Diritto dell'Ambiente, SRT Lecture Notes PDF

Sviluppo Sostenibile e Reti Territoriali S.R.T. Diritto dell’ambiente (e governo del territorio) a.a. 2024/2025 Prof. Giuseppina Mari Materiale n. 1 DIRITTO DELL’AMBIENTE: ramo specialistico del Diritto amministrativo che si occupa de...

Sviluppo Sostenibile e Reti Territoriali S.R.T. Diritto dell’ambiente (e governo del territorio) a.a. 2024/2025 Prof. Giuseppina Mari Materiale n. 1 DIRITTO DELL’AMBIENTE: ramo specialistico del Diritto amministrativo che si occupa della normativa diretta alla tutela dell’ambiente, comprensiva di quella a difesa di suolo, aria, acqua, di quella a tutela del patrimonio culturale, a tutela della salute umana rispetto alle aggressioni esterne derivanti da fattori naturali e dagli effetti dell’azione dell’uomo sull’ambiente circostante. DIRITTO URBANISTICO: ramo specialistico del Diritto amministrativo che si occupa della normativa che disciplina pianificazione e utilizzazione del territorio. Entrambi fanno parte del DIRITTO AMMINISTRATIVO MARI_SRT 2024/2025 2 DIRITTO AMMINISTRATIVO: disciplina della Pubblica Amministrazione (p.a.), nella sua organizzazione, nei suoi beni, nella sua attività e nei rapporti che, svolgendo tali attività, instaura con gli altri soggetti dell’ordinamento giuridico (pubblici o privati). Con il termine AMMINISTRAZIONE si intende: - in senso oggettivo: la funzione amministrativa (intesa come attività amministrativa, di cura concreta degli interessi pubblici); - in senso soggettivo: l’insieme delle strutture burocratiche che svolgono la funzione amministrativa. Per comprendere in cosa consista la funzione amministrativa, occorre chiarire preliminarmente come lo Stato individua i propri fini e li persegue. MARI_SRT 2024/2025 3  Individua i fini da perseguire da parte dello Stato, indicando Potere politico scelte sociali, economiche, ecc. Titolari del potere politico: Corpo elettorale; Parlamento; Governo; Regioni. Elabora le norme giuridiche. È subordinato alla funzione politica perché le norme Potere giuridiche che il potere legislativo elabora devono legislativo essere dirette a perseguire i fini individuati dal potere politico. Titolari: Parlamento; Consigli regionali; Consigli provinciali di Trento e Bolzano. Potere Cura concreta degli interessi pubblici, esercitando i poteri amministrativi previsti dalle leggi e assegnati alle varie esecutivo amministrazioni. Risolve le controversie e giudica della violazione delle Potere norme. giurisdizionale MARI_SRT 2024/2025 4 L’insieme delle norme giuridiche che formano il Diritto urbanistico e il Art. 42 Costituzione Diritto dell’ambiente è contenuto in atti che hanno forma e forza giuridica «…comma 2. La proprietà privata è riconosciuta diverse. e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di In primo luogo rilevano norme contenute nella Costituzione italiana. renderla accessibile a tutti…». Quelle più rilevanti per la nostra materia sono: - l’art. 42 Cost., che riconosce e tutela la proprietà privata ma, al Art. 9 Costituzione contempo, dispone che la legge può determinare limiti del diritto di «La Repubblica …. proprietà per assicurarne la funzione sociale [tra le altre cose, l’art. 42 Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e Cost. legittima (= consente di adottare) leggi che disciplinano la artistico della Nazione. pianificazione urbanistica e i piani urbanistici; i piani, con le loro Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli previsioni, «conformano», la proprietà]; ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni…». - l’art. 9 Cost., che sancisce l’obbligo della Repubblica di tutelare «il paesaggio e il patrimonio storico artistico della Nazione» e, al comma 3 Art. 41 Costituzione (inserito nel 2022), di tutelare «l’ambiente, la biodiversità e gli «L'iniziativa economica privata è libera. ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni»; Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, - l’art. 41, comma 3, Cost., che dispone: che l’iniziativa economica privata all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla è libera, ma non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo dignità umana. da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla La legge determina i programmi e i controlli dignità umana; e che la legge può prevedere «i programmi e i controlli opportuni perché l’iniziativa economica, pubblica o privata, possa essere opportuni perché l'attività economica pubblica e indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali». privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali». MARI_SRT 2024/2025 5  Art. 117 Costituzione: «1. La potestà Al di sotto della Costituzione (nella gerarchia delle fonti del diritto) abbiamo le legislativa è esercitata dallo Stato e leggi. dalle Regioni nel rispetto della Per i nostri studi rilevano, in particolare, le leggi relative alla materia Costituzione, nonché dei vincoli dell’urbanistica e dell’edilizia (= materia «governo del territorio»), o riguardanti la materia «tutela dell’ambiente» o quella della «tutela dei beni derivanti dall'ordinamento comunitario culturali». e dagli obblighi internazionali. 2. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:…… In generale, le leggi possono essere sia statali che regionali (provinciali nel solo h) ordine pubblico e sicurezza…..;…. caso delle Province autonome di Trento e Bolzano). l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia Perché le leggi possono essere sia statali che regionali? amministrativa; …. Perché l’art. 117 della Costituzione prevede la potestà legislativa statale e s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema regionale e stabilisce criteri per il riparto (= distribuzione) della potestà e dei beni culturali. legislativa tra lo Stato e le Regioni in base alla «materia» cui la disciplina è 3. Sono materie di legislazione riconducibile. concorrente quelle relative a: […] governo del territorio; ……..valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e Al di sotto delle fonti legislative (leggi e atti aventi forza di legge, cioè decreti organizzazione di attività culturali; legge e decreti legislativi, v. infra) si collocano le fonti del diritto di livello ……... Nelle materie di legislazione secondario, contenute, in particolare, nei regolamenti (regolamenti statali, concorrente spetta alle Regioni la regionali e degli enti locali). potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla MARI_SRT 2024/2025 legislazione dello Stato». 6 Nel complesso delle norme rilevanti per la nostra materia, si aggiunge la normativa eurounitaria (dell’Unione Europea). Tra le materie su cui l’Unione europea ha competenza vi è la tutela dell’ambiente: nell’esercizio di tale competenza, l’U.E. ha emanato nel tempo varie direttive dirette ad armonizzare la legislazione degli Stati membri in tema di difesa dagli inquinamenti, di V.I.A. (Valutazione di Impatto Ambientale di determinati progetti di opere suscettibili di avere un impatto sull’ambiente), di V.A.S. (Valutazione Ambientale Strategica di piani e programmi, come i piani territoriali e urbanistici, suscettibili di avere un impatto significativo sull’ambiente), di efficientamento energetico ed energie rinnovabili. MARI_SRT 2024/2025 7  La Costituzione, le leggi (statali e regionali), i regolamenti, le norme europee sono FONTI DEL DIRITTO. Cosa si intende per fonte del diritto? FONTI DI PRODUZIONE DEL DIRITTO: atto abilitato dall’ordinamento giuridico a creare, modificare o estinguere le norme giuridiche, innovando l’ordinamento giuridico stesso. Fonti del diritto: FONTI DI COGNIZIONE DEL DIRITTO: atti che forniscono la conoscibilità legale delle norme; atti, cioè, che raccolgono i testi delle norme (es. Gazzetta ufficiale abbreviata con G.U., Bollettino ufficiale delle Regioni abbreviato con B.U.R.). MARI_SRT 2024/2025 8 Elenco delle principali fonti di produzione del diritto : I. Costituzione II. Fonti dell’Unione Europea III. Fonti dell’ordinamento statale: a) Leggi b) Atti aventi forza di legge (decreti legge e decreti legislativi, abbreviati, rispettivamente, con d.l. e d.lgs.) c) Regolamenti dell’esecutivo IV. Fonti regionali: a) Leggi regionali b) Regolamenti regionali V. Fonti locali: a) Regolamenti degli enti locali MARI_SRT 2024/2025 9 Quadro gerarchico delle principali fonti del diritto FONTI DI RANGO COSTITUZIONALE Regolamenti dell’U.E. FONTI DI RANGO Leggi statali e atti aventi forza di PRIMARIO legge (d.l. e d.lgs.) Leggi regionali Regolamenti governativi e FONTI DI RANGO SECONDARIO ministeriali Regolamenti enti locali MARI_SRT 2024/2025 10  Art. 138 Costituzione: I. Costituzione Le leggi di revisione della Costituzione … sono adottate da ciascuna Camera con due È al vertice della gerarchia delle fonti. Sancisce i principi fondamentali, i successive deliberazioni a valori di base dello Stato, le libertà garantite dall’ordinamento, i diritti e intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a doveri dei cittadini, l’organizzazione dello Stato, delle Regioni e degli altri maggioranza assoluta dei enti territoriali o locali (comuni, province, città metropolitane). componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione. Le leggi stesse sono sottoposte La Costituzione italiana è una Costituzione rigida: a referendum popolare quando, «RIGIDA» significa che è modificabile solo tramite Leggi di revisione entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano costituzionale. domanda un quinto dei membri Le LEGGI DI REVISIONE COSTITUZIONALE sono approvate dal Parlamento con un di una Camera o procedimento più complesso rispetto a quello previsto per le leggi ordinarie, cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La indicato all’art. 138 Cost. (procedimento caratterizzato da una doppia legge sottoposta votazione da parte di ciascuna Camera e da maggioranze qualificate). a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. Le disposizioni costituzionali: Non si fa luogo a referendum se Orientano l’interpretazione delle altre norme (l’interpretazione deve essere conforme alla la legge è stata approvata nella Costituzione); seconda votazione da ciascuna Obbligano la produzione legislativa statale o regionale a ispirarsi ai loro contenuti; delle Camere a maggioranza di Determinano l’illegittimità delle norme di legge o degli atti aventi forza di legge contrastanti due terzi dei suoi componenti. con le disposizioni costituzionali. MARI_SRT 2024/2025 11  II. Fonti dell’Unione Europea L’art. 11 della Costituzione sancisce che “l’Italia … consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni”. Sulla base dell’art. 11 Cost. l’Italia ha consentito la parificazione dei trattati e dei regolamenti dell’U.E. alle leggi costituzionali (hanno cioè lo stesso livello nella gerarchia delle fonti del diritto delle leggi costituzionali, purché non si pongano in contrasto con i principi e i diritti fondamentali sanciti nella Costituzione). Principali fonti del diritto dell’U.E.: Trattati, Regolamenti e Direttive Trattati (Trattato sull’Unione europea e Trattato sul funzionamento dell’U.E.) Regolamenti: hanno un’efficacia diretta, sono cioè direttamente vincolanti per gli Stati membri dell’U.E. e per i loro cittadini (non richiedono il recepimento da parte degli Stati membri e non possono essere derogati dagli Stati membri). Le Direttive, invece, hanno un’efficacia mediata, vale a dire indicano obiettivi che gli Stati membri dell’U.E. devono raggiungere in una data materia e i principi della disciplina di una data materia che ciascuno Stato membro dovrà elaborare con una propria legge per raggiungere quegli obiettivi (es. direttiva in tema di v.i.a.). Le Direttive vincolano, quindi, lo Stato membro riguardo ai principi e agli obiettivi previsti. Pertanto, di regola le Direttive non sono suscettibili di immediata applicazione, ma è necessario il recepimento da parte dello Stato membro con una propria fonte normativa interna (es. le Direttive relative a V.I.A. e V.A.S., recepite attualmente in Italia dal Codice dell’Ambiente di cui al d.lgs. n. 152 del 2006). Caso particolare delle direttive self executing: a tal punto dettagliate da avere efficacia immediata e assumere nella gerarchia delle fonti la medesima forza dei Regolamenti dell’U.E. MARI_SRT 2024/2025 12 La potestà legislativa dello Stato e delle Regioni deve rispettare (= cioè non produrre norme che contrastino con) i «vincoli derivanti dal diritto comunitario» (l’art. 117, comma 1, Cost. dispone che: «La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali»). Ne consegue che: le norme nazionali che sono in contrasto con una norma europea contenuta in un Trattato dell’Unione Europea o in un Regolamento europeo devono essere disapplicate (cioè non applicate da parte dei giudici nazionali quando nel risolvere una controversia debbano fare applicazione della norma interna; e da parte delle pubbliche amministrazioni, quando nell’esercizio di un potere amministrativo debbano applicare la norma interna): questa è una conseguenza del c.d. Primato del diritto europeo. MARI_SRT 2024/2025 13  III. Leggi e Atti aventi forza di legge Art. 76 Costituzione: «L’esercizio della funzione Fonti nazionali: legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e a. Leggi ordinarie: leggi adottate dal Parlamento. Ai sensi dell’art. 70 soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti» della Cost., la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle (decreti legislativi) due Camere che compongono il Parlamento. Art. 77 Costituzione: «Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria. b. Atti aventi forza di legge: sono i decreti legge e i decreti legislativi Quando, in casi straordinari di necessità e d’urgenza, La funzione legislativa, di cui è titolare il Parlamento ai sensi il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il dell’art. 70 Cost., in determinati e specifici casi può essere giorno stesso presentarli per la conversione alle esercitata dal Governo. Camere che, anche se sciolte, sono appositamente Quali sono i casi? convocate e si riuniscono entro cinque giorni. Occorre distinguere tra: I decreti perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro b.1. decreti legge (d.l.): art. 77 Cost. pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare b.2. decreti legislativi (d.lgs.): artt. 76 e 77, comma 1, Cost. con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti» MARI_SRT 2024/2025 14  Decreto legge – d.l. Il Governo può adottare provvedimenti provvisori aventi forza di legge (d.l.) in casi straordinari di necessità e di urgenza (art. 77 Cost.). Il d.l. è immediatamente efficace, ma deve essere presentato lo stesso giorno alle Camere per essere convertito in legge: se le Camere non lo convertono in legge nel termine perentorio di 60 giorni dalla pubblicazione in Gazzetta ufficiale (G.U.), il decreto legge perde efficacia fin dall’inizio (cioè perde efficacia ex tunc). La conversione avviene mediante l'approvazione di una apposita legge di conversione da parte di entrambi i rami del Parlamento (la legge di conversione può anche convertire il d.l. con modifiche – cioè modificando o integrando alcune norme del d.l.). MARI_SRT 2024/2025 15  Decreto legislativo – d.lgs. Al di fuori dei casi straordinari di necessità e urgenza, il Governo può adottare decreti previa delega del Parlamento espressa in una legge ordinaria (c.d. legge delega) approvata dal Parlamento. Il decreto legislativo (d.lgs.), come il d.l., è un atto avente forza di legge adottato dal Governo. Si distingue dal d.l. perché in questo caso l’intervento del Parlamento non è successivo (in sede di conversione in legge del d.l.), ma preventivo: il d.lgs. viene adottato dal Governo sulla base di una legge ordinaria di delegazione (o legge delega) del Parlamento. La legge di delega contiene indicazioni vincolanti per il Governo → → la legge di delega deve indicare, ai sensi dell’art. 76 Cost.: ▪ Oggetto della delega (= su cosa deve legiferare il Governo); ▪ Principi e criteri direttivi (cui il Governo deve conformare le norme giuridiche che inserirà nel d.lgs.); ▪ Termine entro cui il Governo deve esercitare la delega. MARI_SRT 2024/2025 16 Cosa significa che decreti legge e decreti legislativi Solo da leggere: La Corte costituzionale giudica sulla hanno forza di legge? conformità alla Costituzione delle leggi dello Stato e delle Regioni e degli atti aventi forza di legge statali. Se i giudici costituzionali decidono che determinate norme sono in Forza di legge significa che le disposizioni di un d.l. o di contrasto con la Costituzione, la sentenza emessa, un d.lgs.: pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale, causa, a decorrere dal ❖ come le leggi ordinarie sono fonti primarie e giorno successivo, la cessazione di efficacia della legge (o prevalgono su fonti di livello inferiore (cioè sulle della parte di essa dichiarata incostituzionale), che non fonti secondarie); potrà più essere applicata. In che modo la Corte si attiva? - Giudizio in via incidentale: nel corso di un processo dove ❖ non possono essere modificate da fonti del deve essere applicata la norma, una delle parti o il giudice diritto di livello inferiore alla legge; d’ufficio solleva questione di legittimità costituzionale; - Giudizio in via di azione: può essere attivato dallo Stato ❖ sono soggette al controllo di conformità alla e dalle Regioni. L'art. 127 della Costituzione stabilisce che «il Governo, quando ritenga che una legge regionale Costituzione da parte della Corte costituzionale ecceda la competenza della Regione, può promuovere la (art. 134 Cost.). Quindi, anche se incostituzionali questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte (cioè contrarie a Costituzione), le disposizioni costituzionale entro sessanta giorni dalla sua contenute in decreti leggi e decreti legislativi pubblicazione. La Regione, quando ritenga che una legge vanno applicate dall’Amministrazione e rispettate o un atto avente valore di legge dello Stato o di un'altra dai cittadini fino a quando la Corte costituzionale Regione leda la sua sfera di competenza, può promuovere non si pronuncia su di esse con una sentenza che la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte le dichiara incostituzionali. costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell'atto avente valore di legge». MARI_SRT 2024/2025 17  I REGOLAMENTI GOVERNATIVI possono essere di vari Regolamenti statali dell’esecutivo tipi, ad esempio : Sono fonti del diritto secondarie (cioè di livello inferiore 1. Esecutivi: pongono norme esecutive per la rispetto alle fonti primarie nella gerarchia delle concreta applicazione di una legge – ad es. fonti). ulteriori specificazioni delle fattispecie, procedure, adempimenti; I Regolamenti sono adottati dal Governo o dai singoli 2. Attuativi-integrativi: dettano la disciplina di Ministri (i Ministri sono al vertice dettaglio rispettando i principi generali della dell’Amministrazione statale, anche detta materia dettati dalla legge; «Esecutivo»). 3. di organizzazione: disciplinano l’organizzazione e il funzionamento delle p.A., nel rispetto della I regolamenti governativi sono adottati con delibera del disciplina dettata in termini generali dalla legge. Consiglio dei Ministri (C.d.M.), sono emanati con d.P.R. (decreto del Presidente della Repubblica) e poi Esempi di regolamenti dell’esecutivo: pubblicati in G.U. Regolamento su autorizzazione paesaggistica semplificata (d.P.R. n. 31/2017) I regolamenti ministeriali (decreti ministeriali, acronimo Regolamento di organizzazione del MiC (Ministero D.M.) possono essere adottati in materie di della cultura) competenza dei singoli Ministri (es. regolamento del D.m. (Ministro dei Lavori pubblici) n. 1444/1968 Ministro della Cultura nelle materie di competenza). (su zone territoriali omogenee e standard urbanistici ed edilizio…) MARI_SRT 2024/2025 18  Limiti che incontra l’esercizio della potestà regolamentare I regolamenti: oltre a non poter contenere norme in contrasto con la Costituzione, non possono contrastare con le leggi ordinarie : i regolamenti non hanno forza di legge; non possono intervenire in materie che la Costituzione riserva alla fonte legge (nei casi, cioè, di riserva di legge assoluta, come ad esempio quella prevista in materia penale dall’art. 25, comma 2, Cost.* in base al quale solo la legge può * Art. 25 Cost.: «Nessuno può essere punito se non prevedere quali condotte costituiscono in forza di una legge che sia entrata in vigore reato). prima del fatto commesso». MARI_SRT 2024/2025 19  IV. Fonti normative regionali La Costituzione indica tre fonti normative regionali: Leggi regionali Statuti delle regioni Regolamenti regionali Leggi regionali - l.r. Approvate dal Consiglio regionale nelle materie che l’art. 117 della Costituzione attribuisce alla competenza concorrente (comma 3) o residuale (comma 4) delle Regioni. L’art. 117 Cost. (come riscritto dalla l. cost. n. 3/2001) prevede, infatti, 3 tipi di potestà legislativa: i. Potestà legislativa esclusiva statale: nelle materie tassativamente elencate nel comma 2 dell’art. 117 Cost. (ad es. le materie «tutela dell’ambiente» e «tutela dei beni culturali», «diritto penale»); ii. Potestà legislativa concorrente: nelle materie tassativamente elencate nel comma 3 dell’art. 117 Cost. (in tali materie, i principi della disciplina sono dettati con legge statale – legge definita «legge quadro» o «legge cornice» -, mentre la normativa di dettaglio è dettata dalla regione con propria legge regionale) (ad esempio la materia “governo del territorio”); iii. Potestà legislativa residuale regionale: vi rientrano, in via residuale, tutte le materie diverse da quelle espressamente menzionate negli elenchi del comma 2 e del comma 3 dell’art. 117 Cost.. MARI_SRT 2024/2025 20 Dalla lettura dell’art. 117 Cost. capiamo quindi perché le leggi urbanistiche (relative ai piani territoriali e urbanistici) o in tema di edilizia possono essere sia statali che regionali: perché l’art. 117 Cost., al comma 3, dispone che nella materia «governo del territorio» lo Stato e le Regioni sono titolari di una potestà legislativa «concorrente». La materia «governo del territorio» comprende l'insieme delle norme e delle procedure che disciplinano l'uso del territorio e la localizzazione di impianti o attività. Vi rientrano, quindi, sia l'urbanistica che l'edilizia. La materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» è invece riservata, in base all’art. 117, comma 2, Cost., alla potestà legislativa esclusiva statale. MARI_SRT 2024/2025 21 La disciplina del «Governo del territorio» è Va però considerato che manca una legge statale recente quindi il risultato del concorso tra i principi che espressamente stabilisca i principi fondamentali fondamentali dettati dallo Stato e la della disciplina dei piani urbanistici. Occorre quindi disciplina fissata dalle Regioni. ricorrere a un criterio subordinato, secondo cui le Regioni I principi fondamentali prescrivono criteri e devono conformarsi ai principi «comunque desumibili obiettivi, lasciando alle Regioni dalla legislazione statale in vigore», pur se non l’individuazione degli strumenti concreti da espressamente qualificati come tali. usare per raggiungere gli obiettivi. È per questo che con riguardo ai piani territoriali e urbanistici si desumono i principi dalla risalente Legge urbanistica fondamentale l. n. 1150/1942, che per prima N.B.: Il limite dei principi fondamentali dettò una disciplina generale e organica della materia. contenuti nelle leggi quadro statali non vincola le Regioni a statuto speciale: queste Inoltre, nell’ambito delle materie di potestà legislativa hanno una potestà legislativa c.d. primaria in concorrente non è precluso alla legge statale dettare, materie indicate nel loro Statuto, che incontra oltre ai principi, anche la disciplina attuativa o di dettaglio solo i limiti derivanti dalla Costituzione e i (ad esempio, nel Testo unico dell’edilizia n. 380/2001 vincoli derivanti dall’ordinamento dell’U.E. (in abbiamo oltre ai principi le norme di dettaglio). concreto, però, le norme urbanistiche di Tuttavia queste disposizioni di dettaglio sono «cedevoli», queste regioni non si differenziano molto dai cioè destinate a essere superate al momento dell’entrata modelli statali). in vigore delle leggi di dettaglio adottate dalle singole Regioni. MARI_SRT 2024/2025 22  Regolamenti regionali In base all’art. 117, comma 6, Cost., nelle materie di potestà legislativa esclusiva solo lo Stato ha potere regolamentare (salvo il caso di delega statale alla Regione). Nelle materie di potestà legislativa concorrente o residuale la potestà regolamentare spetta alle Regioni. Competenza ad adottare i regolamenti regionali: i singoli Statuti regionali stabiliscono se compete al Consiglio regionale o alla Giunta regionale (può essere previsto anche un sistema misto, come in Campania). Modello della Regione Campania: lo Statuto della Regione Campania prevede che i regolamenti sono deliberati dalla Giunta regionale; sono poi approvati dal Consiglio regionale entro un termine di 60 giorni (in caso di vano decorso del termine, il silenzio equivale ad assenso); sono quindi emanati dal Presidente della Giunta regionale e, infine, pubblicati nel B.U.R.. Esempio: il Regolamento G.R. n. 5/2011 (Regolamento di attuazione per il governo del territorio) che studieremo nel trattare della disciplina dei piani urbanistici in Campania insieme alla L.R. (legge regionale) Campania n. 16/2004 sul governo del territorio (di cui il regolamento è attuativo) MARI_SRT 2024/2025 23  V. Fonti degli enti locali (Comuni, Province, Città metropolitane) Art. 114, comma 2, Cost. (v. sopra) ❑ Statuti comunali e provinciali deliberati dai rispettivi Consigli; ❑ Regolamenti comunali e provinciali: ai sensi dell’art. 117, comma 6, Cost., con i propri regolamenti gli enti locali disciplinano l’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni amministrative loro attribuite. Es. Regolamento edilizio comunale. MARI_SRT 2024/2025 24  Data la pluralità di fonti del diritto ci sono dei CRITERI per risolvere eventuali ANTINOMIE tra norme Per ANTINOMIE si intendono tutti quei casi in cui vi è incompatibilità tra due norme che disciplinano una stessa fattispecie (nel senso che l’applicazione dell’una rende impossibile applicare l’altra). Criteri di soluzione delle antinomie: ❑ Cronologico (lex posterior derogat priori: abrogazione della norma anteriore da parte di quella successiva di pari grado); ❑ Gerarchico (lex superior derogat inferiori: prevalenza della norma di grado superiore su quella inferiore, anche quando quella inferiore sia cronologicamente posteriore. Si applica se l’antinomia si pone tra norme di diverso grado); ❑ della Competenza (la disciplina di una materia è riservata da una fonte superiore ad una specifica fonte del diritto; ne consegue che in caso di antinomia tra fonti diverse prevale la fonte riservataria: si consideri ad esempio il rapporto tra legge statale e regionale in base ai criteri di riparto della competenza dell’art. 117 Cost.); MARI_SRT 2024/2025 25  Abrogazione: diversi tipi di abrogazione Abrogazione espressa: contenuta in una disposizione (solitamente gli articoli finali) che dichiara espressamente la cessazione dell'efficacia di una norma (o legge) precedente. Abrogazione tacita: il legislatore emana una nuova norma giuridica incompatibile con la norma precedente, che viene quindi abrogata. Abrogazione implicita: Il legislatore emana una nuova legge con cui regola per intero la materia già disciplinata dalla legge precedente, sostituendo quindi integralmente la legge precedente. L’abrogazione tacita e quella implicita si ricavano in via interpretativa. L’abrogazione opera di solito solo per il futuro (ex nunc). La norma abrogata non è più applicabile, ma continua a disciplinare i rapporti che hanno preceduto l’abrogazione (principio di non retroattività degli effetti della legge: di regola la legge non dispone che per l’avvenire, anche se tale principio può essere espressamente derogato con l’unica eccezione della materia penale –> in materia penale, infatti, l’art. 25, comma 2, Cost. dispone che «Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso»). MARI_SRT 2024/2025 26  LE COMPETENZE AMMINISTRATIVE: RIPARTO TRA I DIVERSI LIVELLI TERRITORIALI Funzione amministrativa: consiste nella applicazione della legge esercitando poteri amministrativi. I poteri amministrativi sono attribuiti alle diverse amministrazioni dalla legge (principio di legalità, art. 97 Cost.), per curare determinati interesse pubblici. Es. Potere di pianificare il territorio attribuito al Comune per curare l’interesse pubblico all’uso ottimale del territorio La funzione amministrativa è svolta da un insieme di uffici che, nel loro complesso, compongono l’Amministrazione pubblica intesa in senso ampio. Sono esercizio della funzione amministrativa, ad esempio: l’approvazione di un piano urbanistico, la valutazione di impatto ambientale del progetto di un’opera, ecc. … Ognuna di queste funzioni amministrative è attribuita alla competenza di una specifica Amministrazione o livello amministrativo territoriale (ad esempio, la v.i.a. è di competenza statale o regionale a seconda del tipo di opera; il piano paesaggistico è di competenza della regione e del ministero della cultura, ecc.). In termini generali e astratti, l’amministrazione di uno Stato può essere organizzata (cioè strutturata ai fini del suo funzionamento) secondo due formule: i. ACCENTRAMENTO: i poteri decisionali sono attribuiti agli organi centrali (dotati di competenza sull’intero territorio nazionale). Gli eventuali uffici periferici (cioè gli uffici con sede locale) svolgono solamente funzioni istruttorie e consultive; ii. DECENTRAMENTO: II.a) attribuzione di poteri decisionali agli organi periferici dell’amministrazione statale, con sede locale e dotati di competenze territorialmente delimitate (si parla in tale caso di decentramento burocratico), oppure II.b) a enti pubblici distinti (decentramento autarchico). MARI_SRT 2024/2025 27 La Costituzione italiana accoglie la formula organizzatoria del decentramento (sia burocratico che autarchico). Si pensi, ad esempio, alla Soprintendenza, organo Si pensi, ad esempio, agli periferico del MIC - enti pubblici territoriali, Ministero della cultura vale a dire Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni Art. 5 Costituzione: “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento”. Il decentramento è assunto come principio cardine dell’organizzazione delle funzioni amministrative dall’art. 5 della Costituzione. MARI_SRT 2024/2025 28  Se la formula organizzatoria è quella del decentramento, anche autarchico, sulla base di quale criterio sono distribuite le competenze amministrative tra i diversi Enti territoriali? Premessa: principio di legalità, ricavato dall’art. 97 Cost. («I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizione di legge….»): le competenze amministrative ( = i poteri amministrativi che ciascuna amministrazione può esercitare per la cura di uno specifico interesse pubblico a lei assegnato) sono quindi fissate dalla legge. Art. 114 Cost.: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”. Progressivo DECENTRAMENTO delle funzioni amministrative a partire da anni ’70 del secolo scorso, quando vari atti normativi statali hanno disposto il trasferimento di determinate funzioni amministrative agli enti territoriali. MARI_SRT 2024/2025 29 L’art. 118 Cost., come modificato dalla l. cost. n. 3/2001 (c.d. Riforma del Titolo V della Costituzione), ha poi costituzionalizzato il principio di sussidiarietà (principio rilevante nel riparto delle funzioni amministrative tra gli enti territoriali): Art. 118 Costituzione : “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”. Il principio di sussidiarietà implica l'attribuzione dei compiti e delle funzioni amministrative ai Comuni, in quanto ente più vicino ai cittadini. Tali funzioni vengono attribuite con legge (statale o regionale a seconda della materia cui le funzioni amministrative possono essere ricondotte e quindi della titolarità della potestà legislativa) al livello territorialmente superiore solo laddove questo sia in grado di svolgerle meglio rispetto al livello inferiore (sussidiarietà verticale). MARI_SRT 2024/2025 30  Esempio di applicazione del principio di Pertanto: sussidiarietà con riguardo alle funzioni amministrative di pianificazione del territorio: la regola è la competenza diretta dell’ente locale più vicino ai luoghi e ai cittadini, vale a dire il Comune, a Art. 8 (rubricato “Sussidiarietà”) della L.R. meno che detta collocazione sia non ottimale a livello Campania n. 16/2004 (legge regionale sul di efficienza: il principio di sussidiarietà determina in Governo del territorio): tale caso l’attribuzione a enti territoriali superiori nella piramide dei livelli di governo; “1. Sono demandate ai Comuni tutte le funzioni relative al governo del territorio non espressamente attribuite il principio di sussidiarietà verticale non è però auto- dall'ordinamento e dalla presente legge alla applicativo: una legge statale o regionale (secondo la Regione ed alle province. competenza legislativa sulla materia in base all’art. 117 2. Alla Regione e alle Province sono affidate Cost.) deve provvedere alla riallocazione della funzione esclusivamente le funzioni di pianificazione ad esse attribuite dalla legislazione amministrativa a un livello capace di garantirne lo nazionale e regionale che riguardano scelte svolgimento in modo ottimale. di interesse sovracomunale”. MARI_SRT 2024/2025 31 Esempi di funzioni amministrative conservate allo Stato perché si ritiene opportuno un loro esercizio a livello unitario: - Tutela dei beni culturali (per «tutela» si intende l’attività amministrativa volta ad individuare, conservare e proteggere il bene culturale, e quindi, ad esempio, l’apposizione del vincolo storico artistico e il rilascio dell’autorizzazione da parte del Soprintendente per interventi edilizi su beni culturali) → le funzioni amministrative sono rimaste accentrate in capo al Ministero della Cultura (Stato), come previsto dal Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs. n. 42/2004. In altri casi le funzioni amministrative sono conferite alle Regioni, ma con la previsione di una legge restano nella titolarità dell’amministrazione statale alcuni “compiti di rilievo nazionale” nell’ambito delle funzioni conferite: - conservazione e valorizzazione delle aree naturali protette, terrestri e marine, riconosciute di importanza internazionale o nazionale; - valutazione di impatto ambientale (VIA) per opere e impianti il cui impatto ambientale investe più regioni, per opere e infrastrutture di rilievo internazionale e nazionale, per gli impianti industriali di particolare e rilevante impatto, per le opere la cui autorizzazione è di competenza dello Stato. MARI_SRT 2024/2025 32