French Constitutional Law - Government and Parliament

Jpblog Correction TD5 L’interrogation sur la majorité relative sous la Vème République nous emmène à relire ce qu’il est possible de faire dans cette République et par sa Constitution dans une telle configuration politique. La Vème République peut-elle relever le défi d’une circonstance polit...

Jpblog Correction TD5 L’interrogation sur la majorité relative sous la Vème République nous emmène à relire ce qu’il est possible de faire dans cette République et par sa Constitution dans une telle configuration politique. La Vème République peut-elle relever le défi d’une circonstance politique étrangère à ses origines ? I. La volonté constitutionnelle d’écarter la majorité relative au profit du fait majoritaire A- La consolidation progressive d’un mode de scrutin favorisant le Président B- La rationalisation du Parlement limitant la portée circonstancielle de la majorité relative II. L’expérience récente d’une majorité relative avec un exécutif prépondérant A- La re parlementarisation inaboutie par divers tentatives constitutionnelles B- L’hypothèse contestable d’un retour à la logique parlementaire de la IVème République LES RELATIONS ENTRE LE GOUVERNEMENT ET LE PARLEMENT En pratique, dans l’application de la Constitution, celle-ci permet un régime parlementaire et la prédominance de l’exécutif n’est pas un frein. Cette prédominance cela s’explique par une rationalisation du Parlement pour laquelle l’exécutif est prédominant surtout dans le domaine de la loi. Ce régime est permis par une collaboration voire de fusion des pouvoirs entre l’exécutif et législatif. Cette étroite collaboration se caractérise par : - La capacité d’évolution des institutions : le centre de gravité législatif tourne autour de l’exécutif et non du Parlement ce qui permet d’expliquer la rationalisation du Parlement de Boris Mirkine-Guetzétchiv. Ce parlementarisme rationnalisé a permis de préciser cette collaboration grâce à la pratique des Présidents, ils ont mieux déterminé le rôle du Parlement. - Dès 2018, le Président Macron a annoncé au Congrès lors de son message une intention qui n’était pas nouvelle de réviser la constitution pour « réa@ecter l’équilibre modifiée depuis 1962 ». Cette citation signifie que depuis 1962 il y a un rééquilibrage des légitimités et cela fait que le Président a un pouvoir plus étendu, donc conscient de cette étendue il a voulu permettre au Parlement d’avoir  encore des moyens d’actions pour favoriser la collaboration et les contres limites à savoir le pouvoir de contrôle. - Depuis la révision constitutionnelle de 1962, les relations entre l’exécutif et le législatif ne reposerait plus sur le PM mais bien sur le Président de la République avec un PM qui coordonne simplement la majorité parlementaire et donc qui coordonnerait l’action gouvernementale vers le Parlement. Le Président est directement responsable des bonnes relations entre les pouvoirs exécutifs et législatifs mais cette responsabilité politique est détenue par le PM. - Pour entretenir des relations organiques, la Vème République a institué progressivement un ministre chargé des relations avec le Parlement et le Gouvernement. Le ministre chargé des relations avec le Parlement et le Gouvernement : Il dispose d’un cabinet qui s’est de plus en plus développée. Depuis 2008,il y a une revalorisation des prérogatives de l’ordre du jour en faveur du Parlement. Il est au centre de l’activité entre le Gouvernement et le Parlement. Il est une autorité peu connu : d’une part car aucun texte n’a prévu ses fonctions, on trouve seulement un décret du 26 mars 1986 relatif aux attributions du ministre chargé des relations avec le Parlement. D’autre part, les attributions du ministre découlent de la tutelle du premier ministre + de la pratique qui a créé ce poste parce que les relations entre les assemblées relevaient implicitement depuis 1975 jusqu’au début de la IVème république de la présidence du Conseil. Il y a en réalité un manque d’exactitude dans la détermination normative des fonctions de ce ministre. Ce dernier est un délégué du PM et il permet de croiser potentiellement depuis 2008 des fonctions d’un ministère à ce ministre délégué sous la coordination du PM. Cette imbrication des ministères a été voulue par Macron pour préciser encore plus le travail législatif des ministères et par extensions du conseil des ministres. Il permet également de renforcé la cohésion de la majorité parlementaire présidentiel, il va recueillir les ambitions des parlementaires et du gouvernement et si discordance alors il va former un dialogue pour que les projets et propositions de lois soient votés d’une seule voix à savoir celle de la majorité absolue. Il joue deux rôles majeurs qui reste à nuancer car c’est plutôt le PM qui joue le rôle de médiateur entre l’exécutif et le législatif : 1er: mise en œuvre de la politique gouvernementale à l’égard du Parlement avec la coordination du programme législatif du Gouvernement. Il assure la médiation entre le Gouvernement et le Parlement. 2ème : programmation du pouvoir parlementaire càd qu’il s’assure de la disponibilité des ministres pour répondre aux questions des parlementaires. Il contribue à l’élaboration de l’ordre du jour, assure la disponibilité permanente du Gouvernement pour répondre aux parlementaires. Il suit les débats au Parlement et il lui arrive de les suppléer lui obligeant de connaître le projet de loi parfaitement. Retour au développement : Il existe donc une collaboration organique entre le Gouvernement et le Parlement mais il subsiste néanmoins des problèmes avec la Vème République qui sont des problèmes de partages entre les deux pouvoirs. Même après la révision de 2008 la question de la revalorisation du Parlement est récurrente. Les e\ets de 2008 n’ont pas été escompté à plusieurs égards : - L’engagement de la responsabilité du gouvernement ne repose pas sur une volonté parlementaire mais sur une volonté gouvernementale pour permettre de faire aboutir des projets de lois. C’est le PM qui engage sa responsabilité et non le Parlement qui engage la responsabilité du PM - Risque de dissolution de l’AN qui est en réalité plus important que le risque de motion de censure. Avant la situation actuelle, il y a un manque d’aboutissement fréquent des motions de censure déposée aux bureaux - L’accroissement des normes européennes surtout par le principe de primauté CJCE juin 1964 « Costa contre Enel ». Les normes européennes peuvent marginaliser le travail législatif du Parlement en vertu de ce principe car elles s’appliquent directement dans le droit national arrêt « Van DUYN 1974 ». - Rôle du Sénat : rôle portant seulement sur les débats contradictoires + amélioration de la qualité des normes. Mais depuis 2003 il y a un raccourcissement des mandats sénatoriales donc manque de représentation. - L’accroissement de l’usage du 49-3 avec une réticence quasi systématique depuis les réformes Macron puisque Valls avait utilisé 6 fois cet article et la première utilisation était relatif au projet macron de 2015 pour la croissance t la productivité. Borne a utilisé le 49-3 ,23 fois. Il y a donc un abaissement de la prérogative parlementaire du vote du budget et il détient seulement un contrôle. Dans la période actuelle, la situation constitutionnelle de l’usage du 49-3 est aussi accrue en raison des désaccord entre l’AN. On est soit en discordance de majorité relative soit en cohabitation relative soit dans une situation de coalition parlementaire précaire. Quoi qu’il en soit, la majorité est inexistante selon les estimations cette crise politique dure jusqu’à au moins la possibilité d’une nouvelle dissolution. Il faut une volonté politique claire soit qui provient du Président soit qui procède du Parlement. - Sur le plan de l’équilibre des pouvoirs celui-ci repose tant sur un partage de compétences plus ou moins strictes mais aussi sur la pratique constitutionnelle ou sur une pratique parfois contradictoire sur ses di\érents pouvoirs  I. La répartition des compétences entre exécutif et législatif Avant 1958 la loi désignait l’acte législatif sans limite de compétence d’un organe habilité mais 1958 la délimitation de compétences normatives est inscrite pour de large domaines encadrées par la structure législative, il faut se focaliser sur l’article 34 et 37 de la Constitution pour distinguer les prérogatives normatives entre les deux instances, l’empiétement législatif est valide sur le plan juridique A. Le domaine de la loi L’article 34 établit des matières en principe où seul le législateur peut intervenir, mais attention car les ordonnances sont une exception. Cet article établit une liste de matières normative qui restreignent la marge de manœuvre du Parlement. Cet article prévoit aussi que la loi fixe les règles sur certaines matières et détermines les droits fondamentaux. Cette délimitation a pour objectif de permettre une certaine conservation de la qualité de la législation. La rationalisation du domaine de la loi s’explique par la volonté d’une qualité de la loi mais par son rapport, le CE qui témoigne d’une inflation législative qui rend la loi de plus en plus illisible car on en fait trop donc il y a un risque d’incompréhension dans la formation de la loi. L’article 34 garantit la compétence du législateur dans des domaines a priori fondamentales mais au gré des évolutions des domaines, si la loi ne le prévoit pas c’est le règlement qui sera fondé à prendre des lois , à former la loi. Le Parlement garde tout de même une compétence de contrôle privilégié cela se justifie car il permet de contrôler l’action de l’exécutif prédominant et il y a un contrôle renforcée en situation de crise (autorisation des déclarations de guerre art 35, la prorogation de l’état de siège art 36, article 16 peut saisir le conseil constitutionnel, contrôle la prolongation de l’État d’urgence) B. Le domaine règlementaire : L’ article 37 qui vient compléter l’article 34 se base sur un principe négatif. Cet article détermine ce principe de deux façons, et disparait par de nombreuses armes procédurales que disposent le Gouvernement. En matière législatif, dans le domaine de la loi, le gouvernement peut agir soit par amendement ou par ordonnances L’alinéa 2 permet un déclassement législatif fait par le Conseil constitutionnel. Cela implique que le pouvoir exécutif peut prendre des actes relevant de l’ordre de la loi avec les ordonnances. Sa valeur normative relève d’une force de loi avec une initiative du Gouvernement càd qu’elle est dans le bloc de légalité mais cette valeur législative ne vaut que si la loi de ratification respecte le délais prévu c’est ce qu’a indiqué le Conseil constitutionnel dans sa DC QPC 2020-843. Leur force de loi acquise par l’autorité règlementaire fait que les ordonnances peuvent être avant leur ratification contestée devant le juge administratif CE 24 novembre 1961 « fédération nationale des syndicats de police » ? Au-delà de ce partage cela se fait par les contres pouvoirs que disposent le pouvoir exécutif et législatif C. Une équivalence des armes constitutionnelles ? L’influence mutuelle des pouvoirs s’il y a arme constitutionnelle avec une influence constitutionnelle majeure alors qu’au régime d’assemblée il y a un déséquilibre des armes et ce déséquilibre des armes repose sur le droit de motion de censure contrebalance par la dissolution art 12 Motion de censure : signature par 1/10 députés une fois déposé par un des bureaux de l’AN 48H après il y a un vote et seul les votes favorables sont recensées avec une majorité simple donc certaine souplesse. Dissolution : initiative du Président après consultation du PM dès qu’il y a une dissolution alors élection après 20 jours voir 40 jours.IL y a moins de contraintes dnasles barrières procédurale pour l’exécutif que pour le Parlement car il est possible de dissoudre l’AN après le vote d’une motion de censure par contre, la dissolution est tempérer par un délai d’un an après les nouvelles élections et la dissolution ne peut être e\ectué dans le cadre de l’article 16, vous avez des tempéraments avec une équivalence de protection entre les armes constitutionnelles. La dissolution est un acte de gouvernement donc insusceptible de recours arrêt CE Rubin de Servens. Avant la réforme de 2000 l’élection de l’AN se faisait à mi-mandat présidentiel donc si la majorité était contraire à celle du président, il opéré presque systématiquement une dissolution. Les risques de cohabitation ont été réduits avec l’alignement du calendrier présidentiel sur le calendrier législatif mais la cohabitation n’ a pas été supprimé elle est encore possible. La dissolution est donc une arme de pression en cas de blocage institutionnelle sauf que le problème du 9 juin 2024, mais paradoxe parce que la dissolution de Macron a entrainé un blocage institutionnelle. Elle est un levier qui normalement permet d’actionner le levier du fait majoritaire donc avoir une majorité absolue à l’AN. Mais le moyen de pression est passé de la dissolution à l’utilisation du 49-3. Macron a fait usage des armes constitutionnelles pour faire pression au Parlement. Le 49-3 est plus e\icace puisqu’il touche directement au processus législatif càd à l’exercice des pouvoirs alors que la dissolution implique de nouvelles élections, il est donc étendu dans ses e\ets jusqu’à l’action du Sénat. Plusieurs éléments sont à prendre en compte pour comprendre son importance : - Mécanisme de mise en jeu la responsabilité du Gouvernement sur un projet de loi de finances et projets de lois de financement de la sécu sociale - L’adoption de ce projet est réalisé sauf si une motion de censure est déposé dans les 24H suivant la déposition de l’utilisation du 49-3 et si la motion de censure  n’est pas voté alors cette arme constit s’applique. Dans ce cas-là on parle de motion de censure provoquée. - C’est un outil qui évite les blocages institutionnelles dans le vote du budget dans l’année M+ 1, cela évite les lois de finances rectificatives. Demander prof - L’alinéa 3 de l’article 49 renvoie à la possibilité de demander au Parlement d’adopter un texte en votant l’ensemble du texte sans passer par la voie de dispositions, le Parlement peut demander un vote sur l’ensemble du texte = vote bloquée à l’ensemble du texte ( art 44). Le Gouvernement peut modifier par des amendements le projet de loi - L’alinéa 2 de l’article 44 octroie la possibilité pour le Gouvernement d’amender un texte qui n’a pas été soumis en commission législative - Le dernier alinéa de l’article 44 le Gouv peut proposer un projet de loi d’ordre général mais qui sera seulement voter dans son ensemble Le rôle fondamental du Parlement est plus dans son rôle de contrôle que celui de créateur de loi, les commissions d’enquêtes ou ad hoc qui jouent un rôle dans ce sens et ces commissions sont importantes pour réformer, faire les lois donc le processus législatif II. La rationalisation variable du parlementarisme L’initiative des lois est partagé. Le législateur ne peut obliger l’exécutif a déposer un projet de loi, c’est ce que reconnait le Conseil constitutionnelle dans sa décision de conformité de 1976. Plusieurs étapes qui composent la formation du projet de loi : - Préparation du projet par un ou plusieurs ministres - Avis préventif du CE - Adoption du projet en conseil des ministres - Dépôt du projet à l’AN ou au Sénat pour lecture Il y a un bicamérisme égalitaire qui s’instaure dans l’évaluation de ces projets qui laisse une marge de manoeuvre du Gouvernement pour influencer selon les navettes parlementaires. Depuis la révision de 2008 il est possible pour le Gouvernement d’y déposer des études d’impacts ou de commander, prévoir les e\ets d’une loi. En revanche l’exécution des lois n’est pas partagée avec le Parlement car le Gouvernement ne fait que rendre compte de son action lors des questions ou des interpellations organisées au Parlement. L’exécution des lois n’est pas partagée car la fonction première de l‘exécutif est d’exécuter les lois donc un acte qui applique ou modifie la loi La proposition :  - Émane soit d’un parlementaire soit d’un groupe sans avis du CE - Formalisation de cette loi dans un bureau attribué selon les partis pol - Transmission au bureau de la présidence pour en débattre à l’assemblée et les interpellations aux Gouvernement sont possibles avec le droit d’amendement - Navette parlementaire avec le dernier mot à l’AN Le gouvernement demande à des élus de la majorité de déposer des propositions de loi pour permettre au Gouvernement par un travail législatif d’acquiesce ses propositions mais cela est possible qu’en cas de concordance des majorités. La rationalisation du parlementarisme ne s’e\ectue pas seulement sur le partage de l’article 34 et 37, cela relève d’une autre hypothèse : si le Parlement est amené à débattre sur des projets / propositions de lois, les textes sont d’abord étudiés en amont des débats ce qui va permettre de mâcher le travail législatif de l’ensemble de l’hémicycle. Ce sont les commissions qui vont faire ce travail + le rapporteur qui résume les travaux de la Commission devant l’Assemblée et indique sa propre position avant l’ouverture des débats de manière argumentée ce qui permet d’avoir une base sur le débat parlementaire. Depuis la révision de 2008 le débat porte sur le texte proposé par la Commission et plus sur les textes proposés qui sont déposés devant les bureaux. Cela traduit une égalité entre les débats sans étiquette politique sauf pour les lois finances et des projets de révisions constitutionnelles qui sont votées directement dans l’hémicycle. Comment appréhender le processus législatif sous la rationalisation ? Déjà une maitrise de l’ordre du jour qui constitue un élément fondamental et ce procédé a été remanié par la révision constit de 2008. L’article 48 de la Constitution dispose désormais que sans préjudice de l’application des 3 derniers alinéas de l’article 28 l’ordre du jour est fixe par chaque assemblée, par conséquent, l’article 28 prévoit une compétence de principe pour les assemblées dans la détermination des semaines de séances. Mais l’article 48 prévoit que : - le Gouvernement a la priorité de deux semaines sur 4 dans l’ordre qu’il aura fixe. - 1 semaine sur 4 est réservé à chaque assemblée au contrôle de l’action du Gouvernement. - Un jour par mois est réservé au groupe d’opposition - une séance par semaine est réservé aux questions parlementaires et aux réponses des ministres. Depuis 1958 la maitrise de l’ordre du jour est monopolisé par le Parlement alors que depuis 2008 il est favorable à un partage pluriel qui permet de mieux fusionner le pouvoir exécutif et législatif afin de permettre un travail collaboratif dans l’exercice du pouvoir législatif. Si on veut une nouvelle approche du parlementarisme rationnalisé il faut montrer que la révision de 2008 a permis de justifier cette théorie.  Critique de la théorie de Boris Mirkine : Déjà la conception de Boris Mirkine tel qu’on la connait serait contestable puisqu’elle se rattache à une ancienne conception du régime parlementaire. La traduction de l’e\icacité du fonctionnement des chambres au profit du Gouvernement, dans l’approche de Boris reste contestable car selon lui cette e\icacité ne peut se traduire par les armes procédurales prévus par la Constitution. De plus, les armes procédurales ne seraient que des recours pour faire aboutir des projets de lois ou des ordonnances mais la voie normale résulte des prérogatives de l’exécutif sur lesquelles le Parlement n’a aucun moyen de contournement même par une majorité opposé au Gouvernement. L’équilibre se trouve en réalité non pas dans une séparation des pouvoirs mais dans une collaboration soit forcée soit renforcée par la Constitution, cette séparation est rendue possibles par des prérogatives propres à chacun et non par des armes procédurales. Une autre atténuation de sa thèse qui consiste à soutenir qu’il existe une rationalisation de la procédure législative non pour assurer la prépondérance de l’exécutif mais pour assurer l’unité du pouvoir législatif. Sinon la caractérisation de la rationalisation du pouvoir législatif devrait s’entendre comme un ensemble d’instruments procéduraux destinées à adopter dans des délais raisonnables le programme législatif du gouvernement, dans ce cadre-là, la négociation devient si forte et cohérente que le rôle du juge constit assurant la délimitation du partage des compétences seraient inopérants puisque le partage entre la loi et le règlement se fait à l’appréciation du Gouvernement. L’autre conséquence est que l’analyse de la rationalisation du parlementarisme dépendrait de l’observation des procédures d’adoption des lois plu que des armes constitutionnelles réciproques entre Parlement et Gouvernement. Il existe 2 variantes conceptuelles qui permettent de comprendre di\éremment la rationalisation du parlementarisme: - Classique = elle reste attachée à la théorie classique du régime parlementaire qui repose sur la séparation des pouvoirs avec une primauté des procédés du Gouvernement pour faire adopter les lois sauf que dans cette variante classique du parlementarisme traduit une opposition entre Parlement et Gouvernement, ces procédés sont dirigées contre le Parlement. - Moderne = elle est attachée à la théorie moderne du régime parlementaire qui repose sur la fusion des pouvoirs selon laquelle les Assemblées surveillent le travail législatif du Gouvernement en interne. Cette surveillance se réalisé surtout en cas de majorité présidentielle avec laquelle le Gouvernement compose en usant de ses prérogatives traditionnels pour faciliter le Parlement càd faciliter la majorité présidentielle et si celle-ci est facilité alors adoption du texte = le Gouvernement s’appuie alors sur cette majorité pour faire adopter ses lois plus facilement = Les leadeurs de la majorité vont permettre de surveiller le travail législatif en interne du Parlement pour éviter que l’opposition face capoter le pouvoir législatif. L’opposition peut aussi contribuer à ce travail de collaboration étroite avec le cabinet du PM a condition qu’il y est un consensus politique qui est une longue pratique républicaine que l’on connait sous la Vème République