Aula 01 - Brazilian Public Administration Reforms PDF

Aula 01 Câmara dos Deputados (Analista Legislativo - Técnica Legislativa) Administração Pública - 2023 (Pós-Edital) Autor: Stefan Fantini 29 de Agosto de 2023 01710302143 - Bruno Ribeiro de Almeida Dantas EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL. REFORMAS ADMINISTRATIVAS. Na história das ref...

Aula 01 Câmara dos Deputados (Analista Legislativo - Técnica Legislativa) Administração Pública - 2023 (Pós-Edital) Autor: Stefan Fantini 29 de Agosto de 2023 01710302143 - Bruno Ribeiro de Almeida Dantas EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL. REFORMAS ADMINISTRATIVAS. Na história das reformas administrativas do Brasil houve muitas tentativas de mudanças, mas, na realidade, poucas produziram os efeitos que buscavam. Existem três grandes momentos (ou reformas) as quais você deve prestar bastante atenção durante o estudo que agora começaremos, uma vez que são as mais cobradas nos concursos públicos. - Primeiro, a Reforma Administrativa de 1930, que buscou a mudança de uma administração patrimonialista através da tentativa de implementação de um modelo burocrático. - Em um segundo momento, o Decreto-Lei 200/67, que buscou a mudança do modelo burocrático para um modelo gerencial. - E, por fim, um terceiro momento, que surgiu com o Plano de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) de 1995, o qual buscou realizar uma reforma gerencial. 1 - De 1808 a 1930 Durante este período o Brasil não teve uma administração pública organizada. Com a chagada da família real ao Brasil, em 1808, é criada uma demanda de cargos públicos que eram ocupados por critérios pessoais e sociais. Não existia uma preocupação real pela eficiência dos serviços estatais. A elite do País era formada por um estrato aristocrático-burocrático sustentado pelo Estado. Com a proclamação da República e a Constituição de 1891 se observam algumas mudanças fundamentais nascidas da descentralização política, a qual conferiu maior poder aos governadores locais. Durante a República Velha (1889-1930) o patrimonialismo e o clientelismo dominavam a administração pública. A importância dada aos governos locais causou a chamada política do café com leite, que colocou a Presidência da República nas mãos de paulistas e mineiros, que revezavam o poder. Nesse momento, destacam-se as figuras do coronelismo e do voto de cabresto. Câmara dos Deputados (Analista Legislativo - Técnica Legislativa) Administração Pública - 2023 (Pós-Edital) 2 www.estrategiaconcursos.com.br 74 01710302143 - Bruno Ribeiro de Almeida Dantas O “coronel” era um grande e rico fazendeiro, que utilizava seu poder econômico para garantir que os candidatos que ele apoiava fossem eleitos pelo povo. Para isso, ocorria a compra de votos, e até mesmo a utilização do voto de cabresto, situação em que o “coronel” obrigava (mediante ameaça e violência), que os eleitores de sua “região” votassem nos candidatos apoiados por ele. Nas primeiras décadas do século XX surgiram os primeiros movimentos sociais que clamavam por reformas. Existiam também algumas circunstâncias que pressionavam o governo para que realizasse as reformas, quais sejam: necessidade patente de organizar a Administração Pública para alavancar o desenvolvimento da nação brasileira; o surgimento de organizações de grande porte; demandas sociais emergentes; e necessidade de combate ao nepotismo. 2 - Reforma Administrativa de 1930 e a criação do DASP Até a década de 30 o Estado brasileiro era uma mistura de clientelismo e patrimonialismo. Havia um mercado de troca de votos por cargos públicos. Destaque-se que, na mesma época, já se utilizava a administração burocrática weberiana em muitas partes do mundo. A economia brasileira também estava sofrendo devido à crise na bolsa de Nova York. O principal produto de exportação brasileira (o café) perdeu muito valor. Como reação, Getúlio Vargas adota uma economia centralizada (controlada pelo governo federal) e fechada (dando preferência ao mercado interno - protecionismo). As medidas de Vargas neste período resultaram na centralização política, econômica e administrativa. Vargas promoveu algumas mudanças com a finalidade de implantar mais racionalidade na administração pública. Buscava-se uma maior eficiência. Diante de uma economia mais industrializada e da necessidade de coordenação e fiscalização do serviço público, Vargas propõe uma reforma administrativa, com o intuito de eliminar a desorganização administrativa. Essa reforma administrativa é baseada em três eixos: Administração Pública, Administração de Pessoal e Administração de Materiais. Administração de pessoal Reforma de 1930 Administração de materiais Administração pública O órgão central encarregado de realizar as reformas foi o Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP. Vale destacar que o DASP foi previsto desde 1936; contudo, só foi organizado em 1938, pelo Decreto-Lei 579/1938. Segundo Lustosa da Costa, “O DASP foi efetivamente organizado em 1938, com a missão de definir e executar a política para o pessoal civil, inclusive a admissão mediante concurso público e a capacitação técnica do funcionalismo, promover a racionalização de métodos no serviço público e laborar o orçamento da União”1. Muitos autores consideram que o DASP foi criado em 1938. Contudo, algumas bancas consideram que o DASP foi criado 1936. Portanto, você pode (e deve) aceitar ambas as datas. O DASP tinha dois objetivos principais: -modernizar a administração pública; e -suprimir o modelo patrimonialista. 1 (Costa, 2008) Com esta finalidade se ocupou em centralizar e reorganizar a administração pública mediante ampla reforma; definir uma política para a gestão de pessoal; e racionalizar métodos, procedimentos e processos administrativos em geral. Esta foi a primeira tentativa de implantar o modelo burocrático no Brasil. Houve maior enfoque nas atividades administrativas em geral (atividades-meio), e pouca preocupação como as atividades fins. O coronelismo foi perdendo força e dando lugar ao clientelismo2 e ao fisiologismo3. A administração pública foi seguindo em direção ao modelo burocrático através de suas disfunções (ou seja, através dos “defeitos” do modelo burocrático). Para alcançar as finalidades propostas, foram utilizados os princípios de Administração Científica de Frederick Taylor: Planejamento: substituir a improvisação pela ciência. Preparo: selecionar e treinar os empregados de acordo com suas aptidões e prepará-los para alcançarem melhores resultados. Controle: supervisionar o trabalho para que os resultados sejam atingidos. Execução: distribuir as responsabilidades e atividades com o fim de disciplinar a execução das tarefas. A ação do DASP se manifestou em três níveis: - Criação de órgãos formuladores de políticas públicas: conselhos responsáveis por consensos na sociedade sobre diversos temas. - Expansão de órgãos da administração direta: Ministérios e agências de fiscalização. 2 Clientelismo: Cargos e benefícios são “trocados” por apoio político. Agentes políticos buscam privilegiar certos indivíduos em troca de seus votos. Trata-se da “troca de favores”. 3 Fisiologismo: servidores públicos e agentes políticos agem em busca de vantagens pessoais ou partidárias, em prejuízo do bem comum. - Expansão das atividades empresariais do Estado: mediante a criação de empresas estatais, fundações públicas e sociedades de economia mista. Com relação à administração de recursos humanos, houve tentativa de formação de uma burocracia baseada no mérito profissional. Mas, não se chegou a adotar de forma consistente uma política de recurso humanos. Em 1939 se estabeleceu o concurso público para algumas classes de nível superior, entretanto, as carreiras de nível “mais baixo” continuaram sob a prática do patrimonialismo. O DASP chegou a possuir amplos poderes. Contudo, com a saída de Vargas do poder, foi sofrendo reestruturações até perder parte de suas funções. O DASP existiu até 1986. O DASP também contribuiu para a criação do Plano SALTE, em 1948. O SALT foi um plano elaborado para orientação dos gastos públicos do governo de Eurico Gaspar Dutra. Buscava fomentar as áreas de saúde, alimentação, transporte e energia. É um antecessor dos atuais PPAs (planos plurianuais). 3 - A Reforma de 1967 - Decreto-lei n.° 200/67 A administração pública sofreu diversas tentativas de reformas desde 1930. Dentre elas, se destaca a criação de comissões especiais, como a “Comissão de Estudos e Projetos Administrativos” e a “Comissão de Simplificação Burocrática” do governo de JK. Em 1967, durante o regime autoritário dos militares, surge o Decreto-Lei 200/67. Mesmo sendo um governo com centralização política, não se acreditava que o Estado tivesse a capacidade de gerenciar um aparelho administrativo tão grande. Portanto, era necessária a realização de uma descentralização administrativa. Tanto a Reforma Administrativa de 1930 (burocrática), quanto o Decreto-Lei n°. 200/67 (gerencial), foram criados por governos autoritários. Diversas Empresas Estatais e Autarquias foram criadas desde a década de 1930. A expansão da Administração Indireta no final das décadas de 50 e 60 ganha força, e dá origem a uma dicotomia (divisão ou separação) entre a administração direta (burocrática, formal, defasada e rígida) e administração indireta (tecnocrática, moderna, ágil e flexível). Com o advento do Decreto-Lei 200/67, surgiram possibilidades as quais permitiam que as empresas estatais tivessem condições de funcionamento iguais às utilizadas pelas empresas privadas. Trata-se de uma importante mudança de direção do modelo de gestão do país, o qual tenta mudar de uma abordagem burocrática para uma abordagem gerencial. De acordo com o PDRAE, a Reforma de 1967 foi a primeira tentativa de implantação do modelo de administração gerencial no Brasil. A Reforma de 67 buscou, portanto, superar a rigidez do modelo burocrático, com o objetivo de conferir maior eficiência à máquina pública. Para tanto, o governo militar utiliza a descentralização das atividades da Administração Direta para a Administração Indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista). Paludo4 destaca que, apesar das tentativas reformistas do Governo JK, o que se nota é uma maior centralização e rigidez na Administração Direta (a Administração Direta era vista como lenta e defasada), ao mesmo tempo em que foram criadas estruturas paralelas na Administração Indireta (as quais eram flexíveis e conferiam maior agilidade ao alcance dos objetivos do plano de metas). A principal característica da Reforma de 1967 é a descentralização das atividades do Estado para a Administração Indireta. O Decreto-Lei 200/67 divide a Administração Pública em Administração Direta e Administração Indireta. Bresser-Pereira (1995) menciona que “a reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle”. De acordo com o DL 200/67, a descentralização se daria em três níveis: - Dentro dos quadros da Administração Federal, com uma distinção clara do nível de direção e do nível de execução. - Da Administração Federal para a Administração das unidades federadas, devidamente aparelhadas e mediante convênio. - Da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões. O objetivo da descentralização era permitir a transferência de atribuições dentro da própria administração direta, além da transferência de atividades para os Estados e Municípios, e até mesmo da Administração Pública para a privada. O decreto-lei 200/67 propõe, em seu art. 6º, que as atividades de administração pública federal deveriam seguir cinco princípios: Planejamento, Coordenação, Descentralização, Delegação de Competência e Controle. Planejamento Coordenação PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DL 200/67 Descentralização Delegação de Competência Controle Vejamos a literalidade dos artigos do DL 200/67 que se referem a cada um desses princípios: DO PLANEJAMENTO Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: a) plano geral de govêrno; b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; c) orçamento-programa anual; d) programação financeira de desembôlso. DA COORDENAÇÃO Art. 8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução dos planos e programas de govêrno, serão objeto de permanente coordenação. § 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo. § 2º No nível superior da Administração Federal, a coordenação será assegurada através de reuniões do Ministério, reuniões de Ministros de Estado responsáveis por áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a um dos Ministros de Estado (art. 36), funcionamento das Secretarias Gerais (art. 23, § 1º) e coordenação central dos sistemas de atividades auxiliares (art. 31). § 3º Quando submetidos ao Presidente da República, os assuntos deverão ter sido prèviamente coordenados com todos os setores nêles interessados, inclusive no que respeita aos aspectos administrativos pertinentes, através de consultas e entendimentos, de modo a sempre compreenderem soluções integradas e que se harmonizem com a política geral e setorial do Govêrno. Idêntico procedimento será adotado nos demais níveis da Administração Federal, antes da submissão dos assuntos à decisão da autoridade competente. Art. 9º Os órgãos que operam na mesma área geográfica serão submetidos à coordenação com o objetivo de assegurar a programação e execução integrada dos serviços federais. Parágrafo único. Quando ficar demonstrada a inviabilidade de celebração de convênio (alínea b do § 1º do art. 10) com os órgãos estaduais e municipais que exerçam atividades idênticas, os órgãos federais buscarão com êles coordenar-se, para evitar dispersão de esforços e de investimentos na mesma área geográfica. DESCENTRALIZAÇÃO Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada. § 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais: a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução; b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões. (...) DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender. Art. 12 . É facultado ao Presidente da República, aos Ministros de Estado e, em geral, às autoridades da Administração Federal delegar competência para a prática de atos administrativos, conforme se dispuser em regulamento. Parágrafo único. O ato de delegação indicará com precisão a autoridade delegante, a autoridade delegada e as atribuições objeto de delegação. CONTROLE Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente: a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado; b) o contrôle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; c) o contrôle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria. Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de contrôles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. A seguir, elaborei um esquema com as principais ideias de cada um dos princípios: ESQUEMATIZANDO! Princípios Planejamento Art. 7 Coordenação Arts. 8 e 9 Descentralização Art. 10 Delegação de competências Arts. 11 e 12 Características A ação governamental obedecerá ao planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico e social do país e a segurança nacional, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos: a) plano geral do governo, b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual. A coordenação se realizará em todos os níveis da administração. Os órgãos federais buscarão coordenar-se com os órgãos estaduais e municipais quando ficar demonstrada a inviabilidade de celebração de convênio, para evitar que haja dispersão de esforços e de investimento. É essencial buscar a descentralização, a qual será colocada em prática mediante três planos: - Dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se o nível de direção e o nível de execução - Da Administração Federal para as unidades federadas, devidamente aparelhadas e mediante convênio. - Da administração Federal para órbita privada, mediante contratos ou concessões Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle, e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução. A delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, para assegurar mais rapidez e objetividade nas decisões. Compete ao presidente, aos ministros e às autoridades administrativas delegar as competências dos atos administrativos. Controle Arts. 13 e 14 O controle das atividades administrativas federais se realiza em todos órgãos, especialmente: - Pela chefia competente, em relação à execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado. - Pelos órgãos próprios de cada sistema. - Pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria, referente à aplicação do dinheiro público e dos bens da União. A racionalização do trabalho administrativo se dará pela simplificação de processos e supressão de controles puramente formais. A reforma de 67 trouxe, contudo, algumas consequências inesperadas. A maior autonomia dada à Administração Indireta, permitia a realização de contratações sem a necessidade de realização de concursos. O objetivo era flexibilizar as contratações. Contudo, o que se observou, foi a facilitação para a utilização de práticas patrimonialistas e clientelistas. Além disso, a falta de preocupação com a administração direta, deixava “de lado” o desenvolvimento de algumas carreiras específicas. Os servidores da administração direta recebiam menores remunerações e tinham menos oportunidades, se comparado aos empregados da administração indireta. A administração indireta cresceu demasiadamente até o final da década de 1970. Nas décadas de 70 e 80 houve um esforço por parte do governo para modernizar a Administração Direta com a criação da Secretaria de Modernização Administrativa (SEMOR), cuja finalidade era organizar o planejamento, o orçamento e a gestão. No mesmo período, foram criados o Ministério de Desburocratização e o Programa Nacional de Desburocratização. Suas finalidades eram simplificar os processos administrativos (desburocratização dos procedimentos) e promover a eficiência da Administração Direta, com o objetivo de conter a excessiva expansão da Administração Indireta (que havia sido bastante estimulada pelo DL 200/67). 4 - O retrocesso administrativo de 1988 Quando estudamos Direito Constitucional, o que se nota é que a Constituição Federal de 1988 (CF/88) foi um grande avanço no sentido de assegurar direitos e garantias fundamentais. Contudo, quando estudamos Administração Pública, o que se veem são críticas à Carta Magna de 1988. A redemocratização do País (iniciada em 1985, com o fim da ditadura miliar) trouxe algumas consequências negativas para a gestão da administração pública. Com a Constituição Federal de 1988 o poder político voltou a ser descentralizado, enquanto a gestão administrativa passou a ser centralizada. Foi uma clara reação ao DL 200/67, que era visto como o culpado pela crise vivida naquele momento. DL 200/67 Centralização Política Descentralização Administrativa CF/88 Descentralização Política Centralização Administrativa Enumeremos alguns pontos importantes do retrocesso burocrático da Constituição de 1988: - Perda da autonomia do Poder Executivo para estruturar órgãos públicos, que passaram a precisar de leis instituidoras ou autorizadas. - Redução da flexibilidade e autonomia da administração indireta, que passou a funcionar com normas quase iguais às da administração direta. - Autarquias e fundações passam a seguir as mesmas regras burocráticas e rígidas adotadas pela Administração Direta. - Obrigatoriedade do Regime Jurídico Único para os servidores civis da União, Estados e Municípios. - Criou grandes privilégios para servidores, como a aposentadoria integral sem devida contribuição e estabilidade para antigos celetistas (empregados públicos regidos pela CLT). Consequências da Constituição de 1988, no nível administrativo: - Volta à administração burocrática, com aplicação de normas rígidas e inflexíveis, e com o consequente abandono da abordagem de administração gerencial. - Concessão de privilégios e benefícios (aos servidores) pela administração pública, sem uma preocupação real com a capacidade do Estado para arcar com estes gastos. 5 - Governo Collor No governo de Fernando Collor de Melo houve a tentativa de minimizar as desastrosas consequências da Constituição de 1988, a qual desencadeou a perda de desempenho do setor público. Contudo, as ações de Collor trouxeram mais consequências negativas e não ajudaram a resolver o problema. Além disso, afastaram ainda mais a implementação de uma administração pública gerencial no Brasil. Vejamos quais foram essas ações: - Campanha difamatória e desagregadora contra os servidores públicos, qualificando-os como “marajás”. - Redução do tamanho da máquina estatal. - Redução dos salários dos servidores públicos. - Redução do número de servidores públicos, com demissões massivas. Estas medidas reduziram drasticamente a capacidade do governo e impediram a implementação de políticas públicas. Como resultado, também geraram uma série de ações judiciais contra o Poder Público, por parte dos servidores que foram demitidos. 6 - Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) – A reforma de 1995 No ano de 1995, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), dirigido pelo Ministro Luís Carlos Bresser-Pereira, colocou em prática um programa de reforma administrativa para o Estado Brasileiro. O principal motivo que ensejou esta reforma foi o fato de que o retrocesso de 1988 estava levando o Estado a perder sua capacidade de governança (poder de governar), dado que a capacidade de implementar as políticas públicas estava limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa5. Vale mencionar que a Reforma do Estado é um projeto amplo que diz respeito às várias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira. A Reforma do Aparelho do Estado, por sua vez, tem um escopo mais restrito, isto é, está orientada para tornar a administração pública mais eficiente e mais voltada para a cidadania. No Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) podemos ver uma grande influência do paradigma gerencial. As referências remontam à experiência americana e britânica na implementação de um modelo gerencial de administração pública. Por isso, o PDRAE se preocupa como os valores de eficiência, qualidade dos serviços públicos e cidadania. Um dos objetivos do PDRAE era aumentar a governança do Estado (ou seja, a capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência). É possível interpretar a reforma segundo cinco diretrizes principais6: Institucionalização: considera que a reforma só pode ser concretizada com a alteração da base legal, a partir da reforma da própria Constituição. Racionalização: busca aumentar a eficiência por meio de cortes de gastos (sem perda de “produção”). Busca-se produzir a mesma quantidade de bens ou serviços (ou até mais) com o mesmo volume de recursos. Flexibilização: pretende oferecer maior autonomia aos gestores públicos na administração dos recursos humanos, materiais e financeiros colocados à sua disposição, estabelecendo a cobrança e o controle a posteriori (controle dos resultados). Publicização: flexibilização baseada na transferência de atividades não exclusivas do Estado (devolution), para organizações públicas não-estatais (terceiro setor), sobretudo nas áreas de saúde, educação, cultura, ciência e tecnologia e meio ambiente. Desestatização: que compreende a privatização, a terceirização e a desregulamentação. Com o fim de realizar as propostas, o PDRAE realizou um diagnóstico dos problemas ou disfunções da administração pública. O diagnóstico se concentrou, por um lado, nas condições do mercado de trabalho e na política de recursos humanos e, por outro, na distinção de três dimensões do problema: Dimensão institucional-legal: obstáculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado, tais como: regime jurídico dos servidores, regras de licitação, estabilidade de servidores, falta de regularidade na realização de concursos, etc. Nesta dimensão, o objetivo é a descentralização da estrutura organizacional, através da criação de novos formatos organizacionais, como as agências executivas e as organizações sociais. Dimensão cultural: coexistência de valores patrimonialistas e, principalmente, burocráticos com novos valores gerenciais e modernos na administração pública brasileira. É necessário que ocorra uma mudança cultural para que os princípios da administração pública gerencial fossem aceitos. Na dimensão cultural, o objetivo é a mudança de mentalidade. Dimensão gerencial (dimensão de gestão): associada às práticas administrativas. A boa gestão é aquela que define claramente os objetivos, recruta os melhores indivíduos por meio de concurso público e processos seletivos, treina permanentemente os funcionários, desenvolve sistemas de motivação, dá autonomia e, ao final, cobra resultados. Na dimensão gerencial, o objetivo é conferir maior autonomia aos gestores e introduzir três novas formas de responsabilização: administração por resultados, controle social e competição administrada por excelência. De acordo com Bresser Pereira7, o PDRAE tinha os seguintes objetivos: - Descentralização dos serviços sociais para Estados e Municípios. Nesse sentido, deve-se transferir da União para os Estados e Municípios as ações de caráter local e transferir, parcialmente, da União para os Estados as ações de caráter regional. - Delimitação mais precisa da área de atuação do Estado, estabelecendo-se uma distinção entre as atividades exclusivas que envolvem o poder do Estado (e devem permanecer no seu âmbito), as atividades sociais e científicas (que não pertencem ao Estado e devem ser transferidas para o setor público não-estatal), e a produção de bens e serviços para o mercado. Em outras palavras, o objetivo era limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias. Nesse caso, os serviços não-exclusivos ficariam reservados à propriedade pública não-estatal; e a produção de bens e serviços para o mercado ficariam reservados à iniciativa privada. - Distinção entre as atividades do núcleo estratégico (que devem ser efetuadas por políticos e altos funcionários), e as atividades de serviços (que podem ser objeto de contratações externas). - Separação entre a formulação de políticas e sua execução. - Maior autonomia para as atividades executivas exclusivas do Estado, que adotarão a forma de "agências executivas". - Maior autonomia ainda para os serviços sociais e científicos que o Estado presta, que deverão ser transferidos para (na prátic a, transformados em) "organizações sociais", isto é, um tipo particular de organização pública não-estatal, sem fins lucrativos, contemplada no orçamento do Estado (como no caso de hospitais, universidades, escolas, centros de pesquisa, museus, etc.). ==b977d= = Com o diagnóstico e os objetivos em mente, o PDRAE identificou quatro setores em que o Estado opera. Cada um com características distintas. A ideia principal era que o Estado se preocupasse mais com o seu papel central, deixando a iniciativa privada operar onde o pudesse fazer com maior eficácia e eficiência. Vejamos, na tabela a seguir, o conceito de cada um desses quatro setores identificados pelo PDRAE: Setor Descrição Núcleo estratégico -É o governo em sentido lato. É onde as decisões estratégicas são tomadas. -É o setor que define as leis e as políticas públicas e cobra o seu cumprimento. -O regime de propriedade típico deste setor é a propriedade pública estatal. -Corresponde aos poderes Legislativo e Judiciário, aos ministros e ao Presidente da República, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. -Ao contrário dos demais, neste setor a administração burocrática deveria continuar coexistindo com a administração gerencial. objetivos: aumentar a efetividade do núcleo estratégico, modernizar a administração burocrática e dotar o núcleo estratégico de capacidade gerencial. Atividades exclusivas -É o setor onde são prestados os serviços que somente o Estado pode realizar. -São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado. -São realizadas as atividades de fiscalização, regulamentação e fomento (por exemplo: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, o controle do meio ambiente, o serviço de emissão de passaportes, etc.). -O regime de propriedade é o público estatal, uma vez que aqui são tomadas decisões que envolvem o Poder Extroverso do Estado e sua capacidade de formar, unilateralmente, obrigações para terceiros. -Instituições que devem prevalecer neste setor são os órgãos públicos e as agências autônomas (como as agências reguladoras). objetivos: transformar as autarquias e fundações que possuem poder de Estado em agências autônomas, substituir a Administração Pública burocrática pela Administração Pública gerencial e fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação popular. Serviços não exclusivos - O setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. - As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Mas, o Estado está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais (por exemplo: educação e saúde), ou porque possuem economias externas relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas se espalham, imediatamente, para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. - O regime de propriedade adotado neste setor é o público não-estatal, onde o Estado continua detendo o poder de influência, mas o controle social é maior e a flexibilidade de gestão também. - Portanto, neste setor, deve ocorrer a publicização (transferência de atividades e serviços não exclusivos do Estado para o setor público não-estatal – organizações do terceiro setor). São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. objetivos: transferir para o setor não estatal os serviços não exclusivos, lograr maior autonomia e uma consequente maior responsabilidade para os dirigentes destes serviços; lograr, adicionalmente, um controle social direto desses serviços; lograr maior parceria entre o Estado e a organização social; e aumentar a eficiência e qualidade dos serviços. Produção de Bens e Serviços para o Mercado -É a área de atuação das empresas. (O Estado deve atuar apenas quando for extremamente necessário) -Está caracterizada pelas atividades econômicas voltadas para o lucro, que ainda permanecem no aparelho do Estado (por exemplo: atividades do setor de infraestrutura). Tais atividades estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário (no caso de privatização), a regulamentação rígida. -O regime de propriedade deveria ser o privado, dada a possibilidade de “coordenação via mercado”. - Portanto, neste setor, deve ocorrer a privatização. objetivos: dar continuidade ao processo de privatização, reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais que fossem privatizados e implantar contratos de gestão com as empresas que não pudessem ser privatizadas. O esquema abaixo, extraído do Plano Diretor da Reforma do Estado8, ilustra o tipo de propriedade ideal e o modelo de administração pública apropriado para cada setor: Publicização: Transferência de atividades e serviços não exclusivos do Estado, de interesse coletivo, para o setor público não-estatal (organizações do terceiro setor Pessoas Jurídicas de Direito Privado Sem Fins Lucrativos - tais como as Organizações Sociais - OS, e as Organizações das Sociedades Civis de Interesse Público - OSCIP). Privatização: “Transferência” para o setor privado (pessoas jurídicas com fins lucrativos) de atividades e serviços que são passíveis de serem coordenados pelo próprio mercado. Com a finalidade de executar o plano previsto, foram estipulados três projetos principais: Projeto de Avaliação Estrutural: tinha por objetivo examinar, de forma global, a estrutura do aparelho do Estado e analisar as missões dos órgãos e entidades governamentais, com o fim de identificar superposições, inadequações de funções e possibilidades de descentralização. Isso daria ao Estado uma estrutura organizacional moderna, ágil e permeável à participação popular. Projeto de Agencias Autônomas: surge da necessidade de maior autonomia de gestão baseada na responsabilidade pelos resultados. Seu objetivo era a transformação de autarquias e de fundações públicas em agências autônomas, com o fim de modernizar a gestão. Em princípio, essas agências seriam dotadas de maior flexibilidade de gestão e teriam mais facilidade para atingir os fins públicos aos quais se destinariam. Projeto de Organizações sociais e publicização: descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não exclusivos do Estado. Era acompanhado por um programa de publicização dos serviços com a transferência do setor público estatal para o não estatal, com o fim de melhorar a eficiência destes serviços. De acordo com o PDRAE, o programa de publicização transfere para o setor público não-estatal (setor terciário) a produção de serviços competitivos ou não-exclusivos do Estado, o que origina um sistema de parceria entre o Estado e a sociedade para seu financiamento e controle. Tal parceria é firmada por contratos de gestão com organizações sociais. No contrato de gestão, também conhecido como “acordo-programa”, são estabelecidos indicadores, objetivos e metas claras. Tais acordos podem assumir três estruturas distintas, de acordo com os objetivos: - Formação de uma parceria entre Poder Público e entidades vinculadas ao setor Público, dando a estas uma maior autonomia gerencial, orçamentaria e financeira. Em compensação, as entidades têm a obrigação de cumprir com as metas e objetivos pactuados. - Assinatura de contratos de gestão entre um Ente da Administração Pública e uma entidade do terceiro setor. As entidades recebem auxilio da Administração Pública, mediante repasse de recursos ou cessão de bens e servidores, enquanto devem atingir metas relacionadas a serviços e atividades de interesse público. - Celebração de um acordo-programa entre o Poder Público e seus próprios órgãos, ou seja, unidades administrativas despersonalizadas. A reforma de 1995 atingiu apenas alguns dos seus objetivos; contudo, foi uma reforma positiva: mudou a administração pública federal para melhor e inspirou os governos de Estados e Munícipios a inovar suas administrações. Vejamos alguns resultados obtidos pela reforma de 1995, segundo as “dimensões do problema” (que acabamos de estudar): Dimensão institucional: foram aprovadas emendas constitucionais e legislação infraconstitucional, também houve uma reestruturação e reorganização da Administração do Poder Executivo Federal. Dimensão cultural: houve mudanças no comportamento da Administração Pública mediante a tomada de consciência de que ela existe para atender às demandas da sociedade. Dimensão de gestão: embora seja predominante o modelo gerencial, ainda coexistem na Administração Pública o modelo burocrático e o patrimonialista. 6.1 - Interação entre a Reforma Administrativa e Reforma da Previdência Em 1995, foi enviada ao congresso, pelo presidente Fernando H. Cardoso, uma reforma para combater o desequilíbrio econômico enfrentado pela previdência social, e para combater a crise fiscal. Apesar dos esforços, o governo não conseguiu tramitar a reformar como queria, e o que se aprovou foi uma reforma pouco abrangente. Na tabela9 a seguir é possível verificar algumas mudanças com relação ao período antes da Reforma: Antes da Reforma Pontos comparativos O regime podia abranger qualquer servidor público. Regime exclusivo para ocupantes de cargo efetivo Aposentadoria aos 35 e 30 anos de serviço para homens e mulheres, com provimentos integrais e aos 30 e 25 anos com proventos proporcionais, sem exigência de limite de idade. Limite de idade para aposentadoria por tempo de contribuição Não havia exigência de contribuição Caráter contributivo e exigência de equilíbrio financeiro atuarial Não há carência para fins de aposentadoria, existe somente a exigência de dois anos para estágio probatório. Carência Não havia possibilidade Fundo de previdência complementar Em alguns estados e municípios, o servidor era promovido ao se aposentar, recebendo adicionais sobre o salário computado para efeito do cálculo do benefício. Vedação de aposentadorias com valor superior ao salário da atividade É permitida a acumulação aposentadorias e salários. entre Proibição de acumulação entre aposentadorias e salários Depois da reforma de 1998 Restringe-se o número de beneficiários do sistema somente para aqueles que ocupam cargo efetivo (estatutários). Regra permanente Aposentadoria aos 35 e 30 anos de contribuição e 65 e 60 anos de idade, respectivamente, para homens e mulheres. Fim da aposentadoria proporcional. Regra de transição Aposentadoria aos 53 e 48 anos com 20% ou 40% de acréscimo (pedágio) sobre o tempo de contribuição que falta para completar as aposentadorias integral ou proporcional respectivamente O custeio ocorrerá mediante contribuições de todos os servidores, incluindo inativos e pensionistas, e o cálculo dessas contribuições deve resguardar o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema. Estabelecimento de um período mínimo de exercício de serviço público de 10 anos, sendo que cinco anos no cargo em que se dará a aposentadoria. Para os novos ingressantes, o poder público poderá instituir o teto do RGPS para os benefícios, desde que organize fundos de previdência complementar de caráter voluntário, que devem funcionar em regime de contribuição definida. O benefício será, no equivalente ao último salário. máximo, As atuais acumulações entre aposentadorias e salários estarão sujeitas ao teto correspondente à remuneração dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. A partir da Reforma, serão vedadas de mais de uma aposentadoria e a acumulação de aposentadoria com a remuneração de cargos públicos. 7 - Governo Lula Durante o governo Lula (2003-2010) as políticas visavam a um fortalecimento do Estado, com o objetivo de se construir uma sociedade dinâmica e moderna, com geração de empregos e justiça social. À vista disso, foi criado o “Plano de Gestão Pública para um País de Todos”, que tinha por objetivo importantes e significativas transformações na gestão pública. Podemos adiantar que, na prática, esse plano não trazia um novo modelo de gestão pública. Além disso, o mencionado plano não trouxe grandes mudanças. O “Plano de Gestão Pública para um País de Todos” tinha por objetivo reduzir o déficit institucional e ampliar a governança pública. Os princípios que norteavam este plano eram as seguintes: O Estado como parte essencial da solução: centrado na redução das desigualdades e na promoção do desenvolvimento. O cidadão como beneficiário principal: membro de uma comunidade cívica, organizada e plena de direitos e deveres, ampliando-se a consciência cidadã, recriando-se a solidariedade e definindo-se critérios de justiça social. O Plano de Gestão Pública como uma definição de Governo: independentemente da origem das proposições iniciais, das modificações, das exclusões e das inclusões incorporadas durante o processo de discussão. A proposta de gestão pública deve ser construída coletivamente, sendo o Presidente da República o seu empreendedor máximo. Integração do Plano de Gestão Pública às demais políticas de Governo: será um instrumento de geração de resultados, flexível para permitir soluções específicas para as diversas áreas da ação governamental, ao mesmo tempo em que impede a fragmentação e a coexistência de políticas, projetos, e programas concorrentes e/ou contraditórios. Envolvimento, mobilização, incentivo e participação dos servidores e demais atores envolvidos, são tidos como aspectos fundamentais. Problemas em busca de soluções: o Plano de Gestão Pública será formulado a partir de diagnóstico abrangente e sistemático, que identifique problemas e suas causas (e não apenas seus sintomas). Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias: a escolha será feita em função dos problemas identificados no diagnóstico 8 - Governo Dilma Durante o governo Dilma, também não tivemos grandes reformas administrativas. Contudo, foi criada a Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade (CGDC). A CGDG tem os seguintes objetivos: - formular políticas específicas destinadas à racionalização do uso de recursos públicos; - controle e aperfeiçoamento de gestão pública; - melhoria da eficiência, efetividade, transparência e qualidade da gestão pública e dos serviços. As atribuições da CGDC são: - Assessorar o Presidente na formulação e implementação de mecanismos de controle e avaliação da qualidade do gasto público. - Estabelecer diretrizes estratégicas e planos para formulação e implementação de políticas de melhoria da gestão da administração pública federal. - Propor e avaliar iniciativas no âmbito de políticas de gestão, desempenh