행정의 의의 PDF

 제1절 행정의 의의 1. 행정이란 무엇인가 1) 행정의 개념 행정이란 무엇일까? 행정을 한자로 풀이하면 "정치를 실행하는 것"이다. 정치에서 수렴된 국민들의 뜻, 즉 민의를 효율적이고 민주적으로 실행한다는 뜻이다. 한편 좀더 과감하게 풀이하여, 행정이란 "행동하는 정의"라고 해석해도 좋겠다. 왜냐하면 현대행정...

 제1절 행정의 의의 1. 행정이란 무엇인가 1) 행정의 개념 행정이란 무엇일까? 행정을 한자로 풀이하면 "정치를 실행하는 것"이다. 정치에서 수렴된 국민들의 뜻, 즉 민의를 효율적이고 민주적으로 실행한다는 뜻이다. 한편 좀더 과감하게 풀이하여, 행정이란 "행동하는 정의"라고 해석해도 좋겠다. 왜냐하면 현대행정학의 창시자 우드로 윌슨 대통령은 “행정은 국가의 양심이다"라고 선언했기 때문이다. 행정이 정실주의nepotism에 빠지고 인기영합주의 populism에 빠지면 국가체제가 흐트러지고 곧 망하기 때문이다. 따라서 행정이란 국민이 바라는 바를 효율적으로 실행하고, 국가의 양심을 대변하여 공정하게 공익을 실현하는 것이라고 하겠다. 그럼 이처럼 중요한 의의를 지닌 행정학을 하나하나풀어 보기로 하자. 행정 public administration의 개념을 명확히 정의하는 것은 매우 어려운 일이지만, 많은 학자들이 제각기 자신의 관점에 따라 다른 정의를 내렸다. 그러나 다양한 개념 정의들 간에는 일정 부분 공통의 요소들이 포함되므로 이를 통해 행정의 개념을 도출해 볼 수 있다. 행정의 개념을 가장 쉽고 좁게 이해하고자 한다면 '정부가 하는 일'이라고 할 수 있다. 이스턴(D. Easton, 1953)의 시스템모형을 적용해 보면 행정은 '국민의 요구와 지지와 같은 투입에 대응한, 정부 안에서의 전환과정과 산출(정책)로 이어지는 정부의 업무처리과정'이라 할 수 있다. 하지만 행정을 넓게 보면, 정부라는 전통적인 행정의 주체에서 범위를 넓혀, 공공기관을 포함한 공공부문에서 업무처리를 실행하는 과정으로 이해할 수 있다. 이러한 정의들은 대부분 행정의 주체가 누구인가에 따른 것이다. 제1장 행정이란 무엇인가 그러나 1980년대 이후 신공공관리론NPM등과 함께 등장한 기존 정부 이외의 다양한 주체가 하는 활동도 행정의 범주에 포함되었다. 이에 따라 새로운 관점에서 행정을 정의하려는 시도가 나타났고, 그 결과로 '활동 내용과 성격'에 맞춰 행정을 이해하기 시작하였다. 최근 행정의 개념은 '공공서비스를 제공하는데 필요한 제반활동과 다양한 생산자 및 공급자'에 관해 정의하고 있다. 이러한 흐름을 고려하여 본서에서는 행정을 '정치권력을 배경으로 하여 정책을 형성하고 이를 합리적으로 집행하는 협동적 집단행동collective action'이라고 정의하고자 한다. 정치권력이 개념요소에 포함된 것은 행정과정에서 나타나는 다양한 행위자 간의 활동들이 정치적인 성격을 강하게 띠고 있고, 합리적인 협상과 조정 등을 통해 공공서비스를 산출해내는 것을 특징으로 하고 있기 때문이다. 2) 행정법학적 개념과 행정학적 개념 (1) 행정법학적 개념 행정법학적 행정 개념에는 형식적 개념설과 실질적 개념설로 대별할 수 있다. 형식적 개념설은 기관이나 주체를 중심으로 국가기관이 수행하는 활동을 행정으로 보는 입장이고, 실질적 개념설은 활동의 내용이나 성질이 공익이나 공적문제와 관련되어 있으면 행정으로 보는 입장이다. 형식적 개념설로 보면 행정을 좁게 해석하는 것이고, 실질적 개념설로 보면 행정을 넓게 해석하는 것이 된다. 오늘날은 활동의 내용과 성질을 중시하는 실질적 개념설이 지배적인 입장이다. 행정법학적 행정개념인 다음 용어를 조사하고 정리해봅시다. ① 삼권분립 공제설② 국가목적 실현설③ 법함수설 (2) 행정학적 개념 행정학적 행정개념은 광의의 개념과 협의의 개념으로 대별할 수 있다. 광의의 개념은 인간의 합리적인 의사결정과정을 중심으로 행정을 정의한 것이고, 협의의 개념은 행정부 내의 합리적인 의사결정과정으로 행정을 정의하는 것이다. 행정연구접근법의 변천을 토대로 볼 때, 행정학적 행정개념은 행정관리, 정치기능설, 행정행태설, 발전기능설로 변천되어 왔다. 행정관리설은 윌슨(W. Wilson)이나 화이트(L. D. White) 등 정치행정 이원론자들의 입장으로, 행정을 이미 수립된 법이나 정책을 구체적으로 집행 관리하는 기술적 과정 내지 체계로 파악하는 것이다. 이 입장은 행정과 경영을 동질적인 것으로 본다. 정치기능설은 디목(M. E. Dimock)이나 애플비(P. H. Appleby)와 같은 정치행정 일원론자들의 입장으로, 행정의 본질을 정치 또는 정책의 기능으로 보는 기능적 행정학적 관점이다. 행정행태설은 사이먼(H. A. Simon) 등과 같은 새이원론의 입장으로 행정과 경영을 구별하지 않고 행정을 합리적인 의사결정을 위한 인간의 협동적 집단행동으로 파악하며, 인간의 행태에 연구의 주된 관심을 두고 있는 이론이다. 아울러 가치판단을 배제하고 순수한 과학성을 추구한다. 행정과 경영의 본질적인 차이를 인정하지 않는다는 점에서 이 학설은 행정관리설과 유사하나, 인간의 협동적 집단행동과 행정 연구의 과학화를 강조한다는 점에서는 차이가 난다. 발전기능설은 에스만(M. Esman), 와이드너(E. Weidner) 등 발전행정론자들의 관점으로, 행정이란 국가 발전을 위한 정치적·사회적·경제적 목표 설정에 적극적으로 참여하고, 그에 일치되는 정책과 계획을 수립하고 집행 관리하는 기능으로 보는 입장이다. 발전기능설은 능동적으로 발전정책을 추진하려는 것과 행정의 변동 대응 능력을 강조한다는 점에서 정치기능설과 차이가 나며, 행정의 개념을 행정 영도론적 새 일원론의 입장에서 파악한다. 3) 행정과 경영의 관계 행정과 경영의 관계를 바라보는 시각은 두 가지로 양분되는데, 그것은 양자의 유사성을 더 강조하는 입장과 이의 차이점을 더 강조하는 입장이다. 양자의 유사성을 강조하는 입장은 정치행정 이원론에서의 주장으로 행정을 관리기술로 파악하여 행정을 정치와 분리하여 인식함으로써 행정경영일원론(정치행정이원론)의 견해를 취하는 입장이다. 이 입장을 취하는 대표적인 학자들로는 윌슨(Woodrow Wilson), 귤릭(Luther Gullok), 어웍(Lyndall Urwick) 등이 있다. 양자의 차이점을 강조하는 입장은 정치행정 일원론에서의 주장으로 공공의 목적과 가치를 중시하여 양자는 본질적으로 상이한 것으로 보는 행정경영이원론(정치행정일원론)을 취하는 입장이다. 이러한 입장을 취하는 대표적인 학자들로는 애플비 H. Appleby)와 디목(M. E. Dimock) 등을 들 수 있다. 이상의 두 입장 중 어느 쪽이 우세하느냐는 시대에 따라 다르나, 현재는 차이점을 강조하는 입장이 우세하다고 볼 수 있다. 양자의 유사점과 차이점을 정리해보면 다음과 같다. 유사점으로는 ① 목표달성의 수단성, ② 관료제적 성격, ③ 협동적 집단행동, ④관리기술, ⑤ 관리적 성격 등이 있다. 차이점으로는 ① 목표(공익성), ② 권력성, ③ 형평성, ④ 독점성, ⑤ 법적 규제의 정도 등을 제시할 수 있다. 행정과 사행정의 관계는 유사성보다는 차이성을 강조하는 입장이 우세하다. 그러나 민간위탁, 기업의 거대화, 기업의 사회적 책임성의 강조, 제3섹터의 대두 등과 함께 1980년대 신공공관리NPM의 대두, 1990년대 뉴거버넌스new govemance의 대두로 행정과 경영의 구분을 어렵게 하여 행정과 경영의 차이는 상대적인 것이 되었다. 다만 NPM의 경우 행정부문에의 경영기법의 도입을 강조하지만, 뉴거버넌스의 경우 경영기법의 무조건적 도입을 경계한다는 측면에서 차이가 난다. 행정과 경영의 구별은 국가의 역사적·문화적 배경과 시대적 변천에 따라서도 차이가 난다. 후진국의 경우 경영이 행정에 예속되는 현상이 강하게 나타나며, 선진국의 경우 양자의 수평적·협력적 관계가 강하게 나타난다. 따라서 양자는 절대적·질적 차이라기보다는 상대적·양적 차이로 보는 것이 더 타당하다고 본다. 4) 행정과정은 어떻게 이루어져 있는가? 현대행정과정은 동태적 과정으로 이루어진다. 즉, 행정은 행정의 주요 업무 수행과 관련된 일련의 과정으로 이루어진다. 행정은 행정인, 행정구조, 행정환경이 상호 동태적 과정을 거치면서 이루어진다. 행정환경은 법, 제도, 정책뿐만 아니라 정치, 경제, 문화적 환경을 모두 포함한다. 행정의 동태성은 환경변화가 행정의 구조와 행태에 영향을 미치고 상호작용하는 것이다. 환경변화는 법과 제도를 매개로 조직·인사·재무 등의 구조변동을 유발하고, 문화에 충격을 가함으로써 행정인의 인식과 행태를 변화시킨다. 이러한 현대행정기능의 동태성·개방성 · 거시성 등을 고려할 때 동태적 행정과정을 ① 국가목표, ② 정책결정, ③ 조직화, ① 동작화, ⑤ 환류 및 학습(평가)의 다섯 단계로 구분할 수 있다. 행정의 동태적 모형에 의하면 행정과정의 첫 단계는 국가목표를 설정하고, 두번째 단계는 정책결정(정책기획)을 통해 이를 명시화하는 단계이다. 세 번째 단계는 이를 달성하기 위해 조직화(조직, 인사, 재무, 정보체계)를 하는 단계이며, 네 번째 단계는 조직화된 부분이 실제 행동으로 동작화될 수 있도록 다양한 동기부여의 수단(동기유발, 의사전달, 정책홍보, 리더십)을 강구하는 단계이다. 다섯 번째 단계는 최종적으로 이를 평가하고 환류하여 실패된 부분은 학습하는 환류 및 학습(행정통제, 행정책임, 행정개혁, 정부혁신) 단계로 구성된다. 5) 행정환경 행정환경이란 행정을 주체로 하여 이와 영향을 주고받는 조건들의 총체라고 할 수 있다. 행정조직이 목표를 달성하기 위하여 여러 가지 활동을 하게 되는데, 이 경우에 직접적으로 관련을 하게 되는 것이 행정의 일차적 환경이며, 내적 환경이라고 할 수 있다. 이러한 내적 환경은 법적 환경을 말하며, 이와 관련된 행위자는 일반 국민, 입법부, 사법부, 대중매체, 고객집단, 정당 등이 있다. 행정의 일차적 환경이 행정과 직접적으로 관계하는 체제들과 관련된 것이라면, 이차적 환경으로서의 외부적 환경은 행정에 직접적으로 관련하는 것은 아니지만 전체적으로 행정을 규율한다는 측면에서 직접적 환경인 내부적 환경에 못지않게 중요한 의미를 갖는다. 외부적 환경의 대표적인 것으로는 법적 환경, 정치적 환경, 경제적 환경, 사회적·문화적 환경, 기술적 환경 등을 들 수 있다. 2. 행정학이란 어떤 학문인가 행정학은 정부를 중점적으로 다루는 학문이며 정부운영의 원리를 제시하는 학문이다. 이러한 정부운영의 구조는 투입-산출 모형으로 설명할 수 있다. 정부는 국민의 세금을 거둬 운영하며, 병역을 통해 국방을 지킨다. 그리고 국민들이 지지해 줌으로써 그 정당성을 획득한다. 이러한 조세, 병역, 정당성을 정부의 지지support라고 할 수 있다. 한편 국민들은 정부에게 필요한 서비스를 요구demand할 권리가 있는데, 이처럼 요구와 지지를 투입input이라고 한다. 또한 정부는 조직, 인사, 재무, 정보체계 등 내부 행정과정을 거쳐 정책을 산출output한다. 결국 정책을 통해서 국민에게 다가가는 것이다. 정리하면 행정학은 조직, 인사, 재무, 정보 등에 대한 내부원리와 함께 국민에게 제공되는 정책 등을 다루는 학문이라고 할 수 있다. 2) 행정학의 학문적 성격: 과학성과 기술성 행정학의 성격을 논할 때 행정학이 실천위주의 기술이냐 아니면 인과적 지식인 과학이냐의 문제는 오랫동안 논쟁의 대상이 되어 왔다. 즉 행정학이 물리학, 생리학 등과 같이 과학science일 수 있다는 입장과 행정이란 실제 상황에 적응해야 하는 활동요건을 가지고 있으므로 단지 기술art에 불과하다는 상반된 관점이 행정의 전통적인 논쟁이 되어왔다. 그러나 어느 한쪽도 행정학의 성격을 모두 대변한다고 할 수 없다. 다만 어느 측면을 강조하느냐에 따라 기술성이 강조되기도 하고 과학성이 강조되기도 한다. 현재로서는 '행정학은 기술이며 동시에 과학이다'라고 하는 것이 통설이다. 행정학은 처음에 실천적 이유 때문에 출발하였으므로 기술성을 지니고 있다. 그런데 이러한 실천적 필요성은 당연히 과학적 연구를 촉진하게 되어 결국 행정학은 필히 양면성을 다 지니게 되었다. 즉 행정학은 한편에는 기술적 성격을 지니는 동시에 다른 한편에는 과학적 연구의 성과를 현실에 적용할 수 있는 과학성을 지녀야 하는 것이다. 3. 행정의 개념변화: 현대행정개념의 재정립 앞에서 행정을 "정치를 실행하는 과정"이라고 하였다. 그렇다고 하여 굳이 정치·행정 이원론으로 단정할 필요는 없다. 왜냐하면 행정이란 "정치를 실행하는 것"이기도 하지만, 애플비가 말했듯이, "정책을 실행하는 것"이기도 하다. 정책은 행정부 내에서 주로 만들어지기에 이렇게 보면 정치행정 일원론인 것이다. 즉 행정학의 발달은 정치행정 이원론에서 일원론으로 진행되어왔고 현대행정의 모습은 정치행정일원론이 좀 더 강한 추세이다. 이를 다시 하나하나 풀어가 보자. 행정개념은 정치와 행정의 관계, 과학성과 기술성의 관계에 따라 변천되어 왔다. 즉 전통적 행정학은 정치행정 이원론에 기반을 두고 행정을 이해했지만, 현대행정학은 행정을 정치와 구별되는 작용으로 보지 않는 정치행정 일원론에 기반을 두고 있다. 과학성과 기술성의 관계에서도 행정을 과학성과 기술성을 동시에 지닌 실체로 파악하고 있다. 이러한 관점에서 행정을 '행정부가 정치권력을 배경으로 공익을 실현하기 위해 정책을 형성하고 집행하는 협동적 집단행동'이라고 정의할 수 있는 것이다. 1990년대 이후 정보 기술의 급속한 발전정보화, 시민사회의 성장민주화, 신자유주의의 물결세계화 등과 같은 행정환경의 변화로 인해 현대행정의 특성도 변화되고 있다. 전통적 행정학의 조직모형인 관료제에 대한 탈post 관료제 모형으로서 전자정부모형이 등장하였고, 국가정부의 일방적 통치가 아닌 국가정부-시장기업-시민사회NGO들 간의 신뢰와 협력을 강조하는 거버넌스govemance 이론이 제시되었다. 거버넌스 이론은 그동안의 정부 주도의 공공 서비스전달 및 공공문제 해결을 넘어서는 대안을 제시하기 위해 등장하였다고 볼 수 있다. 즉 정부라는 제도적 장치에만 의존하는 것이 아니라 민간부문 및 비영리부분과의 협력적 네트워크를 구성하여 공공서비스를 제공하고 다양한 대안을 모색하는 것이다. 행정학자 헨리(Henry, 2013: 4748)는 이러한 부문 간의 상호협력에 대한 이해와 적절한 관리가 새로운 행정학의 한 단면이라고 주장한다. 현대행정은 1980년대 신공공관리NPM의 등장, 1986년 미국 노동성의 초우량관리 HPM: High Perfomance Management의 대두, 1993년 미국 클린턴 정부의 NPRNew Performance Review에 의해 주창된 기업가적 정부 및 뉴거버넌스로의 발전 연장선상에서 행정의 개념을 파악한다. 요컨대 현대행정은 행정을 일방적 통치가 아닌 거버넌스로 파악하며, 정부의 비능률의 타파를 위해 민간경영 관리기법을 도입하고, 경쟁과 유인 등을 강조하는 시장원리에 의한 국가경영의 개념을 강조한다. 그러나 한편으로는 NPM적 요소와 함께 참여 및 민주적 가치를 강조하는 뉴거버넌스적 요소를 함께 강조한다. 이는 현대행정이 국가혁신과 거버넌스를 추구하면서 효율성 못지않게 민주성과 성찰성을 함께 고려한다는 것을 의미한다. 제2절 행정이 추구하는 가치 : 행정이념 1. 행정이념의 의의 행정이념이란 행정이 지향하고자 하는 기본방향이다. 이는 행정의 최고가치 이념으로서 바람직한 행정의 지침이며, 모든 행정활동의 이상으로 제시되는 규범이다. 또한 바람직한 행정활동의 판단기준이 된다. 즉, 행정 이념이란 행정의 지도정신, 행정이 지향하는 최고 가치를 의미하며, 행정에서의 철학적 요소라고 볼 수 있다. 행정이념은 고정불변인 것은 아니며, 시대와 국가의 변천, 정책적 맥락에 따라 강조점이 달라진다. 행정활동에 행정이념이 강조되는 이유는 다음과 같다.① 행정관료들에게 행정이 추구하는 최고의 가치를 제시② 행정관료들이 당면한 문제해결의 지도원칙을 제시행정활동의 효과를 분석·평가할 수 있는 기준을 제시 2. 본질적 행정이념 본질적 행정이념은 행정을 통해 달성해야 하는 본질적, 궁극적 가치를 의미하는데, 공익성, 민주성, 신뢰성, 성찰성을 포함한다. 1) 공익성 (1) 공익의 의의와 본질 공익public interest이란 행정이념의 최고 가치이며, 행정인의 활동에 관한 최고의 규범적 기준이다. 개인의 배타적 이익보다도 사회 전체의 이익을 우선적으로 고려하는 것을 의미한다. 공익의 본질이 무엇인가에 대해서는 실체설과 과정설의 두 가지 입장이 있다. 실체설은 공익이란 개개인들의 이익을 초월한 사회 전체적인 관점에서 요구되는 도덕적·규범적인 것으로 실체가 뚜렷하게 존재한다고 보는 관점이다. 과정설은 공익이란 실체가 존재할 수 없고 사익을 조정하는 과정을 거쳐 점증적으로 형성된다고 보는 입장이다. 실체설에 대해서는 공익은 규범적 가치이므로 개인 간의 차이가 존재하며, 실제 공익을 결정하는데 있어서 누가 결정하느냐에 따라 내용이 달라지며, 소수의 관료가 공익을 결정하므로 비민주적이고 국민의 투입기능을 약화할 우려가 있다는 비판이 제기된다. 과정설은 다양한 이해관계의 경합이 자동적으로 조정된다는 기계적 관점을 가지고 있으며 조직화하지 못한 소수의 의견은 반영될 수 없다는 한계를 가지고 있다. (2) 공익의 기능 행정과정이나 정책결정에서의 공익의 기능을 몇 가지로 나누어서 살펴보면 다음과 같다(박연호, 2000: 21: 김규정, 1999: 148.) 첫째, 공익은 행정인에게 규범적·윤리적 기준을 제시함으로써 책임성 확보와 함께 정책결정 및 프로그램을 평가해 주는 기준이 된다. 둘째, 공익은 주관적 가치를 객관적인 평가로 전환해 주는 역할을 한다. 셋째, 공익은 집단이익을 조절하는 과정에서 잠재적 이익이나 조직화되지 않은 이익까지도 고려하게 하는 기능을 수행한다. 넷째, 공익은 다원적 사회에서 공존 체제를 구축하는 역할을 한다. 다양한 이해관계에 기반을 둔 경쟁과 대립이 공익 수호라는 명분하에서 조정·타협해소가 될 수 있는 것이다. 다섯째, 공익은 국가의 행위를 정당화시켜 주는 역할을 한다. 국민 생활에 큰 영향을 미치는 행정활동이나 정책이 그 정당성을 공익에 근거를 둠으로써 행정에 대한국민의 호응과 지지를 얻을 수 있는 것이다. 2) 민주성 (1) 민주성의 의의 민주성이란 대외적으로는 국민주권주의에 기초한 민본행정과 위민행정 및 책임행정을 통해 민주화를 확보하는 것이고, 대내적으로는 행정의 분권화와 행정관료의 자아실현을 통한 행정의 인간화를 구현하는 것을 의미한다. 1930년대 이후 종래의 능률성에 대한 비판과 함께 무엇을 위한 능률이냐 하는 점에서 민주화·인간화의 중요성이 제기되기 시작하였으며(Dimock, 1936: 박동서, 1987:88.) 최근 들어서는 민주성에 있어서도 참여성 participation, 숙의성deliberation, 합의성 consensus을 하위요소로서 강조하고 있는 추세이다. (2) 민주성 확보방안 민주성의 확보 방안으로는 대외적 민주성과 대내적 민주성의 확보 방안으로 나누어 볼 수 있다. 첫째, 대외적 민주성을 확보하기 위해서는 우선 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자라는 민주적 공직관에 입각한 행정윤리의 확립이 전제되어야 한다. 대외적 민주성의 구체적 확보 방안으로는 공개행정, 행정 과정의 민주화, 행정통제의 강화, 행정심판과 행정소송 등의 행정구제 제도의 실질적 확립, 대응성과 책임성의 확보, 주민지향적 행정 등을 들 수 있다. 둘째, 대내적 민주성은 공무원의 인간적 가치를 존중하는 인간중심의 관리방안의 실현으로 구현된다. 행정의 대내적 민주성을 확보하기 위해서는 구성원 간의 의사소통의 원활화, 참여의 확대, 구성원의 인간적 욕구를 중시하는 동기부여의 장려, 직무 확대와 직무 충실화를 통한 직무재설계, 분권화의 촉진, 탈관료제모형을 활용한 수평적·민주적 조직구조의 설계 등을 들 수 있다. 3) 형평성 (1) 형평성의 의의 사회적 형평성social equity은 형식적 자유와 평등의 이념을 넘어서서 실제적 평등을 강조하는 것으로서, 일반적인 넓은 의미로는 인간 사이의 상호관계를 규율하는 문제에 관하여 공명정대한 입장을 취하는 정신 및 관습을 의미한다(Black, 1957: 634.)행정이념으로서의 형평성은 동등한 권리와 정당한 평등을 합한 개념으로써 불평등한 사람을 불평등하게 취급하는 차등적 대우를 의미하는 수직적 평등과 동등한 사람을 동등하게 대하는 수평적 평등을 포함하는 개념으로 볼 수 있다(Porter & Porter, 1974:36.) 한편 신행정론자 프레데릭슨(Frederickson)은 형평을 공공서비스의 평등성, 정책결정과정에서의 책임성, 시민요구에의 대응성을 의미한다고 정의하고 있다. 사회적 형평성은 1960년대 후반 신행정론의 등장과 함께 강조되었는데, 사회가 나아가야 할 이상적인 방향의 제시와 관련된 가치주의나 인본주의를 기본이념으로 한다는 것이 특징이다. 사회적 형평성은 실체적 성격보다는 윤리적 성역을 가지고 있고, 그것의 내용은 도덕적 영역에 속한다. (2) 형평성의 근거와 기준 사회적 형평성의 기준에는 욕구이론, 실적이론, 평등이론이 있는데, 욕구이론은 수평적 공평, 실적이론은 수직적 공평, 평등이론은 양자의 절충적 입장을 취한다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 욕구이론의 기본입장은 동일한 것은 동일하게 다루어져야 한다는 수평적 공평에 입각하고 있다. 이러한 욕구이론의 예로는 연금보험, 보험제도, 실업수당제도 등이 있다. 둘째, 수직적 공평을 강조하는 실적이론은 모든 사람에게 동일한 기회가 주어진 경우 그 다음의 실적의 차이와 능력의 차이로 인한 차별적 배분은 정당한 것이며, 기회균등이 보장되었느냐 하는 것이 진정한 형평의 기초라는 것이다. 이러한실적이론의 예로는 독점규제, 시장개입 정책, 경제규제 정책 등이 있다. 셋째, 평등이론은 욕구이론과 실적이론의 절충적 성격을 가지는 이론으로 존 롤스J.Rawls의 정의의 개념에 기초한다. 평등에는 절대적 평등과 상대적 평등이 존재한다. 절대적 평등은 인간의 존엄성, 인간으로서의 가치에 중점을 두는 반면, 상대적 평등은 각자의 후천적 능력과 실적 및 기여도에 중점을 둔다. (1) 신뢰성의 의의 신뢰성이란 정부의 정책 등 행정활동이 국민에게 믿을 만한 것으로 비쳐 행정의 예측성을 높이고, 정부와 국민 간의 일체감을 이루는 것을 의미한다. 행정의 신뢰성은 행정의 민주화·인간화를 이룩하고 진정한 의미의 능률성과 효과성을 가져올 수 있는 중요한 행정이념이라고 할 수 있다. 거버넌스 시대에는 투명하고 윤리적인 국가를 전제조건으로 하므로 신뢰성의 확보가 무엇보다도 중요하다. 지식정보화 사회의 도래와 함께 정보네트워크 사회의 진전으로 상호협력이 증대되었고 이러한 상호협력의 증대의 전제조건은 바로 신뢰이므로 신뢰의 확보는 매우 중요한 개념이다. 따라서 이런 맥락에서 행정에 대한 신뢰와 투명성의 확보 및 정부-시장-시민사회 상호 간의 신뢰구축은 매우 중요한 의미를 갖는다. (2) 신뢰의 중요성과 기능 후쿠야마(Fukuyama, 1998)는 신뢰가 이데올로기 종언 이후의 가장 중요한 요소가 됨을 주장하면서, 한국과 일본의 향후 발전이 신뢰의 차이로 인해 다르게 나타날 것으로 예측한 바 있다. 미국 하버드 대학의 파운틴(J. Fountain) 교수는 각국의 첨단산업단지의 성공모델을 연구하면서 지역의 대학, 기업, 정부 간 신뢰 및 네트워크 형성이 가장 중요한 독립변수라는 점을 강조하여 신뢰의 개념을 부각하였다. 신뢰의 확립은 뉴거버넌스와 국가혁신의 중요한 주제로 대두된다. 국가혁신을 위해서는 정부, 정책, 기업, 시민단체, 제3섹터 등에 대한 종합적인 신뢰가 확보되어 있어야 한다. 이를 위해서는 이들에 대한 민주적 통제가 확립되어 있어야 하고, 정보 공개를 통해 투명성이 확보되며, 부패 척결을 통해 깨끗한 국가와 기업 및 사회가 이루어져야 한다. 5) 성찰성 (1) 성찰성의 의의 행정은 궁극적으로 인간의 존엄성human dignity: 인권, 정의, 존엄 향상을 위한 것이다. 이를 위해 대외적으로는 주권국가로서 인정을 받아야 하고, 대내적으로는 법과 질서의 유지, 경제생활의 향상, 사회복지의 향상, 쾌적한 환경과 삶의 실현, 문화국가의 건설 등의 기능을 수행해야 한다. 성찰성은 인간의 존엄성 실현과 신뢰받고 성숙한 공동체 실현과 관련된 개념이다. 즉, 성찰성은 ① 행정이 인권, 정의, 형평으로 표현되는 인간의 존엄성에 대한 실현 여부에 기여하는 정도에 대한 판단을 의미하며, ② 우리 사회를 좀 더 신뢰받고 성숙한 공동체로 구현하는 데 기여하는 정도에 대한 판단을 의미한다. 모든 행정은 사회구성원들과 사회전체의 질적 향상을 위해 이루어지는 것이므로 당위성을 지향하지만 행정의 구체적 내용에 따라 차이가 날 수 있다. 성찰성의 정도는 인간의 존엄성 실현과 바람직한 공동체 실현에 있어서 해당 구체적 행정활동이 직접적 또는 간접적으로 얼마나 영향을 미쳤는가에 따라 결정된다. (2) 성찰성의 측정 성찰성은 당위성을 포함하고 있으므로 추상성을 띠게 되므로 이를 측정하는 것은 기본적으로 어렵다고 할 수 있고, 한두 가지의 측정지표로는 만족할만한 측정이 불가능하다고 할 수 있다. 성찰성은 인간의 존엄성 실현과 신뢰받고 성숙한 공동체 실현에 당해 정책이 얼마나 기여했는가에 대한 판단을 토대로 측정한다. 성찰성 판단기준에 참고가 되는 행정이념으로는 적합성, 적정성, 대응성 등을 들 수 있다. 적합성appropriateness이란 행정의 목표 및 활동이 얼마나 시대적 요구·선호·가치에 부합하는가에 대한 판단기준이며, 적정성adequacy은 행정에 있어서 행정의 처방시점timing과 처방의 정도degree가 얼마나 적정했는가를 측정하는 기준이다. 또한 대응성responsiveness은 행정이 어느 정도 수혜집단의 요구·선호·가치 등을 반영하고 있는가를 판단하는 기준을 의미한다. 제1장 행정이란 무엇인가 3. 수단적 행정이념 수단적 행정이념이란 본질적 행정이념을 보조하는 역할을 하는 행정이념이다. 1) 합법성 (1) 합법성의 의의 합법성은 법에 근거를 두고 법에 따라 행정목표를 실현해야 함을 의미한다. 이는 행정의 재량성이 아무리 강조되어도 법의 테두리를 벗어날 수 없다는 것을 말한다. 합법성은 행정권의 자의적인 발동을 억제함으로써 국민의 권리 및 자유의 보장과 법적 안정을 찾으려 한 것이다. (2) 합법성의 한계와 새로운 이념으로서의 합법성 오늘날 행정권의 강화, 위임 입법의 증대, 행정의 전문화에 기인하여 현대 행정 국가에서 합법성은 최소의 준거로 인식되면서 합법성의 비중은 상대적으로 줄어들고 있다. 그러나 이러한 합법성에 대한 인식의 변화가 곧 행정 이념으로서의 합법성의 가치를 떨어뜨리는 것은 아니며, 이러한 합법성의 개념도 형식적인 합법성에서 사회변동에 적응할 수 있는 가치로서 실질적 합법성의 개념으로 방향성이 변화하고 있다. 합법성을 지나치게 강조하면 행정의 창의성과 신축성이 떨어지고, 행정재량권의 지나친 확대는 재량권의 남용으로 국민의 자유나 권리를 침탈할 개연성이 높다. 따라서 상황에 따라 적정한 행정재량권을 부여하는 법의 적합성을 강조하는 것이 현대의 새로운 이념으로서의 합법성의 근본 취지라고 할 수 있다. 2) 능률성 (1) 능률성의 의의 능률efficiency이란 즉 투입input에 대한 산출output의 비율로 정의할 수 있다. 즉, 일정한 투입에 의해서 얻어진 성과, 소득, 편익을 극대화하며 제한된 자원으로 행정목표를 최대로 성취할 수 있는 대안을 선택하는 것을 의미한다. 이러한 능률성은 효과성과 함께 공익을 실현하는 수단적 행정원리이다. 1930년대 이전에는 생산성을 높이는 데 비용, 시간, 인력 등의 자원을 극소화하자는 소위 기계론적 능률mechanical efficiency의 입장을 취하였다. 기계적 능률관은 행정을 기업현상과 동일하게 가치중립적·기술적인 수단관념으로만 이해하고 목표가치에 비중을 두지 않음으로써 공공행정의 독자성과 특수성을 간과하였다. 그러나 디목(M. E. Dimock, 1960)은 이러한 능률 개념을 비판하면서 가치와 능률을 조화시키려는 시도로 사회적 능률social efficiency을 제창하고 있는데, 사회적 능률성은 인간적 능률, 합목적적 능률, 상대적 능률, 장기적 능률로 구성된다(Bowers, 1976:88). 하지만 사회적 능률은 기계적 능률을 토대로 제고될 수 있기 때문에 행정의 사회적 목적공의 실현은 기계적 능률의 제고를 통한 생산성의 향상 없이는 기대하기 어렵고, 마찬가지로 사회적 목적공의 실현이 없다면 기계적 능률은 그 존재 의의가 떨어진다. 따라서 기계적 능률성과 사회적 능률성은 서로 상치되는 개념이 아니라 서로 보완적인 개념이라고 할 수 있다. (2) 능률성의 한계 행정부문에서 능률성의 확보가 용이하지 않은 이유는 첫째, 행정의 공익 실현에는 투입과 산출을 계량적으로 측정할 수 있는 통일된 산출물 단위가 없으며, 능률의 지나친 강조는 공무원의 인간적 가치를 무시하는 기계적 능률만을 강조할 우려가 있기 때문이다. 둘째, 행정부문에서의 목표는 가시적으로 측정하기가 어려운 경우가 많으며, 목표 달성에 대한 명확한 기준이 없는 경우가 많다. 셋째, 행정부분에서의 비용 개념은 보는 시각에 따라 성과나 효과성이 될 수 있다는 것이다. 예컨대복지부문에서의 지출은 비용으로 볼 수도 있지만, 복지정책의 목표달성을 통한 성과나 효과성의 향상으로 볼 수 있는 것이다. 따라서 행정부문에서는 수단적인 능률성보다 상위개념이라고 할 수 있는 공익성, 민주성, 형평성 등이 본질적 행정이념으로 고려되어야 한다. 그리고 어디까지나 본질적 행정이념이 전제되지 않은 능률성의 무차별적 행정적용에는 한계를 두어야 한다. 3) 효과성 (1) 효과성의 의의 행정에서의 효과성effectiveness이란 목표의 달성 정도를 의미한다. 효과성은 투입과 산출의 비율을 따지지 않고 목표의 달성 정도degree of goal achievement만을 따진다는 점에서 능률성과 다른 개념이다. 즉 행정 내부 과정에서의 경제성투입 대산출을 의미하는 능률성과는 달리 외부와의 관계까지를 포함한 개념이다. 능률성은 수단적인 개념 또는 하위 목표적인 개념인데 비하여 효과성은 목적적인 개념 또는 상위 목표적인 개념이다. 그러나 효과성은 목표 성취만을 강조한 나머지 주요한 절차를 무시함으로써 비민주성의 위험도 내포하고 있다는 점에 유의하여야 한다(박연호, 2001: 141). 효과성을 평가하는 대표적인 모형으로 목표모형과 체제모형이 있다. 목표모형은 효과성이 조직의 성공도를 측정할 수 있는 유일한 기준이며, 목표의 측정이 가능하다고 보는 고전적인 입장으로 외부환경과의 관련성을 고려하지 않는 폐쇄적인 모형이다. 체제모형은 목표달성만이 조직의 유일한 기능이 아니라는 현대적인 개방체제 입장이다. 조직의 기능은 목표달성뿐만 아니라 적응기능, 체제유지 및 통합기능 등이 종합적으로 이루어져야 한다는 관점을 가지고 있다. (2) 효과성 측정의 한계 행정의 효과성은 행정목표의 무형성과 유동성 등으로 인하여 측정이 용이하지 않다. 행정목표가 무형성이 높다는 것은 실제 행정운영은 유형목표 혹은 하위목표에 의존할 수밖에 없다는 것을 의미하고, 이러한 과정에서 목표와 수단의 도치현상수단의 목표이 발생하게 된다. 효과성만을 강조하여 행정목표(유형목표) 의 계량화에 치우치게 되면 계량화할 수 없는 질적 행정목표(무형목표)는 도외시하고 목표의 왜곡이 발생하게 된다. 예컨대 교육정책에 있어서 졸업생 수, 취업자 수, 합격자 수가 강조되는 반면에 교육의 진정한 내용이 등한시되는 것과 같다. 공무원의 성과관리에서도 계량화할 수 있는 목표에만 치우치게 되면 계량화할 수 없는 질적 목표는 등한시 할 수밖에 없다. 4) 가외성 (1) 가외성의 의의 능률성의 개념에 근거해서 본다면 중첩overlap이나 반복duplication은 비능률적으로 인식된다. 그러나 중첩이나 반복이 없는 최소구성 단위로 이루어진 조직은 오류 발생의 가능성이 큰 허약 체제라는 인식이 점차 높아지면서 가외성redundancy의 개념이 등장하였다. 가외성은 능률성의 저해요인으로 파악되었으나, 현대에 들어 장기적·거시적·체계적 관점이 강조되면서 행정의 안정성과 신뢰성 확보 문제가 제기됨으로써 그 중요성이 부각되었다. 란다우(Landau, 1969: 346-358)에 의하면 가외성 장치란 결국 단일 구조보다는 중첩적인 구조를 구축함으로써 행정의 신뢰성, 적응성, 안정성 및 창조성을 확보하기 위한 것이라고 할 수 있다. 가외성의 특징으로는 중첩성, 반복성, 동등 잠재력 등을 들 수 있다. 첫째, 중첩성overlap이란 기능이 여러 기관에서 혼합적으로 수행되는 상태를 말한다.(백완기, 1992: 191.) 둘째, 반복성duplication은 동일한 기능을 여러 기관이 독자적인 상태에서 수행하는 것을 말한다. 셋째, 동등 잠재력equi-potentiality 이란 주 기관이 기능을 수행하지 못할 때, 보조 기관들이 그 기능을 인수 수행하는 경우를 의미한다. 이러한 가외성의 효용성은 다음과 같다. 첫째, 예측하지 못한 행위의 오류나 실패를 줄이고 안정성·신뢰성을 확보할 수 있다. 둘째, 적응성의 증진을 기할 수 있다. 셋째, 중복된 단위의 상호작용으로 인한 창조성의 제고를 기대할 ・있다. 넷째, 정보의 정확성 확보에 용이하다. 가외성의 한계점으로 다음과 같은 점을 지적할 수 있다. 첫째, 비용 과다의 문제이다. 따라서 가외성은 적정 수준에서 유지되어야 하며, 중요성이 없거나 애매한 오류에 대해서는 가외성을 고려할 필요가 없다. 둘째, 기능 중복의 문제이다. 기능의 중복은 조직 내의 갈등을 유발할 수도 있고, 다른 기관의 기본 영역을 침범하는 것도 문제가 되기 때문이다. (2) 가외성과 효율성의 관계 외면상으로는 가외성과 효율성이 사로 상충하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 효율만을 강조하는 능률지상주의는 또 다른 비효율을 초래할 수 있고, 비효율이라고 생각되는 가외성이 효율에 도움을 줄 수 있다. 따라서 효율성과 가외성을 서로 대치되는 것으로 보기보다는 양자를 조화시켜 나가는 것이 필요하다고 할 수 있다. 4. 행정관의 변천과 행정이념 1) 행정관과 행정이념의 변천 행정이념은 고정불변의 것이 아니고 시대의 변화 및 국가가 처한 맥락에 따라 변화한다. 이러한 변천을 살펴보면 다음과 같다(박동서, 1978: 85-93). 첫째, 자유민주주의적 근대 입법국가 시대에는 시민권의 신장과 자유권의 옹호를 위해 행정의 안정성과 예측가능성이 중요시되었고, 행정이념은 합법성이 강조되었다. 둘째, 19세기 후반에 이르러 행정국가화 되고, 이에 따라 행정기능이 강화되며 예산의 급속한 팽창을 가져오게 되었다. 이러한 상황의 진전은 능률성이 새로운 행정이념으로 부상하게 되는 계기가 되었다. 이 시기에는 정치행정 이원론이 지배하고 과학적 관리론이 도입되어 행정의 과학화를 추구하던 시대였으므로 설정된 목표를 어떻게 하면 비용을 적게 들이고 달성하는가 하는 능률성의 이념이 강조된 것이다. 셋째, 1960년대에 접어들어 발전행정론이 대두되자 행정이념에서도 목표의 달성 정도를 중시하는 효과성이 강조되기 시작하였다. 발전사업 목표달성의 중요성이 부각되었기 때문이다. 넷째, 1960년대 후반 신행정론이 대두되면서 행정에서의 적절성relevance과 행동 action이 강조되고, 효율성생산성과 함께 참여 및 사회적 형평성이 강조되었다. 다섯째, 1980년대 영국과 미국에서의 신보수주의 정권의 등장과 함께 공공부문 개혁의 이론적 도구로서 신공공관리론NPM이 대두되었다. 신공공관리론은 공공부문 축소, 민간위탁·민영화·외부발주 등 민간관리개념과 시장주의 기법을 도입하면서 효율성생산성의 개념이 강조되었다. 여섯째, 1990년대 이후정보화와 세계화의 물결이 전 세계를 휩쓸게 되고, 정부재창조 및 NII(국가정보기반)에 토대를 둔 정부혁신을 강조하게 된다. 시장주의에 기반을 둔 효율성과 대비되는 참여·신뢰·네트워크를 강조하는 뉴거버넌스의 개념이 강조되기 시작하였다. 이러한 뉴거버넌스의 시대에는 효율성생산성과 함께 민주성, 신뢰성, 성찰성의 개념이 강조되기 시작한 것으로 볼 수 있다. 2) 행정이념의 우선순위 주요 행정이념으로 살펴본 공익성, 민주성, 형평성, 성찰성, 합법성, 능률성, 효과성, 생산성, 가외성 등은 모두 중요한 가치들이다. 그러나 현실적으로 모든 이념이 동시에 동일한 비중을 가지고 추구되기는 어렵다. 시대와 장소 및 정치지도자의 지도이념 등에 따라서 이들 이념 사이의 우선순위는 언제나 변하는 것이다. 그런데 특정 이념이 우선시 된다고 해서 다른 이념들이 경시된다는 뜻은 아니다. 당시의 시대적 요청과 정신에 따라, 또 국가의 상황에 따라 우선적으로 강조되는 이념이 있다는 것이다. 19세기 근대 입헌국가 시대에는 합법성이 주목을 받았고, 20세기 행정국가 시대에는 능률성이 강조되었지만, 21세기에 접어들면서 정보기술의 발달과 신자유주의 물결, 시민사회의 성장으로 인하여 효율성생산성, 민주성참여성, 성찰성신뢰성 등이 강조되고 있다. 현대사회는 급속히 빠른 속도로 변화하고 있으며, 급변하는 행정환경에 대응하기 위해서는 조직, 인사 및 예산에서의 신축성의 확보는 조직 생존의 기본조건이 되었다. 신축성과 가외성은 효율성 확보를 위한 가치이지만 이와 함께 강조되는 것이 민주적 통제이다. 따라서 어떻게 하면 한편으로는 신축성과 효율성을 강화하면서, 다른 한편으로는 신뢰성과 민주성을 확보할 것인가 하는 양대 이념축의 조화가 현대행정의 핵심과제이다. 현대행정학의 궁극적인 목적은 인간 존엄성을 실현하는데 있다. 효율성과 민주성을 토대로 성찰성reflexivity인 인간의 가치인권, 정의, 형평를 추구하는 학문이 행정학이다. 즉 현대행정학은 정부 내부 운영의 효율성효과성, 능률성을 토대로 시민의 정책참여와 민주통제를 통해 민주성참여성·숙의성·합의성을 강화하며, 더 나아가 우리 사회 공동체 구성원들의 신뢰성과 성숙성을 지향하는 성찰성 구현을 목표로 한다. 정부운영의 효율성 극대화, 민주적 가치의 증대, 그리고 이를 통해 보다 신뢰 받는 성숙한 국가공동체의 구현이 현대 행정이념의 목표이자 지향점인 것이다. 제3절 행정과 공공서비스 1. 공공서비스의 의의 1) 공공서비스의 개념 공공서비스에 대한 개념 정의는 공공서비스의 범주와 유형이 다양한 만큼 명확하게 정의하기가 어렵다. 공공서비스 개념에 대한 논의나 인식이 시작된 것은 19세기 산업혁명 이후라고 볼 수 있다. 산업혁명 이후 형성된 도시는 발전과정에서 수많은 시민의 사회적 수요와 요구에 직면하게 되었고, 국가가 이러한 시민들의 수요를 만족시키기 위한 서비스를 제공하게 되었는데, 이것이 공공서비스에 대한 논의의 시작이라고 볼 수 있다. 도허티와 홈(Doherty & Home, 2002), 루시(Lucy et. al1977: 687)는 공공서비스를 시민국민의 문제를 해결하고 보다 바람직한 환경을 조성하기 위해 사회 내에서 편익을 배분하는 정부의 활동으로 정의하고 있다. 또한 존스(Jones1981)는 사회적 수요나 공공 목적을 달성하기 위한 정부의 노력으로, 로스(Roth1987)는 일반 시민이나 국민이 사용할 수 있도록 국가에 의해서 제공되는 공공 재화와 용역으로 보고 있다. 한편, 김인(1986:59)은 공공서비스를 행정현상의 하나로서, 시민의 문제를 해결하고 보다 바람직한 삶의 여건을 만들기 위해 사회 내 편익을 분배하는 정부의 활동으로 정의함으로써 공공서비스의 기능적 시각을 더 강조하고 있다. 좀 더 나아가, 샤프(Sharpe1990), 민경엽(2001), 박언서(1998)는 국민들의 삶의 질 제고를 위해 정부가 주체가 되어 제공하는 공공 재화와 서비스뿐만 아니라, 비정부 영역에서 제공하는 재화와 서비스까지도 포함하는 것으로 보았다. 이상의 논의에서 보면 국내외 학자별로 공공서비스에 대해 상이한 관점에서 접근하고 있음을 확인할 수 있지만, 이들의 논의를 종합하면, 공공서비스란 시민들이 직면하고 있는 다양한 사회적 문제를 해결하고, 삶의 질을 향상시키기 위해 제공되는 공적 재화나 서비스를 의미하는 것으로 정의할 수 있다. 2) 공공서비스의 특징 공공서비스는 시민들의 생활에 직·간접적으로 영향을 미치며, 사바스(Savas 1987, 1999)의 재화유형에 따르면 공공재에 해당한다. 공공재는 비경합성 non-rivalry과 비배제성 non-excludability을 갖는 재화나 서비스'를 의미한다. 이에 따라 오스트롬(Ostrom1990) 역시 공공서비스에서 제공되는 재화나 서비스가 비배제성이나 비경합성을 갖는 것으로 보고 있다. 비경합성 · 비배제성과 관련하여 공공재의 개념을 논의한 머스그레이브(Musgrave1977)는 비경합성과 비배제성을 모두 만족시켜야 공공재로서의 성격을 갖는다고 하였고, 사바스(Savas1987, 1999), 쿨리스와 존스(Cullis & Jones1998) 역시 이러한 재화의 비경합성과 비배제성을 기준으로 서비스의 유형을 제시하고 있다. 공공서비스 공급과 관련하여 오늘날 두드러지게 나타나는 특성은 순수한 공공재보다는 공유재와 요금재와 같은 준공공재의 증가라고 볼 수 있다(Savas, 1987, 1999). 이는 비배제성과 비경합성을 모두 만족시키는 전통적 의미의 순수 공공재보다는, 개별적으로 소비되지만 배제가 불가능한 공유재나 집단으로 소비되면서 배제가 가능한 요금재가 증가하고 있는 추세라고 할 수 있다(합요상, 2007: 4). 이러한 유형의 재화는 민간부분이 생산할 경우, 이윤적 동기가 미흡하여 적정량을 공급하지 않게 되므로 정부가 최소한에 대해서만 공급하며, 그 이상은 정부 이외의 주체가 공급을 담당하게 하는 경우가 많다. 따라서 이러한 재화의 경우 정부가 어느 수준에까지 최소한의 공급을 할 것인가에 대한 판단이 매우 중요하다고 볼 수 있다. 각주: 비배제성이란 서비스나 재화의 공급으로 발생하는 편익(benefits)의 향유나 수혜에서 누구도 배제할 수 없는 특성을 의미하므로 편익(benefits)이 소수 혹은 특정인에게 집중되지 않는 보편성을 띠게 된다. 비경합성이란 서비스나 재화를 이용하고자 할 경우, 한 개인의 이용으로 인해 서비스나 재화가 줄어들거나 다른 사람의 서비스 사용이 경합하지 않는 특성을 의미한다. 즉 한계비용이 없다는 것을 의미한다. 3) 공공서비스의 유형 공공서비스의 유형은 많은 학자의 다양한 분류 기준에 따라 분류되고 있다. 그러나 일반적으로 사용되는 유형은 사바스(Savas1987)를 비롯하여 특징적인 기준을 활용하는 루니(O'Looney1998), 존스톤(Johnston & Romzek1999), 루시(Lucy et al.1977) 등이므로 여기에서는 이 학자들의 유형 분류에 대해 살펴보기로 한다. 사바스(Savas1987)는 성과기준 설정의 용이성에 따라 경성적 서비스hard service와 연성적 서비스soft service로 구분하고 있다. 물리적이고 상업적인 서비스로서 쓰레기 수거, 가로등 관리, 상하수도 등 성과기준이 용이한 경우는 경성서비스에 해당되며, 안전관련·인적 대상 서비스로서 치안, 소방, 국방, 보건, 교육, 문화 등 성과기준이 추상적인 경우따라서 용이하지 않은 경우는 연성서비스로 분류한다. 루니(O'Looney1998)은 민간위탁으로 전환의 용이성을 기준으로 네 가지 서비스 유형을 제시하고 있다. 첫째 유형은 거래기반 서비스services that are transaction based로서 일반 소비자가 대가를 지불하는 형태의 서비스로서 수탁자가 기회주의적 행위를 할 가능성이 높은 특징을 지니고 있다. 둘째 유형은 결과에 대한 평가가 용이한 서비스services whose adequacy is easily reviewed로서 계약의 성과를 조사하기가 용이하다는 특성이 있으며, 민간위탁이 가장 용이한 서비스라고 할 수 있다. 셋째 유형은 전문가 제공 서비스professional services로서 인간을 대상으로 하는 서비스이다. 이 유형의 서비스는 서비스의 질을 파악하기가 용이하지 않다는 특성을 지니고 있다. 넷째 유형은 주문서비스delivery of a unique or customized service로서 민간 위탁이 가장 어렵다는 특성을 지니고 있다. 정보통신 분야에서 개발된 새로운 서비스가 대표적인 예가 될 수 있다. 존스톤과 롬젝(Johnston & Romzek1999)은 계약관리의 복잡성에 따라 전통적 서비스 지방서비스와 사회 서비스를 제시하고 있다. 전통적 서비스는 계약 관리가 쉽다는 특성을 지니고 있으며, 쓰레기 수거 등이 대표적이라 할 수 있다. 반면 사회 서비스는 계약관리가 어려운데 공공의료, 복지 서비스 등이 이에 해당된다. 마지막으로, 루시(Lucy et al.1977)은 사회적 기능에 따라 크게 네 가지 유형의 서비스를 제시하였다. 첫째 유형은 일상적 서비스routine services로서 상하수도, 쓰레기 수거 및 처리 등 일상적으로 이용하는 서비스를 일컫는다. 둘째 유형은 보호적 서비스protective services로서 경찰, 소방, 재난통제 등과 같이 사람이나 재산으로 보호하거나 공공질서를 유지하기 위한 목적의 서비스가 포함된다. 셋째 유형은 발전적 서비스developmental services로서 교육, 도서관, 공원, 위락시설 등 개인의 육체적, 지적, 정신적 잠재력을 향상시키는 데 목적을 두고 있는 서비스를 의미한다. 넷째 유형은 사회적 최저수준 보장 서비스social minimum services로서 공적부조, 직업훈련, 공공주택 등 개인의 최저 생활 여건 보장과 관련되는 서비스를 의미한다. 일상적 서비스와 보호적 서비스는 기본적 공공서비스로서 폭넓은 범위의 시민들을 대상으로 하여 혜택이 주어지지만, 사회적 최저수준보장 서비스는 특정 시민계층에게만 직접적인 편익이 제공된다는 차이점이 있다. 그리고 발전적 서비스는 서비스 수혜 대상자의 기호나 선택에 의해 선별적으로 제공된다는 특성을 지니고 있다. 2. 공공서비스의 제공 1) 공공서비스의 제공주체와 제공방식 공공서비스는 전통적으로 국가정부가 공급 주체로서 시민의 공공수요를 충족시키기 위해 재화나 용역을 독점적으로 생산하여 공급하였다. 하지만 사회가 복잡해지고 다원화 현상이 가속화됨에 따라, 나날이 다양해지는 시민의 요구를 충족시키는 데 있어, 정부의 독점적인 생산과 공급방식으로는 한계에 부딪히게 되었다. 따라서 이를 해결하기 위해 공공서비스의 생산과 공급에 있어서 주체 및 방식에서 새로운 방법을 모색하게 되었다. 공공서비스 제공주체에 따른 공공서비스 제공방식에 대한 논의는 서비스 제공의 결정자이자 궁극적인 책임자인 국가정부, 서비스의 생산사 혹은 공급주체, 그리고 공급방식에 따라서 정부공급, 민·관 합동공급, 민간공급민간위탁으로 나누어 볼 수 있다(안국찬, 2000: 94-96에서 수정). 첫째, 정부 공급은 국가 혹은 정부가 비용부담을 통한 직접적인 생산·공급 활동을 하여, 국민이나 지역 주민들이 필요로 하는 공공서비스를 제공하는 방법이다. 둘째, 민·관 합동공급은 민과 관이 공동으로 생산·공급하는 형태의 공공서비스 제공방식이다. 이 방식은 공공생산과 민·관 파트너십의 유형으로 다시 구분할 수 있는데, 사회적 기업, 자발적인 노동이 필요한 사업, 다른 사람의 복지와 후생을 촉진할 수 있는 사업의 유형에 적절하다. 셋째, 민간 공급민간위탁은 정부가 민간에게 위탁하여 생산과 공급이 이루어지도록 하는 공급방식이다. 이 경우 공공서비스의 공급책임은 정부에 있지만 서비스의 생산은 민간부문에 의해 이루어지게 되는 것이다. 공공서비스 공급방식의 유형은 다양한 학자들에 의해서 논의되어 왔지만, 여기에서는 대표적으로 사바스(Savas1999), 오스본과 개블러(Osborne & Gabler1992)의 연구를 중심으로 살펴보기로 한다. 사바스(Savas1999)는 공공서비스를 통한 재화와 서비스의 제공방식에 대한 논의를 생산자producer, 배열자arranger로 구분하여, 이들의 조합을 통해서 공공서비스의 제공방식을 유형화하였다. 첫째, 공공부문이 생산자인 동시에 배열자인 경우에 해당하는 공공서비스 제공방식은 정부서비스와 정부 간 협약을 들 수 있다. 정부서비스란 사회적 문제의 해결을 위해 정부가 소관 부처의 공무원들을 통해 공공서비스를 직접 생산하고 공급하는 방식을 의미한다. 정부 간 협약은 특정 문제 해결을 위해 한 정부가 또 다른 정부에게 공공서비스를 구매하여 제공하는 방식을 의미한다. 둘째, 공공부문이 생산자가 되고 민간부문이 배열자인 경우에 해당하는 공공서비스 제공방식은 정부 응찰을 들 수 있다. 정부 응찰 방식은 특정 서비스를 제공하기 위해 민간부문이 정부를 선별하여, 해당 정부가 생산한 공공서비스를 구매한 후 대가를 지불하는 방식을 의미한다. 셋째, 민간부문이 생산자가 되는 형태의 공공서비스 제공방식은 수익형 민자사업 BTO와 임대형 민자사업BTL을 들 수 있다. 오스본과 개블러(Osbome & Gabler 1992)는 미국 정부가 실제로 운영하고 있는 공공서비스 제공방식의 유형을 전통적Traditional 방식, 혁신적 Innovative 방식, 전위적AvantGarde 방식으로 구분하여 제시하였다. 첫째, 전통적 방식에 따른 서비스 제공은 법규와 제재의 규범제정, 규제 혹은 규제완화, 모니터링 및 조사, 인·허가제, 조세정책, 교부금, 보조금, 대부, 대출보증, 계약 체결 등이 포함된다. 이러한 전통적 공공서비스 제공방식은 과거 국가정부에 의해 일반적으로 수행되었던 방식에 주로 해당된다. 둘째, 혁신적 방식은 프랜차이징, 민관 제휴, 공공기관 간 제휴, 준공기업 혹은 민간기업, 공기업, 정부조달, 보험, 보상·시상·장려금, 공공투자정책의 변화, 기술지원, 정보, 알선, 자원봉사자, 바우처, 부담금, 비정부 부문의 노력 촉진, 강력한 설득, 착수금 등이 해당된다. 이러한 혁신적 공공서비스 제공방식은 전통적 방식에 비해 민간 부문의 역할과 활용에 대한 비중이 더 높은 방식이라고 볼 수 있다. 셋째, 전위적 방식은 지분투자, 지원단체, 공동생산, 응분의 대가, 수요관리, 재산의 판매·교환·활용, 시장구조 재편과 관련이 된다. 이러한 전위적 공공서비스 제공방식은 선구적이고 실험적인 대안들이 제시되는 방식이라고 볼 수 있다(이종구, 2011). Osborne&Gabler의 공공서비스 제공방식 -전통적 방식(Traditional): 법규와 제재의 규범제정, 규제 혹은 규제완화, 모니터링 및 조사, 인·허가제, 조세정책, 교부금, 보조금, 대부, 대출보증, 계약체결의 10가지 -혁신적 방식(Innovative): 프랜차이징, 민·관제휴, 공공기관제휴, 준공기업 혹은 민간기업, 간공기업, 정부조달, 보험, 보상·시상·장려금, 공공투자정책의 변화, 기정보, 알선, 자원봉사자, 바술지원, 부담금, 비정부 부문의 노력우처, 촉진, 강력한 설득, 착수금의 19가지 -전위적 방식(Avant-Garde): 지분투자, 지원단체, 공동생산이나 자조, 응분대가, 수요관리, 재산의판매·교환·활용, 시장구조의 재편의 7가지 2) 공공서비스 전달방식의 다양화 (1) 다양한 전달방식 사회가 다원화되고 복잡해짐에 따라 다양한 사회적 수요가 나타나고, 이에 대응하여 정부의 공공서비스 전달방식도 시민의 만족도를 높이기 위해 다양화되어가고 있다. 따라서 과거의 공공서비스 제공방식인, 정부가 생산과 공급을 주도하는 형태의 서비스 제공방식에서, 보다 효율적인 공공서비스를 생산·공급하기 위한 방안들이 논의되어 왔는데, 특히 공공서비스의 민영화에 대한 논의가 대표적이다. 사바스(Savas1987)가 제시한 공공서비스 제공방식 중 민간부문이 생산자가 될 경우 가능한 제공방식들을 살펴보면, 민간위탁, 프랜차이즈, 보조금, 서비스 분할과 자산매각, 바우처, 자원봉사자, 공공·민간협력이 있다(Savas, 2000; Choi, 1999; Jensen, 1998, 이종구, 2011: 36-38). 첫째, 민간위탁은 지방자치단체 수준에서 가장 널리 이용되는 형태의 민영화이다. 민간위탁에 따른 공공서비스 제공 방식에 따르면 정부는 공공재화나 서비스의 전부나 일부를 수요자에게 보다 효율적으로 제공하기 위해 민간 영리 혹은 비영리 기업, 다른 정부나 공공기관과 계약을 맺게 된다. 정부는 공공서비스 제공기준 및 품질에 대한 지침서를 정하고, 직접 계약자로서 민간기업에게 재정지원을 하게 된다. 둘째, 프랜차이즈 방식은 서비스 공급자 혹은 배열자인 정부가 특정 민간부문에 독점적 영업권을 부여하고, 일정한 규제 방침을 정해 놓아 독점으로 인한 부작용과 문제점을 사전에 방지하는 방식이다. 이러한 공공서비스 제공방식에서는 민간사업자가 직접 생산한 서비스를 시장market에서 직접 판매하고 수익을 창출한다. 민간위탁과 프랜차이즈는 다소 유사한 측면이 많다고 볼 수 있으나, 프랜차이즈는 서비스 제공방식이나 해당업무의 관할권 측면에서 정부가 민간부문에 영업권한 부여와 일정한 규제만을 가할 뿐, 민간위탁에서와 같이 해당 업무에 대한 관할권은 행사할 수 없다는 점에서 차이가 있다. 셋째, 보조금은 정부가 사회적으로 외부효과를 지닌 재화나 서비스의 생산과 소비를, 시장에서 이루어지는 수준보다 확대해 주기 위해, 생산자를 지원해주는 방식이다(황혜신, 2006: 38). 정부는 공공재화와 서비스의 제공을 촉진하기 위해 민간기업이나 개인에게 현금이나 현물을 제공해 줄 수 있다. 넷째, 서비스 분할과 자산매각이 있다. 서비스 분할은 정부가 특정 공공서비스의 양과 질이 더 이상 공익의 목적에 부합하지 않을 경우, 해당 서비스를 폐지하는 것을 말하며, 자산매각은 정부가 소유 중인 건물이나 시설, 회사 등을 매각하는 것을 의미한다. 서비스 분할의 경우 판매 활동이 발생하지 않기 때문에 이로 인한 금전적 이익도 확보할 수 없게 되지만, 특정한 서비스에 대한 정부의 지출 행위가 사라지게 된다. 반면 자산매각은 주요 자산에 대한 판매로 인해 수익이 발생하고, 이를 통해 타 용도의 자금 조달이 가능하게 된다. 다섯째, 바우처는 정부가 개인들에게 특정 상품이나 서비스를 구입하는데 활용될 수 있는 일정한 화폐가치가 있는 쿠폰을 제공하는 방식을 의미한다. 바우처를 통한 공공서비스 제공방식은 바우처를 소유한 시민들이 스스로 시간과 장소, 그리고 방법을 결정하여 공공서비스를 이용할 것인지에 대한 결정권을 부여해준다는 특징을 가지고 있다. 여섯째, 공공-민간 협력PPP 방식은 정부가 공공 재화나 서비스를 생산 혹은 제공하기 위해 민간부문에 출자하고 이를 경영하여 위험을 공유하는 방식이다. 이러한 방식은 일반적으로 지역 사회의 모든 사람들이 원하는 사업에 사용되며, 최근 많이 활용되는 방식이다(Moore, 2000). (2) 수익형 민자사업BTO와 임대형 민자사업BTL 최근 정부에 의한 독점적 공공서비스 공급의 한계를 보완하기 위하여 새로운 공급방식이 도입되고 있다. 비용과 편익의 분리로 인해 나타나는 공공서비스 전달의 비효율성을 극복하기 위해, 비용과 편익이 동일한 주체에 돌아가는 민간기업에게 공공서비스의 생산이나 공급을 맡기는 민간투자사업이하 민자사업방식이 그것이다. 2 건설(Build), 이전(Transfer), 운영(Operate)순으로 이루어진다고 하여 BTO 사업이라고도 불린다. 민간기업의 자본으로 건설하여 소유권을 정부에 이전한 후 운영허가를 받아 투자자본을 회수할 때까지 민간기업이 운영한다. 3 건설(Build), 이전(Transfer)건설하고 소유권을 정부에 이전한 후 정부에게 관리운영권을 임대하고 임대수익으로 투자비를 회수하는 방식이다.. 임대(Lease)순으로 이루어진다고 하여 BTL사업이라고도 불린다. 민간기업의 자본으로 [표 1-5] BTO와 BTL의 사업추진방식 비교 BTO 대상시설 성격: 최종사용자에게 사용료 부과로 투자비 회수가 가능한 시설 대상시설: 고속도로, 항만, 경전철, 지하철 등 수익형 교통시설 투자비 회수: 최종이용자의 사용료 (수익자 부담원칙)*적정수익 미달시 정부보조금 지급 사용료 선정: - 총 사업비 기준(고시, 협약체결시점 가격) - 기준사용료 산정 후, 물가변동분별도 반영 재정지원: 건설기간 중 건설부담금 용지보상비 등 사업 리스크 : 민간이 수요위험 부담 시설 소유권 : 정부, 지방자치단체 시설 운영권 : 민간사업시행자가 일정기간 소유 사업제안 : 민간사업자, 정부 BTL 대상시설 성격: 최종수요자에게 사용료 부과로 투자비 회수가 어려운 시설 대상시설 : 학교건물, 기숙사, 도서관, 군인아파트 등 주로 생활기반시설 투자비 회수 : 정부의 시설임대료(정부재정부담) 사용료 선정 : -총 민간투자비 기준(시설의 준공시점 가격) -임대료산정 후, 균등분할 지급 재정지원 : 토지 무상제공 등(필요시 재정기원 가능) 사업리스크 : 민간의 수요위험 배제 시설 소유권 : 정부, 지방자치단체 시설 운영권 : 민간사업시행자가 일정기간 소유 사업제안 : 정부 민자사업이란 "민간부문이 제안하고, 민간이 민간부문의 자금을 활용하여 사회기반시설을 건설하거나 운영하는 것으로, 전통적으로 정부가 책임졌던 사회기반시설을 민간이 대신해서 보다 효율적이고 창의적으로 건설, 운영하여 공공서비스를 제공하는 제도”를 의미한다. 이러한 민자사업은 BTO, BTL, BOT, BOO 등 다양한 방식이 있지만, 우리나라의 경우 대개 수익형 민자사업BTO과 임대형 민자사업BTL 방식으로 이루어지고 있다. 수익형 민자사업BTO 방식은 민간이 시설을 건설하고 직접 운영하여 시설의 이용자로부터 사용료 등을 통해 수익을 창출하는 방식을 뜻한다. 이 방식은 사용료 등의 요금을 통해 자체적으로 수익 창출이 가능한 시설(고속도로·철도·항만 등 주로 수익형 교통 시설) 대상으로 이루어지지만, 수익예측이 부정확한 경우와 같이 예상치 못한 변수가 있게되면 투자비 회수에 있어 민간기업에 위험부담이 발생한다. 이에 비해, 임대형 민자사업BTL 방식은 민간이 시설을 건설하되 운영권은 정부가 소유하는 형태의 사업을 뜻한다. 자체적으로 수익 창출이 힘든 시설학교건물, 기숙사, 도서관, 군인아파트 등 주로 생활기반시설을 대상으로 이루어지며, 정부가 적정한 임대료 수익을 보장함으로 위험부담이 적은 것이 특징이다. 요약하면, BTO와 BTL 방식은 공통적으로 민간자본에 의해 시설을 건설하고 민간기업에게 투자비 회수에 필요한 일정한 수익창출을 허용해주는 방식을 의미한다. BTO는 주로 고속도로·철도·항만 등 주로 수익형 교통시설을 대상으로, BTL은 학교건물, 기숙사, 도서관, 군인아파트 등 주로 생활기반시설을 대상으로 활용되고 있다. 수익형 민자사업BTO: Build건설-Transfer이전-Operate운영이란 민간자본으로 건설하고 일정기간 민간사업시행자가 시설자용자로부터 사용료를 받아 투자비를 회수하는 방식을 말하며, 임대형 민자사업BTL: Build건설-Transfer이전-Lease임대이란 공공시설에 대한 사회적 인프라확충을 민간자본으로 건설하고 정부가 임대하여 사용하는 방식을 의미한다. BTO는 민간이 수요위험 부담을 안게 되는 데 반해, BTL은 정부가 임대하여 비용을 보장해 주므로 민간이 수요위험 부담을 갖지 않게 된다. 즉 민간의 입장에서 보면 BTL이 사업리스크는 적다고 할 수 있는 것이다. 하지만 BTO의 경우에도 계약에 따라 적정수익 미달 시 정부가 보조금을 지급하는 등 다양한 수익 보전방식을 취하게 된다. 또한 BTO의 경우 민간사업자가 고속도로 톨게이트비 혹은 지하철 요금 등을 사용자인 시민들에게 과도하게 부과할 수 있어 이에 대한 적절한 규제가 필요하다. 지금까지 우리나라에서 시행된 대부분의 민간투자사업은 BTO 방식으로 시행되었다. 그러나 대기업들의 담합과 그로 인한 대규모 BTO 사업선정의 독점, 수요예측의 문제, 공사비 거품 방치, 정부의 감독 및 감시 관리의 미흡 등 여러 가지 문제가 나타나면서, 최근에는 BTL 방식의 선호도가 높아지고 있다(김태진, 2013: 37-63). 다만 BTL 사업방식에 대해서도 지적이 나오고 있는데, 성급한 사업추진, 다수 입찰자의 난립 등의 문제점이 발생하였다. 이를 해결하기 위한 방안에 대한 연구가 계속되고 있으며, 따라서 향후에는 BTO 방식과 BTL 방식의 통합에 대한 논의도 지속적으로 이루어질 필요가 있다. 36 제1장 행정이란 무엇인가 심화학습 1: 행정에 있어서의 합리성 합리성rationality 이란 여러 측면에서 개념 규정을 할 수 있지만 행정에서의 합리성이란 행정 목적의 계획성과 행정 수단의 합목적성을 포함한다(민진, 1993: 124). 즉 목표 달성에 필요한 최적 행동대안을 정확하게 계산하여 선택하는 행동의 특성을 지칭한다(오석홍, 1998: 215). 또한 일반적 의미로는 행위가 지성적이고 상식적인 면에서 이해될 수 있고, 의식적이며 심사숙고의 과정을 거치고 계산된 것이라면 합리성을 띠고 있다고 보는 것이다(박연호, 2001: 37-39: 김규정, 1999:20-22). 만하임(Mannheim, 1971)은 합리성을 실질적 합리성과 기능적 합리성으로 구분하여 설명하고 있다. 사이먼(Herbert A. Simon)은 합리성을 내용적 합리성과 절차적 합리성으로 나누어 설명하고 있다. 디싱(Diesing, 1962)은 합리성을 기술적 합리성, 경제적 합리성, 사회적 합리성, 법적합리성, 정치적 합리성으로 구분하여 설명하고 있다. 행정에 있어서 합리성은 어떤 의미를 가지는가? 합리성을 제약하는 요인들은 무엇이 있으며 이의 극복방안은 어떤 것들이 있는지 정리해 보시오. 심화학습 2 : 행정문화 행정 문화란 한 국가의 행정인들이 가지고 있는 공통된 의식구조, 사고방식, 가치관, 태도, 신념 및 풍습 등을 포함하는 복합적인 개념이다. 왈도(Waldo, 1965: 30)는 행정문화를 행정에서 행정인의 행동을 규제하고 그 지침으로서의 역할을 하는 관념이나 가치의 총체를 의미한다고 하고 있다. 행정문화는 일반문화의 하위문화로서 일반문화의 변화에 따라서 행정문화도 변하게 되어있다. 따라서 일반문화는 행정문화의 내용을 결정하는 환경적 세력으로 역할을 하고 있다(백완기, 1992: 210). 행정문화를 이해하려고 하는 이유는 행정제도나 조직구조만으로는 파악할 수 없는 행정체제의 독특한 특성이나 행정의 실체를 이해하는 데 도움을 주기 때문이다(박연호, 2001: 166). 즉 행정문화는 행정의 진실을 이해하는 데 크게 도움을 주게 된다.