Colección Desarrollo Humano para la Transformación (PNUD Honduras 2022) PDF

DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN 14 LA IMPORTANCIA DE LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA PARA LA...

DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN 14 LA IMPORTANCIA DE LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA PARA LA GESTIÓN PÚBLICA: C O L E C C I Ó N SITUACIÓN Y CONDICIONES PARA SU INSTITUCIONALIZACIÓN José Álvaro Cálix Rodríguez Representante Residente del PNUD en Honduras Richard Barathe. Representante Residente Adjunta del PNUD en Honduras Rosenely Diegues-Peixoto. Asesor en Políticas y Coordinador del Informe de Desarrollo Humano de Honduras PNUD en Honduras Sergio A. Membreño Cedillo. Equipo Informe de Desarrollo Humano - Honduras Alejandra Salazar, Alex Navas, Ángel Rodríguez, Andrea Girón, Anibal Barahona, Cinthya Barahona, Daniela Suazo, Ely Noé, Gracia Arteaga, Iliana Licona, Katherine Flores, Pedro Acosta, Ramón Romero, Ruth Perdomo y Víctor Ordóñez. Elaboración de las publicaciones. Álvaro Cálix, Andrés Ham, Carolina Ávalos Burgos, Gustavo Fernández Saavedra, Grupo de la diáspora, José Arnoldo Sermeño Lima, José Luis Benítez, José Soto, Julieta Castellanos, Laura Chinchilla, Luis René Cáceres, Miguel Ramos, Mónica Pinilla-Roncancio, Nelson Garrido, Óscar Nuñez Sandoval, Pedro Morazán, Ramón Romero, Rolando Sierra, Sergio A. Membreño Cedillo. Revisión de contenido Pedro Acosta y Sergio A. Membreño Cedillo. Revisión de redacción Pedro Acosta. Diseño y diagramación Anibal Barahona. Esta publicación se ha elaborado con el apoyo financiero del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), el Gobierno de Canadá a través de Asuntos Mundiales Canadá, la Unión Europea (UE), la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Las opiniones y recomendaciones expresadas en esta publicación son las de las y los autores de las propuestas y no representan necesariamente las de las Naciones Unidas, incluido el PNUD, o las de los Estados miembros de la ONU ni de las entidades donantes. El PNUD agradece a sus socios: la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), el Gobierno de Canadá a través de Asuntos Mundiales Canadá, la Unión Europea (UE), la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) que han hecho posible la elaboración de los productos de conocimiento realizados en el marco del Informe de Desarrollo Humano Honduras. Sobre el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo: El PNUD forja alianzas con todos los niveles de la sociedad para ayudar a construir naciones resilientes ante los distintos problemas actuales. De la misma manera, promueve y sostiene un tipo de crecimiento que mejora la calidad de vida de todos los actores sociales. El PNUD se encuentra presente en 170 países y trabaja para erradicar la pobreza y reducir las desigualdades y la exclusión, así como ofrecer una perspectiva global y un conocimiento local al servicio de las personas y las naciones. Copyright © PNUD marzo 2022 Todos los derechos reservados. Elaborado en Honduras. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD Edificio Naciones Unidas, Colonia San Carlos, Calle República de México 2816, Tegucigalpa, Honduras. www.hn.undp.org  COLECCIÓN DE DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), consecuente con su objetivo de generar conocimiento orientado a aportar a las transformaciones del país, presenta la Colección Desarrollo Humano para la Transformación, la cual se conforma de 22 ensayos y análisis académicos y técnicos elaborados por expertos internacionales y nacionales, en una serie de materias como la economía, la gobernabilidad, los derechos humanos, la seguridad ciudadana, género, desigualdades y Estado de Derecho. En su conjunto, estos ensayos son divididos en tres secciones. La primera sección, presenta una serie de análisis sobre las tendencias y características principales de Honduras en su dimensión económica, política social y ambiental. La segunda sección, presenta elementos analíticos en materia de Estado de Derecho y gobernabilidad aportando a su conocimiento con un enfoque integrador. La sección tercera presenta una serie de propuestas estratégicas que contribuyen a la solución de los grandes problemas estructurales que el país acumula y, por lo tanto, responden a una visión transformadora del país. En ese sentido, concebimos desde el PNUD la generación de conocimiento como un proceso creativo, analítico, multidimensional y prospectivo con la capacidad de articular diferentes ideas, pensamientos y experiencias para proyectarlo en el diseño de políticas púbicas orientadas al desarrollo humano. Nuestra orientación es “Repensar para transformar”. Uno de los principales desafíos de país en medio de la multicrisis que se vive, agravada por el COVID-19, es generar pensamiento, reflexión y acción colectiva de carácter nacional y propositivo para la solución de los problemas del país. Ello presupone repensar el país: la capacidad de entender su historia, de contextualizar el momento actual y tener una mirada prospectiva hacia el futuro. En ese contexto, hacemos referencia a quienes han aportado a la Colección de Desarrollo Humano: intelectuales, pensadores y académicos que vienen de diferentes países, contextos y disciplinas con diversas formaciones a nivel de licenciaturas, maestrías y doctorados, pero todos en común aportando a una comprensión multidimensional de Honduras. El propósito último de la Colección de Desarrollo Humano es construir puentes de pensamiento entre académicos, intelectuales, técnicos y formuladores de políticas públicas y al mismo tiempo propiciar y promover iniciativas orientadas a la construcción de una agenda ciudadana para la transformación. La Colección de Desarrollo Humano para la Transformación reúne un grupo de 22 académicos, intelectuales y pensadores del país. A todos ellos el agradecimiento por su invaluable aporte a la Colección de Desarrollo Humano para la Transformación. Juntos hacemos realidad “Repensar para trasformar” y se contribuye a la idea de que la “Honduras que imaginamos es posible”. Sergio A. Membreño Cedillo Coordinador de la Unidad de Generación de Conocimiento y Coordinador del Informe de Desarrollo Humano (IDH) - Honduras  ÁLVARO CÁLIX Investigador social y escritor. Doctor en Ciencias Sociales con Orientación en la Gestión del Desarrollo por el Programa Latinoamericano de Trabajo Social de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras. Coordinó el Informe Nacional sobre Desarrollo Humano Honduras 2003. Es miembro del Comité de Apoyo Técnico del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano Honduras 2022. Es miembro del Consejo Consultivo del Informe Estado de la Región (Centroamérica) del Programa Estado de la Nación de Costa Rica. Entre 2017 y 2020 integró el Grupo de Trabajo Regional, auspiciado por la Fundación Friedrich Ebert, que elaboró una propuesta de Transformación Social para América Latina. INTRODUCCIÓN  12 ASPECTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS  13 Origen, enfoques y conceptos  13 Objetivos y alcance de la prospectiva  17 Objetivos de la prospectiva 17 Las relaciones entre prospectiva y planificación  19 LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA PROSPECTIVA EN EL MUNDO Y AMÉRICA LATINA  21 Una mirada a la institucionalización de la prospectiva en el mundo  22 Los casos de Finlandia y Singapur 23 La prospectiva en América Latina  29 Los vaivenes de la planificación pública en la región 29 Un vistazo a la trayectoria de la prospectiva en América Latina 32 LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA PROSPECTIVA EN PEQUEÑOS PAÍSES EN DESARROLLO COMO HONDURAS  36 La intermitencia de la planificación pública en Honduras  36 El Consejo Nacional de Economía, CONSUPLANE y los Planes Nacionales de Desarrollo 37 El errático rumbo de la planificación desde los años ochenta hasta nuestros días 38 Condiciones para la institucionalización prospectiva en pequeños países en desarrollo como Honduras 41 Orientaciones para la institucionalización de la prospectiva estratégica 43 BIBLIOGRAFÍA47 ANEXOS51 ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1. El modelo de prospectiva estratégica. 18 Figura 2. Tipos generales de escenarios prospectivos. 19 Figura 3. Funciones de la planificación moderna. 21 Figura 4. Finlandia: Principales hitos en la evolución institucional de la prospectiva. 25 Figura 5. Singapur: La relación entre la prospectiva y la planeación estratégica. 26 Figura 6. Singapur: Principales hitos en la evolución institucional de la prospectiva. 27 Figura 7. Honduras: Integración de la planificación regional en la planificación nacional. 41 ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1. Pronóstico y prospectiva, diferencias en su aproximación al futuro. 15 Tabla 2. Evolución de los estudios del futuro o estudios prospectivos. 16 Tabla 3. América Latina y el Caribe: Planes y visiones de desarrollo contemporáneos. 33 Tabla 4. América Latina y el Caribe: Planes y visiones de desarrollo contemporáneos. 34 Tabla 5. América Latina y el Caribe: Funciones y capacidades de la prospectiva en la gestión pública. 36 Tabla 6. Dimensión temporal de la acción política: ¿Dilemas reales o falsos?. 43 Tabla 7. Articulación entre los niveles de planificación: Herramientas de gestión pública. 44 Tabla A1. Lista de personas entrevistadas. 51 INTRODUCCIÓN El presente documento es un estudio exploratorio que plantea la situación de los estudios de futuro -en especial en el campo de la prospectiva estratégica- y sus nexos con la planificación pública y el ciclo de políticas en general. El texto se compone de tres capítulos. El primero aborda los aspectos conceptuales e históricos de los estudios de futuro, para lo cual presenta una apretada síntesis sobre los orígenes, principales enfoques, objetivos y alcance de la prospectiva, así como su relación dinámica con la planificación. La prospectiva es en esencia una de las funciones esenciales de la planificación, es el punto de partida para pasar luego a las otras funciones: concertación estratégica de políticas, coordinación y seguimiento-evaluación. El segundo capítulo lanza una mirada a la institucionalización de la función prospectiva a escala global y latinoamericana, para lo cual se enfoca en rasgos críticos de casos de referencia que presentan mayores avances relativos. No existe un modelo único que calce para todos los países y contextos, pero se advierten buenas prácticas para asegurar que la gobernanza anticipatoria ocupe un espacio primordial en el Estado. De antemano, se señala el rezago de los países de América Latina con relación a aquellos que están a la vanguardia en esta materia. De cualquier manera, hay en la región un conjunto de logros y avances en ciertos Estados que deberían ser referencia para países como Honduras que, por diversas razones, aún no han dado pasos sostenidos para el desarrollo de la disciplina prospectiva. El tercer y último capítulo ofrece una rápida descripción histórica de la función de planificación pública en Honduras, bajo la premisa de que la prospectiva estratégica no tiene mayores posibilidades de desarrollo si no se cuenta con un robusto sistema de planificación estatal. El capítulo enfatiza en la trayectoria discontinua, errática y a veces contradictoria de la planeación pública. Para salir de ese círculo vicioso se señalan varios desafíos en una agenda que priorice construir futuros deseables. La idea fuerza es que la función prospectiva, entendida como un proceso permanente, participativo y no lineal, incida en la orientación y ejecución de las políticas públicas inclusivas y sostenibles. Finalmente, el capítulo, señala algunas condiciones y rasgos favorables para la institucionalización de la prospectiva dentro del ciclo de planificación y de gestión de las políticas. Al respecto, se indican menciones especiales sobre la realidad de pequeños países en desarrollo como Honduras. El documento se elaboró a partir de una amplia revisión bibliográfica sobre el estado del arte de la prospectiva, complementados con un conjunto de entrevistas de contexto, en especial para aproximarse a la trayectoria y situación actual de las imágenes de futuro y ciclos de planificación en Honduras. Conviene remarcar la importancia de que en el país se promueva un debate público bien fundamentado en estos asuntos. Se trata de generar una fuerte demanda ciudadana por una mejor previsión y consistencia de la toma de decisiones. La Honduras del bicentenario requiere un parteaguas en la forma de gestionar el país. Las crisis y emergencias actuales se deben más a la pasividad y reactividad -de los que han gobernado y gobiernan hoy las riendas del gobierno- que a coyunturas adversas. Es decir, las coyunturas desfavorables aparecerán siempre tarde o temprano, lo que hace la diferencia es la capacidad de anticipar y enfrentar en forma proactiva los riesgos y oportunidades del entorno. Los países que han logrado avanzar hacia mejores estadios de desarrollo integral presentan diversas características y trayectorias, pero uno de los rasgos comunes es haber desarrollado capacidades para imaginar futuros de prosperidad, así como capacidades ejecutar planes y políticas que concreten las imágenes de futuro deseadas. Ciertamente, estos esfuerzos han enfrentado y enfrentarán grandes dificultades en el camino, pero al final las capacidades acumuladas terminan siendo determinantes para evitar los peores escenarios y, más bien, esos países ponen todo su empeño en alinear los esfuerzos nacionales en la dirección más conveniente. Este documento es un modesto aporte para el debate y la construcción de agendas sobre los cambios que deben ocurrir en Honduras para que prevalezca un Estado democrático de derecho capaz de alcanzar objetivos de desarrollo humano. Los Estados requieren capacidades en varios campos para administrar de forma eficiente los asuntos públicos. Uno de ellos es la capacidad de analizar proactivamente el futuro y construir un sistema nacional de planeación a la altura de los desafíos. Esta labor de construcción de cursos de acción más propicios no es una tarea exclusiva de los gobiernos, requiere involucrar activamente a los diversos sectores de la sociedad. 12 C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN  Históricamente es posible rastrear en el país mentes lúcidas y comprometidas que se han preocupado por el futuro de Honduras. Lamentablemente, hasta hoy, se han terminado imponiendo las posturas basadas en el interés particular y el inmediatismo. Sin embargo, la situación dramática que vive el país obliga, sin mayor tiempo de postergación, a concentrar el pensamiento y la acción en caminos alternativos que viabilicen proyectos de vida digna a las generaciones presentes, al mismo tiempo que se fraguan mejores condiciones para las generaciones venideras. ASPECTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS En este capítulo se abordan en forma concisa los orígenes, principales enfoques o tradiciones sobre la prospectiva o estudios de futuro, así como la mención de conceptos que han pretendido definir a este campo del conocimiento. El capítulo concluye con un apartado que precisa las diferencias y vínculos entre la prospectiva y la planificación. ORIGEN, ENFOQUES Y CONCEPTOS Desde tiempos remotos el ser humano ha pretendido conocer, predecir e imaginar el futuro. Pero la capacidad para explorarlo de manera sistemática y racional, así como de procurar anticiparlo, surge hasta mediados del siglo XX. Desde entonces el conocimiento del futuro se ha ido sofisticando y de modo creciente ha ido incorporando la complejidad y la incertidumbre que le es inherente. La multiplicidad potencial de futuros obliga a que su exploración requiera una actitud de modestia, como base para transitar en procesos flexibles de aprendizaje continuo. Los estudios del futuro urgen se definen como un campo de conocimiento para la interrogación sistemática y organizada del devenir, así como de las herramientas de planificación que deben acompañarlos (Hodara, 1984) La prospectiva tiene que ver con explorar la incertidumbre, es la exploración sistemática del futuro. Es importante subrayar que esta disciplina no persigue predecir o acertar con precisión el devenir, en cambio pretende identificar las mejores decisiones y acciones para conseguir ciertos futuros posibles y deseados, o para evitar futuros inconvenientes o catastróficos. No menos importante: la prospectiva no trata de anticipar un solo futuro, busca investigar múltiples futuros. Los estudios del futuro surgen de manera consistente en Norteamérica y Europa, entre los años 40 y 60 del siglo XX, tras el cese de la segunda guerra mundial que dio lugar al proceso de reconstrucción de Europa y Japón y el advenimiento de la guerra fría. En EUA., la guerra fría con la URSS planteó el reto de diseñar estrategias y desarrollo tecnológico para competir con los avances soviéticos en la carrera armamentística y espacial. En ese contexto resultan cruciales los aportes de Hernan Kahn desde la Research and Development Corporation (RAND Corporation), entidad privada que surge en 1948 con el apoyo del gobierno estadounidense con el objeto de desarrollar capacidades de anticipación en beneficio del complejo militar e industrial (Miklos, 2007). Mientras tanto, sobre todo en Francia, el interés por el futuro obedecía a otras motivaciones. Para las autoridades francesas y de otros países europeos el centro de atención era la reconstrucción de posguerra. No se trataba de un mero interés en restablecer infraestructuras físicas, también se pretendía promover nuevas formas de convivencia para evitar desenlaces como los de las guerras mundiales que tuvieron su epicentro en Europa. Los aportes del filósofo francés Gastón Berger y de Bertrand de Jouvenel sentaron las bases de la prospectiva1 en los años 50. Gastón Berger, considerado el padre de la esta disciplina, funda en 1957 el Centre International de Prospective., desde el cual se afirman los pilares conceptuales de este campo de estudio (Miklos y Tello, 2007). Para Berger la prospectiva, en contraste a la retrospectiva, implicaba una reflexión sobre el futuro lejano para orientar las acciones del presente. Para Berger la prospectiva es una actitud que se traduce en una manera de ver distinta a la tradicional por medio de cinco atributos (Medina et al., 2014: p.49) 1 La palabra prospectiva proviene del griego prospekt (el modo de mirar algo) y del latín prospicere (mirar a lo lejos o desde lejos, discernir algo delante de uno). En francés existe el vocablo prospective (prospectiva en español) que fue retomado por Gastón Berger para definirla como “estudio del futuro lejano” (Berger, 2003). C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN 13  Mirar mejor. Visión de futuro de alta calidad. Mirar más lejos. Visión a largo plazo. Mirar de manera amplia. Visión sistémica. Mirar con profundidad. Visión basada en fundamentos sólidos, con sustentación y rigor en la información y el conocimiento. Mirar distinto. Visión que integra nuevas ideas, con nuevas formas de pensar. El origen de la prospectiva en Norteamérica y Francia se proyecta también en el nacimiento de las principales tradiciones y escuelas (OPP, 2017). La escuela francesa se ha caracterizado por tres rasgos esenciales: Asume que los ejercicios prospectivos deberían ser inclusivos en términos de participación. Asume la existencia de varios futuros en lugar de uno solo. Plantea que es factible apostar por la construcción del futuro en lugar de simplemente prepararse ante él. Incluye los futuros probables, pero profundiza en aquellos que son deseables y realizables. En cambio, la escuela anglosajona, al menos en sus inicios (pues ha evolucionado y ha establecido puntos de encuentro con la corriente francesa) se caracterizó por: Se basaba principalmente en proyecciones de tendencias a partir de modelos estadísticos. Daba prioridad a la opinión casi exclusiva de expertos Asumía la existencia de un solo futuro para el cual había que prepararse de la mejor manera. Es decir, privilegiaba lo probable y tendencial por sobre lo deseable. La escuela anglosajona se decantó en sus comienzos por métodos estadísticos para hacer pronósticos con base en proyecciones. Después incorporó la opinión de expertos, en especial mediante el método Delphi. Esta escuela se destaca entre los años 40 y 60 por la utilización del Longe Range Planning y el Future Research, para pasar después al Technological Forecasting y el Scenary Planning hasta llegar a lo que hoy se conoce como Strategic Foresight. En tanto que la corriente francesa priorizó los métodos y herramientas cualitativas por sobre las cuantitativas (sin renunciar a ellas) y el análisis de los roles e intereses de los actores, lo cual le confirió una interacción más dinámica, abierta y creativa. De la escuela francesa de primera generación que fundaron Gastón Berger y Bertrand de Jouvenel se han derivado varias corrientes, entre las que destacan la de la previsión social y humana de Eleonora Masini y la prospectiva estratégica de Michell Godet. Es justamente la prospectiva estratégica desarrollada por Godet (a partir de los años 70), la que le aportó a la tradición francesa una mayor orientación a la praxis, ampliando y sofisticando la caja de herramientas y la vinculación con la toma de decisiones. La prospectiva estratégica, que bien vendría a ser una prospectiva de segunda generación, es la que más influyó en las primeras etapas de la disciplina en América Latina. En el siglo XXI han surgido nuevas corrientes entre las que destaca el enfoque promovido desde por la UNESCO desde 2012, a partir de los aportes de Ryan Miller, con una metodología diferente a la de las dos escuelas pioneras. UNESCO promueve la alfabetización de futuros (Future Literacy), entendida como una capacidad individual y colectiva para anticipar e imaginar el futuro y, de esa manera, contribuir a la resiliencia de las sociedades humanas (UNESCO, 2018). No existe una terminología generalmente aceptada sobre los conceptos principales y categorías en esta disciplina. Esto se debe a las diferentes corrientes y aportes metodológicos que se han ido incorporando al campo de los estudios del futuro. Al menos existe un cierto acuerdo en denominar estudios del futuro al conjunto de enfoques y aproximaciones que provienen tanto del Foresight (que viene de la escuela anglosajona) como a los estudios prospectivos que provienen de la escuela francesa. 14 C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN  Aunque originalmente se asociaba Foresight con pronóstico y con predicción, la evolución de los estudios del futuro en Estados Unidos y en Reino Unido ha supuesto una creciente equivalencia con el término prospectiva. En términos epistemológicos esto significa que el concepto de foresight studies2 -que viene de los años 90- se aleja de una visión determinista del futuro y asume cada vez más la posibilidad de múltiples futuros y, también, adopta la premisa de que el futuro es construible. Tabla 1. Pronóstico y prospectiva, diferencias en su aproximación al futuro. Pronóstico clásico Prospectiva Visión Parcial Aproximación holística Combinación de cuantitativas con cualitativas, Variables Cuantitativas, objetivas y conocidas subjetivas, conocidas u ocultas Relaciones Estáticas y estructuras fijas Dinámicas y estructuras evolutivas Explicación El pasado explica el futuro El futuro explica el pasado Futuro Simple y cierto Múltiple e incierto Modelos determinísticos y cuantitativos Análisis intencional. Modelos cualitativos y Método (econométricos, matemáticos) estocásticos Actitud hacia el futuro Pasiva y adaptativa Activa y creativa Fuente: Miklos y Tello, 2007 (p.48). En España y América Latina, a razón de la influencia de la escuela francesa, se ha optado por equivaler los estudios del futuro con el concepto de estudios prospectivos. Esto implica que, a los efectos del debate conceptual, se funde en ese concepto tanto al término foresight como el francés prospective. Actualmente, la expansión de los estudios del futuro en varias regiones del mundo ha provocado una actitud ecléctica, por lo que se evita el encasillamiento en una u otra corriente. Este hecho ha provocado: a) una convergencia de facto de ambas escuelas pioneras, y b) una ampliación de la caja de herramientas, la cual se adecua al tema y contexto en el que tienen lugar los ejercicios prospectivos. Sobre los conceptos que se han planteado para definir a la prospectiva destacan los siguientes: “Ciencia que estudia el futuro para comprenderlo y poder influir en él” (Gastón Berger, 1964). “Consiste en atraer la atención sobre el futuro imaginándolo a partir de este y no del pasado y elaborar los caminos desde el presente para su materialización” (Michel Godet, 2010). “Disciplina que se esfuerza en anticipar para aclarar la acción presente a la luz de los futuros posibles y deseables” (Michel Godet, 2011). “Disciplina para el análisis de sistemas sociales, que permite aprender del pasado, conocer mejor el presente, identificar tendencias futuras y analizar el impacto en la sociedad; además se encarga de construir alternativas de futuro posibles, probables y deseables” (Javier Medina, 2006). Las definiciones antes citadas responden a diferentes momentos en el tiempo y, antes que antagónicas, son coincidentes en la necesidad de anticipación, preparación y, ya en la última de ellas, aparece con mayor visibilidad la opción de construir futuros que se consideren deseables. La definición de Berger va en correspondencia con la primera generación de la prospectiva (desde la tradición francesa). Las dos citadas de Michell Godet, en cambio, representan 2 A raíz de esto en la escuela anglosajona se distingue cada vez más entre “Foresight” de Forescasting (pronóstico). C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN 15 la comprensión de la disciplina durante la segunda generación de la prospectiva francesa. En tanto que la tercera, elaborada por el colombiano Javier Medina, muestra una connotación más amplia y compleja del significado de la prospectiva -que, partiendo de la escuela francesa, se nutre de varios otros enfoques que están influyendo el desarrollo de la disciplina en Latinoamérica. En síntesis, la prospectiva complementa a la mirada retrospectiva y los diagnósticos del presente, pero sobre todo se concentra en lo que aún no ha sucedido. No es equivalente a la utopía ni la mera intuición ni tampoco a la formulación de pronósticos o a la extrapolación de tendencias. La prospectiva contemporánea se entiende como el estudio sistemático del futuro para lograr una mejor anticipación y capacidad de construir futuros deseables Más que ejercicios aislados, la prospectiva se concibe hoy como un proceso que intenta ampliar las fronteras de la percepción en cuatro sentidos o direcciones (Kuosa, 2011). Evaluando las implicaciones de las decisiones y acciones presentes (evaluación de consecuencias futuras). Detectando y evitando problemas antes de que ellos ocurran (alerta temprana y orientación). Considerando las implicaciones presentes de posibles eventos futuros (formulación estratégica proactiva). Imaginando y diseñando futuros deseables (construcción de cursos de acción alternativos). Para concluir el apartado puede verse abajo en el cuadro 1 un esbozo resumido sobre la evolución de los estudios de futuro desde 1950 en adelante. Tabla 2. Evolución de los estudios del futuro o estudios prospectivos. Primera generación Segunda generación Tercera generación Cuarta generación Período Décadas de 1950 y 1960 Décadas de 1970 y 1980 Décadas de 1990 y 2000 Década de 2010 Innovación, Comprensión, Construcción social, convergencia Conceptos Predicción y pronóstico interpretación y crítica creación de alternativas tecnológica, principales del cambio tecnológico de los cambios sociales y solución de problemas sostenibilidad del planeta Énfasis en el Desarrollo de Desarrollo de procesos y Desarrollo de Bases filosóficas y desarrollo de la instrumentos y caja de sistemas de aprendizaje capacidades de metodológicas disciplina herramientas y respuesta al cambio gestión de cambio Profesionalización, Desarrollo Asociaciones Consolidación de redes, mayor conexión institucional de la Pioneros internacionales; centros e institutos con la toma de prospectiva programas de formación decisiones Fuente: Miklos y Tello, 2007 (p.48). 16 C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN  OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA PROSPECTIVA Cabe señalar que ante el futuro existen varias actitudes, estas definen el tipo de acción de los actores y organizaciones. Así, se puede identificar: la actitud pasiva (no hacer nada/meter la cabeza en la arena como el avestruz), la actitud reactiva (reaccionar a los efectos de los cambios/labor de bombero para apagar fuegos), la actitud preactiva (anticiparse a los cambios para estar mejor preparado) y la actitud proactiva (provocar/construir el cambio deseado). La prospectiva y los estudios del futuro en general priorizan como es de suponer las posturas proactivas y proactivas (Godet, 2000: p.8). La prospectiva recurre a diferentes enfoques e instrumentos según el contexto, institución y temática que aborde. Gracias a las contribuciones de Michel Godet, la disciplina dio un salto cualitativo notable, ya que logró combinar y depurar elementos de la primera tradición francesa (más filosófica y cualitativa) con influencias metodológicas de la escuela angloamericana (basada en modelos matemáticos). Esto les confirió a los estudios prospectivos una expresión más concreta, con una caja de herramientas más amplia y efectiva, sin renunciar a la premisa de la escuela francesa que sostiene que el futuro no está totalmente predeterminado y, por lo tanto, es un proceso altamente complejo y abierto. Godet utilizó expresamente el término de prospectiva estratégica, para vincular los ejercicios sobre el futuro con la toma de decisiones; es decir, con un sentido de utilidad práctico para ayudar a alcanzar los fines estratégicos de un determinado actor o entidad. En un principio este vínculo se aplicó al mundo empresarial pero rápidamente se expandió al gobierno central y a los gobiernos subnacionales. OBJETIVOS DE LA PROSPECTIVA Según Miklos y Tello (2007: p.57) en la actualidad se reconocen al menos cinco grandes objetivos de la prospectiva, a saber: Generar visiones alternativas en clave de futuros deseados. Proporcionar impulsos para la acción. Promover información relevante bajo un enfoque de largo plazo. Hacer explícitos escenarios alternativos de futuros posibles. Establecer valores y reglas de decisión para alcanzar el mejor futuro posible. Estos objetivos se corresponden con algunos rasgos básicos de la prospectiva (CEPAL, 2016; Global Centre for Public Service Excellence, 2014; Miklos et al., 2007; OECD, 2019): Asume una perspectiva sistémica, holística y de reconocimiento de la complejidad y la incertidumbre. Se basa en el largo plazo, en una visión integral y en la convicción de que son posibles acuerdos básicos en un contexto de participación incluyente y reconocimiento de la diversidad social. Asume que el futuro es abierto con múltiples posibilidades que pueden ser exploradas, anticipadas y construidas por los seres humanos. Por esta misma razón, exige una actitud de modestia y continuo aprendizaje en lugar de prejuicios o la asunción de predicciones inequívocas. Es esencialmente transdisciplinaria. Pierde sentido si se le encasilla en una disciplina o campo. Promueve y necesita de la creatividad e imaginación (pensamiento fuera de la caja), sin perjuicio de atender ciertas reglas y principios básicos. Privilegia el proceso sobre el producto. Más que concentrarse en un producto o iniciativa aislada, la prospectiva pretende convertirse en un proceso continuo en constante retroalimentación (a partir de los resultados de la gestión estratégica y de la identificación de cambios en la realidad que obligan a repensar el futuro). Asume que el futuro se puede moldear desde el presente Reconoce la importancia de explorar y articular los intereses de los actores para alcanzar visiones compartidas de largo plazo, así como para hacer viable la acción colectiva que permita construir el futuro deseable. C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN 17  Posee una dimensión política por cuanto reconoce el debate público como espacio previo para generar una visión estratégica que oriente un proyecto colectivo. La prospectiva no se reduce a una lógica científico-técnica Concede un valor trascendente a la dimensión ética. Detrás de la escogencia de un escenario deseable hay creencias, valores y actitudes que inclinan las preferencias por uno u otro futurible. Prioriza una racionalidad orientada a la acción. Requiere de una base analítica de base, pero va más allá pues pretende construir cursos de acción. Todo proceso de prospectiva debe plantearse un conjunto de preguntas cruciales para responder hacia dónde ir y cómo llegar ahí. Peter Henrici (1977) citado por Medina et al. (2014: pp.74-75), identifica cinco preguntas que deberían estar presentes en todo proceso prospectivo: ¿Qué está cambiando? Se refiere a la constatación de hechos y datos. Identifica las tendencias en juego. ¿Qué puede cambiar? Es una inferencia acerca de qué factores de cambio o drivers pueden influir sobre las tendencias en juego. Conlleva identificar los puntos de inflexión de las tendencias. ¿Qué debería cambiar? Es la expresión de futuros deseables. Aquí subyacen valores, creencias y preferencias. ¿Quién puede hacer los cambios? Es un análisis político sobre el balance de fuerzas entre los actores sociales. Implica definir a priori cuáles son los actores innovadores, conservadores e indiferentes, así como sus motivos para aliarse o para antagonizar. ¿Cuáles son las posibles implicaciones de estos cambios? Es una inferencia sistémica sobre las relaciones entre las variables que componen un sistema y sobre la influencia que algunas variables y actores claves ejercen sobre el mismo. En la lógica de la prospectiva estratégica es importante destacar que el arco de preguntas debe recorrer cinco dimensiones: a) retrospectiva, b) diagnóstico, c) la prospectiva propiamente dicha, d) la estrategia; y e) la acción (Figura 1). Figura 1. El modelo de prospectiva estratégica. PROYECTO FUTURO Arquitectura estratégica ¿QUÉ VAMOS A HACER? LA ACCIÓN El futuro deseable ¿QUÉ PODEMOS HACER? ESTRATEGIA (Cómo, con quién y cuándo) Estado del futuro ¿QUÉ PUEDE OCURRIR? PROSPECTIVA Estado del presente ¿QUÉ OCURRE? DIAGNÓSTICO Tendencias pasadas ¿QUÉ HA OCURRIDO? RETROSPECTIVA Fuente: Adaptación propia con base en UNAD, 2001 (p.10). 18 C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN  En términos metodológicos dentro del núcleo primario de la prospectiva estratégica se identifican tres fases típicas del proceso (Global Centre For Public Service Excellence, 2014): La recopilación de información (Scanning). Es el momento en el que se identifican las tendencias y fuerzas de cambio que están detrás de la configuración del orden de cosas estudiado. Lo primordial aquí es recopilar conocimiento actual que aporte pistas sobre cómo podría ser el futuro. La interpretación de la información y formulación de versiones del futuro (escenarios). En esta fase aplica una combinación de técnicas y prácticas tales como la identificación de los llamados signos débiles, esos que bajo ciertas circunstancias podrían evolucionar hacia nuevas tendencias o convertirse en fuerzas de cambio (weak Signals), problemas estratégicos emergentes, mapas de ruta, diseño de escenarios, consulta sistemática de expertos (como el Método Delphy). El desarrollo de opciones para la acción. En esta fase se sintetizan los ejercicios de visualización del futuro y de la evaluación de las opciones estratégicas para pasar a la elaboración de recomendaciones de política (que impulse a los actores involucrados a la acción). El propósito es que la toma de decisiones y las ejecutorias estén vinculadas a los ejercicios de exploración del futuro. Aunque la prospectiva no se reduce a la elaboración de escenarios, esta herramienta es la que suele ser más conocida y practicada en los ejercicios de exploración de futuros. Es una de las formas más comprensibles para lograr el involucramiento de los actores. Ofrece por consiguiente un mapa cognitivo de referencia en medio de la incertidumbre y el aumento de riesgos. Siguiendo a Godet (2000: p.26) “un escenario no es una realidad futura, sino un medio de representarla con el objetivo de esclarecer la acción presente a la luz de los futuros posibles y deseables. La prueba de la realidad y la preocupación por la eficacia deben guiar la reflexión prospectiva para un mejor dominio de la historia; es por ello por lo que los escenarios no tienen credibilidad y utilidad si no respetan las cinco condiciones de rigor: pertinencia, coherencia, verosimilitud, importancia y transparencia”. En términos generales existen al menos tres tipos de escenarios prototípicos: los posibles (futuribles), los probables y los deseables (o escenario apuesta). Los escenarios posibles abarcan el espectro amplio de todo lo que puede suceder- desde cursos de acción pesimistas, tendenciales u optimistas. Los escenarios probables son aquellos que bajo ciertos parámetros poseen mayores chances de ocurrencia dentro del universo de futuribles. Mientras que los escenarios preferibles se encuentran entre aquellos probables que, además de ser factibles, según diferentes criterios son considerados deseables para un grupo social determinado (Baena, 2004, Godet y Durance, 2009; Moura, 1994). Figura 2. LAS RELACIONES ENTRE PROSPECTIVA Tipos generales de escenarios prospectivos. Y PLANIFICACIÓN La prospectiva y la planificación son dos términos íntimamente ligados. En la gestión pública y privada ya se reconoce a la prospectiva como la primera función POSIBLES básica de la planificación. Desde una perspectiva más amplia, ambas disciplinas, si bien relacionadas, poseen identidad propia y cada una se ha ido nutriendo de nuevos enfoques y herramientas. El núcleo primario de la prospectiva busca contestar PROBABLES a la pregunta ¿Qué puede ocurrir?, pero luego, al pasar a la pregunta ¿Qué se puede hacer? incursiona en el ámbito de la estrategia; y se fusiona con ella por completo (prospectiva estratégica) cuando responde a la interrogante ¿Qué vamos a hacer? La combinación de estas preguntas genera un nexo indisoluble entre DESEABLES prospectiva y planificación: la planificación prospectiva (que implícitamente es estratégica). Entiéndase para estos efectos a la planificación como una toma de decisiones anticipatoria para proyectar un futuro deseado y los medios necesarios para obtenerlo Fuente: Elaboración propia. (Baena, 2015). C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN 19  Si la prospectiva no llegase a desembocar en la planeación, se reducen sobremanera las opciones para que la primera se vincule con la toma de decisiones. Por su parte, la planeación sin prospectiva corre el riesgo de caer atrapada en una visión normativa, aspiracional o meramente voluntarista. Al mismo tiempo, una de las contribuciones principales de la prospectiva a la planificación es evitar que esta se quede en un plano inercial o proyectivo que, como se sabe, impide dar cuenta de la complejidad y del mayor riesgo de eventos imprevistos y disruptivos que caracterizan a la época actual. Lo anterior afirmación no niega la existencia per se de ambos campos, sino que subraya la necesidad de vinculación entre ambas para generar sinergias necesarias para imaginar y construir el devenir. Se reconocen al menos cuatro funciones básicas de la planificación pública moderna, dentro de las cuales la prospectiva ha adquirido notable relevancia en las últimas décadas (Medina, 2014(a); Martín, 2005). Estas funciones son las siguientes (Figura 3): La prospectiva. Orientada a la visión de largo plazo en un ejercicio que presenta dos facetas: a) una exploración del futuro para esbozar los escenarios posibles y probables y b) una faceta normativa, en tanto identifica un futuro considerado preferible para orientar la planificación. La concertación o negociación estratégica de políticas. Alude a la interacción de los gobiernos con los distintos actores sociales -sector empresarial, organizaciones políticas y sociales- para llegar a acuerdos que persigan el interés general en temas críticos para el desarrollo, ya sea a escala nacional, subnacional o sectorial. La coordinación de políticas. Se refiere a la coordinación intragobierno para ordenar y alinear la gestión, a fin de cumplir de modo eficiente los objetivos plasmados en las políticas, planes, programas y proyectos. El seguimiento y la evaluación. Se enfoca sobre todo en mecanismos para monitorear y medir la eficiencia de las políticas y programas en la asignación de los recursos y en la prestación de los servicios públicos. En la planificación moderna la evaluación se orienta a la gestión pública por resultados que, entre otros rasgos, contempla velar por la transparencia y optimización de los recursos, así como una continua retroalimentación en el ciclo de las políticas. La adecuada interacción entre las cuatro funciones es una condición necesaria para superar el cortoplacismo, la arbitrariedad, la improvisación, la opacidad y la ineficiencia en general. Por lo tanto, favorece la visión integral de largo aliento, la legitimidad de la gestión y la continuidad de las políticas más allá del periodo de gobierno. En efecto, la influencia de un modelo de planificación prospectiva dota a la administración pública de una inteligencia estratégica para definir de mejor manera las prioridades y cursos de acción, permeando tanto el nivel estratégico, programático y operativo de la gestión pública. Este círculo virtuoso facilitaría la coordinación multisectorial, multitemporal y multiescalar en el ciclo de las políticas públicas. El enfoque multisectorial promueve una visión sistémica que supere la lógica de compartimiento estanco de los sectores que conforman los gabinetes ministeriales. El enfoque multitemporal permite integrar el corto plazo (proyectos), el mediano plazo (programas) y el largo plazo (visiones y políticas), de modo que las acciones cotidianas estén impregnadas del sentido de transcendencia al que apuntan los grandes objetivos de las políticas. Y, finalmente, el enfoque multiescalar, pretende acoplar activamente los distintos niveles de gestión territorial subnacional con las políticas nacionales. La intersección de estos tres enfoques o abordajes debería concretarse, entre otros efectos, en procesos coordinados de presupuestación plurianual que alineen la planificación integral con la asignación de recursos (CEPAL, 2017; Medina, 2014(a)). 20 C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN Figura 3. Funciones de la planificación moderna. ión ac nt e m ali 4. COORDINACIÓN tro Re Planes Programas Proyectos 2. CONCERTACIÓN 1. PROSPECTIVA Visión largo plazo P R E S U P U E S T O S 3. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN Re tro a lim en tac ión Fuente: Elaboración propia con base en Medina, 2014(a). LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA PROSPECTIVA EN EL MUNDO Y AMÉRICA LATINA La prospectiva ha respondido a diferentes motivaciones y problemas principales de interés a lo largo de sus aproximadamente setenta años de existencia formal como disciplina. En sus orígenes surge en el ámbito de la estrategia militar y tecnológica (EUA) y como una preocupación por la reconstrucción y el futuro de la paz en la Europa devastada por las dos guerras mundiales (en especial en Francia). En el ámbito empresarial, desde finales de los años 60 y sobre todo en los años 70, la prospectiva es utilizada para complementar la planificación corporativa. El caso icónico es la filial francesa de la empresa Shell que adoptó la metodología de escenarios para prever las tendencias en la provisión de combustibles fósiles y analizar su impacto sobre el modelo de negocios de la empresa. En sus inicios, la aplicación práctica de la prospectiva era vista por los gobiernos como una herramienta para obtener ventajas en la competencia militar, tecnológica y económica; sin embargo, desde los años 90 en las naciones más desarrolladas fue consolidándose también una aplicación más integral para promover visiones de desarrollo de largo plazo -que abarcaran diferentes dimensiones de la realidad. En las últimas dos décadas también se han desplegado aplicaciones en un ámbito regional y global, en el que es la colaboración interestatal para afrontar desafíos comunes es la que motiva generar sistemas, procesos y ejercicios prospectivos. Entre esos desafíos destaca el cambio climático, el armamentismo global y las crecientes brechas de desarrollo entre regiones y países. La colaboración prospectiva entre países supone la creación y fortalecimiento de una especie de inteligencia estratégica global que, en definitiva, será necesaria para enfrentar los riesgos y amenazas de futuros cada vez más inciertos. En el siglo XXI se han expandido a ritmo exponencial las experiencias de países que consolidan o comienzan a forjar pilares en la disciplina de los estudios del futuro. En términos de regiones, Europa y Norteamérica y el Asía Pacífico son las que muestran mayores avances en la institucionalización y resultados positivos. Asimismo, la evidencia comparada ofrece varias lecciones aprendidas, entre las cuales destaca la afirmación de que no existe un modelo institucional único que pueda ser replicado en los países. Cada caso dependerá de factores históricos, culturales, de capacidades C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN 21 humanas e institucionales, así como de los núcleos temáticos que cada país decide priorizar. Otra lección aprendida es que el campo de acción de la disciplina es por naturaleza dinámico, lo cual provoca, entre otras consecuencias, que su instrumental se vaya ampliando, a la vez que se generan sinergias entre métodos que provienen de enfoques diferentes. En lo que se refiere a la prospectiva en el sector público, los estudios comparados permiten identificar al menos cuatro niveles de acción: Alcance amplio. Visiones de país vinculados a planes nacionales de desarrollo. Alcance sectorial. Con procesos y ejercicios para anticipar y construir escenarios para el desarrollo de sectores como la industria, el transporte, la agricultura, entre otros. Alcance temático puntual. Se da cuando los ejercicios se concentran en un tema específico, como la tecnología, el futuro del trabajo, la digitalización, el cambio demográfico, la democracia, etc.)3. Alcance territorial subnacional.4 Da cuenta de los procesos prospectivos acotados a dimensiones subnacionales (regiones, provincias y municipios). UNA MIRADA A LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA PROSPECTIVA EN EL MUNDO La prospectiva logró superar sus inicios vinculados a la predicción y el pronóstico o a una narrativa sobre el futuro no determinístico, pero todavía carente de herramientas eficaces para su exploración. Actualmente los sistemas prospectivos de vanguardia se concentran en la búsqueda de soluciones innovadoras en el presente que hagan posible el futuro deseado, a partir de: a) conocer (el pasado y el presente mediante la mirada retrospectiva y el diagnóstico integral, b) diseñar (esbozar futuribles y escoger el más deseable y viable), c) elaborar estrategias idóneas para hacer posible el escenario apuesta y, d) poner en práctica la estrategia para construir el futuro por el que se ha optado (Miklos et al., 2008). Entre 1950 y 1970 los desarrollos institucionales se concentraban en un puñado de países -Francia, EUA, Inglaterra, Japón, principalmente-, hoy se pueden constatar diferentes instancias públicas dedicadas a la prospectiva en países de todos los continentes del planeta. La expansión observada en las últimas dos décadas también revela grandes asimetrías en la consolidación de la institucionalidad y los resultados alcanzados. Como se dijo antes, Europa Occidental, Asia pacífico y Norteamérica son las regiones donde se ha alcanzado un mayor nivel de inserción de los estudios de futuro en el gobierno y otros poderes del Estado. En general, la evidencia histórica indica que, en los países con mayor antigüedad en la implantación de la prospectiva en el sector público, los inicios muestran una pretensión más ligada a la visualización del cambio tecnológico y, paulatinamente, a lo largo de las décadas fueron mutando a instancias y sistemas con un alcance más global respecto a las políticas públicas. Cabe señalar que, dentro de los países clasificados como economías emergentes, destacan los esfuerzos emprendidos desde la segunda mitad de los años 90 en Brasil, India y Sudáfrica. El arco de desarrollo institucional en el mundo de la prospectiva va desde ecosistemas vinculados a la toma de decisiones hasta ejercicios aislados sin mayor relación con el ciclo de las políticas. En cuanto a modelos organizacionales no existe tampoco un patrón homogéneo (Global Centre for Public Service Excellence, 2014; Centre for Strategic Futures, 2021). En algunos países se ha optado por un esquema centralizado (Singapur y Francia) mientras que en otros prevalece un fuerte enfoque de trabajo horizontal en red (Finlandia y Países Bajos), y también podemos encontrar estructuras descentralizadas con baja densidad de interacción entre las unidades o instancias prospectivas (Estados Unidos y Alemania). Por otra parte, aunque el enraizamiento de las instancias públicas dedicadas a la prospectiva se concentra en el poder ejecutivo, existen casos destacados de la coparticipación de otros poderes públicos como es el caso del parlamento finlandés y del poder judicial en Países Bajos, así como de órganos auditores en EUA. 3 La referencia a un tema específico significa que este será el centro analítico del ejercicio prospectivo, pero, en coherencia con el carácter transdisciplinario de la disciplina, los abordajes puntuales deberán siempre hacerse tomando en cuenta la múltiple interrelación con otros temas y sectores. 4 Sobre prospectiva territorial véase como referencia la Propuesta metodológica para la planificación prospectiva territorial de los gobiernos autónomos descentralizados (Secretaria Técnica Planifica Ecuador, 2019). 22 C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN  En Finlandia existe un Comité del Futuro dentro del parlamento, conformado por 17 parlamentarios, cuyo propósito es generar diálogo con el gobierno sobre las principales problemas y oportunidades que ofrece el futuro. En adición, el Comité revisa críticamente y debe reaccionar formalmente al Informe sobre el Futuro que prepara el Servicio Civil Finlandés para cada ciclo de gobierno. En Países Bajos el sistema de justicia juega un papel activo para garantizar que el gobierno cumpla los acuerdos de largo plazo. Es por eso por lo que se ha convertido en un caso icónico la demanda presentada por un grupo de jóvenes ambientalistas para exigir que el gobierno atienda las obligaciones internacionales asumidas en la reducción de las emisiones de gases efecto invernadero. Después de pasar por varias instancias judiciales, finalmente la Corte de Justicia falló en 2020 en favor de la demanda presentada por los jóvenes. Mientras tanto en EUA, la Contraloría General del Gobierno estableció en 2018 el Centro para la Prospectiva Estratégica, con el mandato de apoyar en la identificación, monitoreo y análisis de temas y problemas emergentes que podrían desafiar la toma de decisiones del gobierno. LOS CASOS DE FINLANDIA Y SINGAPUR Ambos países han sido durante el siglo XXI referentes infaltables para ejemplificar la institucionalización de los estudios del futuro en el quehacer público. Se trata de dos países ubicados entre los primeros doce con mayor nivel de desarrollo humano en el mundo, sin perjuicio de los grandes contrastes en sus modelos de gestión pública y en sus perfiles productivos. Aparte de ser casos reconocidos, sirven para descalificar la creencia de que solo los países más poderosos y con pretensiones hegemónicas son los que tendrían que priorizar los estudios de futuro. En efecto, Finlandia y Singapur son países poco poblados -ninguno supera los 6 millones de habitantes en 2021- y, pese incluso al dinamismo económico de ambos y al satisfactorio ingreso per cápita, en especial de Singapur, no están entre las primeras 30 economías del mundo (según el tamaño del PIB). Sin embargo, ambas naciones por diversos motivos interiorizaron la necesidad de estudiar sistemáticamente el futuro para encarrilar sus procesos de desarrollo y, así, estar mejor preparados ante los riesgos y oportunidades del entorno. Finlandia5 La prospectiva comenzó a desarrollarse a raíz de la súbita crisis económica que sufrió el país a comienzos de los años 90 tras el derrumbe de la URSS, su principal socio comercial por esos años. Los impactos de la recesión y su carácter repentino concienciaron a un grupo de parlamentarios sobre la necesidad de crear sistemas de alerta temprana para anticipar y prepararse ante cambios imprevistos Entre otros rasgos, se reconoce al ecosistema prospectivo de este país por contar con instancias interconectadas en el poder ejecutivo, poder legislativo, universidades y otros organismos públicos no adscritos a los ministerios de gobierno. Como suele observarse en la mayoría de los países desarrollados, el sistema prospectivo es más bien transversal y no muy centralizado. Cuenta con varias redes y funciones traslapadas. Estas características influyen en un funcionamiento flexible y con múltiples nexos entre distintos tipos de actores estatales y no estatales. Se identifican seis principales componentes icónicos del sistema: El Informe Prospectivo del Gobierno. Su objetivo principal es servir como el documento de visión de largo plazo del gobierno. Es elaborado por la Unidad de Análisis de Políticas adscrita al despacho del primer ministro. Cabe señalar que, aunque no es el único informe prospectivo elaborado por la oficina del primer ministro, este es el que cumple un rol formal de vinculación con la gestión pública, lo que incluye la vinculación con el presupuesto. Cada edición del Informe aborda un tema en particular sobre el que se explora un horizonte de entre 20 y 30, que también está vinculado al programa de gobierno (ciclo de cuatro años). Además de expertos de los ministerios de gobierno y de institutos públicos de investigación y análisis, se invita a participar en la elaboración del Informe a investigadores que no forman parte del sector gubernamental. En el proceso de validación, el Informe es sometido a discusiones y consultas regionales con la ciudadanía y luego es remitido al parlamento para recibir su valoración y recomendaciones. La red prospectiva gubernamental. También es coordinada desde el despacho del primer ministro. La red se conforma principalmente con dos miembros de cada uno de los ministerios finlandeses, la dirección de la red se ejerce en forma rotativa por el titular de cada ministerio (durante un plazo de dos años). La red se enfoca en compartir el conocimiento prospectivo producido, discutir temas sustantivos, así como discutir sobre los métodos 5 La síntesis de este caso se ha elaborado principalmente a partir de Kuosa (2011), con actualizaciones y complementos tomadas de School of International Futures (2021). C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN 23  prospectivos más convenientes para los ejercicios seguidos en el país. En cuanto a las tareas asignadas a la red destacan las siguientes: a) abordar los factores de cambio de mayor impacto, análisis de tendencias y señales emergentes de cambio, b) examinar la información prospectiva generada y advertir traslapes en los trabajos de previsión de los ministerios, c) introducir iniciativas para promover la cooperación entre los distintos sectores de la administración pública, d) mejorar la efectividad del sistema de información prospectiva respecto a la toma de decisiones políticas, e) servir como foro de contacto interministerial para la preparación de Informe Prospectivo del Gobierno. El Comité del Futuro del Parlamento Finlandés. Este Comité es una de las comisiones del parlamento. Adquirió un carácter permanente desde el año 2000. Se integra principalmente con 17 parlamentaristas y algunas participaciones adicionales de apoyo para la generación de información y para el proceso de investigación en general. Su mandato inicial era preparar la respuesta del parlamento al Informe Prospectivo del Gobierno (que se elabora cada cuatro años), pero después se le asignaron nuevas tareas, entre ellas se puede mencionar la facultad de coordinar la investigación de temas del futuro, que potencialmente pueden despertar interés en el debate parlamentario. El Comité, en contraste con las otras comisiones legislativas, no cumple funciones legislativas propiamente dichas ni sus acciones son vinculantes a la gestión pública. El Comité fue creado entre 1992 y 1993 debido a los efectos de la repentina recesión económica que azotó al país a principios de los años 90. En perspectiva comparada, es importante destacar una diferencia importante entre el modelo prospectivo finlandés y el alemán que ha suscitado discusiones sobre el alcance de una comisión parlamentaria en los estudios sobre el futuro. En el caso alemán se determinó que las comisiones parlamentarias no realicen investigación y evaluación prospectiva, sino que encargan reportes prospectivos de entes externos y luego la comisión respectiva los lee, discute y comenta los resultados. El argumento principal para esta postura asume que la investigación no es una labor de los parlamentarios y que, además, se corre el riesgo de que se dé un sesgo político particular en la definición y orientación de los temas. En cambio, en la tradición finlandesa, se considera muy conveniente que un grupo de parlamentarios sean capaces de empaparse directamente con argumentos científicos y técnicos para permear y enriquecer las deliberaciones parlamentarias. Y, justamente, para evitar el sesgo político, al Comité para el futuro no se le otorgaron funciones legislativas directas. El Consorcio Prospectivo para la previsión de las necesidades de las fuerzas de trabajo, la competencia y la educación. La instancia fue creada en 2008 por el grupo de ministros de Trabajo, Emprendimiento y Mercados Laborales. El Consorcio recibe insumos del Instituto de Investigaciones Económicas del Gobierno. Los hallazgos e iniciativas del consorcio sirven de referencia en el nivel regional, en diferentes campos administrativos relacionados, y también es utilizado por la Red Gubernamental de Prospectiva, así como en el proceso de elaboración del Informe Prospectivo del Gobierno. La Red Nacional Prospectiva SITRA. Al mismo tiempo que se creó el Banco de Finlandia en 1967, en el 50 aniversario de la independencia del país, fue creado el Fondo Finlandés de Innovación (SITRA, por sus siglas en finés). El SITRA es hoy un fondo independiente que, bajo la supervisión del parlamento, promueve el bienestar de la sociedad finlandesa enfocado en fortalecer el sistema de innovación y de competitividad para encarar los desafíos futuros. El propósito general del SITRRA es fortalecer la cooperación entre múltiples actores públicos, privados, sectores universitarios y agencias no gubernamentales para promover la perspectiva de largo plazo y mejorar las capacidades para una renovación estructural controlada. La Red Nacional Prospectiva promovida por SITRA es uno de los mecanismos principales de involucramiento de esta instancia en los estudios del futuro. A diferencia de la Red Gubernamental de Prospectiva, la red coordinada por SITTRA tiene menor nivel de vinculación con la toma de decisiones del sector público; es más vista como un espacio para la discusión e intercambio de experiencias. No obstante, se reconoce que al menos ejerce una influencia directa en el desarrollo de los programas del Fondo Finlandés de Innovación. La Comunidad de Futuristas Finlandeses. Aquí se incluyen las diversas redes de personas y organizaciones sociales interesadas en el estudio del futuro. El principal punto de referencia dentro de esta comunidad es la Sociedad Finlandesa de Estudios del Futuro, creada en 1980 y fundada principalmente por instituciones finlandesas de educación superior. También se destaca la Academia de Futuros de Finlandia, que es coordinada por el Centro de Investigación sobre el Futuro de Finlandia de la Escuela de Economía de Turku. En ese centro de investigación se han creado programas de maestría y otros programas académicos en el campo de los estudios del futuro. 24 C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN Figura 4. Finlandia: Principales hitos en la evolución institucional de la prospectiva. Se crea SITRA, creada por el parlamento en conmemoración de los cincuenta años de la 1967 independencia nacional. El mandato de SITRA es apoyar activamente la construcción de una Finlandia próspera a lo largo del tiempo. La crisis económica generada repentinamente por el proceso de disolución de la URSS, principal socio económico del país, motivó que los ministros de gobierno, organizaciones privadas, centros 1990 de investigación y otros actores adoptaran los métodos y actividades prospectivas para prever y prepararse mejor ante acontecimientos disruptivos de alta magnitud. En colaboración con tres universidades se crea el Centro de Investigación de Futuros, adscrito la 1992 Escuela de Economía de Turku. El Parlamento crea el Comité del Futuro (como una unidad temporal). Esta instancia produjo el 1993 primer Informe Nacional sobre el Futuro en ese mismo año. El Comité del Futuro en el parlamento es establecida como una instancia permanente. 2001 Desde entonces ha elaborado Informes sobre el Futuro en 1996, 2001, 2004, 2008, 2013 y 2017. Se elabora el primer Informe sobre el Futuro a cargo del Gobierno, en coordinación con el 2013 Parlamento. Con base en ese informe el Comité del Futuro delineó objetivos estratégicos de Política para el país. 2018 Se elabora el segundo Informe sobre el Futuro (siempre en coordinación gobierno y parlamento). Fuente: Con base en School of International Futures, 2021; (p.51). Singapur6 Desde su separación de Malasia que permitió su independencia en 1965, el país dio pasos acelerados en su desarrollo socioeconómico, al grado de ser considerado uno de los Tigres Asiáticos que surgieron en los años 90. La particular ubicación territorial y geopolítica, su escaso número de habitantes (aunque con una alta densidad poblacional), su limitada extensión territorial (712 km2) y la exigua dotación de recursos naturales, fueron motivantes para que este país priorizara elaborar visiones de largo plazo que le permitieran emprender trayectorias de prosperidad, a partir del 6 La síntesis de este caso se ha elaborado principalmente a partir de Kuosa (2011), con actualizaciones y complementos tomados del Global Centre for Public Services (2014), Centre for Strategic Futures (2019) y School of International Futures (2021). C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN 25 desarrollo de lo que consideran su principal recurso: personas sanas altamente calificadas. En contraste con el modelo finlandés, la estructura prospectiva del país está fuertemente centralizada en la oficina del primer ministro. Singapur comenzó a utilizar el modelo de planeación por escenarios desde los años 80, estos ejercicios se circunscribían al ministerio de defensa. Es hasta en 1991 cuando se pone en marcha un sistema prospectivo de más amplio alcance, año en que se crea, siempre dentro del ministerio de defensa, una unidad permanente que se denominó Oficina Detección de Riesgos y Planificación por Escenarios. Unos años después el gobierno, consciente de que la función prospectiva es una dimensión que excede al ministerio de defensa, decidió en 1995 trasladar la unidad a la División de Servicios que está adscrita a la Oficina del primer ministro. En 2003 se le agregaron nuevas tareas a su mandato; también cambio de nombre pues pasó a llamarse Oficina de Política Estratégica. En 2004 se fundó el Programa de Evaluación de Riesgos y Exploración de Horizontes (RAHS, por sus siglas en inglés), el RAHS suponía un avance cualitativo desde la planificación por escenarios hacia la anticipación de riesgos y oportunidades de una manera más proactiva. Por su parte, en 2008 se creó el Centro de Exploración de Horizontes. La creación de varias instancias prospectivas motivó al gobierno a crear en 2010 el Centro de Futuros Estratégicos y su instancia de apoyo: la Red de Futuros Estratégicos. Ambas entidades surgieron con el propósito de asegurar la creación de capacidades, la colaboración, y, sobre todo, la coordinación de las distintas entidades públicas vinculadas con los estudios del futuro. Dicha red fue coordinada por el titular del Servicio Civil de Singapur. No menos importante fue la creación de la Unidad de Prospectiva Estratégica en el Ministerio de Finanzas, con el propósito de servir como un nodo vinculante entre la prospectiva generada por el gobierno y la función presupuestaria. Entre 2015 y 2018 se reconfiguró la función prospectiva en el despacho del primer ministro, mediante el denominado Grupo Estratégico para vincular de una manera directa la prospectiva con la planificación (Figura 5). Para tal efecto se creó dentro la División de Planificación Estratégica y Futuros. Este último cambio implicó adherir el Centro de Futuros Estratégicos dentro del Grupo Estratégico7. Figura 5. Singapur: La relación entre la prospectiva y la planeación estratégica. ESTRATEGIA informa PROSPECTIVA Desarrollar agenda para establecer una dirección común: ESTRATÉGICA Articular dirección, resultados y prioridades. retroalimenta retroalimenta Identificar tendencias Construir capacidad y emergentes y problemas para Poner a prueba estrategias contra competencias del sistema en informar prioridades nacionales. un entorno operativo cambiante. prospectivas estratégicas. Explorar tendencias a largo plazo Planificación de escenarios para Orientado a varios niveles. y “señales débiles” emergentes. desafiar suposiciones [Modelo Básico] cursos predominantes. FutureCraft en CSC. Buscar nuevas visiones y perspectivas externas a través de Convocar y facilitar [Liderazgo] hitos de CSC (FC, GLP, redes. conversaciones para establecer MDC, etc.) para inculcar contexto para discusiones pensamientos sobre el futuro a Conducir análisis profundos para estratégicas, perfeccionar futuros liderazgos. entender problemas cruciales. estrategias existentes, desarrollar nuevas estrategias para un Construcción comunitaria panorama cambiante. consistente a través de Sandbox (nivel de personal) y SNF (nivel DS) EXPLORA DESAFÍA CRECE Construyendo capacidades en un Empujando los límites y elevando el Comunicando y traduciendo visiones sistema más amplio para fomentar nivel de ambición. para inspirar cambio y acción. alineamientos actuales y futuros. Fuente: Centre for Strategic Futures, 2019 (p.8). 7 La tendencia de agrupar los esfuerzos prospectivos dentro del gobierno, para facilitar su coordinación, se puede identificar en países como Francia que creó en 2013 el Comisariado General de Estrategia y Prospectiva. Por su parte, en Reino Unido se creó en 2014 el Horizon Scanning Programme Team, que integra iniciativas prospectivas realizadas por varios departamentos ministeriales (Montero, 2020). 26 C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN  La centralización del modelo se evidencia en que la mayoría de las funciones prospectivas del sector público están adscritas al despacho del primer ministro. Uno de los efectos de esta tendencia es que las interacciones entre los nodos prospectivos del gobierno crean un denso tejido institucional que, contrario al caso finlandés, no tiene correlato en la esfera de las instituciones no gubernamentales. En efecto, en Singapur, fuera del gobierno, son pocos los puntos de referencia y las capacidades desarrolladas, al tiempo que las interacciones son más aisladas e intermitentes. De cualquier manera, hay que señalar que tanto el Centro de Futuros Estratégicos como el Grupo Estratégico han desplegado esfuerzos reiterados para generar un diálogo fluido entre el sector público y el sector privado, a fin de compartir reflexiones y buscar puntos de interés sobre la construcción de futuros. Asimismo, dentro de las iniciativas para vincular a la ciudadanía, destaca el ejercicio Nuestra Conversación sobre Singapur, llevado a cabo entre 2012 y 2013, en el que cerca de cincuenta mil personas de distintos sectores fueron invitados para expresar y dialogar sobre sus inquietudes, perspectivas y aspiraciones. En términos generales, el diseño institucional del sistema prospectivo de este país está orientado a asegurar cuando menos tres grandes objetivos: Ampliar los puntos de referencia prospectivos en todos los ministerios del gobierno, con el objeto de integrar la especificidad de cada sector y evitar la lógica de silos. Por esa razón se busca que las políticas ministeriales de largo plazo estén alineadas en una agenda común coordinada desde la Oficina del primer ministro (mediante el Centro de Futuros Estratégicos). Hay que asegurar que la producción de prospectiva estratégica del gobierno sea consistente y se coordine con los procesos de presupuestación pública. Priorizar la formación de capacidades prospectivas en los servidores públicos. En Singapur la formación en este campo es parte esencial de los programas de formación en el servicio civil y, a la vez, es una de las capacidades requeridas para la promoción dentro de la carrera en el sector público. El propósito es contar con servidores públicos capaces de anticiparse y adaptarse creativamente a los cambios Figura 6. Singapur: Principales hitos en la evolución institucional de la prospectiva. 1980s El Ministerio de Defensa comienza a utilizar la planificación por escenarios en su trabajo. Se crea la oficina de Detección de Riesgos y Planificación por Escenarios, adscrita al Ministerio de 1991 Defensa. Se adscribe el Programa de Evaluación de Riegos y Exploración de Horizontes en la Secretaría de 2004 Coordinación de la Seguridad Nacional. Se elabora la caja de herramientas Planificación por Escenarios PLUS para complementar y reforzar 2009 el uso de la prospectiva en el gobierno. C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN 27  Se crea el Centro de Futuros Estratégicos como un tanque de pensamiento prospectivo dentro del sector público. También se crea la Unidad de Prospectiva Estratégica dentro del Ministerio de 2010 Finanzas (con el mandato de asegurar que los resultados de los estudios del futuro del gobierno son vinculados con el presupuesto. Se crea además la Red de Prospectiva Estratégica, liderada por el Servicio Civil de Singapur. Se desarrolla en el país la iniciativa Nuestra Conversación sobre Singapur, donde miles de 2012-2013 ciudadanos fueron convocados para discutir el futuro nacional. El Centro de Futuros Estratégicos se suma al Grupo Estratégico de la Oficina del Primer Ministro. También el País acoge la sede (durante cuatro años) y financia parcialmente el Centro Global para 2018 la Excelencia en el Servicio Público, una instancia adscrita a la ONU y que tiene entre sus fines principales es desarrollar capacidades en prospectiva para el sector público. Fuente: Con base en School of International Futures, 2021 (p.65). El rápido vistazo a los diseños institucionales que se ha hecho en este apartado no da cuenta detallada del espectro de modelos o tipos desarrollados en las regiones más adelantadas; no obstante, permite esbozar algunos patrones y elementos clave. Si bien no existe una receta o modelo único que pueda implantarse en todos los países, en particular las experiencias de Finlandia y de Singapur contienen algunos rasgos que caracterizan a los casos más exitosos, a saber: Un esfuerzo consistente por coordinar las iniciativas prospectivas en el país, en especial las que se dan en el sector público. La manera de hacerlo varía según se esté ante un modelo más transversal o uno más centralizado. Cierto es, además, que los diseños institucionales están sujetos a prueba y error, por tratarse de un campo relativamente nuevo. Un ecosistema de prospectiva estratégica dentro del sector público requiere estar vinculado de manera estrecha con el proceso de planificación y de presupuestación. De lo contrario se podría estar ante procesos y ejercicios prospectivos de mucha calidad y participación ciudadana, pero sin la posibilidad de influir la toma de decisiones públicas. Es sumamente conveniente que a la par de una red pública de prospectiva, existan las condiciones e incentivos para el despliegue de redes no gubernamentales. La ventaja de contar también con redes y comunidades de la sociedad civil dedicadas al estudio del futuro es que en esa esfera se puede contar con mayor autonomía e, incluso, un ambiente más creativo por no estar sujeto a las presiones del día a día del sector público. Asimismo, las sinergias entre ambos tipos de redes facilitan la expansión de la prospectiva en la gestión pública, al mismo tiempo que se consolida una masa crítica en esta materia. Las experiencias más exitosas ponen el acento en los sistemas y procesos prospectivos más que en la realización de ejercicios aislados y esporádicos. Lo que importa es el afianzamiento de capacidades que permitan a la postre gestionar la sociedad tomando en cuenta la complejidad del entorno, la anticipación y la construcción de cursos alternativos de acción. Los productos prospectivos son valiosos en la medida en que estén vinculados al quehacer estatal en todos los campos de la gestión y que, además, promuevan hábitos de ciudadanía para valorar, exigir y colaborar con una mirada prospectiva que supere las miradas cortoplacistas. La formación de capacidades humanas en los estudios de futuro debe ser institucionalizada y constantemente actualizada. No basta la mera voluntad política de querer incorporar la prospectiva en el ciclo de políticas, se requiere formar a personas y grupos para que estén actualizados sobre las distintas corrientes y metodologías y, con ello, estar mejor preparados para discernir qué enfoque e instrumental conviene aplicar en cada proceso prospectivo. 28 C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN  LA PROSPECTIVA EN AMÉRICA LATINA América Latina muestra un notable rezago histórico respecto a los países y regiones más adelantadas en el desarrollo de estudios del futuro. Sin embargo, se ha observado un interés y multiplicación de esfuerzos e iniciativas en el siglo XXI, en especial a partir de 2008-2009 por los efectos inmediatos de la Gran Recesión (Oliveira, 2016). Estos esfuerzos todavía son intermitentes y no han sido homogéneos entre países de la región, en efecto, aquellos con mayores capacidades institucionales exhiben logros de mayor alcance relativo. Conviene agregar que, en general, la segunda década del siglo en curso ha mostrado que los riesgos globales -económicos, ambientales, sociopolíticos- se han elevado y que los impactos en regiones con significativos rezagos pueden ser devastadores. Por lo que la exploración del futuro y la definición de objetivos y estrategias de adaptación y anticipación se vuelve hoy una necesidad insoslayable para el cambio estructural incluyente y sostenible. LOS VAIVENES DE LA PLANIFICACIÓN PÚBLICA EN LA REGIÓN No es posible referirse a la evolución de la prospectiva estratégica sin analizar el desempeño histórico de la planificación en los países latinoamericanos. Como se mencionó en apartados anteriores, la prospectiva es la primera función básica de la planificación, así que sin robustos sistemas de planeamiento la prospectiva tampoco podría institucionalizarse en debida forma para contribuir a la toma de decisiones en la gestión pública. La trayectoria en el tiempo de la planificación pública ha sido inconstante en la mayoría de los países, sujeta al vaivén de cambios de gobierno y giros ideológicos sobre el modelo de desarrollo y el papel del Estado en cada modelo o enfoque. Un primer momento relevante de la planificación en América Latina se dio entre los años 1950 y 1970 al tenor de la adopción del modelo de industrialización por sustitución de importaciones (Oliveira, 2016; Máttar, 2020). Dicha apuesta requería un Estado activo en la promoción, gestión y ejecución de las metas de desarrollo económico y social. Entre los roles importantes que cumplía el Estado, la planificación adquirió gran relevancia para definir objetivos, estrategias, programas y proyectos. Por tal razón en ese periodo, con énfasis a inicios de los años 60, al cual podría denominarse una primera ola o auge de la planificación pública, se generalizó en la región la creación de Oficinas o Consejos de Planificación (Di Filippo, 2014) ubicados en los niveles de mayor jerarquía dentro del organigrama de los Estados. Sin perjuicio de los diferentes niveles de calidad, logros y continuidad de los procesos de planificación en esta época, es conveniente mencionar tres limitantes o carencias estructurales: Planificación rígida. Se carecía de una alta sensibilidad a los cambios en el entorno, generando una rigidez que, si bien es cierto se estaba en una época con menor complejidad, obstaculizaba la adaptación del ciclo de políticos a fenómenos imprevistos. Esto tiene que ver también con que ese momento la función prospectiva era prácticamente desconocida o inexistente en las oficinas de planeación de los gobiernos latinoamericanos. Énfasis economicista. Debido a que el modelo de desarrollo se concentraba en el desarrollo de las fuerzas productivas (para reconfigurar la relación centro-periferia), los aspectos sociales aparecían de modo muy subordinado, en tanto que la dimensión ambiental era prácticamente ignorada. Tómese en cuenta que, en esas décadas, tanto a nivel narrativo como práctico, el crecimiento económico era el indicador indiscutido de desarrollo en los discursos hegemónicos de uno u otro signo ideológico; la diferencia entre corrientes era la forma en cómo se podría lograr ese crecimiento y el tipo de redistribución de sus beneficios. Tendrían que pasar varias décadas para que fuese apareciendo con cierta fuerza discursiva un cuestionamiento a esa visión unidimensional. Poca importancia de la dimensión territorial subnacional. En general los procesos se concentraban en la formulación de planes nacionales de desarrollo con sus correlatos sectoriales, mientras que el enfoque territorial no fue una prioridad o aparecía de modo más bien formal que sustancial, o en el mejor de los casos, la regionalización surgía desde una lógica top-down que no necesariamente convergía con los intereses y expectativas de los espacios subnacionales. Esto provocaba una fuerte descompensación territorial en cuanto a la generación de oportunidades de desarrollo económico y social, pues se privilegiaban ciertas regiones y ciudades en desmedro del resto. Por otra parte, tampoco existían las facilidades tecnológicas de georreferenciación que se volvieron muy asequibles durante el siglo XXI. Las restricciones antes mencionadas condicionaron las rutas de cambio estructural que se pretendían en ese momento. Sin embargo, no podría dejar de reconocerse que instaló capacidades institucionales inéditas en los países, lo que permitió seguir una cierta dirección de largo plazo y alcanzar objetivos de desarrollo socioeconómico que favorecieron, especialmente, a los estratos obreros y capas medias emergentes en las áreas urbanas (Cálix, 2018). C O L E C C I Ó N DESARROLLO HUMANO PARA LA TRANSFORMACIÓN 29  La crisis económica de los años 80 fue aprovechada para replantear el modelo de desarrollo y las funciones del Estado. El enfoque neoliberal miraba a la planificación pública como un efecto negativo de la que consideraban una sobredimensionada presencia estatal en la dirección de la sociedad y los mercados. En los años 90 se desmontaron drásticamente las oficinas y ministerios de planificación: ya sea por eliminación, reducción o cambio drástico de funciones (Di Filippo, 2014). La premisa dominante es que había que dejar que las propias fuerzas del mercado identificasen las prioridades, según el juego de la oferta y la demanda. Más que la previsión, lo importante era la intuición para generar y aprovechar las oportunidades de inserción económica internacional. Lo mejor que podía hacer el Estado era una regulación inteligente y gestionar tecnocráticamente la estabilidad macroeconómica y los presupuestos. Sin lugar a duda, los sesgos e inconsistencias en que derivó el modelo de desarrollo endógeno ameritaba fuertes correcciones y reajustes, pero la prescripción neoliberal dio al traste con capacidades productivas e institucionales que los países deberían haber mejorado en lugar de destruirlas. Por diversas razones, el abandono o reducción sustantiva de la planificación nacional coincidió con el surgimiento de una planificación a escala subnacional, en el marco de los procesos de descentralización que se expandieron a lo largo y ancho de la región. Esto no fue un fenómeno fortuito, en realidad respondía a la lógica de reducción de funciones y competencias del gobierno central, lo cual se lograba mediante la adjudicación de varios roles al mercado y, también, mediante la transmisión de atribuciones a los gobiernos locales y en menor medida a los regionales. La descentralización desde esa óptica no estaba complementada con parámetros de equidad y de búsqueda de cohesión territorial nacional, más bien contribuía a la desresponsabilización del gobierno central y, de esa manera, intentar contener la expansión del gasto público. Sin embargo, los procesos de descentralización pronto encontraron dinámicas de apropiación de las poblaciones locales -y también en algunos casos de ciertos segmentos del funcionariado público- para impulsar la democratización y desarrollo local que habían sido poco viables con el centralismo excluyente8. La propia cooperación internacional financió procesos de empoderamiento y generación de capacidades en las regiones y municipios, el marco de una nueva estrategia de asignación de recursos para ayudar a los países más pobres de América Latina. Los resultados de ese impulso descentralizador son muy variados, dependen de un conjunto de factores que decantaron los procesos hacia logros relevantes o, por el contrario, hacia grandes frustraciones. Una de las principales limitaciones de estas políticas tenía que ver con que el traspaso de competencias a gobiernos locales con escasas o nulas capacidades de gestión. Si no mediaba un adecuado proceso de fortalecimiento, se causaba más bien un doble fenómeno: desresponsabilzación del gobierno central e incapacidad manifiesta de los gobiernos locales para asumir funciones críticas del desarrollo. No es el propósito de este documento ahondar en un tema tan sinuoso como el de la descentralización, lo que vale ahora acotar es que este proceso generó una variada fuente de ejercicios de planificación a escala territorial, lo que vino a crear nuevas capacidades en el sector público latinoamericano. Se pasó entonces de pensar en planes de desarrollo nacionales a priorizar los planes de desarrollo de regiones y municipios. Ya en el comienzo del siglo XXI, la mayoría de las premisas y promesas del achicamiento estatal, la liberalización y la apertura como apuesta exclusiva exhibían sus limitaciones y sesgos. Esto indujo una pérdida notable de legitimidad de los partidos y gobiernos que insistían en estas políticas. Por otra parte, el nuevo siglo daba cuenta de la elevación de los riesgos globales, en mucho debido al acelerado avance de la globalización económica y la mayor interconexión a escala planetaria. Los nuevos contextos entrañaban un conjunto de riesgos, pero también de oportunidades, que la evidencia mostró no podían ser dejados puramente a la racionalidad de los mercados. El primer factor desencadenó en Latinoamérica un malestar social que propició un cambio político, a cargo de gobiernos que reivindicaron la recuperación de un mayor papel del Estado en la gestión económica y en las políticas de desarrollo (Cálix, 2017; Máttar y Perrotti, 2014). El segundo factor suscitó una mayor preocupación de la comunidad internacional por establecer acuerdos globales que revirtieran la destrucción ambiental, así como para acelerar la creación de oportunidades de vida digna en un mundo cada vez más desigual. En el fondo quedaba en evidencia lo insostenible del modelo de desarrollo predominante, agravado por el hecho de que, era incapaz de compartir en forma justa los frutos de una mayor capacidad científica, tecnológica y productiva. Así, ambos factores motivaron que los países de la región se replanteasen el papel de la planificación estatal. El reto era mayúsculo debido