ambt doch als het beslissingen betreft die slechts kunnen worden genomen wanneer de procedure daartoe voor de periode van de lopende zaken is ingezet en vervolgens op een normale wijze zonder overhaasting is afgehandeld. 3° Dringende regeringszaken. Een derde categorie van lopende zaken zijn de zogenaamde dringende regeringszaken. Het gaat om beslissingen over regeringszaken (beslissingen met een aanzienlijk politiek belang) die desalniettemin door een ontslagnemende regering kunnen worden genomen, indien ze “dringend” zijn, d.w.z. indien het om initiatieven gaat die geen uitstel dulden zonder gevaar voor de fundamentele belangen van het land of van bepaalde categorieën personen. Denk aan beslissingen in het kader van een economische crisis, beslissingen betreffende de Brexit, het sturen van troepen naar het buitenland om er bedreigde landgenoten te beschermen of een terreuraanslag. Alleszins geldt dat hoe langer de periode van lopende zaken duurt, des te meer zaken onder de derde categorie zullen vallen. Zo kunnen belangrijke benoemingen in de diplomatie, de magistratuur en het openbaar ambt normaal niet tot de lopende zaken worden gerekend, maar ze kunnen na verloop van tijd wel dringend worden, bv. wanneer de dienst niet meer op een efficiënte wijze kan worden verzekerd. Bv. benoeming van de nieuwe gouverneur van de Nationale Bank door de Regering in lopende zaken in 2011. 4° De door het parlement voorgestelde/gedragen zaken. In de voorbije jaren heeft er zich nog een vierde categorie van lopende zaken ontwikkeld: de door het parlement voorgestelde/gedragen zaken,. Het betreft zaken die door een uitdrukkelijke wilsuiting door het Parlement gedragen wordt. Het gaat daarbij om beslissingen van de Regering waarbij deze aansluit bij een voordracht, een aanbeveling, een resolutie of een motie van het Parlement. Zo bv. wanneer bv. de Kamer of de Senaat een kandidaat voor benoeming tot rechter in het Grondwettelijk Hof of het Hof van 200 Cassatie aan de Koning voordraagt of wanneer de Kamer of de Senaat een kandidaat voor benoeming tot staatsraad in de Raad van State aan de Koning voordraagt. Gelet op het vertrouwensbeginsel dat ten grondslag ligt aan het leerstuk van de lopende zaken, valt niet in te zien waarom de ontslagnemende Regering niet de beslissingen zou kunnen nemen die door het Parlement zelf uitdrukkelijk zijn voorgesteld. Dit kan ook worden aanvaard voor moties en resoluties die de Kamer van Volksvertegenwoordigers uit eigen beweging tot de Regering richt. De Kamer geeft daarmee aan dat indien de Regering een beslissing zou nemen, deze haar steun heeft, of dat ze het zelfs wenselijk acht dat de Regering die beslissing neemt. Bv. de Belgische deelname aan een militaire VN-operatie in Libië in 2011. In een arrest van 18 december 2018 lijkt de Raad van State een eerste jurisprudentiële erkenning te geven aan deze vierde categorie van lopende zaken. De zaak volgde op de onenigheid binnen de toenmalige Regering Michel over de vraag of België diende toe te treden tot het Migratiepact. Daarop heeft de Kamer op 6 december 2018 met ruime meerderheid een resolutie goedgekeurd waarin ze de Regering verzocht het Migratiepact goed te keuren. Door de resolutie werd duidelijk gemaakt dat er geen vertrouwensprobleem rees, zodat er, net als voor handelingen waarin het Parlement een beslissende stem heeft, geen noodzaak meer bestond voor een beperking tot de lopende zaken. De goedkeuring van het Migratiepact werd zo onder de categorie van “door het parlement gedragen zaken” gebracht. Daarop stelde volksvertegenwoordiger Filip De Winter bij de Raad van State een verzoek tot schorsing en een beroep tot nietigverklaring in tegen o.m. de akten en/of handelingen houdende de goedkeuring van het Migratiepact, gesteld te Marrakesh door de premier op 10 december 2018. De Raad van State ging evenwel mee in de redenering dat hier sprake was van de vierde categorie van “door het parlement gedragen zaken”. De Raad herinnerde eraan dat de bevoegdheidsbeperking van de Regering “slechts een verantwoording kan vinden in een onvolkomen controlemogelijkheid van het parlement.” Dat was niet aan de orde, aangezien de Kamer van volksvertegenwoordigers in zijn resolutie de Regering juist uitdrukkelijk had verzocht het Migratiepact goed te keuren. De Regering in lopende zaken was, aldus de Raad van State, zijn bevoegdheid dus niet te buiten gegaan. C. De rechterlijke macht. 1. Beginselen die het recht spreken beheersen - beginselen van behoorlijke rechtsbedeling. Dit hoofdstuk werd geschreven door mevrouw July Mollin. a. Begrip. 201 Deze beginselen zijn deels terug te vinden in internationale verdragen, met name artikel 6 EVRM27 en artikel 14 IVBPR28. Sommige beginselen hebben tevens grondwettelijke verankering gekregen. Andere beginselen van behoorlijke rechtsbedeling vinden hun grondslag in de rechtspraak die hen als algemene rechtsbeginselen heeft bevestigd. In het kader van de behoorlijke rechtsbedeling, neemt artikel 6 EVRM een prominente plaats in. Art. 6 EVRM luidt als volgt: “1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden. 2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. 3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten: a. onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging; b. te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging; c. zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen; d. de getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge; 27 Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens van 4 november 1950. 28 Het Internationaal Verdrag van 19 december 1966 inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (afgekort IVBPR of BUPO). 202 e. zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt.” In dit artikel zijn de volgende beginselen van behoorlijke rechtsbedeling verankerd: - Het recht tot toegang tot de bij wet ingestelde rechter - Het openbaarheidsbeginsel - Het onafhankelijkheidsbeginsel - Het onpartijdigheidsbeginsel - De redelijke termijneis - Het beginsel van de wapengelijkheid Achtereenvolgens zullen deze beginselen alsook het verbod op rechtsweigering, het verbod om uitspraak bij wijze van algemene regel te doen en het motiveringsbeginsel worden besproken. b. Recht tot toegang tot de bij wet ingestelde rechter. Zowel artikel 6 EVRM als artikel 13 Gw., verwoorden het beginsel van de “natuurlijke rechter.”29 In artikel 6.1 EVRM wordt dit als volgt geformuleerd: “1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.” Artikel 13 Gw. luidt als volgt: “Niemand kan tegen zijn wil worden afgetrokken van de rechter die de wet hem toekent.” In een rechtsstaat worden conflicten beslecht door de rechter, zodat eenieder het recht heeft om zich, wanneer hij in een conflict verwikkeld is, tot de rechter te wenden.30 Dit beginsel vloeit voort uit een ander beginsel, nl. het verbod van eigenrichting of nog het verbod om zichzelf recht te verschaffen. Ons rechtssysteem wil vermijden dat het “recht van de sterkste” zal heersen en verhindert bijgevolg dat men zichzelf “recht” doet. Deze beginselen brengen met zich mee dat een rechtsstaat in een rechtssysteem dient te voorzien opdat burgers hun recht kunnen afdwingen. 29 J. VELAERS, Bronnen en beginselen van het recht, cursus academiejaar 2009-2010, Cursusdienst Universitas, 116 p. 30 K. Wagner, Burgerlijk procesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 2014, 94. 203 Uit het beginsel van het recht op toegang tot de rechter volgt ook de regeling inzake de juridische bijstand aan minvermogenden.31 De overheid is belast met de positieve verplichting om ervoor te zorgen dat elke burger het recht op toegang tot de rechter daadwerkelijk kan uitoefenen. Dit impliceert onder meer dat iedereen recht heeft om een advocaat te raadplegen. Minvermogenden hebben recht op rechtsbijstand (artikel 23 Ger.W.). Terzake werd een “pro deo”-regeling ingevoerd, waarbij kosteloze bijstand door een advocaat is voorzien. Ook wordt een kosteloze procedure mogelijk gemaakt, zodat bv. geen rolrechten dienen te worden betaald. Het recht op toegang tot de rechter houdt ook verband met de regeling inzake de rechtsplegingsvergoeding. Immers beoogt deze vergoeding de toegang tot de rechter te vergemakkelijken, althans voor de partijen wier aanspraken gegrond zijn.32 De rechtsplegingsvergoeding houdt in dat de verliezende partij deels de advocatenkosten van de winnende partij zal moeten betalen. c. Openbaarheid. Artikel 6 EVRM waarborgt het grondrecht om in een burgerlijk proces door een rechter te worden berecht, die zijn vonnis in het openbaar uitspreekt na openbare debatten.33 Ook de Grondwet waarborgt het recht op openbaarheid van de behandeling en van de uitspraak. Artikel 148 Gw. luidt als volgt: “De terechtzittingen van de rechtbanken zijn openbaar, tenzij de openbaarheid gevaar oplevert voor de orde of de goede zeden; in dat geval wordt zulks door de rechtbank bij vonnis verklaard. Inzake politieke misdrijven en drukpersmisdrijven kan het sluiten der deuren niet dan met algemene stemmen worden uitgesproken.” De door artikel 148 Gw. gewaarborgde openbaarheid houdt in dat de zittingzaal waar de terechtzitting plaatsvindt toegankelijk is voor het publiek. De openbare terechtzitting dient als waarborg voor een eerlijk proces en beschermt tegen rechterlijke willekeur. Bovendien garandeert deze openbaarheid dat democratische controle mogelijk is, hetgeen essentieel is voor het behoud van het vertrouwen van de samenleving in de rechtsbedeling. Dankzij de openbaarheid kan de media, als public watchdog, verslag uitbrengen over het verloop van processen, wat essentieel is in de democratische rechtsstaat. 34 31 K. Wagner, Burgerlijk procesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 2014, 94. 32 K. Wagner, Burgerlijk procesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 2014, 94. 33 K. Wagner, Burgerlijk procesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 2014, 161. 34 J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, III, Brugge, die Keure, 2019, 115. 204 Art. 149 Gw. bepaalt het volgende: “Elk vonnis is met redenen omkleed. Het wordt openbaar bekendgemaakt op de wijze bepaald door de wet. In strafzaken wordt het beschikkend gedeelte uitgesproken in openbare terechtzitting.” De openbaarheid van de uitspraak is onontbeerlijk voor het vertrouwen van de burger in justitie. Aldus wordt de mogelijkheid voor het publiek om geïnformeerd te worden over het bestaan van een geschil en het verloop ervan gegarandeerd.35 Aanvankelijk voorzag artikel 149 Gw. dat elk vonnis in openbare terechtzitting diende te worden uitgesproken. Het kwam er op neer dat het vonnis in openbare terechtzitting diende te worden voorgelezen; het betrof dus een verplichting tot mondelinge mededeling. Deze verplichting werd vanzelfsprekend als onredelijk ervaren omwille van het ermee gepaard gaande tijdverlies. Het integrale voorlezen van de vonnissen in openbare zitting was dan ook reeds geruime tijd een fictie geworden.36 In 2019 werd artikel 149 Gw. herzien zodat werd afgestapt van de vereiste van de uitspraak van het vonnis in openbare terechtzitting.37 Thans voorziet de Grondwet dat het vonnis wordt “openbaar bekendgemaakt op de wijze bepaald krachtens de wet”. Op de openbare bekendmaking wordt dus niet toegegeven, maar de wetgever bepaalt daarvan de nadere regels38. De vonnissen en arresten zullen integraal worden opgenomen in een publiek toegankelijke, elektronische databank. De partijen kunnen de integrale beslissing ook onmiddellijk na de uitspraak raadplegen op de griffie. De gegevens die de rechtstreekse identificatie van de partijen en de andere personen betrokken in de zaak toelaten, worden weggelaten uit de elektronische databank. d. Onafhankelijkheid. 35 B. VANLERBERGHE, Openbaarheid en openheid in het gerecht, proefschrift, KU Leuven, 1999, vol.1, 7 p. 36 J. VELAERS, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, III, Brugge, die Keure, 2019,129. 37 Herziening 22 april 2019 van artikel 149 van de Grondwet wat de openbaarheid van de vonnissen en arresten betreft, BS 2 mei 2019; zie ook Voorstel tot herziening van artikel 149 van de Grondwet wat de openbaarheid van de vonnissen en arresten betreft, Parl. St. Kamer, 2016-17, nr. 2628/1, 4 38 Dit is gebeurd bij wet 5 mei 2019 tot wijziging van het Wetboek van strafvordering en het Gerechtelijk Wetboek wat de bekendmaking van de vonnissen en arresten betreft, BS 16 mei 2019. De inwerkingtreding van deze wet werd meermaals uitgesteld, maar is uiteindelijk nooit in werking getreden. Thans dient te worden verwezen naar de wet van 16 otober 2022 tot oprichting van het Centraal register voor de beslissingen van de rechterlijke orde en betreffende de bekendmaking van de vonnissen, houdende tijdelijke versoepelingen betreffende de elektronische ondertekening door leden of entiteiten van de rechterlijke orde en tot wijziging van de assisenprocedure betreffende de wraking van de gezworenen, BS 24 oktober 2022. 205 De onafhankelijkheid van het gerecht wordt zowel door artikel 6 EVRM als artikel 151 Gw. gewaarborgd. Artikel 151, §1, eerste lid Gw. luidt als volgt: “De rechters zijn onafhankelijk in de uitoefening van hun rechtsprekende bevoegdheden.” De schijn van afhankelijkheid is voldoende om dit beginsel te schenden. De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht is geënt op de trias politica-leer van Locke en Montesquieu. Deze leer verdedigt de stelling dat de verschillende staatsmachten, in het belang van een democratische staatsorganisatie, onafhankelijk van elkaar dienen te opereren. De belangrijkste veruitwendiging van de trias politica-leer is de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. In de huidige staatsstructuur van de meeste moderne staten, werken de wetgevende en uitvoerende macht eerder via het systeem van checks and balances, waarbij er een onderlinge afhankelijkheid heerst en ze elkaar controleren.39 De rechterlijke macht echter dient in onafhankelijkheid van de twee andere machten te opereren. In 1998 werd artikel 151 Gw. met betrekking tot de benoeming van rechters grondig gewijzigd. De bedoeling daarvan was om via de voordrachten van de Hoge Raad voor de Justitie politieke beïnvloeding bij de benoeming van magistraten uit te sluiten. Teneinde de onafhankelijkheid te waarborgen en politieke druk tegen te gaan, bepaalt artikel 152 Gw. ook dat de rechters voor het leven worden benoemd. De Raad van State ziet strikt toe of de benoemingsbesluiten voldoen aan onder meer het gelijkheidsbeginsel.40 Geen rechter kan uit zijn ambt worden ontzet of geschorst dan door een beslissing van het Hof van Cassatie (onderdeel van de rechterlijke macht) indien hij zijn ambtsplichten heeft verzuimd, of afbreuk heeft gedaan aan de waardigheid van het ambt (artikel 409 Gerechtelijk Wetboek, hierna “Ger. W.”). Opruststelling gebeurt op de bij de wet bepaalde leeftijd. De rechters genieten het bij wet bepaald pensioen (artikel 152 Gw.). 39 MC. BURKENS, HRBM. KUMMELING, BP. VERMEULEN en RJGM. WIDDERSHOVEN, Beginselen van de democratische rechtsstaat, inleiding tot de grondslagen van het Nederlandse staats-en bestuursrecht, Kluwer, 2006, 108 p. 40 J. VELAERS, Bronnen en beginselen van het recht, cursus academiejaar 2010-2011, Cursusdienst Universitas, 120 p. Zie ook RvS nr. 88 426, 29 juni 2000. 206 De overplaatsing van een rechter kan niet geschieden dan door een nieuwe benoeming en met zijn toestemming (artikel 152 Gw.). De rechter dient de onverenigbaarheidsregels ter vrijwaring van zijn onafhankelijkheid, te respecteren. Zo is het een rechter niet toegestaan om van een regering bezoldigde ambten te aanvaarden, tenzij hij die onbezoldigd uitoefent en behoudens de gevallen van onverenigbaarheid bij de wet bepaald (artikel 155 Gw.). Opdat de rechter het vertrouwen van de burger kan blijven genieten, dient hij een aantal ambtsplichten te respecteren (bekwaamheid, loyauteit, discretie, objectiviteit). 41 Het verzuim deze ambtsplichten te respecteren, kan aanleiding geven tot het opleggen van disciplinaire sancties. (art. 404 e.v. Ger. W.) Voor de leden van de rechterlijke orde werden twee tuchtrechtbanken en twee rechtbanken in hoger beroep opgericht. e. Onpartijdigheid. Onpartijdigheid dient onderscheiden te worden van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. De onafhankelijkheid dient als institutionele waarborg ter garantie van de onpartijdigheid van de rechter. Onpartijdigheid heeft betrekking op de houding en het gedrag van de rechter tijdens het geding met betrekking tot het geschil. De rechter mag niet bevooroordeeld zijn in een bepaalde zaak.42 De houding van de rechter moet onbevangen zijn en zonder vooringenomenheid.43 Hier geldt het adagium “Justice must not only be done, it must also be seen to be done.”44 Dit betekent dat de rechter niet enkel onpartijdig moet zijn, maar dat de maatschappij ook deze indruk moet krijgen. Er mag dus evenmin een schijn van partijdigheid zijn. De rechterlijke onpartijdigheid behelst dus twee onderscheiden aspecten. De rechter moet zowel de toets van de subjectieve onpartijdigheid als de objectieve onpartijdigheid doorstaan. 41 J. VELAERS, Bronnen en beginselen van het recht, cursus academiejaar 2010-2011, Cursusdienst Universitas, 121 p. 42 R. DE CORTE en B. DE GROOTE, Handboek civiel recht (Herziene editie), Gent, Larcier, 2010, randnr. 645. 43 PB. CLITEUR, “De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht: acht vormen” in JP LOOF (ed.), Onafhankelijkheid en onpartijdigheid: de randvoorwaarden voor het bestuur en beheer van de rechterlijke macht, Leiden, Stichting NJCM-Boekerij, 1999, 9 p. 44 J. VELAERS, Bronnen en beginselen van het recht, cursus academiejaar 2010-2011, Cursusdienst Universitas, 124 p. 207 De subjectieve onpartijdigheid heeft betrekking op het persoonlijk gedrag van de rechter (vb. de rechter die zijn mening over het conflict reeds bekend heeft gemaakt, alvorens de zaak behandeld wordt/uitspraak wordt gedaan). De objectieve - of nog de structurele of functionele - onpartijdigheid behelst de plaats van de rechter in het rechterlijk systeem, ongeacht zijn persoonlijke gedraging. De vraag die men hier dient te stellen is niet of de rechter persoonlijk blijk heeft gegeven partijdig te zijn, maar wel of dit – o.a. gelet op de eerdere functies van de rechter - kan worden gevreesd. Vb. een magistraat die eerst als lid van het Openbaar Ministerie de zaak heeft behandeld, mag later niet als zetelende magistraat in dezelfde zaak optreden; familiale relaties tussen de rechter en een partij die voor hem verschijnt. f. Redelijke termijn-vereiste. Uit de artikelen 6 EVRM en 14 IVBPR volgt dat processen binnen een redelijke termijn moeten worden afgedaan. Uit het recht op een eerlijk proces volgt ook het recht om te worden berecht binnen een redelijke termijn. De redelijke termijn waar de mensenrechtenverdragen naar verwijzen, dient in concreto te worden nagegaan. De redelijke termijn is immers een feitenkwestie. 45 Dat de rechter moet uitspraak doen binnen een redelijke termijn, is een vereiste die vooral in de context van de gerechtelijke achterstand van groot belang is. De Belgische Staat werd reeds meermaals door het EHRM op de vingers getikt wegens schending van de redelijke termijn-vereiste. g. Het beginsel van de wapengelijkheid. Het beginsel van de wapengelijkheid wordt gewaarborgd door artikel 6, al. 1 EVRM en artikel 14, al. 1 IVBPR. Dit beginsel houdt in dat degene tegen wie een eis wordt geformuleerd, het recht heeft zich te verdedigen. Vervolgens kan de eiser verweer voeren tegen de verdediging. Beide partijen moeten in gelijke mate de mogelijkheid hebben om door de rechter te worden gehoord, zich op de feiten te beroepen en bewijs te leveren.46 45 Cass. 12 maart 1956, Pas 1956, I, 739. 46 G. Verschelden en S. Lust, Inleiding tot het privaatrecht, Acco, Leuven, 2010, 140. 208 Het beginsel van de wapengelijkheid houdt tevens het recht op bijstand van een advocaat in.47 h. Verplichting om uitspraak te doen. De rechter is verplicht het voorgelegde geschil ten gronde te beslechten, tenzij de vordering onontvankelijk (bv. wegens laattijdigheid) is of hij niet bevoegd is (bv. omdat een ander rechtscollege bevoegd is. Artikel 5 Ger.W.: “Rechtsweigering bestaat wanneer de rechter weigert recht te spreken onder enig voorwendsel, zelfs van stilzwijgen, duisterheid of onvolledigheid van de wet.” Artikel 258 Strafwetboek stelt rechtsweigering door de rechter strafbaar. Wanneer de wet leemten, dubbelzinnigheden of onvolledigheden vertoont, zal de rechter dus de nodige creativiteit aan de dag moeten leggen om te voldoen aan de verplichting om recht te spreken.48 i. Verbod om algemene regels uit te spreken. Artikel 6 Ger. W.: “De rechters mogen in de zaken die aan hun oordeel onderworpen zijn, geen uitspraak doen bij wege van algemene en als regel geldende beschikking.” Deze bepaling veruitwendigt de principieel verschillende taak van een rechter ten aanzien van de wetgevende macht. De rechter is niet gelegitimeerd om een uitspraak te doen bij wijze van algemene en als regel geldende regel. In de continentale rechtstraditie, waaronder het Belgisch rechtssysteem ressorteert, wordt het rechtersrecht (judge made law) afgewezen. Rechters maken geen recht, ze interpreteren het recht in elke zaak opnieuw. Een rechterlijke uitspraak geldt enkel ten aanzien van de in het geding zijnde partijen, en niet ten aanzien van derden die geen partij waren bij de gerechtelijke procedure. j. Motiveringsplicht. 47 J. VELAERS, Bronnen en beginselen van het recht, cursus academiejaar 2010-2011, Cursusdienst Universitas, 126 p. 48 J. VELAERS, Bronnen en beginselen van het recht, cursus academiejaar 2010-2011, Cursusdienst Universitas, 127 p. 209 Artikel 149 Gw. verankert de motiveringsplicht als volgt: “Elk vonnis is met redenen omkleed. Het wordt in openbare terechtzitting uitgesproken.” De motivering van vonnissen en arresten is een wezenlijke waarborg tegen willekeur en geldt als bewijs dat de rechter de voorgedragen middelen (: argumenten van de partijen) zorgvuldig heeft onderzocht en de uitspraak heeft beredeneerd.49 Deze verplichting is dus essentieel in een democratische rechtsstaat. Via de motiveringsplicht (met name de verplichting om de redenen die de rechter ertoe hebben aangezet om in een bepaalde zin te beslissen) wordt het mogelijk controle uit te oefenen op het rechterlijk optreden. De veruitwendigde motieven laten ook toe de haalbaarheid of opportuniteit te beoordelen van het instellen van een rechtsmiddel (bv. hoger beroep) tegen de rechterlijke beslissing. De motiveringsplicht dient, ten slotte, de rechtsvorming en de rechtsontwikkeling. Deze plicht bepaalt derhalve de gezaghebbende waarde van rechtspraak als formele bron van het recht.50 2. De benoeming van de rechters (zie art. 151 Gw.). - Door de Koning - Op voordracht van de Hoge Raad voor Justitie – zie art. 151, §2 e.v. Gw. Hoge Raad voor de Justitie: Deze raad staat buiten het Parlement, de regering en de rechterlijke orde; het betreft een “collaterale instelling” van de rechterlijke macht. De HRJ functioneert in volle onafhankelijkheid van de uitvoerende macht, die met de oprichting van de HRJ haar inmenging in de rechterlijke benoemingen heeft laten varen. Sinds de oprichting van de HRJ is de magistratuur aan een externe controle onderworpen. De HRJ is een federaal orgaan, autonoom in zijn werking en in het nemen van initiatieven. De HRJ oefent geen rechtsprekende functie uit en ressorteert niet onder een andere staatsmacht. Hij moet bij de uitoefening van zijn bevoegdheden de onafhankelijkheid van de rechter respecteren (zie art. 151, §2 Gw.). Hij bestaat uit benoemings- en aanwijzingscommissie en advies- en onderzoekscommissie. 49 Cass.12 mei 1932, Pas. 192, I, 166. 50 G. VERSCHELDEN en S. LUST, Inleiding tot het privaatrecht, Acco, Leuven, 2010, 142. 210 De HRJ oefent 3 kerntaken uit: Loopbaan: de Hoge Raad voor de Justitie organiseert de examens voor de magistratuur en draagt magistraten voor ter benoeming door de Koning (de minister van Justitie). Daarnaast stelt de Hoge Raad voor de Justitie de algemene