Práctica Miércoles Economía PDF

TEMA 4.- EL PRESUPUESTO I. INTRODUCCIÓN. Estudiaremos los preceptos que establece la Ley General Presupuestaria. II. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO Según la R.A.E. “presupuesto” es el cómputo anticipado del coste de una obra o de los gastos y rentas de una corporación. Su el...

TEMA 4.- EL PRESUPUESTO I. INTRODUCCIÓN. Estudiaremos los preceptos que establece la Ley General Presupuestaria. II. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO Según la R.A.E. “presupuesto” es el cómputo anticipado del coste de una obra o de los gastos y rentas de una corporación. Su elemento fundamental es la anticipación o previsión, en gastos e ingresos. Para el Presupuesto del SP, hay que incorporar tres ideas propias:  Forma jurídica que adopta:  Se deben aprobar mediante ley.  Los de las CCAA se aprueban mediante ley de sus respectivas asambleas legislativas.  El de los Entes Locales, por acuerdos del Pleno de las corporaciones correspondientes.  Los Presupuestos de las Universidades se aprueban por acuerdos de su Consejo Social.  Las implicaciones económicas que genera:  El SP es el principal agente económico de nuestro país.  Sus decisiones tiene un efecto muy importante sobre el resto de agentes sociales (empresas y economías domésticas).  El volumen y composición de los ingresos afectan a la renta disponible de lo ciudadano, y por ende, a su consumo o ahorro.  Las decisiones del sector público se convierten en una pauta de comportamiento para otros agentes económicos.  Las consecuencias políticas que produce su rechazo: la no aprobación del presupuesto significa una pérdida de confianza sobre el ejecutivo, debiendo desembocar en su dimisión. Combinando todo estos elementos, podemos definir el Presupuesto como: “Resumen sistemático, confeccionado en periodos regulares de tiempo y aprobado por el órgano colegiado competente, en el que se establecen las previsiones de gastos e ingresos por parte de un elemento integrante del SP, con la finalidad de atender a su plan de actuación económica, de tal modo que su aceptación significa, implícitamente, una renovación de la confianza en los gestores de ese componente del SP”. III. EL CICLO PRESUPUESTARIO Se distinguen 4 fases, en las que el protagonismo corresponde a cada uno de los poderes del Estado, según la división de poderes propia de regímenes liberal-democráticos:  Elaboración y Ejecución: poder ejecutivo.  Discusión y aprobación: poder legislativo.  Control: poder judicial.(a través del Tribunal de Cuentas) A) FASE DE ELABORACIÓN El Ministerio de Economía y Hacienda confecciona el anteproyecto de ley, teniendo en cuenta tres elementos fundamentales:  Las previsiones económicas durante el año de vigencia de los presupuestos: ֎ Estas estimaciones se recogen en un cuadro macroeconómico que refleja la evolución del nivel de renta, el empleo, la tasa de inflación o los tipos de interés.  Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios, estableciéndose un orden de prioridades, ya que, casi siempre, exceden la cuantía de los ingresos públicos.  Las estimaciones de ingresos, que no tan sólo dependen de la evolución económica general, sino también de ciertas decisiones en cuanto a tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos. (se debe considerar que las pérdidas causadas por estas deducciones habrán de consignarse en el Presupuesto). Una vez elaborado el anteproyecto de ley:  el Consejo de Ministros aprueba su remisión a las Cortes Generales, como Proyecto de Ley, 3 meses antes de que expire la vigencia del presupuesto del año anterior, es decir, se remite al Parlamento a finales del mes de Septiembre. Al texto de proyecto de ley se debe adjuntar una serie de documentos: ֎ Las previsiones económicas en las que se fundamentan las estimaciones de ingresos y gastos públicos. ֎ El denominado Proyecto de Ley de Acompañamiento de los Presupuestos en el que se incorporan las modificaciones normativas en materia de ingresos y gastos. B) FASE DE DISCUSIÓN Y APROBACIÓN La aparición de los Parlamentos se justifica con la necesidad de controlar la actividad del poder ejecutivo en materia de ingresos y gastos públicos. Durante el s. XIX se pretendía que este órgano tuviera competencias para aprobar la orientación del gobierno ante las grandes cuestiones de política económica y social. Sin embargo, el funcionamiento de los sistemas democráticos, sobre todo, a partir del final de la 2ª Guerra Mundial, ponen de manifiesto algunos rasgos que condicionan el papel del poder legislativo en el proceso presupuestario: 1. La actual preponderancia del poder ejecutivo en todo el proceso político. o La inestabilidad política asociada a crisis de democracias europeas en el período entreguerras justificaría la aparición de:  El voto de censura constructivo, introducido por la Ley Fundamental de Bonn,  La exigencia de un porcentaje mínimo de votos para acceder a representación parlamentaria, para evitar atomización del Parlamento,  El sistema electoral francés de doble vuelta, también trata de garantizar la formación de mayorías estables, o  La propia Presidencia de la República francesa, establecida en la V República con poderes muy superiores a los del Presidente de la Nación en sistemas parlamentarios puros. o Papel actual de los partidos en la gestión del ejecutivo. El presidente del gobierno suele 2  coincidir con el líder del partido con mayoría parlamentaria, así pues, resulta improbable o imposible, que el legislativo rechace las peticiones presupuestarias del ejecutivo. 2. Como ya hemos visto, los políticos tienen un papel fundamental en la toma de decisiones del SP, exigiendo gastos cada vez mayores (por la rentabilidad electoral de dichas decisiones), sin preocuparse por el excesivo GP o por los impuestos necesarios para financiarlos. El Parlamento ha pasado a ser un foro donde se exigen gastos cada vez mayores, dada la rentabilidad electoral de tales decisiones. Leyes en la que aparecen restricciones a la capacidad de decisión de los parlamentos: Primera: La limitación del derecho de enmienda parlamentaria: el art. 134.6 de la CE establece que toda proposición o enmienda que suponga un incremento de los gastos o una reducción de los ingresos requiere la aceptación del Gobierno, para ser tramitada”. Es importante la cuestión de si el grupo político que sustenta al Gobierno tiene o no mayoría absoluta:  Si la tiene, no hace falta usar la facultad del ejecutivo, pues se pueden derrotar aquellas propuestas que aumenten el gasto y aquellas que reduzcan los ingresos.  Si no la tiene, los grupos políticos que contribuyan a la estabilidad del ejecutivo negociarán previamente las enmiendas necesarias para darle su confianza. Segunda: La prórroga automática del presupuesto: el art. 134.4 de la CE refleja la prórroga automática del presupuesto, pues no puede paralizarse la actividad financiera en los Estados mientras se aprueba la Ley de Presupuestos. Esta norma incide en la pérdida de importancia del Parlamento, ya que si no se aprueba el nuevo Presupuesto, el Gobierno podrá seguir administrando según el anterior. La incapacidad del ejecutivo de sacar adelante este proyecto representaría una retirada implícita de la confianza en el ejecutivo, que lo abocaría a la convocatoria de nuevas elecciones. C) FASE DE EJECUCIÓN Una vez aprobada la Ley de Presupuestos por el Parlamento, se procede a su aplicación. La ejecución presupuestaria es la actividad de la Administración dirigida a la realización de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto.  Gastos. El Parlamento autoriza un nivel máximo de gasto público:  Se supone que no hay ningún impedimento para que el ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al que le autorizó el legislativo.  También se puede corregir la cifra de gasto autorizada por el Parlamento cuando: Las previsiones fueran inexactas: créditos suplementarios. Se deba afrontar un gasto inesperado, del que no se había hecho previsión: créditos extraordinarios. Dichos aumentos deben aprobarse mediante ley.  Ingresos. Debemos distinguir entre:  Ingresos ordinarios: fundamentalmente, los de carácter tributario. Dicha estimación puede ser errónea (al alza o a la baja). 3   Ingresos extraordinarios: fundamentalmente, las emisiones de deuda pública.  El Parlamento marca un límite máximo de endeudamiento para el ejecutivo.  Si no se llega al máximo no supone nada, pero si se sobrepasa requiere autorización del legislativo a través del proyecto de ley correspondiente. D) FASE DE CONTROL En esta última fase del proceso presupuestario, podemos distinguir dos tipos de instituciones:  La Intervención General de la Administración del Estado1. Se encarga del control interno de la propia Administración, con la finalidad de garantizar que no haya despilfarros en la gestión de los fondos públicos.  Fiscaliza todos los expedientes de la Administración de los que se deriven derechos y obligaciones con contenido económico.  El propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la ejecución del presupuesto comprobando la regularidad de las operaciones contables (si se han clasificado correctamente), si hay un registro exacto de las cuantías, si se ha seguido el procedimiento establecido, etc.  El Tribunal de Cuentas. Se encarga del control externo parlamentario que trata de comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones presupuestarias, o lo que es lo mismo, si el ejecutivo se ha movido dentro de los límites que le autorizó el Parlamento.  Se trata de una tarea extraordinariamente compleja.  Se encuentra regulado en el art. 136 de la CE, estableciendo lo siguiente: - Es el órgano supremo fiscalizador de las cuentas y gestión económica del SP. - Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de éstas. - Su misión es censurar las cuentas del Estado, es decir comprobarlas. - Debe remitir a las Cortes un informe anual en el que comunica las infracciones o responsabilidades en las que se haya incurrido, en su caso. - Sus miembros gozan de los mismos atributos de independencia e inamovilidad y están sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces y magistrados.  Tiene 2 secciones con 2 funciones distintas: - La Sección de Fiscalización: se encarga de la fiscalización de las cuentas del Estado. - La Sección de Enjuiciamiento: se encarga del enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que pueden incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. - Su control, no es todo lo eficaz que debiera ser: - El informe del Tribunal de Cuentas puede llegar al Parlamento cuando el ejecutivo que gestionó el presupuesto puede haber cambiado, incluso tener un signo político muy distinto. - Debe dotarse a este órgano de los medios adecuados para desarrollar su función de una forma lo más ágil posible. 1 Es un órgano de la Administración pero externo al centro de gasto concreto 4 IV. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS Cuestión normativa, ya que existen ciertos principios que deben presidir la elaboración y ejecución del presupuesto. A la hora de formular criterios para su elaboración, deben tenerse en cuenta las circunstancias externas que los rodean (circunstancias políticas, económicas y sociales). Desde esta perspectiva, los principios presupuestarios clásicos responden al mundo económico y social del siglo XIX. Hecho manifestado en dos circunstancias relevantes:  En la visión política tradicional, que otorgaba al Parlamento un papel central en los asuntos públicos.  Los planteamientos económicos de los autores clásicos, que, otorgaban un papel muy limitado al SP en la solución de los problemas económicos. Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios:  Los principios políticos: ¿Quién debe diseñar el presupuesto?  Los principios contables: traducen a los criterios de la contabilidad las implicaciones de los principios políticos.  Los principios económicos: señalan los criterios que deben presidir su elaboración desde el conocimiento de la economía. A) LOS PRINCIPIOS POLÍTICOS Los principios políticos responden a una organización concreta identificada como el “parlamentarismo”, que domina la escena política europea durante el s. XIX y que llega hasta la 1ª Guerra Mundial. Su elemento fundamental son las Cámaras Legislativas, representantes de la soberanía popular de la que emanan los poderes del Estado. Es el poder legislativo quien aprueba los ingresos y gastos públicos y quien nombra a los encargados de fiscalizar la correcta ejecución del presupuesto.  El principio de competencia: se refiere a la distribución de funciones entre los tres poderes del Estado:  El Poder Ejecutivo (el Gobierno): propone y ejecuta.  El Poder Legislativo: aprueba.  El Poder Judicial: controla.  El principio de universalidad: el presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los gastos que se pretendan realizar, pues de otro modo habría parcelas de la actuación del ejecutivo que no serían controladas por el poder legislativo.  El principio de unidad y claridad: estos ingresos y gastos deben presentarse en un único documento, para que sea más fácil su conocimiento por parte del Parlamento, y debe estructurarse de tal forma que esté clara cuál es la procedencia de los ingresos y cuál es el destino de los gastos.  El principio de especialidad: su objetivo es evitar que la gestión gubernamental pueda exceder los límites marcados por el poder legislativo.  El principio de especialidad cualitativa: evita que el ejecutivo traspase gastos asignados a una función para desarrollar otras funciones distintas.  El principio de especialidad cuantitativa: evita que el ejecutivo supere los límites de 5  gasto marcados.  El principio de especialidad temporal: evita que se lleve a cabo el gasto en un año distinto al previsto en el presupuesto.  El principio de publicidad: todas las fases del proceso presupuestario deben ser públicas. Los ciudadanos deben tener la posibilidad de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestión de los fondos públicos. B) LOS PRINCIPIOS CONTABLES Guardan una clara correspondencia con los principios políticos, pue son el modo a como se traducen a criterios de contabilidad.  El principio de presupuesto bruto (se corresponde con el de universalidad): todas las partidas de ingresos y gastos deben aparecer en el presupuesto sin aumentos ni disminuciones de ningún tipo.  El principio de unidad de caja (se corresponde con el de unidad): todos los ingresos se cobran en una sola cuenta, a la que también se carga todos los desembolsos. La totalidad de los ingresos debe financiar el importe global de los gastos sin atribuir determinadas fuentes de financiación a gastos concretos, aunque existen excepciones a este principio.  El principio de especificación (se corresponde con el de especialidad cualitativa y cuantitativa): prohíbe las transferencias de fondos de unas partidas a otras.  El principio de ejercicio cerrado (se corresponde con el de especialidad temporal): impide que el gasto previsto para un año se lleve a cabo en otro ejercicio económico. C) LOS PRINCIPIOS ECONÓMICOS Se fundamentan en los planteamientos teóricos de los economistas clásicos (enfoque liberal).  Principio de limitación del gasto público: parte de la capacidad de los sujetos privados para resolver los problemas económicos de la sociedad, de forma que el SP aparece con una función puramente residual: proveer aquellos bienes y servicios para los que no se podría acudir al mecanismo del mercado (bienes públicos puros).  Principio de neutralidad impositiva: se basa en la confianza de que el ciudadano es el mejor 6  juez de su propio interés y por tanto, el SP no debe condicionar sus decisiones en materia de consumo, ahorro, esfuerzo laboral o adopción de riesgos, utilizando la legislación fiscal.  Principio conocido como la regla de oro de la Hacienda Clásica: sostiene que el presupuesto debe presentarse en equilibrio anual. No se trata de un mero equilibrio contable, sino de que la suma de los ingresos ordinarios debe ser suficiente para atender a los gastos totales del SP. En consonancia con estos principios, se defiende el de limitación de las emisiones de deuda pública, que sólo son aceptables para financiar inversiones cuya rentabilidad permita el pago de los intereses y la devolución, o amortización, del préstamo. V. LA CRISIS DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS Los principios señalados anteriormente responden a circunstancias políticas y económicas concretas (a parte del s. XIX y primer tercio del siglo XX). La crisis de los principios clásicos es consecuencia de los cambios en la organización política de las democracias occidentales, posteriores al final de la 2ª Guerra Mundial y en la teoría económica que explica el funcionamiento de las economías de mercado (teorías keynesianas). Siguiendo un orden lógico: 1. Los principios económicos han entrado en una profunda crisis. 2. Ya no puede hablarse de limitación de gasto público, de Estado mínimo o de Estado residual. 3. El crecimiento de las actividades estatales, que son defendidas por el enfoque intervencionista, o las teorías sobre el aumento del gasto, demuestran el papel preponderante del Estado en la resolución de los problemas económicos. Es lo por lo que la teoría keynesiana desconfía de la capacidad del mercado para resolver las cuestiones económicas. Puede hablarse de una quiebra en el principio de neutralidad de los impuestos, pues una característica del Estado del Bienestar es que el sistema fiscal se emplee como mecanismo de redistribución de renta, y también como instrumento de política económica que incentiva determinados comportamiento del sector privado. Esta actividad es muy importante y prueba de ello es que se exige que los Presupuestos consignen el importe de los gastos fiscales. Por último, la regla del presupuesto equilibrado parece pertenecer a un pasado remoto, si tenemos en cuenta desde qué momento se han dejado de liquidar los presupuestos en equilibro, no sólo en España, sino en la mayoría de economías occidentales. Su abandono se debe a la convicción de que acentuaba los desequilibrios macroeconómicos. Veamos:  En momentos de recesión económica, la renta nacional crece a un ritmo más lento, o incluso llega a disminuir. o Por tanto, se recortan los ingresos del Estado, y este se ve obligado a rebajar su gasto, por la regla del presupuesto equilibrado. o Al disminuir el gasto público, la producción y la renta del país decrece aún más, y la depresión se acentúa.  En los procesos inflacionistas, la recaudación crece aún más que los precios, el SP puede 7  gastar más, y se agrava el proceso inflacionista, o se afirma, entonces, que la regla del presupuesto equilibrado favorece una acción paralela del SP a lo largo del ciclo económico, amplificando su inestabilidad. Por tanto, se asevera que tiene un efecto procíclico y que, como tal regla de conducta, debe ser abandonada. Crisis de los principios políticos Como consecuencia del predominio actual del poder del Estado en las modernas democracias occidentales, se ha producido un reforzamiento de las competencias del ejecutivo en materia presupuestaria.  No obstante, el principio de competencia y de universalidad conservan su valor y vigencia.  El más erosionado es el de unidad. o La extensión y creciente complejidad de las tareas desempeñadas por el SP dificulta la elaboración de un único documento que recoja y discipline la enorme variedad de actividades gestionadas por el SP. o Se defiende la presentación de las previsiones de ingresos y gastos en documentos diversos, gobernados por principios distintos, que faciliten al legislativo el conocimiento cabal de la gestión pública.  Transformaciones del principio de especialidad: o Recordemos que su finalidad era controlar la acción del ejecutivo atendiendo a una serie de restricciones. A veces la gestión exige flexibilidad para transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de lo presupuestado o dejar para el futuro un importante volumen de gasto. La quiebra de la anualidad del presupuesto, es patente cuando se precisa realizar una obra pública cuya ejecución se extiende a varios años, pero su coste total no puede valorarse y aprobarse antes de emprenderlas. Esta situación se solventa con 2 formulas presupuestarias:  Los créditos de compromiso. Quiere decir que el gasto previsto de inversiones del Estado se estima en un ejercicio presupuestario, el del año en que comienza la ejecución de la obra. o Este año se permite al Ejecutivo comprometer el gasto total, pero no pagarlo totalmente en el ejercicio. o Los presupuestos sucesivos van incluyendo las cifras correspondientes a la fracción de obra que se realiza anualmente.  Las leyes de programa. Se aprueban en el Parlamento con independencia de los presupuestos. Autorizan la puesta en marcha de un programa de gastos que financiará la obra correspondiente durante varios años, atribuyendo los créditos de compromiso a cada ejercicio económico. o Cada año, la ley de presupuestos debe reflejar estos gastos, lo que encierra el peligro de que el Parlamento rechace la inclusión de una anualidad y se incumpla la ley del programa.  El principio de publicidad tiene excepciones en el caso de los gastos diplomáticos, los de carácter militar o los denominados fondos reservados. El control parlamentario es posible a través de la Comisión de Secretos Oficiales. 8 VI. LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: UN CAMBIO DE ORIENTACIÓN Las leyes de estabilidad presupuestarias aprobadas en Diciembre de 20012 significan un evidente cambio en la orientación de la política presupuestaria de nuestro país. Es un intento serio de reintroducir los principios presupuestarios clásicos, que como hemos visto habían sufrido una evidente erosión. Causas que explican este cambio de orientación: ◊ Creciente insatisfacción sobre la justificación teórica de los déficits públicos como instrumento de política económica. ◊ Facilidad con la que los poderes públicos recurrían al déficit como un mecanismo de ilusión financiera. ◊ Pérdida de la credibilidad del documento presupuestario, con desviaciones importantes respecto a su previsión inicial. ◊ Los condicionamientos incluidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que impone a la política presupuestaria la pertenencia de nuestra economía a la Unión Monetaria. Todas estas razones explican que los responsables de la política presupuestaria de distintas naciones muestren confianza en las virtudes del equilibrio y rigor presupuestario, como medio de asegurar crecimiento sostenido. La principal novedad que introducen estas normas jurídicas es la aplicación del denominado principio de estabilidad presupuestaria. Aparece recogido en el art. 3.2 de la Ley 18/2001 como “la situación de equilibrio o superávit, calculado en términos de capacidad de financiación”. Los principales medios por los que se pretende que el SP estatal cumpla este principio son los siguientes:  El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plurianual con la finalidad de realizar una previsión más adecuada de los ingresos y gastos correspondientes.  A pesar de esta previsión, no puede descartarse la aparición de necesidades no previstas o que superen la previsión inicial. o Antes de la aprobación de la Ley 18/2001, dichas necesidades se cubrían con los créditos suplementarios y extraordinarios. o Actualmente, se incluye un nuevo capítulo en el presupuesto de gasto: Fondo de 2 Art. 135 CE: todas las AAPP adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria 9  Contingencia, con un importe de un 2% del total gastos. o Los créditos extraordinarios, los suplementos del crédito, las ampliaciones o incorporaciones de crédito, deberán financiarse con cargo a este Fondo, y si no fuera suficiente, deberán reducirse otras partidas de gasto.  No es posible incrementar el Fondo de Contingencia de un ejercicio económico con la porción no utilizada del fondo de un ejercicio anterior. Si a pesar de estas precauciones, la Administración Central del Estado o la Seguridad Social incurren en un déficit, se debe presentar a las Cortes Generales un plan económico financiero que permita corregir esa situación en un máximo de 3 ejercicios económicos. Si hay entes de derecho público, dependientes de la Administración Central del Estado, que incurren en pérdidas que afecten al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, deben elaborar un informe y, en su caso, un plan de saneamiento a medio plazo que permita corregir situación. En caso de que la Administración Central del Estado presente superávit, éste se dedicará a reducir el endeudamiento neto. Si es la Seguridad Social quien se sitúa en superávit, se dedicará prioritariamente a la dotación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, para garantizar su viabilidad futura. Estas normas han sido objeto de ciertas críticas: ◊ Los objetivos de estabilidad presupuestaria eran demasiados rígidos. ◊ No eran normas muy respetuosas con las CCAA. En el 2004 se lleva a cabo una reforma de estas leyes: ◊ Tienen un carácter más negociado y flexible, asignando el equilibrio no para cada año, sino para el conjunto del ciclo económico. ◊ Esta segunda modificación plantea interrogantes, por ejemplo, establecer cuál es la duración del ciclo. VII. RECAPITULACIÓN: ¿MAYOR CONTROL O MAYOR EFICACIA? Los principios inspiradores del Presupuesto, e incluso su propio concepto o las fases del ciclo presupuestario, tienen una clara voluntad de control del ejecutivo por parte del órgano depositario de la soberanía popular. Controlar la ejecución presupuestaria, no puede considerarse como la única finalidad en la acción del SP. De una parte:  Interesa garantizar que la intervención del Estado en la vida económica sea eficaz. De otra:  Los Presupuestos Generales del Estado constituyen uno de los principales instrumentos de política económica de los que dispone el SP, que denominamos política fiscal. 10