Tema 23: El Reglamento: Concepto y Naturaleza (Español) PDF

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Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza Temario específico. Tema 23 El Reglamento: Concepto y naturaleza. Clasificación de los reglamentos. La potestad reglamentaria y sus límites. Impugnación. El control de los reglamentos. GUIÓN-RESUMEN 1. El Reglamento: concepto y naturaleza 1.1. Diferencias con el acto administrativo 1.2. Diferencia con los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos 1.3. Los reglamentos de los órganos constitucionales 2. Clasificación de los reglamentos 2.1. Por su relación con la Ley 2.2. Por sus efectos 2.3. Por la “Administración que los dicta” 3. La potestad reglamentaria y sus límites 3.1. Justificación 3.2. Fundamento 3.3. Límites 3.4. Principios de buena regulación 3.5. Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación 3.6. Publicidad de las normas 3.7. Plan Anual Normativo OL0422 1  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza 3.8. Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de reglamentos 3.9. Tramitación urgente de iniciativas normativas 4. Impugnación. El control de los reglamentos 4.1. Revisión de oficio 4.2. Vía contencioso-administrativa 4.3. Conflictos de competencias 4.4. La inderogabilidad singular de los reglamentos OL0422 2  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza 1. EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y NATURALEZA El reglamento, según GARRIDO FALLA, es una “disposición jurídica de carácter general, dictada por la Administración, en materias propias de su competencia y con valor subordinado a la ley”. De acuerdo con esta definición, las notas características del reglamento son las siguientes: a) Carácter “normativo”: es una norma jurídica que integra y forma parte del ordenamiento jurídico. Es la fuente más genuina del Derecho Administrativo. b) Carácter “general”: es una disposición de carácter general, es decir, una norma que afecta y crea situaciones jurídicas de un conjunto de personas consideradas en abstracto. c) Carácter “gubernamental”: es una disposición que emana de los órganos de la Administración, con lo que se diferencia de las leyes formales que emanan del Poder Legislativo. d) Carácter “secundario”: es norma jurídica con valor subordinado a la ley en sentido formal. e) Carácter “fiscalizable judicialmente”: es finalmente una norma sometida al control de los tribunales, como establece el artículo 106.1 CE. 1.1. Diferencias con el acto administrativo La naturaleza jurídica del reglamento es controvertida. Si consideramos que es acto administrativo todo acto de la Administración sometido al Derecho Administrativo, en este sentido el reglamento es un acto administrativo, pero esta afirmación debe ser matizada puesto que, de una parte, existen actos administrativos de contenido más o menos general, y, de otra, no es atípica en nuestro Derecho Administrativo la figura de reglamentos más o menos singularizados. Debemos preguntarnos, pues, para perfilar el concepto de reglamento, qué diferencias existen entre reglamento y acto administrativo, en cuanto ambos son productos de personas jurídico- públicas. A tal efecto las diferencias pueden cifrarse en las siguientes: OL0422 3  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza a) Por su función en el ordenamiento jurídico El reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, y lo innova creando nuevas normas. El acto es algo “ordenado” y, por ello, se limita a aplicar el ordenamiento a un supuesto dado o previsto por éste. b) Por sus destinatarios El reglamento suele ser impersonal y abstracto, destinado a una generalidad de personas. El acto suele dirigirse a un destinatario concreto, aunque también hay actos administrativos dirigidos a una pluralidad de sujetos, determinados o indeterminados (por ejemplo, la convocatoria para celebrar pruebas selectivas, para concesión de subvenciones, para contratar con la Administración, etc). c) Por sus efectos El reglamento no se consume con su cumplimiento singular, antes bien se afirma, se consolida, se mantiene y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos; tiene, pues, vocación de permanencia. El acto se agota en su simple cumplimiento, se consume en éste y para un nuevo cumplimiento habrá que dictar un nuevo acto; tiene, pues, efectos consuntivos, es decir, una vez aplicado ya no tiene utilidad posterior. d) Por el órgano competente para dictarlo La potestad reglamentaria no corresponde más que a aquellos órganos a quienes específicamente se la atribuye el ordenamiento jurídico. El poder de dictar actos administrativos es una cualidad general de todo órgano de la Administración, su modo normal de manifestarse. e) Por su revocación El reglamento es revocable mediante su derogación, modificación o sustitución. Al acto administrativo le afectan límites de revocación que impone la ley en garantía de los derechos que el acto haya podido generar. f) Por los efectos de su ilegalidad La ilegalidad de un reglamento implica siempre su nulidad de pleno derecho. La ilegalidad de un acto, como regla general, sólo implica su anulabilidad. OL0422 4  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza g) Por su impugnación Ambas figuras tienen cauces distintos de impugnación y a ellos nos referiremos más adelante, al estudiar la impugnación del reglamento ilegal. 1.2. Diferencia con los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos Como dice ENTRENA CUESTA, los reglamentos, al igual que los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos, son actos normativos dictados por el Poder Ejecutivo, pero se separan de éstos en cuanto, al dictarlos el Poder Ejecutivo, ejercita una competencia propia, sin que actúe, por tanto, en sustitución del Poder Legislativo. Ello explica que, mientras los Decretos- Leyes y los Decretos Legislativos tienen la misma fuerza que si derivasen del Poder Legislativo, por lo que pueden modificar las leyes ordinarias, los reglamentos están subordinados a aquéllos y a éstas. 1.3. Los reglamentos de los órganos constitucionales El término reglamento se utiliza también tradicionalmente para designar ciertos tipos de normas que proceden, no de las Administraciones Públicas, sino de las Cámaras Legislativas y otros órganos constitucionales (entre otros, el Consejo General del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional), lo que puede dar lugar a confusiones. Con el fin de evitarlas, interesa formular seguidamente algunas aclaraciones. 1.3.1. Reglamentos de las Cámaras Debe destacarse, en primer lugar, la importancia política de estos Reglamentos, que deriva de la materia que regulan yde su incidencia en el funcionamiento del sistema político. En cuanto a su naturaleza jurídica, han sido varias las teorías formuladas al efecto, si bien la que goza de mayor aceptación es la defendida, entre otros autores, por GARCÍA DE ENTERRÍA, que considera que los Reglamentos de las Cámaras son una manifestación de su genérico poder de autoorganización, poder reconocido expresamente por el Texto Constitucional (art. 72 CE), al que tales normas se ordenan directamente. No se trataría pues, de reglamentos propiamente dichos, sino más bien de auténticas leyes, en la medida en que proceden de los órganos legislativos y enlazan directamente con la norma constitucional, que es su único antecedente y, también, su único límite. El artículo citado exige, para la aprobación y reforma de los Reglamentos parlamentarios, el voto favorable de la mayoría absoluta de la respectiva Cámara OL0422 5  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza en una votación final de totalidad. Y, de otra parte, la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (en lo sucesivo LOTC) establece que esta clase de reglamentos son susceptibles de recurso de inconstitucionalidad lo cual, en nuestro sistema de fuentes, sólo se predica de las leyes y normas con rango de ley. 1.3.2. Reglamentos de los órganos constitucionales Respecto a estos Reglamentos se hace necesario explicitar que, en la actualidad, sólo tienen reconocida la potestad reglamentaria propiamente dicha el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, careciendo, por tanto, de ella otros órganos constitucionales (o cuasi constitucionales, según algunos autores) como son el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo y el Consejo de Estado. 2. CLASIFICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS Son numerosas las clasificaciones doctrinales que pueden ofrecerse de los reglamentos. Siguiendo a GARCÍA DE ENTERRÍA, distinguiremos: 2.1. Por su relación con la Ley A mediados del siglo XIX, el jurista alemán LORENZ VON Stein diseñó una clasificación de las normas reglamentarias, que se basa en el mismo principio de clasificación que entonces se utilizaba para distinguir los diferentes tipos de costumbre. Así procedió a diferenciar los reglamentos ejecutivos o secundum legem, los reglamentos independientes de ley o extra legem y los reglamentos de necesidad o contra legem. 2.1.1. Reglamentos ejecutivos Con mucha frecuencia, la ley se limita a enunciar unos principios básicos, en los que poder enmarcar sistemáticamente las grandes líneas directivas sobre una materia, dejando después a la Administración que, por medio de reglamentos, precise todo el casuismo de desarrollo que puede exigir la situación o la compleja actuación administrativa sobre ella. Dos razones concurren a explicar este proceso: OL0422 6  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza Por una parte, los tecnicismos de la actuación administrativa no son conocidos por el órgano legislativo y, por ello, éste solicita la colaboración de la Administración. Por otra parte, el concurso de las normas paralelas puede permitir a la más solemne de ambas, la ley, una concentración de principios más inmune al paso del tiempo, en tanto que la regulación más pormenorizada propia del reglamento puede ser objeto de adaptaciones constantes y continuadas. De este modo se dota al conjunto normativo de una mayor flexibilidad y capacidad de adaptación a la realidad social. Cuando esto sucede, se habla de reglamentos ejecutivos de las leyes. Normalmente, suele reservarse este calificativo a los reglamentos que se dictan en virtud de lo que se llaman remisiones normativas de la ley en favor del reglamento. Por el momento, baste con subrayar la idea esencial de que los reglamentos ejecutivos responden a una finalidad muy determinada, y que no es otra que la de completar y desarrollar la ley en que se apoyan. Una peculiaridad procedimental de estos reglamentos es que han de dictarse previo dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, orientado justamente a controlar la fidelidad de la norma reglamentaria respecto a la ley que desarrolla, por así ordenarlo de modo expreso su Ley Orgánica. 2.1.2. Reglamentos independientes En sentido estricto, se entiende por reglamento independiente aquel que no viene a desarrollar de ninguna forma los preceptos de una ley; es, pues, un reglamento dictado por la Administración en uso libre de su potestad reglamentaria, sin recibir, para ello, habilitación de ley formal alguna. A) La reserva reglamentaria. El concepto de reglamento independiente se relaciona, sin embargo, con una figura jurídica interesante, como es el la llamada reserva reglamentaria, innovación de la Constitución francesa de 1958, y que consiste en reservar unas determinadas materias a la ley, en las cuales no puede entrar el reglamento (reserva de ley), y correlativamente entender que, en el resto de las materias no reservadas, no cabe regulación de la ley, quedando a disposición de la potestad reglamentaria (reserva reglamentaria). OL0422 7  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza De esta forma, los reglamentos emanados en uso de la reserva reglamentaria constitucionalmente establecida, serían llamados reglamentos independientes. Esa distinción de supuestos permite depurar el concepto de este tipo de reglamentos en nuestro Derecho positivo, partiendo del hecho de que nuestra Constitución no contempla ninguna forma de reserva reglamentaria, por lo que, teóricamente, los reglamentos independientes no podrían existir. B) Polémica doctrinal La doctrina española se muestra dividida al valorar la posible existencia de estos reglamentos. Así, para unos autores, con GARCÍA DE ENTERRÍA al frente, los reglamentos independientes sólo pueden regular en nuestro ordenamiento materias de organización administrativa en sentido amplio, incluyendo los servicios públicos prestados por la Administración Pública. Para otros, por el contrario, entre los que se encuentra COSCULLUELA MONTANER, el Gobierno estaría habilitado para dictar reglamentos independientes, no sólo de tipo organizativo sino también de tipo jurídico, normativos (con efectos ad extra) no limitados, por tanto, al ámbito doméstico de los entes públicos (con efectos ad intra); y ello porque el artículo 97 CE, que regula la potestad reglamentaria del Gobierno, no establece ninguna restricción al efecto. Recuerda, no obstante, este autor dos límites que sí regirían en el ámbito del reglamento independiente: a) La reserva de ley, de modo que, como ya se ha expuesto, ningún reglamento puede regular materias reservadas a una ley en sentido formal. b) La congelación de rango que se produce cuando una materia, aún sin estar reservada a la ley, ha sido objeto de regulación previa por una norma de este tipo. En estos supuestos, la regulación posterior de dicha materia exige rango legal, no pudiendo realizarse por ninguna norma de rango inferior salvo que se produzca una previa deslegalización. 2.1.3. Reglamentos de necesidad La tercera de las categorías antes enunciadas puede justificarse únicamente en función de un estado de necesidad o de una situación de emergencia, cuya excepcionalidad coloca en primer plano el viejo principio “salus populi suprema lex esto”, por encima, incluso, del principio de la primacía de la Ley que, en tales casos, queda transitoriamente excepcionado. Hay una reserva de poder último a favor de la Administración que no sólo la permite, sino que la obliga a actuar en la situación de circunstancias excepcionales para salvar los valores sociales supremos. Por ello, OL0422 8  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza como dice SANTAMARÍA PASTOR, esta clase de reglamentos responde a la “teoría clásica de las circunstancias excepcionales”. La existencia en nuestro Derecho de esta clase de reglamentos, que en circunstancias extremas puede imponerse a las propias leyes, está reconocida, de manera expresa, lo que no ocurre siempre en otros ordenamientos. Así, dispone el art. 21, m) Ley de Bases de Régimen Local (en adelante, LBRL) que el Alcalde puede adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o infortunio públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno de la Corporación. El mismo tipo de medidas, en mayor o menor extensión, procederá en el caso de las situaciones excepcionales previstas en el artículo 116 CE (estados de alarma, excepción y de sitio regulados por Ley Orgánica de 1981), así como en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (en lo sucesivo LGS) y la Ley 2/1985, de 23 de enero, sobre Protección Civil (en lo sucesivo LPC). En todos estos supuestos excepcionales, las autoridades gubernativas, civiles o militares, y las autoridades sanitarias están genéricamente habilitadas para actuar en contra de lo prescrito por las leyes formales o para oponerse a lo que éstas dispongan, a través de lo que la doctrina denomina “cláusulas de apoderamiento”. De este modo, más que contradecirse las leyes formales, se excepciona su cumplimiento durante el tiempo que duren las situaciones de emergencia que se tratan de afrontar. Éste es, por lo demás, el límite más importante a tener en cuenta de todo lo que se refiere a los reglamentos de necesidad: la temporalidad de su vigencia. 2.2. Por sus efectos Estamos ante la distinción entre reglamentos jurídicos o propiamente normativos y reglamentos administrativos o de organización. Según la terminología propia del Derecho alemán, que es donde se ha potenciado esta distinción, los reglamentos jurídicos o normativos se refieren a las llamadas relaciones de supremacía general y, por tanto, tienen efectos ad extra de la propia Administración, ya que su objeto es incidir en los derechos y deberes de los ciudadanos en cuanto tales. Por el contrario, los reglamentos administrativos u organizativos o bien son de carácter orgánico (se refieren a la organización administrativa, a su ámbito doméstico), o bien si se refieren a los administrados en cuanto se encuentran incursos en las llamadas relaciones de supremacía especial, teniendo más bien efectos ad intra. OL0422 9  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza Por tanto, para abordar esta clasificación debemos distinguir: a) Las relaciones de supremacía (o sujeción, según la perspectiva) general, que son las que unen normalmente a la Administración con cualquier ciudadano. Todo ciudadano está sujeto, por ejemplo, al poder de policía o al poder tributario. b) Las relaciones de supremacía (o sujeción, según la perspectiva) especial, que son las que unen a la Administración con determinados administrados, siendo esta relación mucho más intensa y especializada, por existir en estos supuestos un plus de supremacía (o de sometimiento, si se contempla la relación desde la perspectiva del administrado), que nace de un título específico. Así, por ejemplo, nos encontramos con relaciones de supremacía especial en los casos siguientes: la prestación del servicio militar, el internamiento en un hospital público, la condición de funcionario, la propia gestión por concesión de un servicio de esta clase, etc. En todos estos casos la autoridad militar, la dirección del hospital, el superior del funcionario, la Administración titular del servicio, etc., cuentan con poderes adicionales; y, a su vez, el soldado, el enfermo hospitalizado, el funcionario, el usuario o el concesionario del servicio público tienen obligaciones especiales. Finalmente, conviene precisar primero que la terminología utilizada para diferenciar estas dos clases de reglamento, tal como ha señalado la doctrina, no deja de ser equívoca desde el momento en que los reglamentos administrativos “no” son menos jurídicos que los así expresamente llamados; y segundo, que la misma da lugar a la distinción entre administrado simple y administrado cualificado. 2.3. Por la “Administración que los dicta” 2.3.1. Reglamentos de la Administración estatal El artículo 24 de la LRJSP dispone que ”Las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las formas siguientes: a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, las decisiones que aprueban, respectivamente, las normas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución. b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente. OL0422 10  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica. d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban adoptar la forma de Real Decreto. e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática cuando la competencia corresponda a distintos Ministros. f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados. Los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía: 1º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros. 2º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. 2.3.2. Reglamentos de la Administración autonómica Nada se dice en la Constitución Española de la forma que han de adoptar las normas reglamentarias de las Comunidades Autónomas. Quedará, pues, su regulación al ámbito propio de los Estatutos de Autonomía y de las normas que los desarrollen. De modo general se puede decir que siguen las mismas pautas que la Administración estatal, diferenciando entre Decretos y Órdenes. 2.3.3. Reglamentos de la Administración local El artículo 4 LBRL señala que “en su calidad de Administraciones Públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden, en todo caso, a los municipios, provincias y las islas: a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización”, entre otras potestades que enumera. 2.3.4. Reglamentos de la Administración institucional La potestad reglamentaria de las entidades institucionales se concreta, como dice GARRIDO FALLA, en dos clases de normas: los estatutos y los reglamentos. OL0422 11  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza Con el nombre de Estatutos se designa el conjunto de normas que dictan estos entes para regular su propia organización, o, mejor, para completarla en aquellas partes que no hayan sido reguladas por la ley estatal (por ejemplo, estatutos de las Universidades o de los Colegios Profesionales). Reciben el nombre de reglamentos, en cambio, aquellas normas dictadas para regular las relaciones de esos entes con sus funcionarios o personas relacionadas con ellos e incluso con personas extrañas. Así por ejemplo, las Ordenanzas fiscales o las Ordenanzas de riegos en una Comunidad de Regantes. 3. LA POTESTAD REGLAMENTARIA Y SUS LÍMITES De conformidad con el principio de legalidad, esencial en el Estado de Derecho, la actividad de la Administración, también la de naturaleza normativa, debe basarse en la atribución previa de una potestad. En este sentido, los reglamentos son la manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria, la cual podría definirse como el poder o la facultad que tienen el Gobierno y las Administraciones Públicas, conferida por el ordenamiento jurídico, como propia de los mismos, para dictar normas jurídicas de rango inferior a la ley, es decir, reglamentos. 3.1. Justificación Como razones que justifican la potestad reglamentaria pueden aducirse las siguientes: a) La composición política y no técnica de las Cámaras legislativas, lo que determina que éstas no sean idóneas para la confección de los reglamentos. b) La gran movilidad de las normas administrativas, que exige que éstas no tengan el rango formal que la ley comporta, lo que facilita su derogación y su sustitución por otras. c) La amplia esfera discrecional del Poder Ejecutivo, que determina la conveniencia de que la propia Administración se autolimite dictando reglamentos. d) La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder Ejecutivo para que las reglamente, supuesto que el legislador no puede preverlo todo. OL0422 12  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza 3.2. Fundamento Se han mantenido las siguientes posiciones doctrinales sobre su fundamento: a) Teoría de la delegación: la Administración, según esta tesis, no puede dictar reglamentos si no existe una delegación expresa del Poder Legislativo. b) Teoría de la discrecionalidad: la potestad reglamentaria tiene su fundamento en el poder discrecional de la Administración. c) Teoría de los poderes propios: la Administración tiene una potestad reglamentaria propia y puede ejercerla sin necesidad de autorización expresa de la ley. Esta es la tesis mayoritariamente mantenida. Ahora bien, ¿de dónde vienen esos poderes propios? En realidad proceden de una habilitación expresa o genérica que para dictar reglamentos se concede a la Administración y que puede venir derivada directamente de la ley o genéricamente de la Constitución y del ordenamiento jurídico en su conjunto. No es, pues, algo discrecional, ni algo delegado expresamente, sino una concesión de poderes propios en virtud del ordenamiento jurídico. 3.3. Límites Han sido GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ los autores que mejor han estudiado los límites de los reglamentos, partiendo de la distinción entre límites formales y límites materiales. 3.3.1. Límites formales A) La competencia Partiendo de la idea de que no todos los órganos administrativos tienen atribuida la potestad reglamentaria, el primer límite a ésta viene determinado por la concreción de los órganos que, en cada Administración, ejercen y actualizan dicha potestad. A nivel estatal, la CE atribuye originariamente la potestad reglamentaria al Gobierno en el artículo 97. Sin embargo, la realidad y los hechos demuestran que no sólo el Gobierno dicta reglamento, por lo que hemos de acudir, para justificar esta situación, a la teoría de la potestad “derivada” que, de modo expreso, reconoce el artículo 61 de la Ley 40/2015 LRJSP al atribuir a los Ministros el ejercicio de la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento. OL0422 13  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza Desde el punto de vista autonómico, el artículo 153 c) CE reconoce explícitamente la potestad reglamentaria originaria a las Comunidades Autónomas, si bien habrá que atenerse a lo que establezca la normativa de cada una de ellas. Localmente, el principio de autonomía entraña también la atribución originaria de la potestad reglamentaria de las Entidades Locales, plasmada, como no podía ser menos, en la LBRL que menciona como una de las atribuciones del Pleno de Ayuntamientos y Diputaciones la aprobación de Ordenanzas y Reglamentos, así como en la Ley de Modernización del Gobierno Local de 2003, que introdujo en la LBRL un Título nuevo, el X, sobre Régimen de organización de los municipios de gran población. Y en cuanto a los Bandos, la generalidad de la doctrina no les atribuye naturaleza reglamentaria. Y por lo que se refiere a los “entes y organismos de la Administración Institucional”, las normas de cada uno de ellos determinarán el órgano con potestad reglamentaria. B) El procedimiento de elaboración El artículo 128 de la Ley 39/2015 LPACAP desarrolla la Potestad reglamentaria y señala que el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior. OL0422 14  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza 3.3.2. Límites sustanciales o materiales A) La jerarquía normativa El ordenamiento jurídico tiene una estructura piramidal jerárquica y a la que deben atenerse todos los órganos y poderes del Estado (art. 9.3 CE). La jerarquía normativa no se da sólo entre la ley y el reglamento, sino también entre los reglamentos. B) La reserva legal La reserva de ley supone que determinadas materias han de ser reguladas necesariamente por ley. De forma general la Constitución establece en diversos artículos que la ley, orgánica u ordinaria, sea la norma llamada a regular cuestiones muy diversas, como, por ejemplo, el patrimonio del Estado (art. 132.3), el establecimiento de tributos (art. 133.1), la planificación económica (art. 131.1), etc. La figura de la reserva legal encuentra su plasmación en el artículo 128.2 de la LPACAP que dispone que: “Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales públicos. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior. La consecuencia de la vulneración de la reserva legal es, como señala el artículo 47.2 LPACAP, la nulidad de pleno derecho. C) El respeto a los límites de la potestad discrecional y principios generales del Derecho La potestad reglamentaria está sometida, ciertamente, a los límites aplicables a toda potestad discrecional en general, ya que es, sin duda, una potestad discrecional esencial y básica en el ámbito del Derecho Administrativo moderno. También la potestad reglamentaria debe respetar los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad de los poderes OL0422 15  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza públicos, seguridad jurídica, confianza legítima, proporcionalidad, etc.) y, de manera especial, como subraya SÁNCHEZ MORÓN, el de igualdad ya que el reglamento no puede introducir diferencias de trato que no deriven de la ley, salvo habilitación legal expresa y en términos objetivos y razonables. Y el autor citado añade que, para el control de los reglamentos, cada vez tienen mayor importancia los principios generales del Derecho tanto por la multiplicación creciente de normas reglamentarias como por el uso también creciente que la Administración hace de su potestad discrecional. 3.4. Principios de buena regulación El artículo 129 de la ley 39/2015 LPACAP desarrolla los principios bajo los cuales, las Administraciones Públicas, en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, actuarán y que son los siguientes: Principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios. En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución. En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas. Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en la LPACAP, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta. OL0422 16  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante. Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas, cuando la naturaleza de la materia así lo exija. En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas. En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos. Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. 3.5. Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación Siguiendo lo que dispone la LPACAP las Administraciones Públicas revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas. El resultado de la evaluación se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle, periodicidad y por el órgano que determine la normativa reguladora de la Administración correspondiente. OL0422 17  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza Las Administraciones Públicas promoverán la aplicación de los principios de buena regulación y cooperarán para promocionar el análisis económico en la elaboración de las normas y, en particular, para evitar la introducción de restricciones injustificadas o desproporcionadas a la actividad económica. 3.6. Publicidad de las normas Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán establecer otros medios de publicidad complementarios. La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas de la Administración, Órgano, Organismo público o Entidad competente tendrá, en las condiciones y con las garantías que cada Administración Pública determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa. La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo competente tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se determinen reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el título preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicables. 3.7. Plan Anual Normativo El Gobierno aprobará anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legislativas o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. El Plan Anual Normativo identificará, con arreglo a los criterios que se establezcan reglamentariamente, las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo fundamentalmente al coste que suponen para la Administración o los destinatarios y las cargas administrativas impuestas a estos últimos. Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta normativa que no figurará en el Plan Anual Normativo al que se refiere el presente artículo será necesario justificar este hecho en la correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo. El Plan Anual Normativo estará coordinado por el Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, con el objeto de asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y de evitar sucesivas OL0422 18  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área de actividad en un corto espacio de tiempo. El Ministro de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, elevará el Plan al Consejo de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril. Por orden del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, se aprobarán los modelos que contengan la información a remitir sobre cada iniciativa normativa para su inclusión en el Plan. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente. El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática aprobará, antes del 30 de abril de cada año, un informe anual en el que se refleje el grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior, las iniciativas adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el citado Plan, así como las incluidas en anteriores informes de evaluación con objetivos plurianuales que hayan producido al menos parte de sus efectos en el año que se evalúa. 3.8. Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de reglamentos Con carácter previo a la elaboración del o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de: a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa b) La necesidad y oportunidad de su aprobación. c) Los objetivos de la norma. d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o OL0422 19  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto. La consulta, audiencia e información públicas deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen. Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados: a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá incluir una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna regulación. b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma. c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias. d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la OL0422 20  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con la práctica de la Comisión Europea. e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a soportarlas con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas. f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto. g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública. En todo caso y los proyectos de disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes. Asimismo, cuando la propuesta normativa afectara a la organización administrativa de la Administración General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos y a la inspección de los servicios, será necesario recabar la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Función Pública, antes de ser sometidas al órgano competente para promulgarlos. Si transcurridos 15 días desde la recepción de la solicitud de aprobación por parte del citado Ministerio no se hubiera formulado ninguna objeción, se entenderá concedida la aprobación. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto. El plazo mínimo de esta audiencia e OL0422 21  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza información públicas será de 15 días hábiles, y podrá ser reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan graves razones de interés público, que deberán justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Asimismo, no será de aplicación a las disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas. Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera preceptivo o se considere conveniente. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación y, en caso de proyectos de ley, su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado, acompañándolo de una Exposición de Motivos y de la documentación propia del procedimiento de elaboración. El Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos: a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa. b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes Generales. c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en la nueva otras existentes en el mismo ámbito. d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma cuando fuere preceptivo. e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título. f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas administrativas o buena regulación que se hayan OL0422 22  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza aprobado en disposiciones o acuerdos de carácter general para la Administración General del Estado. g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma comunitaria que se trasponga al derecho interno. 3.9. Tramitación urgente de iniciativas normativas El Consejo de Ministros, a propuesta del titular del departamento al que corresponda la iniciativa normativa, podrá acordar la tramitación urgente del procedimiento de elaboración de reales decretos, en alguno de los siguientes casos: a) Cuando fuere necesario para que la norma entre en vigor en el plazo exigido para la transposición de directivas comunitarias o el establecido en otras leyes o normas de Derecho de la Unión Europea. b) Cuando concurran otras circunstancias extraordinarias que, no habiendo podido preverse con anterioridad, exijan la aprobación urgente de la norma. La Memoria del Análisis de Impacto Normativo que acompañe al proyecto mencionará la existencia del acuerdo de tramitación urgente, así como las circunstancias que le sirven de fundamento. La tramitación por vía de urgencia implicará que los plazos previstos para la realización de los trámites del procedimiento de elaboración, se reducirán a la mitad de su duración. 4. IMPUGNACIÓN. EL CONTROL DE LOS REGLAMENTOS La potestad reglamentaria puede ser impugnada y controlada, cuando supera los límites expuestos, a través de diversos mecanismos, que exponemos a continuación. 4.1. Revisión de oficio Se regula en el artículo 106 LPACAP, según el cual la Administración que dictó un reglamento puede, por sí misma, revisarlo de oficio si es nulo de pleno derecho. OL0422 23  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza A este respecto, cabría preguntarse para qué es necesaria la revisión de oficio de los reglamentos si la Administración puede modificarlos o derogarlos sin límite alguno. En este sentido hay que precisar lo siguiente: si la Administración modifica o deroga un reglamento, entonces los efectos de esta modificación o derogación son ex nunc, es decir, sólo desde el momento que tiene lugar una cosa o la otra; pero si la Administración revisa de oficio un reglamento, entonces los efectos de la revisión se producen ex tunc (desde siempre, es decir, se retrotraen al momento en que el reglamento se dictó con lo que los efectos de la revisión son más intensos y más amplios en el tiempo que los de la mera derogación o modificación. De acuerdo con el artículo 106.4 de la LPACAP, cuando la Administración declare la nulidad de un reglamento, lo hará “sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos “firmes” dictados en aplicación de la misma”. 4.2. Vía contencioso-administrativa La LJCA admite dos tipos de recursos, el directo cuando lo que se impugna es la norma reglamentaria a partir del momento en que se publica en el Boletín correspondiente, y el indirecto cuando lo que impugnamos no es la norma sino los actos de aplicación de la misma. Los reglamentos no pueden ser objeto de recurso administrativo alguno, como prescribe el artículo 112.3 LPACAP, incluido el de reposición. 4.3. Conflictos de competencias Esta vía, regulada en la LOTC, permite impugnar un reglamento que incida sobre cuestiones competenciales (pensemos, por ejemplo, en un Decreto de la Comunidad de Aragón que el Estado considera que invade sus competencias). En estos casos, dado que se trata de normas que no son leyes ni tienen rango de ley, la solución está en plantear un conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional para que, en su caso, depure el Decreto objeto de conflicto. a) Artículo 161.2 CE Este artículo permite al Gobierno (pero no a las Comunidades Autónomas) impugnar disposiciones (es decir, reglamentos) emanadas de los órganos de las Comunidades Autónomas, que incurran en un vicio de inconstitucionalidad, quedando, pues, al margen cualquier vicio de legalidad ordinaria en que puedan incurrir. OL0422 24  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza ¿A qué tipo de “disposiciones” se está refiriendo el Constituyente? La generalidad de la doctrina considera que se trata de disposiciones, primero, que no guardan relación con el reparto de competencias (en cuyo caso habría que utilizar la vía antes citada de los conflictos de competencias); y segundo, que de alguna manera y en algún aspecto son inconstitucionales, es decir, van contra la CE, ya que, de no ser así, su impugnación tendría que hacerse necesariamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta regulación permite que las disposiciones, y resoluciones, administrativas sean recurridas indistintamente e incluso simultáneamente ante la jurisdicción constitucional o contencioso- administrativa. Sin embargo, el solapamiento de ambas jurisdicciones no tiene que ser necesario y absoluto, puesto que cabe que, por razón del órgano, determinadas disposiciones y resoluciones autonómicas no puedan ser objeto de revisión contencioso-administrativa, pero sí constitucional. Algún ejemplo real ilustra lo acabado de afirmar. Es el caso de la STC de 6 de febrero de 1984, como consecuencia de la impugnación por el Gobierno de la Nación de una Resolución del Presidente de la Comunidad Foral Navarra por la que se propuso al Rey la designación del Presidente del Gobierno navarro. Se trata, como puede apreciarse, de un acto que no es administrativo ni está sometido al Derecho administrativo, sino que, por el contrario, tiene alcance constitucional por lo que no podía ser revisado en vía contencioso-administrativa. b) Artículo 6 LOPJ Finalmente, tenemos el mandato del artículo 6 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (en lo sucesivo, LOPJ), según el cual “los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa”. 4.4. La inderogabilidad singular de los reglamentos El artículo 37 de la LPACAP dispone que: Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general. OL0422 25  Temario específico. Tema 23: El Reglamento: Concepto y naturaleza Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47 LPACAP (casos en los que los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho). Como sostiene GARCÍA DE ENTERRÍA, la Administración está sometida al principio de legalidad y, como un sujeto de derecho que es, se somete a todo el ordenamiento jurídico y, por lo tanto, también a sus reglamentos. Cuestión distinta es que el propio reglamento contenga la autorización de dispensa, es decir, de excepciones a las reglas por él establecidas, en cuyo caso el principio que debe presidir esta cuestión es el de igualdad que proscribe las discriminaciones infundadas (SANTAMARÍA PASTOR). OL0422 26