Diritto dell'Ambiente: Materiale SRT 2024/2025 PDF

Sviluppo Sostenibile e Reti Territoriali S.R.T. Diritto dell’ambiente (e governo del territorio) a.a. 2024/2025 Prof. Giuseppina Mari Materiale n. 2 FONTI DEL DIRITTO E TUTELA DELL’AMBIENTE La «tutela dell'ambiente» è menzionata nel...

Sviluppo Sostenibile e Reti Territoriali S.R.T. Diritto dell’ambiente (e governo del territorio) a.a. 2024/2025 Prof. Giuseppina Mari Materiale n. 2 FONTI DEL DIRITTO E TUTELA DELL’AMBIENTE La «tutela dell'ambiente» è menzionata nella Costituzione come "materia" di competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117 comma 2, lett. s, come riscritto dalla legge costituzionale n. 3/2001 che ha modificato il Titolo V della Costituzione). Nel 2001, per la prima volta il termine «AMBIENTE» compare nella Costituzione, nell’art. 117 Cost. come riscritto dalla l.cost. n. 3/2001. Ma l’ambiente era comunque da tempo riconosciuto un "valore costituzionale" sulla base dell’interpretazione di alcune disposizioni della Costituzione, tra cui gli articoli 9, 32, 41, 42 Cost. (v. infra). MARI - SRT 2024/2025 2  EVOLUZIONE DEL DIRITTO DELL’AMBIENTE L’evoluzione normativa in Italia in materia di ambiente si è svolta in parallelo con quella degli altri Paesi dell’Unione Europea. Le normative nazionali sono prevalentemente di derivazione comunitaria e, prima ancora, internazionale (v. infra). In passato l’ambiente era considerato un valore umano, ma non un valore giuridico (non era prevista, cioè, dalla normativa una tutela giuridica specifica appositamente dedicata all’ambiente). Le Costituzioni più risalenti non contenevano norme sull’ambiente né, tantomeno, una definizione giuridica di ambiente. Possiamo individuare 3 fasi nell’evoluzione del Diritto dell’ambiente: 1. Prima fase → dalla irrilevanza giuridica alla rilevanza giuridica dell’interesse alla tutela dell’ambiente; 2. Seconda fase → progressivo rafforzamento della tutela giuridica e affermarsi dell’interesse all’ambiente come interesse c.d. primario (destinatario, cioè, di una tutela rafforzata rispetto ad altri interessi pubblici); 3. Terza fase → attualmente in corso: matura la consapevolezza del carattere non settoriale del diritto dell’ambiente: la tutela dell’ambiente richiede non solo la composizione con altri interessi (come lo sviluppo economico) ma la trasformazione degli altri interessi (si parla di «Ambiente per lo sviluppo»). MARI - SRT 2024/2025 3 1° fase → Dalla irrilevanza alla rilevanza giuridica e tutela L’emersione dell’interesse ambientale e la sua acquisizione nella sfera giuridica è vicenda analoga a quella di altri interessi entrati nel mondo del diritto: l’evoluzione dell’economia e dei costumi determina la nascita di nuovi bisogni, che diventano via via rilevanti per il diritto (diventando oggetto di tutela giuridica tramite norme che li prendono in considerazione e ne tutelano la soddisfazione). Particolarità dell’interesse ambientale: TRASVERSALITÀ Di regola un nuovo bisogno/interesse, quando diventa rilevante dal punto di vista giuridico, si aggiunge ai bisogni/interessi già tutelati (es. interesse all’istruzione o all’assistenza sanitaria: quando sono stati ricompresi tra le funzioni dei pubblici poteri si sono affiancati ad altri interessi già giuridicamente rilevanti e hanno trovato riscontro in strutture organizzative preposte alla loro cura che si sono aggiunte a quelle esistenti). L’interesse ambientale ha una particolarità : si interseca con altri interessi già tutelati, incidendo sulle competenze delle amministrazioni che li curano – infrastrutture, assetto del territorio, ecc. -, dando luogo a competenze trasversali rispetto a quelle di settore. Tale incidenza assume per lo più carattere antagonista, precludendo cioè la massimizzazione della soddisfazione degli interessi su cui viene ad incidere (esempio: ambiente vs. sviluppo economico). Fino agli ultimi decenni dello scorso anno l’interesse ambientale era tutelato all’interno di alcune discipline di settore (urbanistica, tutela del paesaggio, sanità, turismo……). La crescente attenzione per le problematiche ambientali ha fatto poi sì che le diverse fattispecie di tutela dal deterioramento dell’ambiente venissero portate a “sistema”, diventando una “materia” giuridica, con propri principi, regole e apposita organizzazione amministrativa. MARI - SRT 2024/2025 4 2° fase → Il rafforzamento della tutela Nella 2° fase l’Ambiente si afferma come interesse c.d. primario. La progressiva e diffusa consapevolezza della gravità del deterioramento dell’ambiente ha determinato, nella maggior parte delle normative (in modo significativo in quelle dell’Unione Europea), un rafforzamento delle forme di tutela dell’interesse ambientale, fino a farle prevalere su quelle accordate ad altri interessi. Nella classificazione che distingue gli interessi in primari e secondari, assegnando ai primi una tutela superiore rispetto a quella dei secondi, l’interesse all’ambiente ha assunto carattere primario, è diventato cioè prevalente anche rispetto all’interesse allo sviluppo economico. In questo contesto ha preso forma la nozione di “sviluppo sostenibile”, dove la sostenibilità ambientale è parametro di valutazione dello sviluppo. Lo sviluppo (inteso come accrescimento costante delle attività economiche) è un valore tutelato e promosso dall’ordinamento, ma trova un limite nel valore ambientale (nella logica della composizione degli interessi). MARI - SRT 2024/2025 5 3° fase → Ambiente per lo sviluppo La terza fase scaturisce dalla costatazione che i problemi ambientali non sono questioni specifiche e delimitabili e risolvibili con misure apposite. L’ambiente è il modo di essere di una collettività e le ragioni del suo deterioramento non sono circoscrivibili a vicende puntuali. Per quanto se ne possa rafforzare la tutela in modo oppositivo o di mera composizione rispetto ad altri interessi tutelati, il risultato ragionevolmente prevedibile sarà comunque, al più, quello di rallentarne e diminuirne il degrado. Si supera così la fase dello sviluppo sostenibile, che considera lo sviluppo come valore rispetto al quale l’ambiente funge da limite, e si teorizza la diversa formula di «AMBIENTE PER LO SVILUPPO». MARI - SRT 2024/2025 6 L’ambiente può diventare un volano per la ripresa economica e per un NUOVO TIPO DI SVILUPPO → GREEN ECONOMY Alle fasi della contrapposizione e a quella della (auspicata) compatibilità (sviluppo sostenibile) si unisce ora quella della POSSIBILE SINERGIA. Esistono delle attività che determinano un miglioramento oggettivo delle condizioni ambientali (come le bonifiche, il risanamento del territorio, l’agricoltura biologica, la lotta alla desertificazione e l’aumento del verde), o che richiedono un consumo minimo dei beni ambientali rispetto ai vantaggi che ne derivano (come il trasporto su ferro, le energie rinnovabili, le produzioni che utilizzano i rifiuti - che da scarto diventano materia prima secondo lo schema dell’economia circolare). Queste attività possono dare il via ad un nuovo tipo di sviluppo, non più solo “compatibile” con l’ambiente e “sostenibile” ma IN TOTALE SINERGIA con esso. MARI - SRT 2024/2025 7  NOZIONE GIURIDICA DI AMBIENTE Esiste una nozione giuridica unitaria di Ambiente? Oppure dal punto di vista giuridico l’Ambiente è solo una ‘sintesi verbale’ con la quale si indica un complesso di cose tra loro differenti (salute, paesaggio, territorio, arte, cultura)? Due tesi principali sulla concezione giuridica di ambiente si sono succedute nel tempo: A. Tesi frammentaria B. Tesi unitaria Tesi frammentaria (M.S. Giannini): l’«ambiente» non è una nozione giuridica unitaria, ma la somma di una pluralità di profili giuridicamente rilevanti di cui la normativa statale si occupa e che sono: - l’ambiente inteso in senso naturalistico (paesaggio, beni culturali, bellezze naturali, aree naturali protette); - l’ambiente preso in considerazione nella normativa sull’inquinamento (sanità, igiene del suolo, difesa delle risorse idriche, difesa dell’atmosfera, etc.) ; - l’ambiente in senso urbanistico come sinonimo di «assetto del territorio», considerato dalle leggi urbanistiche. Le varie leggi relative ai diversi profili si occupano, separatamente, di ognuno di questi profili giuridici. La tesi di M.S. Giannini (del 1973) era corretta dal punto di vista dell’analisi giuridica nel tempo in cui fu formulata: all’epoca esistevano una serie di leggi di tutela dei diversi interessi ricondotti alla nozione frammentaria di ambiente (norme su assetto del territorio, sui beni culturali, sulle bellezze naturali; disposizioni di contrasto all’inquinamento come ad esempio il Testo unico n. 1265/1934 sulle industrie insalubri). MARI - SRT 2024/2025 8 L’aumento quantitativo dell’inquinamento e la diffusa sensibilità al problema ambientale (anche in ambito internazionale e comunitario, v. infra) hanno determinato l’istituzione di soggetti pubblici con competenze specifiche in materia ambientale: → l’interesse ambientale ha così acquisito una specifica rilevanza istituzionale unitaria. In Italia, ad esempio, con la l. n. 349/1986 è stato istituito il Ministero dell’Ambiente, con il compito di assicurare: «la promozione, la conservazione e il recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della collettività ed alla qualità della vita, nonché la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle risorse naturali dall’inquinamento». Il Ministero è stato investito anche di competenze di partecipazione a procedimenti di titolarità di altre amministrazioni per profili attinenti a interessi ambientali. L’istituzione del Ministero ha determinato una interazione fra le singole componenti dell’ambiente, consentendo il passaggio da una nozione frammentaria di ambiente (mera sintesi addizionale di vari elementi che lo compongono) a una nozione di SISTEMA. MARI - SRT 2024/2025 9 Questa interazione fra le singole componenti dell’Ambiente e questa nozione di sistema risultano chiaramente in alcune più recenti disposizioni normative. Ad esempio: nella normativa in tema di V.I.A. (Valutazione di Impatto Ambientale di specifici progetti di opere): l’art. 5 del Codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152/2006) prescrive che la valutazione riguarda gli effetti del progetto di opera «sui seguenti fattori: popolazione e salute umana; biodiversità, con particolare attenzione alle specie e agli habitat protetti …; territorio, suolo, acqua, aria e clima; beni materiali, patrimonio culturale, paesaggio; interazione tra i fattori sopra elencati» (da ciò si ricava un’indiretta definizione di ambiente come nozione unitaria). Il testo dell’art. 5 del Codice dell’Ambiente precedente alla riscrittura avvenuta nel 2017 (d.lgs. n. 104/2017) era ancora più chiaro nella definizione di impatto ambientale (impatto che costituisce oggetto di valutazione nella v.i.a.): l’impatto è definito come «alterazione qualitativa e/o quantitativa, diretta ed indiretta, a breve e a lungo termine, permanente e temporanea, singola e cumulativa, … dell’ambiente, inteso come sistema di relazioni fra i fattori antropici, naturalistici, chimico-fisici, climatici, paesaggistici, architettonici, culturali, agricoli ed economici, in conseguenza dell’attuazione sul territorio di piani o programmi o di progetti …». MARI - SRT 2024/2025 10 Si arriva così all’elaborazione di una TESI UNITARIA Tesi unitaria: l’ambiente è un bene unitario comprensivo di tutte le risorse naturali e inteso come sistema, che può essere oggetto di regole giuridiche di protezione comuni a tutti i beni ambientali. La più recente e accreditata posizione fonde le contrapposte tesi → l’Ambiente è un bene unitario, sebbene abbia varie componenti (aria, acqua, suolo….) ciascuna delle quali può anche costituire separatamente oggetto di tutela tramite norme specifiche; ma tutte le componenti sono riconducibili a unità. L’Ambiente viene inteso come VALORE COSTITUZIONALE: cioè come principio fondamentale, obiettivo e limite dei pubblici poteri. AMBIENTE E COSTITUZIONE Nella nostra Costituzione è mancata fino a una recente modifica del 2022 una norma che si occupasse specificamente del bene Ambiente. Il testo originario della Costituzione, entrato in vigore il 1° gennaio 1948, non conteneva norme espressamente riferite all’Ambiente come bene da tutelare. In passato si è cercato di colmare tale lacuna individuando una implicita tutela costituzionale dell’Ambiente in alcune disposizioni costituzionali (quali l’art. 32 sulla tutela della salute, l’art. 9 sulla tutela del paesaggio o l’art. 41 Cost. in tema di esercizio dell’iniziativa economica), ciascuna delle quali però si limitava a coprire solo alcuni elementi del bene ambiente. MARI - SRT 2024/2025 11  Art. 9 Cost. (la tutela del Paesaggio era intesa in senso ampio, Art. 41 Cost. : «L’iniziativa economica così da comprendere anche l’Ambiente): “La Repubblica (…) privata è libera. Non può svolgersi in tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della contrasto con l’utilità sociale o in modo Nazione”. da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli Art. 32 Cost. (tutela della salute → e quindi anche della opportuni perché l’attività economica salubrità dell’ambiente): “La Repubblica tutela la salute come pubblica e privata possa essere fondamentale diritto dell’individuo e interesse della indirizzata e coordinata a fini sociali». collettività …” Art. 42 Cost. : «La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che Artt. 41 e 42 Cost. (l’«utilità sociale» implica un rapporto ne determina i modi di acquisto, di equilibrato tra uomo e ciò che lo circonda) godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti» Nei primi tre decenni dalla Costituzione del 1948, la legislazione italiana ha tutelato solo indirettamente gli interessi ambientali, sulla base della legislazione previgente collegata di volta in volta alla tutela della salute, dell'assetto del territorio, delle cose di interesse artistico e storico e delle bellezze naturali → collegamento con nozione frammentaria di Ambiente esaminata sopra MARI - SRT 2024/2025 12 Il successivo passaggio storico è la riforma del Titolo V della Costituzione (ad opera della legge costituzionale n. 3 del 2001 che ha riscritto l’art. 117 Cost.). L’art. 117 Cost. riscritto menziona esplicitamente l’ «ambiente», assegnando la materia «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema…» alla potestà legislativa esclusiva statale (art. 117, comma 2, Cost.). È così sancito che l’«Ambiente» non è una mera sintesi verbale che rimanda ad altri istituti in qualche modo collegati (come salute, paesaggio, territorio, ecc.), ma una MATERIA A SÉ con una propria autonomia giuridica e concettuale, anche se trasversale cioè incidente su altre materie. Tale esito trova conferma nel Codice dell’Ambiente (d.lgs. n. 152/2006) → all’interno del Codice troviamo sia norme relative a specifici fattori ambientali (come le norme sulla difesa del suolo e delle acque e sui piani di bacino, le norme sui rifiuti, ecc.), sia la disciplina di principi e procedimenti operanti in maniera trasversale in relazione alla tutela di qualsiasi bene ambientale (ad esempio, la Parte I dedicata ai principi generali o la Parte II sulle procedure di V.I.A. e V.A.S.). MARI - SRT 2024/2025 13  Ulteriore passaggio storico: nel febbraio 2022 la Camera dei deputati ha approvato, in seconda deliberazione con la maggioranza dei due terzi dei suoi componenti, un disegno di legge di riforma costituzionale, già approvato dal Senato con la maggioranza dei due terzi. 2022 La riforma costituzionale introduce nell’art. 9 Costituzione un terzo comma. Di seguito, il nuovo testo : La tutela dell’ambiente 1. La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica viene inserita 2. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. 3. Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future tra i principi generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali fondamentali in Costituzione La riforma introduce anche alcuni “incisi” (riportati in grassetto) nell’art. 41 Cost.. Di seguito il nuovo testo della disposizione: L'iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali. MARI - SRT 2024/2025 14  DELIMITAZIONE NOZIONI DI AMBIENTE E PAESAGGIO Prima del 2001, in assenza di un esplicito riferimento costituzionale, la tutela dell’ambiente è stata basata sull’art. 9 Cost., creando una possibile interferenza tra AMBIENTE e PAESAGGIO. Ma anche il significato della nozione giuridica di paesaggio ha avuto una lunga evoluzione nel pensiero giuridico. La ricostruzione della nozione giuridica di paesaggio è stata a lungo condizionata dalla legge n. 1497/1939, legge sulla tutela delle «bellezze naturali», nota come Legge Bottai. Secondo un primo orientamento dottrinario : il paesaggio coincideva con le bellezze naturali («ha di mira unicamente i valori paesistici [i beni vincolati con vincolo paesaggistico] sotto il profilo dei quadri naturali che essi realizzano», mentre «non ricade nella materia … la natura in quanto tale» (A.M. Sandulli, 1967). Secondo un diverso orientamento: «la tutela del paesaggio si estende oltre la conservazione delle bellezze naturali in due direzioni. Nella prima il paesaggio come forma sensibile dell’ambiente investe non solo le bellezze con riferimento a criteri estetici, ma ogni preesistenza naturale, l’intero territorio, la flora e la fauna, in quanto concorrono a costituire l’ambiente in cui vive e agisce l’uomo. Nella seconda … la tutela del paesaggio come forma del paese, plasmata dall’azione della comunità investe ogni intervento umano che operi nel divenire del paesaggio, qualunque possa essere l’area in cui viene svolto» (A. Predieri, 1969). In questa seconda accezione si sganciava la nozione di paesaggio da quella di bellezze naturali (=quadri naturali) e se ne riconduceva la regolazione nell’ambito della pianificazione urbanistica. MARI - SRT 2024/2025 15 Successivamente, la seconda accezione è stata ulteriormente sviluppata: il paesaggio è stato inteso come forma e aspetto del territorio ma con assimilazione con l’ambiente, non più al territorio oggetto dell’urbanistica. Tale ultimo orientamento trovava giustificazione in un’esigenza concreta: l’art. 117, comma 2, lett. s) Cost. riscritto nel 2001, assegna alla potestà legislativa esclusiva statale la materia della tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, senza menzionare invece il paesaggio. Allo scopo di evitare che la materia della tutela del paesaggio fosse considerata materia di potestà legislativa concorrente (facendola rientrare nel «governo del territorio») o regionale residuale, si individuò nella citata lett. s): una nozione di ambiente comprensiva del paesaggio : paesaggio come aspetto visibile dell’ambiente e una nozione di ambiente ‘ecosistema’ legata più direttamente ai profili naturalistici. L’art. 131 del Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. n. 42/2004) definisce così il paesaggio: «Per paesaggio si intende il territorio espressivo di identità, il cui Paesaggio forma visibile carattere deriva dall'azione di fattori naturali, umani e dalle dell’ambiente loro interrelazioni. 2. Il presente Codice tutela il paesaggio relativamente a quegli aspetti e caratteri che costituiscono rappresentazione materiale e visibile dell'identità nazionale, in quanto espressione di valori culturali». MARI - SRT 2024/2025 16 Resta però fermo che un medesimo territorio può essere oggetto di norme in materia ambientale, paesaggistica o urbanistica (aventi diverse finalità). La distinzione tra interesse ambientale e paesaggistico è emblematica nel caso nell’energia eolica. La realizzazione di tali impianti implica un’alterazione del paesaggio e potrebbe contrastare con profili di tutela paesaggistica, ma risponde a finalità di contenimento delle emissioni nocive e allo sviluppo di tecnologie compatibili con l’ambiente. L’integrazione nel 2022 dell’art. 9 Cost. distingue ora i due valori. MARI - SRT 2024/2025 17  DELIMITAZIONE RISPETTO A NOZIONE E MATERIA «GOVERNO DEL TERRITORIO» Materia «Governo del territorio»: per «governo del territorio» si intende tutto ciò che attiene all’utilizzazione del territorio - pertinente sia a una modifica fisica che a un suo uso - e alla localizzazione di attività e impianti. Comprende l’urbanistica (disciplina dei piani territoriali e urbanistici) e l’edilizia. La materia «governo del territorio» è menzionata nella Costituzione nell’art. 117, comma 3, Cost., ed è attribuita alla potestà legislativa concorrente Stato/Regioni. Prima che l’art. 117 Cost. fosse modificato dalla l. cost. n. 3/2001 nella Costituzione compariva la parola «urbanistica». Evoluzione del significato di ‘urbanistica’ MARI - SRT 2024/2025 18 L’esigenza di disciplinare e organizzare lo spazio fisico in cui si svolge la vita umana si afferma in Italia con l’unificazione (seconda metà 1800), non ancora in chiave di regolazione complessiva dei centri abitati ma con il più limitato intento di garantire salubrità e igiene, decoro degli edifici e sicurezza pubblica. Ne deriva una disciplina di carattere essenzialmente edilizio: regole per la realizzazione delle singole costruzioni e unità abitative, contenuta nei regolamenti comunali di “igiene, edilità e polizia locale”, previsti dalla legge “per l’unificazione amministrativa del Regno d’Italia” (l. n. 2248/1865). Con lo sviluppo economico e sociale e l’accrescimento progressivo dei centri abitati (inizio del 1900) si manifesta la necessità che l’urbanizzazione venga indirizzata secondo modalità razionali e si occupi dell’assetto del territorio in questa prospettiva. Ciò conduce, in un primo tempo, all’adozione con legge degli strumenti di pianificazione relativi ad alcune grandi città (es. Roma, Bari, Genova, Milano) e, poi, alla elaborazione della prima legge urbanistica nazionale (l. n. 1150/1942, c.d. Legge urbanistica fondamentale). MARI - SRT 2024/2025 19 Quando è entrata in vigore (1948), la Costituzione attribuiva la materia «urbanistica» alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni. La materia urbanistica riguardava solo l’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati (così stabiliva l’art. 1 l. n. 1150/1942, Legge urbanistica fondamentale) La nozione era collegata alla realtà economico sociale di quel periodo storico. Snodandosi attraverso i vari livelli di pianificazione, l’urbanistica giunge come punto terminale a disciplinare l’attività edilizia → L’art. 4 della l. n. 1150/1942 dispone che: «La disciplina urbanistica si attua a mezzo dei piani regolatori territoriali, dei piani regolatori comunali e delle norme sull’attività costruttiva edilizia, sancite dalla presente legge o prescritte a mezzo di regolamenti». → La disciplina del territorio è affidata ad una serie di piani su scala diversa, che procedono dal generale al particolare, secondo un sistema c.d. «a cascata». MARI - SRT 2024/2025 20 Progressivamente la nozione di urbanistica si amplia nella sua valenza semantica. Si prende atto che sul territorio prendono vita e si intrecciano una pluralità di interessi meritevoli di considerazione e di tutela che ricadono tutti nell’ambito della disciplina degli strumenti urbanistici. L’urbanistica non è più solo disciplina dello sviluppo urbano ma diventa «GOVERNO DEL TERRITORIO» (governare comporta ideazione e scelta di un determinato assetto di interessi territoriali, compreso ad esempio l’interesse alla tutela dell’ambiente e della sua salubrità, ecc.) → rif. Sentenza Cons. Stato, n. 2710/1012 sul p.r.g. di Cortina, file tra i materiali). L’ampliamento della nozione ha avuto un riconoscimento formale in occasione della modifica del Titolo V della Costituzione (nel 2001), quando nell’art. 117, comma 3, Cost. è stato sostituito il termine «urbanistica» con quello «governo del territorio», inteso come disciplina complessiva della tutela, della gestione e degli usi della terra e delle sue risorse, in cui i vari interessi raggiungono una sintesi. MARI - SRT 2024/2025 21 CDS n. 2710/2012 (materiale Rif. Slide 1): «il potere di pianificazione … deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica che non è limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti), ma che, per mezzo della disciplina dell'utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico - sociali della comunità locale» Urbanistica e correlato potere di pianificazione «devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo. Uno sviluppo che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli … sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, sia delle esigenze economico - sociali della comunità radicata sul territorio, sia, in definitiva, del modello di sviluppo che si intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione "de futuro" sulla propria stessa essenza, svolta - per autorappresentazione ed autodeterminazione - dalla comunità medesima, attraverso le decisioni dei propri organi elettivi e, prima ancora, attraverso la partecipazione dei cittadini al procedimento pianificatorio». «In definitiva, il potere di pianificazione urbanistica non è funzionale solo all'interesse pubblico all'ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma esso è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che MARI - SRT 2024/2025 22 trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti». Tale nozione di governo del territorio finisce per intersecarsi con ambiti spettanti alla potestà legislativa esclusiva dello Stato che emergono come interessi differenziati (tutela dell’ambiente, difesa del suolo, tutela del paesaggio e dei beni culturali, ecc.). La distinzione tra governo del territorio e tali ambiti, strettamente confinanti e interferenti, è importante al fine di individuare il titolare della potestà legislativa (tra Stato e regioni) e dei poteri amministrativi. Va usato un criterio finalistico: analisi dell’interesse che la disciplina ha di mira. La disciplina statale in materia di «tutela dell’ambiente» opera come un limite alla disciplina che le Regioni dettano in altre materie di loro competenza, «salva la facoltà di queste ultime di adottare norme di tutela ambientale più elevata, nell’esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che vengano a contatto con quella dell’ambiente». MARI - SRT 2024/2025 23 L’art. 117, co. 2, lett. s), Cost. nell’attribuire alla potestà legislativa esclusiva statale la materia della tutela dell’ambiente esprime l’esigenza di una protezione uniforme a livello nazionale, con l’individuazione di standard minimi comuni a tutto il territorio, senza escludere la competenza delle Regioni su materie (governo del territorio, sanità, etc..) che a vario titolo si intrecciano con il valore ambientale. Ad esempio, la disciplina della VAS (valutazione ambientale strategica), di cui al d.lgs. n. 152 del 2006 (Codice dell’ambiente), cui sono sottoposti i piani urbanistici rientra nella materia “tutela dell’ambiente” di competenza legislativa esclusiva dello Stato. La disciplina dei piani urbanistici è oggetto però di potestà legislativa concorrente Stato/Regioni. La disciplina regionale relativa a uno strumento di pianificazione urbanistica può incrementare gli standard di tutela dell’ambiente, introducendo, ad esempio, un’ipotesi di VAS ulteriore rispetto a quelle previste dalla normativa statale, ma non potrebbe, invece, escluderla nei casi in cui la legge nazionale prescrive lo svolgimento della VAS. MARI - SRT 2024/2025 24  IL DIRITTO PER L’AMBIENTE NELLA NORMATIVA INTERNAZIONALE L’interesse sull’ambiente a livello internazionale prende avvio nell’ambito dell’attività dell’ONU. Stoccolma, 1972: viene adottata la «Dichiarazione sull’ambiente umano», documento che riconosce come diritto fondamentale dell’uomo l’esistenza di un ambiente che garantisca dignità e benessere; contemporaneamente afferma, in capo ad ogni essere umano, il dovere di salvaguardare l’ambiente anche per le generazioni future → si afferma l'opportunità di intraprendere azioni tenendo conto non soltanto degli obiettivi di pace e di sviluppo socio-economico del mondo, ma anche dell’«obiettivo imperativo» di «difendere e migliorare l'ambiente per le generazioni presenti e future». 1983: l’Assemblea generale dell’ONU ha istituito la Commissione Mondiale per l’Ambiente e lo Sviluppo, con il compito di analizzare i punti critici dell’interazione tra uomo e ambiente e proporre misure concrete per fare fronte al deterioramento ambientale. 1987 Rapporto Brundtland («Our common future»): pubblicati, tramite la Commissione, i Principi legali per la protezione ambientale, tra cui il principio dello SVILUPPO SOSTENIBILE, definito nel Rapporto come quel principio che soddisfa i bisogni della generazione presente senza compromettere la possibilità per le generazioni future di soddisfare i propri bisogni (due concetti chiave: bisogni, come complesso delle esigenze della generazione presente in potenziale contrasto con quelle delle generazioni future; limiti, posti allo sfruttamento sfrenato delle risorse ambientali). MARI - SRT 2024/2025 25  Le tre componenti della sostenibilità la sostenibilità ruota attorno a tre componenti fondamentali: 1. Sostenibilità economica: intesa come capacità di generare reddito e lavoro per il sostentamento della popolazione; 2. Sostenibilità sociale: intesa come capacità di garantire condizioni di benessere umano (sicurezza, salute, istruzione, democrazia, partecipazione, giustizia) equamente distribuite per classi e genere; 3. Sostenibilità ambientale: intesa come capacità di mantenere qualità e riproducibilità delle risorse naturali. MARI - SRT 2024/2025 26 Dalla nozione di sviluppo sostenibile conseguono i seguenti principi: 1. Principio dell’uso equo e sostenibile delle risorse naturali: uso razionale e prudente 2. Principio dell’equità intergenerazionale: principio che impone agli Stati di considerare, nell’applicazione delle loro politiche, le esigenze e i bisogni non solo della generazione presente ma anche di quella futura 3. Principio di equità intragenerazionale: principio che impone ad ogni Stato di considerare, nell’applicazione delle sue politiche, non solo le esigenze del proprio popolo ma anche quelle degli altri Paesi → Necessità di cooperazione tra gli Stati 4. Integrazione tra le politiche dello sviluppo e le politiche della tutela ambientale. MARI - SRT 2024/2025 27 2012 Rio de Janeiro, Conferenza delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile (Rio +20) : viene adottato il documento «The Future We Want» che ha avviato un processo per sviluppare una serie di OBIETTIVI DI SVILUPPO SOSTENIBILE (Sustainable Development Goals, SDGs nell’acronimo inglese). 2015 New York, Summit delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile : viene approvata dall’ONU (193 paesi) l’AGENDA 2030 PER LO SVILUPPO SOSTENIBILE. L'Agenda 2030 contiene 17 Obiettivi di Sviluppo Sostenibile articolati in 169 target che devono essere raggiunti entro il 2030. Gli SDGs comprendono le dimensioni economiche, sociali e ambientali dello sviluppo sostenibile. L'Agenda 2030 reca con sé una grande novità: esprime un chiaro giudizio sull’insostenibilità dell’attuale modello di sviluppo, non solo sul piano ambientale, ma anche su quello economico e sociale, superando definitivamente l’idea che la sostenibilità sia unicamente una questione ambientale e affermando una visione integrata delle diverse dimensioni dello sviluppo. MARI - SRT 2024/2025 28 MARI - SRT 2024/2025 29  Esaminiamo come esempio il goal 11 «Rendere le città e gli insediamenti umani inclusivi, sicuri, duraturi e sostenibili» L’obiettivo 11 punta alla trasformazione dei centri urbani in città sostenibili attraverso l’accesso di tutta la popolazione ad alloggi, servizi basilari e mezzi di trasporto adeguati, economici e sicuri, soprattutto per le persone più vulnerabili. Inoltre, le città del futuro dovranno essere green, obiettivo raggiungibile attraverso la riduzione degli impatti negativi sull’ambiente, il potenziamento delle aree verdi e degli spazi pubblici sicuri ed inclusivi, con un’attenzione specifica rivolta alle periferie urbane. Infine, dovrà essere garantita la preservazione del patrimonio artistico e culturale comune. MARI - SRT 2024/2025 30 Solo lettura: L’SDG 11 comprende 10 traguardi, i cui progressi sono misurati da 15 indicatori 11.1: Entro il 2030, garantire a tutti l’accesso ad alloggi adeguati, sicuri e convenienti e ai servizi di base e riqualificare i quartieri poveri 11.2: Entro il 2030, garantire a tutti l’accesso a un sistema di trasporti sicuro, conveniente, accessibile e sostenibile, migliorando la sicurezza delle strade, in particolar modo potenziando i trasporti pubblici, con particolare attenzione ai bisogni di coloro che sono più vulnerabili, donne, bambini, persone con invalidità e anziani 11.3: Entro il 2030, potenziare un’urbanizzazione inclusiva e sostenibile e la capacità di pianificare e gestire in tutti i paesi un insediamento umano che sia partecipativo, integrato e sostenibile 11.4: Potenziare gli sforzi per proteggere e salvaguardare il patrimonio culturale e naturale del mondo 11.5: Entro il 2030, ridurre in modo significativo il numero di decessi e il numero di persone colpite e diminuire in modo sostanziale le perdite economiche dirette rispetto al prodotto interno lordo globale causate da calamità, comprese quelle legate all’acqua, con particolare riguardo alla protezione dei poveri e delle persone più vulnerabili 11.6: Entro il 2030, ridurre l’impatto ambientale negativo pro-capite delle città, prestando particolare attenzione alla qualità dell’aria e alla gestione dei rifiuti urbani e di altri rifiuti 11.7: Entro il 2030, fornire accesso universale a spazi verdi e pubblici sicuri, inclusivi e accessibili, in particolare per donne, bambini, anziani e disabili 11.a: Supportare i positivi legami economici, sociali e ambientali tra aree urbane, periurbane e rurali rafforzando la pianificazione dello sviluppo nazionale e regionale 11.b: Entro il 2020, aumentare considerevolmente il numero di città e insediamenti umani che adottano e attuano politiche integrate e piani tesi all’inclusione, all’efficienza delle risorse, alla mitigazione e all’adattamento ai cambiamenti climatici, alla resistenza ai disastri, e che promuovono e attuano una gestione olistica del rischio di disastri su tutti i livelli, in linea con il Quadro di Sendai per la Riduzione del Rischio di Disastri 2015-2030 11.c: Supportare i paesi meno sviluppati, anche con assistenza tecnica e finanziaria, nel costruire edifici sostenibili e resilienti utilizzando materiali locali MARI - SRT 2024/2025 31  Indicatori del traguardo 11.3 11.3.1 Ratio of land consumption rate to population growth rate 11.3.2 Proportion of cities with a direct participation structure of civil society in urban planning and management that operate regularly and democratically MARI - SRT 2024/2025 32  IL DIRITTO PER L’AMBIENTE NEL DIRITTO EUROPEO (DELL’UNIONE EUROPEA) La disciplina della politica ambientale europea si è articolata in diverse fasi. La stesura originaria del Trattato Comunità Economica Europea C.E.E. (1957: Trattato di Roma) non conteneva riferimenti all’ambiente. In assenza di una specifica competenza sull’ambiente, la CEE aveva comunque adottato norme in ambito ambientale facendo uso dei c.d. poteri impliciti: quando un’azione della Comunità risulta necessaria per raggiungere uno degli scopi della Comunità e il Trattato non ha previsto poteri specifici, la Comunità può esercitare poteri impliciti. La motivazione del ricorso a una politica ambientale è stata rinvenuta nell’art. 2 del Trattato, secondo cui la CEE ha il compito di “promuovere uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell’insieme della Comunità; un’espansione continua ed equilibrata ed un miglioramento sempre più rapido delle condizioni di vita”. Con l’Atto unico Europeo del 1987 viene inserito nel Trattato un nuovo titolo (cioè una parte) dedicato alla tutela dell’ambiente. Si assegna al diritto comunitario il compito “di preservare, proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente”, contribuendo alla protezione della salute delle persone e assicurando un impiego prudente e razionale delle risorse naturali. Con l’Atto Unico Europeo fanno il loro ingresso alcuni principi fondamentali delle politiche comunitarie in campo ambientale, tra cui il principio dell’azione preventiva. Con il Trattato di Maastricht 1992 (nasce l’Unione Europea) l’ambiente diventa oggetto di una specifica politica comunitaria. Tra i compiti della Comunità viene inserita la “crescita sostenibile …. e che rispetti l’ambiente” (art. 2). Si aggiunge il principio di precauzione. Attualmente il TUE (Trattato sull’Unione Europea) e il TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’U.E.) costituiscono i Trattati su cui è fondata l’Unione. MARI - SRT 2024/2025 33  Art. 4 TFUE include l’ambiente tra i settori in cui l’U.E. ha una competenza concorrente con quella degli Stati membri. Le azioni vengono quindi suddivise fra Stati e Unione a seconda del livello a cui l’azione risulta più efficace (principio di sussidiarietà) Art. 11 TFUE (nella parte dedicata ai Principi): «le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile» L’art. 11 TFUE codifica il c.d. PRINCIPIO DI INTEGRAZIONE: attraverso il richiamo allo sviluppo sostenibile pone l’esigenza Esempio: se l’U.E., nell'ambito della politica di di contemperare progresso economico e tutela dell’ambiente, cooperazione allo sviluppo, finanzia la stabilendo la primarietà delle esigenze ambientali. costruzione di una diga, deve preventivamente Primarietà significa che tali esigenze non devono valutare l’impatto ambientale in modo da necessariamente prevalere ma devono però influire nella fase stimare con anticipo eventuali ricadute di formazione delle regole giuridiche e in quella della loro negative dal punto di vista ambientale. applicazione. MARI - SRT 2024/2025 34  Il principio di integrazione è ribadito nella CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL’UNIONE EUROPEA Art. 37 «TUTELA DELL'AMBIENTE» «Un livello elevato di tutela dell'ambiente e il miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell'Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile». MARI - SRT 2024/2025 35 Il TFUE, all’art. 191, indica gli obiettivi e i principi su cui si fonda la politica dell’Unione in materia ambientale: «La politica dell'Unione in materia ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi: — salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente, — protezione della salute umana, — utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, — promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici» «2. La politica dell'Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell'Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell'azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga». MARI - SRT 2024/2025 36  I principi in materia di tutela ambientale, in particolare: I. Principio di precauzione Qualora sussista una minaccia a uno degli interessi tutelati dall’art. 191 TFUE, il principio di precauzione impone che siano adottate misure appropriate per impedire che la minaccia si concretizzi. Il principio costituisce un elemento di valutazione nell'analisi e nella gestione del rischio. Trova applicazione nei casi in cui i riscontri scientifici sono insufficienti, non conclusivi o incerti ma la valutazione scientifica preliminare indica che esistono motivi ragionevoli di pensare che gli effetti potenzialmente pericolosi sull'ambiente, sulla salute umana, animale o vegetale possono risultare incompatibili con l'elevato livello di protezione scelto dall'UE. In una situazione di incertezza scientifica riguardo alla esistenza o alla portata di eventuali rischi è possibile adottare misure di protezione senza dover attendere che siano pienamente dimostrate l’effettiva esistenza nonché la gravità dei rischi. Criterio guida: principio di proporzionalità tra le misure e il livello di protezione scelto. MARI - SRT 2024/2025 37 II. Principio dell’azione preventiva È necessario predisporre tutte le misure volte a prevenire eventi nocivi per l’ambiente. Il principio risponde ad un criterio di economicità: è meno costoso evitare danni ambientali, piuttosto che intervenire successivamente per rimuoverne gli effetti. Il ripristino inoltre non sempre è possibile. A tale principio fa riferimento, ad es., la disciplina della v.i.a. e quella della v.a.s. MARI - SRT 2024/2025 38  NORMATIVA NAZIONALE: CODICE DELL’AMBIENTE – d. lgs. n. 152/2006 Parte prima - Disposizioni comuni e principi generali Art. 2. Finalità «1. Il presente decreto legislativo ha come obiettivo primario la promozione dei livelli di qualità della vita umana, da realizzare attraverso la salvaguardia ed il miglioramento delle condizioni dell'ambiente e l'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali». Art. 3-bis. Principi sulla produzione del diritto ambientale «1. I principi posti dalla presente Parte prima costituiscono i principi generali in tema di tutela dell'ambiente, adottati in attuazione degli articoli 2, 3, 9, 32, 41, 42 e 44, 117 commi 1 e 3 della Costituzione e nel rispetto degli obblighi internazionali e del diritto comunitario. 2. I principi previsti dalla presente Parte Prima costituiscono regole generali della materia ambientale nell'adozione degli atti normativi …». MARI - SRT 2024/2025 39 Art. 3-ter Codice dell’ambiente - Principio dell'azione ambientale 1. La tutela dell'ambiente e degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche o private, mediante una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell'azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché al principio «chi inquina paga» … Il principio dell’azione adeguata è regola di comportamento rivolta a tutti i soggetti. MARI - SRT 2024/2025 40 Art. 3-quater. Principio dello sviluppo sostenibile 1. Ogni attività umana giuridicamente rilevante ai sensi del presente codice deve conformarsi al principio dello sviluppo sostenibile, al fine di garantire che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non possa compromettere la qualità della vita e le possibilità delle generazioni future. 2. Anche l'attività della pubblica amministrazione deve essere finalizzata a consentire la migliore attuazione possibile del principio dello sviluppo sostenibile, per cui nell'ambito della scelta comparativa di interessi pubblici e privati connotata da discrezionalità gli interessi alla tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale devono essere oggetto di prioritaria considerazione. 3. Data la complessità delle relazioni e delle interferenze tra natura e attività umane, il principio dello sviluppo sostenibile deve consentire di individuare un equilibrato rapporto, nell'ambito delle risorse ereditate, tra quelle da risparmiare e quelle da trasmettere, affinché nell'ambito delle dinamiche della produzione e del consumo si inserisca altresì il principio di solidarietà per salvaguardare e per migliorare la qualità dell'ambiente anche futuro. MARI - SRT 2024/2025 41