Tema 10: La Distribución de Competencias Entre las Administraciones Públicas PDF

Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP Temario común. Tema 10 La distribución de las competencias entre las Administraciones Públicas....

Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP Temario común. Tema 10 La distribución de las competencias entre las Administraciones Públicas. Conflictividad interadministrativa. Las relaciones interadministrativas GUIÓN-RESUMEN 1. La distribución de las competencias entre las Administraciones Públicas 1.1. Competencias estatales 1.2. Competencias autonómicas 1.3. La doble cláusula residual 1.4. Modificaciones extraestatutarias 2. Conflictividad interadministrativa 2.1. Introducción 2.2. Clasificación 3. Las relaciones interadministrativas 3.1. Lealtad institucional y supremacía estatal 3.2. Imprecisiones terminológicas 3.3. Actualidad de la materia 3.4. El deber de auxilio 3.5. Principio de cooperación 3.6. Principio de coordinación 3.7. Principio de control 3.8. Referencia a la colaboración OL0622 1  Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP 1. LA DISTRIBUCIÓN DE LAS COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Como dice Santamaría Pastor, “el sistema diseñado por la CE para la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas es sumamente original, sin precedente conocido en el Derecho constitucional comparado”. Dicho sistema no se ajusta a ninguno de los modelos típicos ya citados, el federal y el regional, lo que hace muy “difícil su calificación dogmática” (Santamaría Pastor) 1.1. Competencias estatales En una primera aproximación al tema el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas parecer estar montado sobre el sistema de dos listas: de un lado, la del artículo 148.1: “Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias…”; y, de otro, la del artículo 149.1: “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias…”. Sin embargo, esta impresión es engañosa e incorrecta, ya que lo que la CE monta en realidad es un sistema de lista única, puesto que lo que figura en el artículo 149.1 es lo que el Estado se reserva para sí de manera exclusiva, y todo lo demás se deja a la disposición de las Comunidades Autónomas. Quiere decirse, pues, que el resto de competencias que no se enumeran en el citado artículo queda abierto a la posibilidad de su asunción por las Comunidades Autónomas 1.2. Competencias autonómicas Como ya se ha indicado en este tema y en el anterior, el proceso de asunción de competencias por las Comunidades Autónomas no fue igual para todas, ya que varía según la forma de acceso a la autonomía de unas y otras. Se dieron, pues, dos supuestos: a) Las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 151 pudieron asumir inicialmente, en sus respectivos Estatutos, cualquier competencia siempre que estuvieran comprendidas en el artículo 149.1; y, por descontado, las enumeradas en el artículo 148.1. b) En cambio, las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 tuvieron limitado inicialmente el acervo competencial que pudieron asumir, porque, en una primera fase, la de elaboración y aprobación del Estatuto, sólo pudieron asumir competencias de las OL0622 2  Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP referenciadas en el artículo 148.1. Y sólo en una segunda fase, transcurridos cinco años desde la aprobación del Estatuto y mediante la reforma del mismo, pudieron acceder a un nivel competencial superior, es decir, asumir cualesquiera otras competencias, además de las previstas en el artículo 148.1, siempre que no estuvieran incluidas en la relación del artículo 149.1. 1.3. La doble cláusula residual El artículo 149.3 contiene lo que se denomina “cláusula residual” que viene a ser como una especie de cláusula de cierre del sistema al expresarse de la forma siguiente: a) ”Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos”. b) ”La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflictos, sobre las de las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”. c) “El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas”. 1.4. Modificaciones extraestatutarias Al margen de las modificaciones que se puedan introducir en esta materia de las competencias mediante la reforma de los Estatutos de Autonomía, la Constitución contempla algunos supuestos de modificaciones competenciales al margen de reformar los Estatutos. Dichos supuestos, contemplados en el artículo 150 de la Constitución, son los siguientes: 1.4.1. Ampliación de competencias Se realiza mediante lo que la CE denomina leyes marco (figura hasta ahora no utilizada) y, sobre todo, leyes de delegación o transferencia (muy utilizadas en años pasados para ampliar competencias autonómicas), de carácter orgánico. En cuanto a las primeras, el artículo 150. 1 CE establece que “las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal”; OL0622 3  Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP añadiendo que, “sin perjuicio de la competencia de los tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas”. Y respecto a las segundas, el apartado 2 del artículo citado dice que “el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación”, debiendo la ley prever “en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”. 1.4.2. Reducción de competencias Se efectúa mediante las leyes de armonización o armonizadoras (solamente utilizadas en una ocasión, a través de la LOAPA, o Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico, y después convertida, tras una conocida sentencia del Tribunal Constitucional, en la LPA, o Ley del Proceso Autonómico). Así, el artículo 150.3 CE determina que “el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armoniza las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general”, correspondiendo, en todo caso, a las Cortes, “por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”. 2. CONFLICTIVIDAD INTERADMINISTRATIVA 2.1. Introducción Como dice Eliseo Aja, “la existencia de conflictos de diverso tipo en el seno del Estado es consustancial con el pluralismo democrático”, lo que se acrecienta, añade, “en los Estados compuestos, federales o regionales, en la medida que son posibles orientaciones políticas diversas de los órganos que intervienen en la aplicación de una misma norma”. En definitiva, “este número superior de conflictos es el precio necesario de las políticas propias que pueden realizar las partes de un Estado compuesto, y su resolución viene exigida por la necesidad de alcanzar una dirección política global por encima del pluralismo legítimo de los entes autonómicos”. OL0622 4  Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP 2.2. Clasificación Los conflictos los podemos clasificar de la forma siguiente: a) Conflictos constitucionales (así denominados genéricamente en el Título IV de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, posteriormente modificada en varias ocasiones (en lo sucesivo LOTC): 1. Propiamente dichos, que tienen lugar entre órganos constitucionales (Gobierno, Consejo General del Poder Judicial, Congreso y Senado): arts. 73 a 75 LOTC. Como dice GALLEGO ANABITARTE, el Jefe del Estado no ha sido incluido en esta relación puesto que las competencias que le atribuye la CE son más bien formales que sustantivas y, por lo tanto, no son susceptibles de plantear conflicto a otros órganos. Los resuelve el Tribunal Constitucional. 2. De competencia entre Estado y Comunidades Autónomas y entre éstas entre sí: arts. 60 a 72 LOTC. Pueden ser, a su vez, positivos y negativos. Los resuelve el Tribunal Constitucional. 3. En defensa de la autonomía local: arts 75 bis a 75 quinquies LOTC. Los resuelve el Tribunal Constitucional. b) Conflictos de atribuciones 1. Entre autoridades de distinto Departamento: resuelve el Presidente del Gobierno (art. 2, l) LG). 2. Entre órganos o entidades de una Corporación Local: resuelve el Pleno, o el Alcalde o Presidente, según los casos (art. 50.1 LBRL). c) Conflictos de competencia 1. Entre diferentes Entidades Locales: resuelve la Administración de la Comunidad Autónoma o la del Estado, según se trate o no de Entidades pertenecientes o no a la misma Comunidad Autónoma (art. 50.2 LBRL que, expresamente, denomina de esta forma a esta clase de conflictos). d) Otros conflictos Aunque, en realidad, no son conflictos “administrativos” a los que se refiere la pregunta, sino más bien “jurisdiccionales”, se citan a continuación para completar el esquema de conflictos en general. Por ello, de acuerdo con la OL0622 5  Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Orgánica de Conflictos Jurisdiccionales de 1987, cabe distinguir los siguientes: 1. Conflictos de jurisdicción o jurisdiccionales: - surgen entre Juzgados y Tribunales y la Administración Civil (por ejemplo, entre un Subdelegado del Gobierno y un Juez de 1ª Instancia e Instrucción). Los resuelve un órgano colegiado, el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, constituido por el Presidente del Tribunal Supremo que lo preside, y por cinco Vocales, de los cuales dos serán Magistrados de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (designados por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial) y los otros tres serán Consejeros Permanentes de Estado, actuando como Secretario el de Gobierno del Tribunal Supremo. - surgen entre Juzgados y Tribunales y la Administración Militar (por ejemplo, entre un Juez de lo Penal y el Delegado del Ministerio de Defensa en una provincia). Los resuelve la Sala de Conflictos de Jurisdicción, compuesta por el Presidente del Tribunal Supremo que la presidirá, dos Magistrados de la Sala del Tribunal Supremo del orden jurisdiccional en conflicto, y dos Magistrados de la Sala de lo Militar, todos ellos designados por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial y actuando como Secretario el Gobierno del Tribunal Supremo. 2. Conflictos de competencia: surgen entre Juzgados y Tribunales de “distinto” orden jurisdiccional (por ejemplo, entre una Audiencia Provincial y un Juzgado de lo Social). Los resuelve una Sala Especial del Tribunal Supremo, presidida por el Presidente de éste y compuesta por dos Magistrados, uno por cada orden jurisdiccional en conflicto, actuando como Secretario el de Gobierno del Tribunal Supremo. 3. Cuestiones de competencia. Surgen entre Juzgados y Tribunales del “mismo” orden jurisdiccional (por ejemplo, entre dos Jueces de Instrucción). Los resuelve el órgano inmediato superior. OL0622 6  Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP 3. LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS 3.1. Lealtad institucional y supremacía estatal En España no se puede hablar hoy de una única Administración, sino de una pluralidad de Administraciones Públicas, lo que determina la necesidad de regular de alguna forma las relaciones que surgen entre todas ellas (denominadas interadministrativas, a diferencia de las intraadministrativas que se dan entre órganos y entes dentro de una misma Administración). El tipo de relaciones que veremos se apoya en el principio de fidelidad o lealtad institucional, derivado de la aplicación al Derecho público del principio general de la buena fe. Dicha lealtad es “el criterio rector” que facilita la colaboración y cooperación entre las Administraciones, recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional. De acuerdo con el artículo 140 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones Públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio citado, y, en consecuencia, deberán: a) Respetar el ejercicio legítimo por otras Administraciones de sus competencias. b) Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de los intereses implicados, y, en concreto, aquellos cuya gestión está encomendada a otras Administraciones. c) Facilitar a otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias; mandato ya recogido en la LPA o Ley del Proceso Autonómico, (derivada de la LOAPA, ya citada), y que cristaliza en la conocida función o deber de auxilio de la que más adelante se hablará. d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias. Contemplando, por otra parte, la diversidad de Administraciones que hay en nuestro país, es necesario tener en cuenta que, para dar coherencia y unidad al Estado autonómico, se requiere introducir la nueva noción de supremacía que sirve para fijar la posición relativa de poder que tienen unas Administraciones respecto a otras, y unos entes en relación con otros. En este sentido, el sistema OL0622 7  Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP plural de entes públicos que fija la CE supone dos cosas: primera, la existencia de un conjunto de intereses comunes al Estado considerado en su totalidad y cuya custodia y consecución corresponde al Estado mismo; y segunda, la existencia de una jerarquización de los intereses que se confían a los diferentes entes públicos en los que, en todo caso, los del Estado son superiores a los de las Comunidades Autónomas y los de éstas a los de las Corporaciones Locales. Por tanto, podemos concluir que, de acuerdo con este planteamiento, el Estado se sitúa en una posición de superioridad sobre las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, precisamente porque los intereses que debe tutelar predominan sobre los de los otros entes públicos. Así, por lo demás, lo ha declarado el Tribunal Constitucional en su sentencia de 2 de febrero de 1981. Finalmente, hay que tener presente que la posición de supremacía que hemos atribuido al Estado hay que saberla conjugar con el respeto a la autonomía que la CE reconoce tanto a las Comunidades Autónomas como a las Corporaciones Locales. 3.2. Imprecisiones terminológicas En esta materia se advierte una gran imprecisión tanto por parte de los tribunales, incluido el Tribunal Constitucional, como de los autores, lo que dificulta el logro de una exposición compartida y aceptada por todos. Así, términos como “colaboración” y “cooperación” continuamente se intercambian entre sí en la legislación, las sentencias y la doctrina, se discute acerca de las notas definidoras y distintiva de cada uno de los principios, la “colaboración” es contemplada bien como una derivación inmediata de la lealtad institucional (tesis que nosotros seguimos) bien como una manifestación diferenciada de ésta, etc. Todo un panorama nebuloso y ambiguo, sobre el que, en nuestra exposición, intentaremos arrojar algo de luz y claridad. 3.3. Actualidad de la materia Por encima de estas diferencias terminológicas, hay que señalar que, en la actualidad, el problema de las relaciones interadministrativas cobra un interés creciente, dado que nuestro modelo de Estado, la presencia en el mismo de varias Administraciones y el aumento de las competencias que han de ser ejercidas no de modo unilateral sino compartido, han determinado que, en la normativa hoy aplicable, cada vez se regulen más las relaciones interadministrativas y se apele a los principios de coordinación, colaboración y cooperación con el consiguiente aumento de órganos encargados de su aplicación. Veamos algunos ejemplos. La Ley de Ordenación Universitaria creó el Consejo de Coordinación Universitaria; en OL0622 8  Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP la normativa sobre financiación autonómica se incluye la creación de una Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria; la nueva Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas denomina su Título VII “Relaciones interadministrativas”, se refiere al deber auxilio en cuanto orientado a facilitar información en la materia, mientras el principio de colaboración late en todo el entramado normativo de la Ley acabada de citar; en la Ley de Montes se establece que las políticas forestales de las diferentes Administraciones han de fundamentarse, entre otros principios, sobre los de colaboración y cooperación en beneficio de un medio forestal “que no entiende de fronteras administrativas”, tal como se dice muy expresivamente en la Exposición de Motivos de la Ley; la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Social de Salud indica que, entre los principios que la informan, destacan “la coordinación y la cooperación de las Administraciones Públicas sanitarias para superación de las desigualdades en salud”; la Ley de Modernización del Gobierno Local impulsa la creación de nuevos órganos de cooperación entre las diversas Administraciones; etc. 3.4. El deber de auxilio Si hemos dicho que el principio de lealtad o fidelidad institucional genera la necesidad de la colaboración, damos ahora un paso más y afirmamos que la proyección más interesante del principio de colaboración es el deber de auxilio. lo renueva, por un lado, al ampliarlo a la cooperación y la asistencia, sin limitarlo al puro campo de intercambio de información; y, por otro, al prever un instrumento, el requerimiento, para hacerlo más operativo y eficaz. Por eso, como dice Cosculluela Montaner, el auxilio en realidad viene a ser una colaboración incidental que, para un caso concreto, puede requerir una Administración de otra para facilitarle el ejercicio de sus competencias. Normalmente este auxilio es de carácter voluntario, pero en ocasiones el legislador lo impone legalmente (por ejemplo, en materia de orden público). Por ello el artículo 140 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, dice que las diferentes Administraciones “deberán (colaborar y) auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencias”. 3.5. Principio de cooperación 3.5.1. Importancia La cooperación, de alguna manera y para un sector doctrinal, es la idea central de las relaciones interadministrativas, por encima del principio de colaboración. El propio legislador, quizás con terminología no muy correcta, dice “la cooperación es un deber general, la esencia del modelo de organización territorial del Estado OL0622 9  Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP autonómico”. Y el artículo 140 de la Ley 40/2015 establece que las Administraciones Públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación (y de colaboración); de ahí que, entre nosotros, cada vez se hable más del llamado “federalismo cooperativo”. 3.5.2. Concepto Ortega Álvarez define la cooperación como ”la relación que se produce entre dos organizaciones cuando actúan conjuntamente para la resolución de un problema común”. Lo esencial, pues, es que la cooperación supone, técnicamente hablando, “coejercicio de competencias” entre Administraciones; o, como dice Farreres, estamos ante un “ejercicio mancomunado de competencias”. Alguna autora, como Nieto Garrido, diferencia la cooperación de la colaboración afirmando que, mientras en la cooperación dos Administraciones actúan conjuntamente para resolver un problema común, en la colaboración, por el contrario, dichas Administraciones actúan conjuntamente para resolver un problema que no es común sino específico tan sólo de una de ellas. 3.5.3. Caracteres Todos los autores coinciden en señalar que la cooperación se caracteriza por las siguientes notas: voluntariedad, pues estamos ante una técnica de relación voluntaria en virtud de la cual existe una relación libremente acordada y pactada entre dos o más Administraciones; e inalterabilidad de la titularidad y ejercicio de las competencias de las Administraciones presentes o actuantes. Sánchez Morón, en cuanto a la primera nota, al diferenciar la cooperación de la coordinación señala que no es la voluntariedad presente en aquélla la nota diferenciadora, sino más bien el que, a través de la cooperación, no se limita ni condiciona la capacidad decisoria de las partes que cooperan. Por tanto, para este autor la nota de la voluntariedad no es decisiva, desde el momento en que, en ocasiones, es un deber que viene impuesto por las normas. Y, sin embargo, el Tribunal Constitucional en la sentencia de 21 de diciembre de 1989 sobre varios artículos de la LBRL, abordó por primera vez la diferencia antes indicada para afirmar que la voluntariedad en el caso de la cooperación -frente a la obligatoriedad de la coordinación (toda coordinación, de alguna manera, conlleva un cierto poder de dirección consecuencia de la posición de superioridad del que coordina frente al coordinado)- es, por sí misma, un elemento diferenciador de primer orden. OL0622 10  Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP 3.5.4. Mecanismos A. Orgánicos Al respecto podemos referirnos, por ejemplo, a la participación de entes territoriales (Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales) en instituciones estatales (el Senado); a la creación de órganos específicos de cooperación como la Dirección General de Cooperación Jurídica Internacional y Derechos Humanos del Ministerio de Justicia; a los servicios de cooperación de las Diputaciones Provinciales para gestionar los planes de cooperación a las obras y servicios locales; a los órganos de cooperación previstos en la de composición bilateral (Comisiones Bilaterales de Cooperación) o multilateral (Conferencias Sectoriales); a los consorcios para la cooperación en materia de servicios locales y de asuntos de interés común de las tres Administraciones; etc B. Funcionales Existen diversas modalidades de estos mecanismos de cooperación, como son los normativos para la regulación de una materia por dos Administraciones (la llamada legislación básica que el Estado dicta y las Comunidades Autónomas desarrollan); los ejecutivos a través de la llamada delegación intersubjetiva (el Estado delega en las Diputaciones competencias de mera ejecución); los paccionados a través de los convenios poco utilizados todavía en España (los convenios de gestión y prestación de servicios de las Comunidades Autónomas y los acuerdos de cooperación entre éstas, reconocidos expresamente en el artículo 145 de la Constitución) pero muy aprovechados en otros países; etc. 3.6. Principio de coordinación 3.6.1. Introducción Suele decirse que de la cooperación a la coordinación hay un salto cualitativo importante: si la cooperación es un ámbito en el que el acuerdo y la participación se dan en pie de igualdad, la coordinación supone que un Administración actúa desde una posición de superioridad para lograr la actuación coordinada de cuantas partes de ella dependen. Pero también hay que tener muy presente que la coordinación se despliega sobre entes que están dotados de autonomía lo que requiere dos límites esenciales: la coordinación no debe perseguir la uniformidad de los entes coordinados, sino su coherencia o compatibilidad para que la unidad del conjunto no se resienta; y la coordinación y sus técnicas deben estar OL0622 11  Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP rigurosamente tasadas y solamente son válidas las que la norma establece en cada caso. 3.6.2. Concepto Según el Tribunal Constitucional, la coordinación debe ser entendida como “la fijación de medios y sistemas de relación que hacen posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades de diferentes entidades en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema” (Sentencias del Tribunal Constitucional de 28 abril 1983 y de 27 febrero 1987). 3.6.3. Aspectos En este sentido se ha destacado por el Tribunal Constitucional que la coordinación, además de ser un principio regulador de las relaciones interadministrativas, es también un principio esencial de las organizaciones públicas en cuanto a su organización y funcionamiento, como se deduce del artículo 103.1 CE. Y también el alto Tribunal ha insistido que, en la resolución de los conflictos de competencia entre Estado y Comunidades Autónomas, es preciso acomodar al principio de coordinación las relaciones entre entes y Administraciones. Por su parte, para comprobar la riqueza de contenido de la coordinación, Pérez Calvo matiza que también conviene diferenciar entre la coordinación como principio informador de las relaciones interadministrativas ( y que es el aspecto a que se refiere el tema que exponemos) o, más en concreto, entre el Estado y las Comunidades Autónomas (art. 156.1 CE), y la coordinación como competencia específica de una Administración como se deduce, por ejemplo, del artículo 149.1 que permite al Estado desarrollar actuaciones de coordinación en determinadas materias bien de forma sectorial (en materia de sanidad interior e investigación, por ejemplo), bien de forma horizontal (política económica), sin olvidar otras competencias estatales que conllevan implícitas poderes de coordinación aunque la CE no hable expresamente de la misma. 3.6.4. Mecanismos A) Genéricos Podemos hablar de órganos mixtos previstos en normas legales o reglamentarias (la Comisión de Coordinación del Empleo Público, la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local y la Dirección General de Coordinación de la Administración Periférica del Ministerio de OL0622 12  Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP Hacienda y Función Pública , la Comisión Territorial de Asistencia al Delegado del Gobierno, el Delegado del Gobierno en cuanto tal, el Subdelegado del Gobierno en cuanto tal, etc); de órganos de coordinación entre órganos o entes ya existentes (la figura del Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas, el Consejo de Política de Seguridad para coordinar la seguridad pública entre Estado y Comunidades Autónomas, etc.); y de órganos para asegurar la participación consultiva en procedimientos de decisión ajena, sean éstos normativos u ordinarios (el informe previo de una Comunidad Autónoma en la elaboración de normas estatales sobre archivos y bibliotecas). B) Específicos - Las Conferencias Sectoriales. La Ley 40/2015 se refiere a este importante órgano, al que ya nos hemos referido al hablar de la cooperación, pero dicha Ley las califica como órganos también de “coordinación”. - Los Planes y Programas Conjuntos. La Ley 40/2015 señala que la Administración estatal y las autonómicas pueden acordar la realización de estos planes y programas conjuntos de actuación “para el logro de objetivos comunes en las materias en las que ostenten competencias concurrentes”. - La Comisión de Coordinación Financiera de Actuaciones Inmobiliarias y Patrimoniales, prevista en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, como órgano colegiado interministerial de asistencia al Ministro en la materia relativa a la gestión, defensa y uso eficiente de los edificios pertenecientes a dicho Patrimonio 3.7. Principio de control 3.7.1. Concepto y clases El control supone un conjunto de situaciones y relaciones jurídicas en cuya virtud una Administración conoce la actuación de otra y enjuicia su adecuación a criterios de legalidad u oportunidad; y, como consecuencia, presta su asentimiento o decide su corrección cuando cuente con poder para ello. Y si no lo tiene remite lo actuado a otra autoridad, normalmente la judicial, para que adopte la decisión que corresponda. En todo caso, si bien el control conlleva verdaderas restricciones a la OL0622 13  Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP capacidad del ente controlado, no debe en ningún caso confundirse con la idea de tutela administrativa. Las clases de control son muy numerosas. Así se habla de control previo o a priori, control simultáneo o concomitante, y control final o a posteriori. Hay también un control de oportunidad y un control de legalidad, debiéndose puntualizar que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, sobre los entes dotados de autonomía no se pueden ejercer controles de oportunidad (Sentencia de 2 febrero de 1981). Puede hablarse asimismo de controles internos y controles externos. Y, finalmente, cabe diferenciar entre controles genéricos y controles específicos. 3.7.2. Mecanismos de control Son muy diversos y se relacionan directamente con la clase de control que se ejercite. 1) En las relaciones Estado-Comunidades Autónomas, hay determinados supuestos de control estatal sobre la actividad de las Comunidades Autónomas, y que en síntesis son los siguientes: primero, el control del Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, sobre el ejercicio de funciones delegadas (art. 150.2 CE); segundo, aunque no sea un control propiamente dicho, tenemos las leyes de armonización del artículo 150.3 CE; tercero, el supuesto de “coacción autonómica” del artículo 155 CE, que incorpora la técnica germánica de la “coacción federal” prevista en la Ley Fundamental de Bonn. También hemos de mencionar dos técnicas interesantes de control, como son, de una parte, la Alta Inspección, establecida por el Estado en los ámbitos de la sanidad y la educación y que, según el Tribunal Constitucional, supone “una competencia estatal de vigilancia, pero no un control genérico e indeterminado que implique dependencia jerárquica de las Comunidades Autónomas respecto a la Administración del Estado”; y, de otra, la posibilidad tanto estatal como autonómica de acudir, llegado el caso, a los tribunales contencioso-administrativos a fin de que, por éstos, se determine la legalidad o no de sus disposiciones y resoluciones. Si entramos en el terreno financiero también existen diversos supuestos de control. Así, a título de ejemplo, de acuerdo con la Ley Orgánica 8/1980 de Financiación de las Comunidades Autónomas (conocida como la LOFCA), las Comunidades Autónomas están obligadas a solicitar autorización del Estado para operaciones de crédito en el extranjero y OL0622 14  Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP para la emisión de deuda o apelación al crédito público, si bien el supuesto más relevante lo encontramos en el control financiero y económico que ejerce el Tribunal de Cuentas sobre la actividad de las Comunidades Autónomas. Y, finalmente, conviene aludir al artículo 145.2 CE que reconoce una serie de controles de las Cortes sobre las Comunidades Autónomas cuando pretendan celebrar bien convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, bien acuerdos de cooperación. 2) En las relaciones Estado - Comunidades Autónomas - Corporaciones Locales, es la LBRL la que regula las principales técnicas de control, destacando entre ellas el control de las Corporaciones Locales por parte del Estado y Comunidades Autónomas sobre los acuerdos locales cuando vulneren el ordenamiento jurídico, menoscaben competencias estatales y autonómicas o atenten gravemente contra el interés de España; o el acuerdo del Consejo de Ministros en el supuesto extremo de la disolución de una Entidad Local (caso de Marbella) por una gestión gravemente dañosa para los intereses generales. 3.8. Referencia a la colaboración Este principio es valorado por la doctrina como el que cohesiona, vertebra y lubrifica las relaciones interadministrativas y tiene su origen inmediato y directo en el ya reseñado principio de lealtad o fidelidad constitucional. Arranca de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y presenta una doble vertiente: la positiva, por la que se exige a las partes que no sólo no vulneren los intereses del conjunto o de sus miembros, sino que además mantengan una actitud favorable hacia el conjunto, cristalizando en lo que se denomina deber de auxilio; y la negativa, por la que las partes han de tomar en consideración, cuando ejercitan sus propios poderes, los intereses del conjunto y deben respetar los derechos de los demás, cristalizando de alguna manera en el principio de colaboración propiamente dicho. Por lo que se concierne a este principio, como se ha indicado, es consustancial al nuestro modelo de Estado y surge del mismo en virtud de la propia naturaleza del Estado autonómico, por lo que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, no es preciso justificarlo en preceptos concretos ya que se encuentra implícito en la propia esencia de la organización territorial que diseña la Constitución. OL0622 15  Temario común. Tema 10: La distribución de las competencias entre las AP Brevemente diremos que encuentra su plasmación en numerosos mecanismos, órganos y organismos calificados expresamente de colaboración por el legislador, entre los que podemos citar los Convenios de Colaboración y los Protocolos Generales, la Comisión Nacional de Administración Local, las Comisiones Provinciales de Colaboración de las Corporaciones Locales, la Comisión Territorial de Administración Local (prevista en la LBRL pero nunca puesta en práctica en las Comunidades Autónomas) , el Consejo de Empadronamiento, etc. OL0622 16