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CONSTITUCIONES DEL SIGLO XX Víctor Hugo Chanduví Cornejo 111 SIETE ENSAYOS DE INTERPRETACIÓN DEL PERÚ EN SU BICENTENARIO 1. CONSTITUCIÓN DE 1920 Aprobada el 27 de diciembre de 1919 por la Asamblea Nacional convocada plebiscitariamente por el presid...

CONSTITUCIONES DEL SIGLO XX Víctor Hugo Chanduví Cornejo 111 SIETE ENSAYOS DE INTERPRETACIÓN DEL PERÚ EN SU BICENTENARIO 1. CONSTITUCIÓN DE 1920 Aprobada el 27 de diciembre de 1919 por la Asamblea Nacional convocada plebiscitariamente por el presidente provisorio de la República Augusto B. Leguía, la novena carta magna del Perú fue promulgada el 18 de enero de 1920, cuando Leguía se había convertido en presidente constitucional. De carácter progresista, muchas de sus innovaciones no fueron implementadas y quedaron en el papel. Estuvo en vigencia hasta el 9 de abril de 1933, la reemplazó la Constitución de 1933. El siglo XX -según Vicente Ugarte del Pino -se inicia con un gobierno civil y constitucional, el de Eduardo López de la Romaña. Todo parecía indicar que la nueva centuria consolidaría la vida política y jurídica de la nación, superando el turbulento siglo XIX, que nos había dejado la secuela de dos guerras con España: la de la independencia y la del 2 de mayo, tres guerras con Chile, otras tantas con Colombia, Ecuador y Bolivia, y un sinnúmero de pronunciamientos militares conocidos entre nosotros con el impropio nombre de “revoluciones”, que habían encumbrado a diversos caudillos en el poder. Augusto B. Leguía obtuvo la mayoría de votos en las elecciones presidenciales de 1919, pero alegando que su victoria no iba a ser reconocida por el gobierno civilista de José Pardo y Barreda dio un golpe de estado, apoyado por la gendarmería (4 de julio de 1919). Acto seguido, asumió el poder como presidente provisorio y disolvió el Congreso. Leguía convocó a plebiscito para la aprobación de las reformas que, a su juicio, debían incorporarse en el texto constitucional (regía entonces la Constitución de 1860, la más longeva de la historia del Perú). Convocó también a elecciones del Congreso. Este, en los primeros treinta días, debía funcionar como Asamblea Nacional para sancionar las reformas previamente plebiscitadas. Entre esas reformas figuraba la renovación total del Poder Legislativo conjuntamente con la elección del Poder Ejecutivo, y con duración de cinco años para ambos poderes. Era evidente que Leguía no quería que se repitiera la mala experiencia de su primer gobierno, en la que tuvo que lidiar con un parlamento adverso que se renovaba por tercios. Leguía nombró a su régimen como el de la «Patria Nueva», pues pretendía modernizar el país a través de un cambio de relaciones entre el Estado y la sociedad civil. La Asamblea Nacional se instaló el 24 de setiembre de 1919, presidida 112 por el sociólogo y jurisconsulto Mariano H. Cornejo (que oficiaba de ideólogo del gobierno). Este nuevo Parlamento designó a Leguía como presidente constitucional el 12 de octubre del mismo año, luego de hacer el recuento de votos de las elecciones presidenciales. Realizadas las reformas, se promulgó la nueva Constitución el 18 de enero de 1920. Así se inauguró el segundo gobierno de Leguía, el cual se prolongaría por once años, ya que se reeligió en 1924 y en 1929, tras sendas reformas constitucionales. Por eso se le conoce como Oncenio. Señaló claramente un sistema bicameral. Existía un Consejo de Estado. La naturaleza y límites de sus atribuciones impidieron efectuar un bicameralismo real que ya se había convertido en una constante 2. LA CONSTITUCIÓN DE 1979 Ugarte del Pino, en relación a la Carta Política de 1979, manifiesta lo siguiente: El 28 de julio de 1977, en su mensaje a la nación por Fiestas Patrias, el general Francisco Morales Bermúdez, presidente del Gobierno Revolucionario desde el 29 de agosto de 1975 –víspera de la Festividad de Santa Rosa de Lima- fecha que se recuerda como de “liberación” del gobierno de izquierda marxista que asumió el poder político el 3 de octubre de 1968 –como gobierno revolucionario de la FF.AA.-, formuló dos anuncios de suma importancia. El primero que el próximo octubre se convocaría a una Asamblea Constituyente, cuyas elecciones se realizarían el 4 de junio de 1978, y el segundo que una vez aprobada la nueva Carta Constitucional, la Fuerza Armada transferirá el poder a la civilidad. Lo que ocurrió en 1980. El antecedente político de esta convocatoria y del retorno a la partidocracia, lo tenemos en el discurso que el general Morales Bermúdez pronunció el 30 de abril de 1976, en Trujillo, tierra que fue escenario de una verdadera guerra civil entre el Partido Aprista Peruano y el Ejército, en 1931, y cuyas consecuencias habían mantenido un sordo enfrentamiento en la vida nacional. Aunque Morales Bermúdez no lo dijo, el último acto de este enfrentamiento lo dio la marinería al sublevarse en el Puerto de El Callao, el 3 de octubre de 1948, movimiento jefaturado por un grupo radical del APRA, y que terminó con el asilo del jefe Fundador de ese partido en la Embajada de Colombia, originando un sonado caso de “Asilo diplomático”. 113 SIETE ENSAYOS DE INTERPRETACIÓN DEL PERÚ EN SU BICENTENARIO Por eso el simbolismo del discurso del general Morales Bermúdez, al declarar que, después de 45 años de luchas fratricidas entre el Ejército y el Partido Aprista, ya era tiempo de ponerle fin. Existe un discurso de Víctor Raúl Haya de la Torre, pronunciado el 22 de febrero de 1974, en el que textualmente dice: “Frente al gobierno militar que actualmente rige los destinos del país, nosotros tenemos la posibilidad de decirle: tendida está la mano, pero exigimos franco y leal diálogo entre ustedes que se interesan y creen tener en la mano las soluciones de los problemas del país, y nosotros que tenemos la responsabilidad de ser el partido representativo de los trabajadores manuales e intelectuales que hacen la riqueza, pagan los impuestos y exigen los derechos”. Existe una coincidencia extraña, muy extraña -como decía Zizi Guenea, una escritora rumana radicada en el Perú y que tenía a su cargo una columna en el diario “La Prensa” de Lima -en las fechas de los alzamientos aprista el 3 de octubre de 1948, y el del general Juan Velazco Alvarado igualmente un 3 de octubre de 1968 –veinte años después- y que evidentemente en el entorno de la “revolución socialista” relucían los mismos radicales del APRA, convertida desde el 48 en “APRA Rebelde”, “Acción Social de Izquierda”, “Movimiento de Izquierda Revolucionaria” y “Movimiento Social Progresista”, en una evolución que reunió a profesores universitarios de Ingeniería e intelectuales de tendencia socialista, profesores de la Universidad Mayor de San Marcos, los que unidos, pese a provenir de distintos estratos políticos y sociales colaboraron con la revolución” conjuntamente con el Partido Demócrata Cristiano y “cursillistas”. Las elecciones se realizaron el 4 de junio de 1978, se constituyó al territorio nacional en distrito electoral único y se eligieron a cien constituyentes por sufragio universal, con voto preferencial y cifra repartidora. Del centenar de constituyentes elegidos, el Partido Aprista Peruano obtuvo más de treinta representantes, entre los cuales se encontró los más graneado de su vieja y joven guardia, destacándose la figura egregia de su fundador Víctor Raúl Haya de la Torre. Este obtuvo la mayoría de los sufragios, seguido de Luis Alberto Sánchez, Andrés Townsend Ezcurra, Luis Rodríguez Vildósola, Carlos Manuel Cox, Ramiro Prialé, Javier de Valle Riestra y Gonzáles Olaechea, Fernando León de Vivero Carlos Enrique Ferreyros Urmeneta, Urbino Julve Ciriaco, Alan García Pérez, Pedro Gotuzzo Fernandini, Carlos Enrique Melgar López, Luis Negreiros Criado, Héctor Vargas 114 Haya y los Hermanos Francisco y Enrique Chirinos Soto, entre otros. La Democracia Cristiana, que entre otros partidos políticos colaboraron con el gobierno revolucionario izquierdista, ya se encontraba dividida en dos agrupaciones: Unidad Nacional y Partido Popular Cristiano. Estas agrupaciones fueron representadas por algunos miembros de la vieja guardia fundadora de la Democracia Cristiana Peruana Mario Polar Ugarteche, Roberto Ramírez del Villar, Ernesto Alayza Grundy, Héctor Cornejo Chávez y Xavier Barrón Cebreros entre otros. Los políticos que formaron parte del Gobierno Revolucionario estuvieron representados por el general Leonidas Rodríguez Figueroa y el doctor Alberto Ruiz Eldredge Rivera del Movimiento Social Progresista. Del partido Acción Popular sus más destacados constituyentes fueron Andrés A Aramburú Menchaca, Gabriela Porto Cárdenas de Power, Oscar Olivares Montano y Armando Buendía Gutiérrez. Los trotskistas fueron Hugo Blanco Galdos y Magda Benavides Morales de Bordo. Por el Partido “Frenatraca” los hermanos Roger y Pedro Cáceres Velásquez. El Partido Comunista fue representado por Javier Diez Canseco y Cisneros y Jorge del Prado, Isidoro Gamarra Ramírez y Ricardo Napurí Schánpiro, entre otros más. De los políticos tradicionales se destacaron el antiguo pradista Javier Ortiz de Zevallos y Víctor Freundt Rosell. El complejo panorama de la Constituyente hizo pensar a muchos que la mayoría de izquierda quebraría la sistemática constitucional peruana fundamentalmente en las relaciones Iglesia – Estado. Pero para sorpresa de muchos en el debate se respetó nuestra sistemática tradicional devolviendo tranquilidad a la inmensa mayoría católica del Perú, lo que demostró una gran madurez política y por lo menos que los constituyentes habían leído el ensayo sobre la religión de José Carlos Mariátegui. Si tomamos en cuenta que desde 1812 tanto en el reglamento y el Estatuto Provisional dados por San Martín, las Bases de la Constitución Política de la República peruana, la Constitución de 1823, la de 1826, la del 28 del 34 y las tres Cartas de la Confederación Perú – Boliviana de 1836 y 1837, la de Huancayo de 1839 y por ese camino llegar hasta la de 1933, tenemos unas dieciocho Cartas, reglamentos y estatutos políticos en cuya sistemática siempre se respetó el sentimiento religioso del pueblo peruano y todas las 115 SIETE ENSAYOS DE INTERPRETACIÓN DEL PERÚ EN SU BICENTENARIO Cartas se iniciaron en nombre de Dios “por cuyo poder se instituyen todas las sociedades”. Así decía la de 1823 sancionada por el Primer Congreso Constituyente de la República peruana. En la década de los años ochenta del pasado siglo XX, en Viena se reunieron los delegados de casi todos los países del mundo para fijar normas respecto al cumplimiento de los tratados y entre los diversos acuerdos del llamado “Derecho de los Tratados”. En esa reunión se aprobaron dos métodos de interpretación de los mismos aplicables por extensión a la interpretación legal. Ellos fueron el método teleológico o finalista y el sistemático. Por el primero se tiene en cuenta la finalidad para la cual se ha dictado una ley o un tratado. Por el segundo método se investiga cual ha sido a lo largo del tiempo la tendencia de la ley o de los tratados. Es decir, se analiza no sólo la finalidad para la que se dictan las leyes, sino cual ha sido la tendencia de las mismas en un pueblo a lo largo de su historia. Con el método teleológico se busca el espíritu de la ley y cuál es su finalidad. Y por el sistemático la relación del espíritu con el tiempo, que enlaza con la vocación de un pueblo por sus instituciones. Y así nos encontramos con la coherente sorpresa, que la Constitución de 1979, respetó nuestra sistemática desde el preámbulo de la Constitución al iniciar su redacción con la innovación: “Nosotros, representantes a la Asamblea Constituyente, invocando la protección a Dios, y en ejercicio de la potestad soberana que el pueblo del Perú nos ha conferido, etc. Entrando al análisis de la Carta del 79, encontramos pues un respeto a la tradicional fe católica del pueblo peruano y su íntima vinculación con la persona y la familia, dentro de la concepción cristiana de la vida. Así en el artículo 2 inciso 1 establece que toda persona tiene derecho “A la vida, a un nombre propio, a la integridad física y al libre desenvolvimiento de su personalidad. Al que está por nacer se le considera nacido para todo lo que le favorece”. En ningún momento deja de proteger a la familia, a la que se dedica desde el artículo 5 al 20 cuando trata sobre la seguridad social, la salud, el bienestar y toda una gama de providencias. En el capítulo II dedicado a la familia le otorga una gran protección en nuestro sistema constitucional. El artículo 5 dispone que “El Estado protege el matrimonio y la familia como sociedad natural e institución fundamental de la Nación”. Reconoce pues el 116 carácter natural de la unión de los sexos que tiene como finalidad fundamental la procreación de la especie humana y no solo el placer. No se imaginaron nunca los constituyentes del 79 que, en la posterioridad, se pudiera concebir la idea del matrimonio de los homosexuales, que lógicamente no tiene por finalidad procreación alguna, sino la unión de hecho de dos seres que deciden vivir juntos para formar una sociedad de bienes, sujeta al régimen de la sociedad de gananciales en cuanto les sea aplicable. El artículo 20 de la Constitución dispone que las pensiones de los trabajadores públicos y privados que cesan temporal o definitivamente en el trabajo son reajustadas periódicamente, teniendo en cuenta la devaluación de la moneda y el costo de vida y las posibilidades de la economía nacional de acuerdo a ley, habida cuenta que la pensión no es sueldo del Estado sino un fondo que acumula el servidor en actividad para percibirlo cuando pasa a la jubilación o cesantía. El capítulo IV trata de la educación, la ciencia y la cultura: declara que el derecho a la educación y a la cultura es inherente a la persona humana y que tiene como fin el desarrollo integral de la personalidad. Más adelante reafirma que el Estado reconoce y garantiza la libertad de enseñanza. En el artículo 22 sostiene que la educación fomenta el conocimiento y la práctica de las humanidades, el arte, la ciencia y la técnica. En ese mismo artículo dispone que la formación ética y cívica es obligatoria en todo el proceso educativo y que la educación religiosa se imparte sin violar la libertad de conciencia y debe ser determinada libremente por los padres de familia. Así en el camino de los derechos fundamentales de la persona, la Constitución a lo largo de los capítulos V y el VIII legisla sobre el derecho al trabajo, los derechos políticos, los deberes y entre ellos el de honrar al Perú y resguardar y proteger los intereses nacionales (Art. 73). En cuanto al Estado y la Nación, de la nacionalidad, en el tema del territorio incluye el mar territorial que la Constitución denomina “Dominio marítimo. Este es un viejo tema constitucional peruano, desde la Independencia y que cobró plena actualidad en los primeros años de la década del cincuenta cuando la Armada del Perú capturó en el litoral de Piura a la gran flota pesquera del multimillonario griego Aristóteles Onassis, con sus barcos factoría incluidos, y cuya liberación se realizó previo pago de una fuerte multa –de muchos millones de dólares de esa época. 117 SIETE ENSAYOS DE INTERPRETACIÓN DEL PERÚ EN SU BICENTENARIO Ello fue posible debido a que el ilustre ex presidente de la República José Luis Bustamante y Rivero proclamó el 1 de agosto de 1947 la soberanía peruana sobre las 200 millas de su mar, según el Decreto Supremo N° 781 que contó con el voto Consultivo aprobado en forma unánime por el Consejo de Ministros de la época. A las declaraciones unilaterales del Perú y Chile sobre el mar territorial de 200 millas, en 1947, cabe agregar la declaración tripartita en Santiago de Chile de los tres países del Pacífico sur: Ecuador, Perú y Chile en 1952. En el Derecho marítimo americano constan como precedente de las declaraciones peruana y chilena, las de los Estados Unidos y Gran Bretaña en 1939 – Declaración de Panamá – que establecieron una zona de seguridad y neutralidad americana de entre 300 a 500 millas. La declaración peruana y chilena quedó respaldada internacionalmente por la Resolución de San Pablo de 1953, formulada por el Instituto Hispano – Luso – Americano – Filipino de Derecho Internacional” (IHLADI) en su segundo congreso realizado en Brasil. Al final de los debates, este congreso expidió una declaración sobre el mar territorial en la que se establecieron dos principios de la mayor importancia, según lo afirmó Bustamante y Rivero en su libro “Derechos del mar”. Estos principios son los siguientes: a. La pertenencia del suelo y subsuelo de la plataforma submarina al Estado ribereño –sin determinación de profundidad- con autoridad y jurisdicción suficiente para los efectos de la exploración y explotación de todos sus recursos; y b. La atribución al Estado de la suficiente autoridad y jurisdicción para reglamentar y fiscalizar la pesca y la caza que se realice en toda la extensión de las aguas que cubren su plataforma submarina, a fin de proteger los recursos naturales contra su exterminio. El tratadista Alberto Ulloa y Sotomayor añade que “autoridad y jurisdicción” implican el ejercicio esencial de la soberanía, por lo que permiten al Estado utilizar los recursos naturales de la plataforma y los recursos vivos de las aguas epicontinentales. Cuando la plataforma avanza más allá de las doce millas de la costa, las aguas epicontinentales que la cubren siguen siendo aguas territoriales hasta el talud final. Cabe señalar que la Resolución de San Pablo introdujo la norma de equidad por la cual se reconoce a los estados que carecen de plataforma submarina el derecho de 118 reglamentar y fiscalizar la pesca y la caza submarina hasta el límite de las 200 millas, a fin de permitirles preservar sus recursos naturales. En otro congreso del IHLADI celebrado en Viña del Mar, Chile presentó la teoría del mar ”presencial” más allá de las 200 millas para proteger el desove de los peces y evitar la pesca exterminadora. Años más tarde, en el VIII Congreso realizado en Lima y en la resolución del 12 de octubre de 1970, el IHLADI tomó en cuenta la relación entre el mar, la tierra y el hombre que la habita, en función de su desarrollo económico, social y cultural. De esta manera el hombre no se convierte en espectador pasivo de la explotación de la riqueza de su mar, sin que ello afecte indebidamente el principio de la libertad de las comunicaciones marítimas internacionales. El tema del mar territorial es tan viejo como la historia de la humanidad, aun cuando en la antigüedad las grandes culturas marítimas no tomaron posesión de los grandes océanos, sino que limitaron su poder a mares interiores como el caso del Imperio Romano que consideraba al mar Mediterráneo como “El Mare Nostrum”. Ni griegos ni fenicios pretendieron controlar ni la pesca ni el Comercio marítimo. Es más, el más antiguo tribunal que podríamos llamar “Internacional”, cometiendo el etnocentrismo de hablar de estados en una época en que este concepto concretamente no existía, fue el Tribunal de la Isla Rodas, en el Mediterráneo. Por transmisión oral, pues sus leyes no eran escritas, este tribunal resolvió todos los problemas de la navegación marítima como la “hechazon”, los contratos de embarque y todos los riesgos de comisos y piratas se encontraban previstos, incluso las posibles calamidades naturales, para lo cual tenían un servicio de información increíble para esos tiempos que verificaba si efectivamente se había producido tormenta en el mar, en qué zona y en qué costa. Los romanos incorporaron estas leyes al Digesto, en tiempo del emperador Antonino, bajo el rubro de “Pecuniae Traiectitia” (o valores en trayecto). Estas normas del Derecho del mar de hace tres mil años posiblemente se seguirán aplicando en los contratos de navegación actual, en los pasajes aéreos y cuando se realicen viajes siderales o interplanetarios. Con la aparición del Estado moderno a fines del siglo XV, España y Portugal se lanzan en busca de una ruta marítima para ir a la India, luego de la toma de Constantinopla por los árabes 119 SIETE ENSAYOS DE INTERPRETACIÓN DEL PERÚ EN SU BICENTENARIO el 29 de mayo de 1453, habida cuenta que seguían dominando el norte de África, el Medio Oriente, y que en forma sucesiva tomaron Serbia en 1459. Albania en 1460, Lesbos y Posnia en 1463 y luego de dominar todos los Balcanes se encaminaron a Crimea en 1475, llegando a Chechenia. En el siglo XVI se pusieron camino de Viena, el corazón de Europa. Todo lo cual hacía peligrar no solo a Venecia, a la que le declararon la guerra, sino a toda Italia y convertía potencialmente en estéril el triunfo de los Reyes Católicos con la toma de Granada en enero de 1492, y la consecuente expulsión del último reino árabe de la península, luego de cerca de 800 años de ocupación. Fue el mar el que solucionó el problema. El descubrimiento de América cambió la historia de la humanidad. Pero los dos países marineros se enfrentaron por el “Dominio Maris”. Los portugueses denunciaron a los Reyes Católicos de interferir sus exploraciones amparadas por sendas bulas de los Papas Nicolás V en 1454 y Sixto IV en 1481, en las que les otorgaban autorización para explorar un camino marítimo bordeando el África por el sur. Lo importante de esta denuncia es que aparejaba un pedido de “excomunión” para Fernando de Aragón e Isabel de Castilla basada en el mandato de la bula “Aeternis Regis” que prohibía a todo príncipe cristiano interferir en las rutas concedidas a los reyes de Portugal. Así pues la buena nueva del descubrimiento de un nuevo mundo se vio turbada por esta denuncia, que evidentemente no era un pedido de arbitraje, como dicen algunos tratadistas sino una denuncia para lograr apoderarse no solo del “descubrimiento” colombino, sino del trono de Castilla y Aragón, es decir de lo que en el futuro sería España. Analizar el asunto del “Patronato Eclesiástico” en la Constitución de 1933 nos releva de volver a exponerlo. Es importante precisar que el término “Mar territorial” no viene de territorio sino de “terror”, ya que Cornelios Van Bimkershoet que acuñó la frase expresó que un país solo podía “aterrar” al enemigo hasta la distancia en la costa a donde llegaban el disparo de sus cañones. De allí que el término no viene de territorio, como lo sostuvieron en el debate de nuestra Constitución del 79, ilustres parlamentarios manifestando incluso que era una barbaridad llamar territorio al mar, ignorando que el término no viene de tierra sino de terror. Esta afirmación queda confirmada por la de Fernando Galiani, quien en 1772 precisó que la capacidad de “aterrar” al enemigo solo llegaba 120 a una legua, pues esa era la distancia mayor a la que podían llegar los cañones más poderosos de la época. Ha corrido mucha agua por la historia y ahora en el siglo XXI, con los misiles intercontinentales la capacidad de aterrar al enemigo ya no tiene límite, pero ha sobrevivido el término “mar territorial” como expresión de la zona de defensa de un país, pese a los intentos sucesivos de los grandes países pesqueros de limitar la capacidad de los estados ribereños de zonas pesqueras ricas, de poner trabas a su voracidad ilimitada. En la primera mitad del siglo XX, se intentó varias veces tratar este tema y lo único que se consiguió en 1930 fue llegar a una precisión de términos para diferenciar los que significa “zona ribereña”, “zona contigua”, “alta mar” y las competencias especializadas que se podían ejercitar en ellas sobre todo en casos de tráfico de estupefacientes y la potestad de poner barcos en cuarentena en casos de peste. En 1945 el presidente Truman formuló dos proclamas sobre el uso y la jurisdicción marítima. Debemos recordar que el presidente José Luis Bustamante y Rivero declaró en el Decreto Supremo N° 781 del 1 de agosto de 1947 que la soberanía y jurisdicción del Perú llegaba hasta las 200 millas marinas medidas desde las líneas de base que establece la ley en la orilla. Evidentemente los constituyentes del 79 no estudiaron a fondo este tema, pues al leer el diario de los debates comprobamos que cometieron el mismo error de quienes en Europa maliciosamente confundieron en su momento “terror” con “territorio” y pretendieron justificar el no uso de la expresión “Mar territorial” por cuanto el mar no es tierra firme y no puede ser territorio. Tamaña ignorancia los llevó a cometer un peligroso galimatías al redactar el artículo 98 de la Constitución que a la letra dice: “El dominio marítimo del Estado comprende el mar adyacente a sus costas, así como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de doscientas millas marinas medidas…”. Si en la codificación de La Haya de 1930 quedó codificado que en el mar “adyacente” el Estado ribereño no puede ejercer más que dos competencias especializadas, la “policial” y la “sanitaria”, como podemos justificar tener soberanía y jurisdicción en este supuesto “Dominio marítimo”, término nuevo prestado del libro “Ciencia Política” del Dr. Raúl Ferrero Rebagliati, publicado en esos años y que los constituyentes usaron para sortear la presión de las Naciones Unidas a la denominación “Mar territorial”. 121 SIETE ENSAYOS DE INTERPRETACIÓN DEL PERÚ EN SU BICENTENARIO Desde el punto de vista no sólo jurídico sino económico, encontramos que desde que el gobierno del Perú capturó por intermedio de su Marina de Guerra a la flota pesquera del armador griego Aristóteles Onassis en los años 50 del siglo XX, que depredaba nuestro mar apoyado por sus barcos factorías, diversos intereses vinculados a la pesca trataron de buscar una fórmula para modificar los criterios del Derecho del Mar y luego de “discretos y privados coloquios de gabinete y de buscarse el padrinazgo de Malta” -como lo sostiene el ex – presidente e ilustre jurista José Luis Bustamante y Rivero en su libro “El mar territorial de 200 millas” se decidió preparar la II Conferencia del Mar y tras 10 años de deliberaciones la III Conferencia del Mar. Mediante la práctica de un raro sistema de “consensos” en lugar de “votaciones”, en esta conferencia se dio lugar a la denominada “Convención del Mar”, aprobada ad – referéndum, maniobrando en cada país para lograr su suscripción mezclando en ella el tema de la utilización de los “fondos marinos” para enmascarar el objetivo fundamental que es el de lograr un mar libre para los grandes emporios pesqueros, en perjuicio de países como el Perú, dueño de un mar rico, producto de la corriente fría del sur o corriente de Humboldt. Bustamante y Rivero sostiene que “le parece que hubo error en la “Convención”, es el momento de interpretar el alcance de la intención de los autores de la doctrina de las 200 millas al atribuir como obligatoriamente uniforme para todos y cada uno de los mares territoriales del mundo la anchura de las 200 millas”. Él aclara que la dimensión de las 200 millas no es una obligación, sino una opción de acuerdo a la conformación geológica del territorio costero de los estados. “Aclarada así las cosas –añade- sobreviene la convicción de que si bien muchos Estados tendrán opción al límite máximo de 200 millas habrá en cambio otros que no logren –como Malta- alcanzar ese límite por sus propias condiciones geográficas o geológicas”. Finaliza el doctor Bustamante aclarando que la locución “Mar territorial” no es de ninguna manera cronológicamente anticuada e imperfecta por la referencia a territorio que no se aviene con lo marítimo. Él sostiene que hay una estrechísima relación física y jurídica entre los dos conceptos “territorios” y “mar”, pues se complementan o ensamblan en portentosa armonía: “Sin tierra que soporte, no hay mar que yazga”. Por eso sostenemos que si nuestro territorio 122 contiene uno de los mapas mineralógicos más ricos del mundo, en la parte de nuestro territorio que sustenta la inmensidad de los Andes y que yace bajo el mar la inmensidad de esos fondos minerales debe ser mayor. De ahí el interés de internacionalizar y arrebatarnos esas dobles riquezas la marítima y la terrestre. No nos olvidemos que las Naciones Unidas es una organización fundamentalmente política y en ella se juegan no pocas veces intereses ajenos al “Jus gentium” y de lo que ahora se trata es de elaborar un código llamado a normar en el futuro la ciencia jurídica del mar. Bustamante aconsejaba que este trabajo debió haberse efectuado en sendas etapas o períodos y que en el primero se debía convocar a una conjunción selecta de altos juristas y profesionales técnicos en ciencias jurídico-sociales, geográficas, físicas, bioquímicas, oceanográficas, etc., expertos todos en la configuración, la función, los usos y las normas de los mares y sus costas. Y solo después una asamblea oficial en la que representantes de los Estados y de las instituciones estatales estudiasen el ajuste de las conclusiones del análisis científico - técnico a las realidades geográficas y sociales de los diversos países; con la prudente dosis de transigencia que tendiese a conciliar el dictamen severo de la justicia con las variedades múltiples del realismo objetivo. Bustamante y Rivero afirma que no ha sido ese el camino que siguió el organismo político mundial, “han planeado un texto provisional tentativo –1982- que visiblemente ha colocado en segundo término la opinión y la norma jurídica para conceder prioridad al practicismo sistemático y a la consideración de intereses nacionales concretos, todo ello mediante aproximadamente de un método de “Consensos”, que no alcanza la nitidez de una votación.... De este modo –añade- lo que probablemente llegará a obtenerse como resultado de la “Conferencia” no alcanzará a ser un “Tratado” o un “Código de Derecho del Mar”, sino un esquema de “Política del mar”, que habrá de distar mucho de calificarse como un instrumento básico de la justicia de los mares. De ahí nuestra posición en contra de la controvertida “Convención del Mar”, que pretende imponérsele a nuestro país, en perjuicio de sus habitantes de hoy y de mañana. Este es un tema que el Congreso del Perú debería rechazar definitivamente en defensa del futuro. La historia los juzgará. 123 SIETE ENSAYOS DE INTERPRETACIÓN DEL PERÚ EN SU BICENTENARIO Otro tema importante en la Constitución del 79 es el de la flexibilidad entre la función legislativa y la ejecutiva, que pocas veces se da entre los usos de la estructura del Estado. Los tratadistas en la materia pontifican sobre la inconveniencia de permitir que los legisladores puedan asumir las funciones de ministros de Estado, por cuanto consideran incompatibles el ejercicio de ambas funciones. La historia política del Perú, sin embargo, nos recuerda que si el presidente Belaúnde hubiera hecho uso de la facultad que le concedía el artículo 103 de la Constitución de 1933, durante su primer gobierno, hubiera podido salvar los innumerables problemas que una mayoría parlamentaria le causaba y tal vez por ese camino hubiera podido evitar la interrupción violenta de su mandato. Precisamente por esa experiencia, el Congreso Constituyente del 79 no dudó en aprobar la redacción del artículo 173 que dispone que ”Hay incompatibilidad entre el mandato legislativo y cualquier otra función pública, excepto la de Ministro de Estado”.... dejando así abierta una puerta que jamás un presidente de la República ha querido usar, como puerta de salvación del orden constitucional, en época de crisis. La historia no sólo es el recuento del pasado, sino una escuela donde aprender los mecanismos que la propia sociedad ha previsto a lo largo del tiempo para prevenir o remediar según el caso los imprevistos que la siempre agitada vida política de un pueblo puede crear. En 1978 advertimos sobre la permanencia que el juicio de residencia indiano había tenido desde el inicio de la república peruana. Lamentablemente, la dictadura de Simón Bolívar, de tan nefasta recordación, no consideró la posibilidad que el “imperante” o sea el que manda pueda ser acusado y procesado. En todas nuestras Constituciones -menos en la del “oncenio” del presidente Leguía- encontramos el mandato de que la Cámara de Diputados tiene la facultad de “acusar” ante el Senado al presidente de la República por infracciones de la Constitución y por todo delito que cometa en el ejercicio de sus funciones y que según la ley deba penarse. Así lo disponía el artículo 183 de la Constitución de 1979, sin ninguna variante. En las concordancias de todas las Constituciones del Perú, que elaboramos a mano sin la ayuda de las “Ordenadoras” actuales, comprobamos que con pocas variantes nuestra sistemática constitucional ha mantenido el espíritu del juicio de residencia. Deplorablemente en la Constitución de facto de 1993 que actualmente 124 nos rige y habiendo desaparecido las Cámaras de Diputados y el Senado de la República, en el artículo 99 se otorga la facultad de acusar ante el Congreso a la Comisión Permanente, integrada por el veinticinco por ciento del número total de congresistas. El sentido práctico llevó a los autores de este proceso legiferante a mantener en alguna forma la tradición de la “Residencia”. El 1 de junio de 1939, con la finalidad de reformar la Carta Política de 1933, suprimiendo el Senado Funcional entre otras modificaciones se realizó un plebiscito. Pero en 1945, recuperada la legalidad republicana, una ley del Congreso le devolvió a la Carta del 33 todas sus conquistas y su pleno imperio. El presidente del senado en ese entonces fue José Gálvez y de la de diputados Fernando León de Vivero. Y no habiendo sido promulgada por el Poder Ejecutivo, en observancia de lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución se mandó publicar y comunicar al Ministerio de Gobierno y Policía para su cumplimiento. Firmada el 27 de diciembre de mil novecientos cuarenta y cinco por Fernando León de Vivero, presidente del Congreso; Alcides Spelucín, senador secretario del Congreso, y Augusto Durand, diputado secretario del Congreso. Esto ocurrió durante el gobierno de José Luis Bustamante y Rivero, su ministro de gobierno era Rafael Belaúnde. 3.LA CONSTITUCIÓN DE 1993 El destacado maestro Dr. Juan Vicente Ugarte del Pino anota en relación a esta Carta Política lo siguiente: El origen de casi todas las Cartas Constitucionales anteriores, lo encontramos en diversos conflictos políticos tanto internos como externos en los que se ha visto envuelta la vida de la república, sobre manera en el siglo XIX y en el siglo XX como consecuencia de nuestro subdesarrollo económico motivo de desigualdades intolerables en el plano moral y político. De otra parte, Hispanoamérica en general cayó a finales de la década del 60 en la trampa del endeudamiento externo, incluso a la mayoría de países del continente, impulsado por la falta de dinamismo en la economía y en el caso nuestro en una mala o ciega mentalidad exportadora, y por el casi nulo ahorro interno, por lo que Raymond Barre en su obra “El Desarrollo Económico” denomina a la década del sesenta al setenta como el “Decenio perdido”. 125 SIETE ENSAYOS DE INTERPRETACIÓN DEL PERÚ EN SU BICENTENARIO Salir del subdesarrollo es, sin duda alguna, una de las mayores preocupaciones de Iberoámerica para solucionar los problemas sociales y políticos de la región. Salir de la dualidad de una estructura económica caracterizada por la existencia de sectores precapitalistas autóctonos – artesanías, agricultura de subsistencia, etc – y de otra parte un sector capitalista dominado desde el exterior o en el peor de los casos dedicado a la especulación. En un recordado artículo periodístico, el gran editorialista venezolano Arturo Uslar Pietri añade que “El lenguaje, los temas, el vocabulario, los conceptos, las promesas de los políticos de nuestra América, son el más activo y amenazante factor de subdesarrollo mental”. Esta es la razón por la que en países como el Perú tanto la izquierda como la derecha económica - ya que no existe una derecha ideológica desde los tiempos de Bartolomé Herrera (1860), salvo los casos aislados de Ventura García Calderón, D. José de la Riva Agüero, Víctor Andrés Belaunde, y Alberto Wagner de Reyna – sostiene un aparato verbal y conceptual en gran parte anacrónico, mal conocido y peor asimilado de ideologías en pleno ocaso o en proceso de extinción evidente, que ha producido el desplome de unos y la multiplicación de grupúsculos políticos sin orientación definida. Al problema del endeudamiento, debemos agregar que el gobierno revolucionario de la Fuerza Armada que jefaturó el general Juan Velasco Alvarado tenía por su formación marxista un modelo ideológico basado en la sustitución de importaciones. De ahí la idea de forjar el grupo andino para diseñar instrumentos de una programación industrial conjunta. Esta planificación involucraba la idea de conformar un mercado ampliado, pero protegido y cerrado a la inversión extranjera y cuyo símbolo “emblemático” fue la llamada “Decisión 24”, como eje del modelo económico. Los sectores metalmecánico, el siderúrgico y el petroquímico fueron declarados estratégicos y ello provocó la nacionalización de la industria petrolera y la expropiación forzosa de yacimientos y empresas comercializadoras creándose “PetroPerú”. Igualmente se nacionalizó la gran minería creándose “Centromin – Perú”, “Hierro Perú” y las empresas agro-industriales en la costa mediante la Reforma Agraria. A todo este cataclismo político – económico se unió la confiscación de todos los medios de comunicación social escrita, hablada y televisada. 126  Toda esta presión socio-económica, unida a la prohibición de poseer moneda extranjera, obligaron a todos los ciudadanos a entregar al cambio oficial todo tipo de moneda que se poseyera cualquiera que fuese su origen, bajo pena de prisión. Esta medida motivó un gran malestar que se agravó por la galopante devaluación del signo monetario nacional provocada por la presión de las entidades transnacionales prestamistas. Todo ello llevó al Gobierno Revolucionario, previa transferencia interna del poder a ir a una Constituyente y luego a unas elecciones que devolvieron el gobierno a la civilidad, en 1980. El gobierno de Fernando Belaunde Terry no pudo controlar la anarquía económica heredada de su gobierno anterior cuando se produjo la primera devaluación con su ministro Sandro Mariategui. En las nuevas circunstancias, con una inflación incontrolable, con una nula inversión extranjera y una creciente y multimillonaria deuda externa, la última alternativa fue reemplazar el antiguo sol peruano por una nueva moneda el “Inti”, el 2 de febrero de 1985 para poder manejar la contabilidad fiscal. Así se llegó al gobierno de Alan García que -ante la inmensidad del problema económico y el rebrote del terrorismo -cometió el anacronismo de estatizar la banca comercial e indexó precios, sueldos, salarios y pensiones. Al término de su mandato, en las elecciones generales de 1990 resultó elegido el candidato del Perú profundo, Alberto Fujimori Fujimori y no el favorito de las encuestas el escritor Mario Vargas Llosa. Ante la urgencia de salir del entrampamiento de las deudas de empréstitos anteriores, de la casi quiebra del Banco Central de Reserva y de la necesidad de atraer inversiones frescas y ante la imposibilidad de que sus propuestas fueran aprobadas en un Parlamento cuyas cámaras de diputados y senadores estaban controladas por representantes de los dos partidos causantes del endeudamiento, no le quedó según su parecer otro camino que el del autogolpe de abril de 1992. Este autogolpe le costó un largo ostracismo. Lo paradójico es que Boris Yeltsin, quien lo imitó en Rusia, no tuvo que sufrir este castigo por la comunidad internacional. El “Fujimorazo de Boris Yeltsin”, inmediatamente recibió el apoyo de las naciones más industrializadas del planeta. Al Perú, en cambio, se le pretendió aislar. El escritor inglés George Orwell afirmó “que para ciertos demócratas, todos somos iguales; pero unos son más que otros”. 127 SIETE ENSAYOS DE INTERPRETACIÓN DEL PERÚ EN SU BICENTENARIO Curiosamente, en esa época se habló en medios internacionales que Rusia padecía de un proceso de “latinoamericanización”, por su desorden económico causado por la aplicación de rígidas recetas neoliberales privatizadoras, crisis de identidad en los partidos surgidos de la dictadura comunista, gobiernos muy debilitados por la corrupción y gente al borde de la revuelta por una pobreza acelerada. Lo único que funciona bien en Rusia es la economía informal y el crimen organizado. La dualidad de apreciación quedó demostrada cuando el “Miami Herald”, en la misma edición en la que exigía democracia en Cuba, calificó en 1993 de “Golpe necesario”, lo ocurrido en Rusia. Luego del golpe de Estado, Fujimori convocó a elecciones para una Asamblea Constituyente a fin de sustituir la Constitución de 1979 por otra que liberara el capítulo del régimen económico, otorgando libertad a la iniciativa privada a la que declaró libre constitucionalmente (Art. 58). Al Estado le asignó el papel de orientador del desarrollo del país, actuando sobre todo en las áreas de promoción del empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura. El artículo 39 dispone que el Estado estimula la creación de riquezas y garantiza la libertad de trabajo y de empresa, comercio e industria. El artículo 60 reconoce el pluralismo económico y establece que la economía nacional se sustenta en la coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa. En los artículos 61 y 62 se dispone que el Estado facilita y vigila la libre competencia y la libertad de contratar (Art. 62) estableciendo que los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones y que los conflictos derivados sólo se solucionaran en la vía arbitral o judicial contempladas en el contrato. Mediante contratos ley el Estado establece garantías y otorga seguridades ya que no pueden ser modificados legislativamente, sin perjuicio de la protección establecida. Otra de las novedades de la Constitución del 93 fue el artículo 64 que dispone la garantía del Estado para la libre tenencia y disposición de moneda extranjera. Todo esto en recuerdo de las peripecias de los decenios anteriores. Esta Constitución previó el peligro de que el territorio o el mar o cualquier otro dominio del Estado pudiera ser objeto de transacciones del poder ejecutivo. Así el artículo 36 dispone que los proyectos sobre la soberanía o integridad del Estado deben ser contemplados previamente por el Congreso y aprobados para luego 128 ser enviados al presidente de la República para su “ratificación”. Tradicionalmente las Constituciones solo hablaban de promulgación y no de ratificación, estableciendo un encubierto derecho de tacha o de observación. El artículo 45 del título VIII, que dispone que el poder legislativo solo tiene una cámara, la Constitución de 1993 rompió la sistemática constitucional del Perú, sentada desde nuestra primera Constitución republicana y solo alterada por la fugaz Constitución de 1867. Pero la experiencia histórica, desde el prócer Andrés Reyes en setiembre de 1829 hasta la Constituyente de 1931, cuando la Comisión Villarán sentenció “que la existencia de la Cámara única siempre resulta una invitación a la ligereza y a la imprudencia aun en pueblos de temperamento reflexivo, porque una Asamblea sin el contrapeso de otra Asamblea, respira un ambiente psicológico de omnipotencia e irresponsabilidad”. Por muchas razones políticas y económicas y por la salud democrática del pueblo peruano, la Constitución de 1993, pese a que no fue producto de una Constituyente convocada según lo prescrito en la de 1979, sigue en vigencia como la cuarta carta magna del siglo XX. Finalmente, el artículo 206 dispone que toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros y ratificada mediante referéndum. El ordenamiento constitucional peruano da con esta garantía constitucional un paso inédito en nuestra historia del Derecho Político. 129