Open Government, Open Data e azione amministrativa PDF

SAGGI E ARTICOLI 663 Open Government, Open Data e azione amministrativa Diana-Urania Galetta Il c.d. Open Government è descritto come un nuovo modello di amministra- zione, basato su una maggiore apertura e disponibilità d...

SAGGI E ARTICOLI 663 Open Government, Open Data e azione amministrativa Diana-Urania Galetta Il c.d. Open Government è descritto come un nuovo modello di amministra- zione, basato su una maggiore apertura e disponibilità del “governo” nei confronti dei cittadini. Ciò è reso possibile grazie ad un processo di innova- zione tecnico-organizzativa del settore pubblico, che è supportato dalle nuo- ve tecnologie dell’informazione e della comunicazione ed è funzionale agli obiettivi del c.d. “Opengov”. In questo specifico contesto, la digitalizzazione del settore pubblico ha condotto ad una rinnovata concezione della funzio- ne amministrativa, in particolare nella prospettiva della cooperazione tra pubbliche amministrazioni, oltre che nella prospettiva del rapporto ammini- strazione-amministrati. Sullo sfondo emerge la complessa problematica dei c.d. “big data”: che dal settore privato si trasferisce, prepotentemente anche al settore pubblico dove assume, in verità, ancor maggiore rilevanza: perché (ed in quanto) relazionata alla tematica degli open data. 1. Nascita e concetto di e-Government: cenni introduttivi Quello di e-Government è certamente un concetto polivalente1. La so- la definizione condivisa in dottrina è infatti quella assai generica (e pu- (1) In dottrina si rinvengono, in effetti, le più disparate ricostruzioni del concetto di e-Go- vernment. Cfr. fra i tanti (in ordine meramente cronologico): L. Torres, V. Pina, S. Royo, E-Gov- ernment and the transformation of public administration in EU countries: Beyond NPM or just a second wave of reforms? in Online Information Review, 2005, p. 531 ss.; C.B. Stahl, The ethical problem of framing e-government in terms of e-commerce, in The Electronic Journal of E-Gov- ernment, 2005, p. 77 ss.; D.F. Norris, M.J. Moon, Advancing e-government at the grassroots: Tor- toise or hare?, in Public Administration Review, 2005, p. 64 ss.; S. Dawes, The evolution and con- tinuing challenges of e-governance, in Public Administration Review, 2008, p. 86 ss.; D.F. Norris, E-government 2020: Plus ça change, plus c’est la meme chose., in Public Administration Review, 2010, p. 180 ss.; C.A. Hardy, S.P. Williams, Assembling e‐government research designs: A trans- disciplinary view and interactive approach, in Public Administration Review, 2011, p. 405 ss.; M.J. Moon, J. Lee, C.Y. Roh, The evolution of internal IT applications and e-government studies in public administration: Research themes and methods, in Administration & Society, 2014, p. 3 ss. 664 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO     3.2019 re un tantino tautologica) di e-Government come «uso delle Tic da par- te del governo per finalità di governance» 2. Tentando di essere più concreti, si parla di e-Government per fare rife- rimento a tutti quei processi di riorganizzazione e della pubblica ammi- nistrazione e della sua attività che mirino a sviluppare servizi ammini- strativi utilizzando una varietà di strumenti elettronici intesi ad aumen- tare l’efficienza del settore pubblico. In questo senso si esprimono anche le istituzioni Ue e, in particolare, la Commissione europea: che, già nella sua comunicazione del 2010 pre- cisa espressamente che «In un periodo di risorse pubbliche estrema- mente limitate, le Tic possono aiutare il settore pubblico a sviluppare modi innovativi per fornire i suoi servizi ai cittadini e, nel contempo, in- crementare l’efficienza riducendo i costi»3. E che ribadisce poi il concet- to nella Comunicazione del 2016 relativa al piano d’azione dell’Ue per l’e-Government 2016-2020, dove si afferma che «L’e-Government sup- porta i processi amministrativi, migliora la qualità dei servizi e aumen- ta l’efficienza interna del settore pubblico»; e si identifica «l’utilizzo delle tecnologie digitali come parte integrante delle strategie di modernizza- zione della pubblica amministrazione», precisando come «La trasforma- zione digitale della pubblica amministrazione è un elemento essenziale per il successo del mercato unico»4. In questa sua specifica accezione, l’avvento dell’e-Government è dun- que da riconnettersi, essenzialmente, alla progressiva diffusione delle (2) Traduzione mia di «E-Government as the use of Tics by government for purpose of gov- ernance». A.V. Roman, Realizing E-Government: Delineating Implementation Challenges and Defining Success, in E.F. Halpin, D. Griffin e.a. (a cura di), Digital Public Administration and E-Government in Developing Nations: Policy and Practice, United States, Idea Group, 2014, p. 112 ss. (p. 114) e dottrina ivi richiamata. (3) Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato econo- mico e sociale europeo e al Comitato delle regioni del 15.12.2010, Com(2010)743 , Il piano d’a- zione europeo per l’eGovernment 2011-2015. Valorizzare le Tic per promuovere un’amministra- zione digitale intelligente, sostenibile e innovativa, p. 2, in https://eur-lex.europa.eu/. (4) Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato econo- mico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni del 19.04.2016, Com(2016) 179, Piano d’a- zione dell’Ue per l’eGovernment 2016-2020. Accelerare la trasformazione digitale della pubbli- ca amministrazione, p. 2. V. anche la Risoluzione del Parlamento europeo del 16.05.2017 sul piano d’azione dell’Ue per l’eGovernment 2016-2020, (2016/2273(Ini)), entrambi in https://eur- lex.europa.eu/. saggi e articoli 665 Tecnologie dell’informazione e della comunicazione (Tic): il Parlamen- to europeo sottolinea infatti, nel suo piano d’azione, che «il settore delle Tic è chiamato ad assistere questo processo di trasformazione fornendo soluzioni personalizzate alle pubbliche amministrazioni»5. L’idea di fon- do è che la possibilità offerta dalle Tic, di velocizzare i processi di co- municazione e di condividere le informazioni telematicamente, ove ap- plicata al settore pubblico possa produrre immediati esiti positivi: so- prattutto in termini di riduzione dell’eccessiva burocrazia della macchi- na amministrativa e di maggiore efficienza della stessa. Questo, ovvia- mente, in una prospettiva weberiana di pubblica amministrazione inte- sa essenzialmente come «gerarchia burocratica, che svolge le sue attivi- tà in modo oggettivo, preciso, “senza anima” come qualsiasi macchina»6. Un altro elemento essenziale da menzionare, a questo riguardo, è che l’utilizzo di strumenti telematici7 – e, più in generale, delle Tic – ben si coniuga con il principio di trasparenza dell’azione amministrativa. Anzi, il loro utilizzo diventa funzionale rispetto al perseguimento degli obiet- tivi di trasparenza da parte delle pubbliche amministrazioni8. La digita- lizzazione consente, infatti, l’instaurarsi di un canale di comunicazione diretta fra cittadino e pubblica amministrazione. Sicché, il cittadino non solo ha la possibilità di richiedere (e di potere fruire) di servizi in mo- do immediato. La digitalizzazione permette altresì al cittadino attivo e interessato di monitorare l’attività della pubblica amministrazione, co- sì da potere esercitare pressione a garanzia di un’azione amministrativa trasparente ed efficiente. (5) Risoluzione del Parlamento europeo, cit. alla nota precedente, p. 4 (lett. C). (6) «Eine Beamtenhierarchie […], die diese Dinge sachlich, präzis, „seelenlos“ erledigt, wie jede Maschine». M. Weber, Debatte und Reden auf der Tagung des Vereins für Sozialpolitik in Wien 1909 zu den Verhandlungen über „Die wirtschaftlichen Unternehmungen der Gemeinden“, in M. Weber, Gesammelte Aufsätze zur Soziologie und Sozialpolitik, Tübingen, Mohr Siebeck, 1988, p. 412 ss. (p. 413). La traduzione in italiano è di chi scrive. (7) Secondo la definizione di telematica che fornisce il Dizionario della lingua italiana Sabatini, Coletti, si tratta del «Servizio e tecnica di telecomunicazioni che prevede la presenza di grandi elaboratori centralizzati da cui gli utenti possono attingere informazioni per via telefonica o ra- diotelevisiva, visualizzandoli su un personal computer o sullo schermo televisivo». (8) Cfr. D.U. Galetta, La Pubblica Amministrazione nell’era delle ICT: sportello digitale uni- co e Intelligenza Artificiale al servizio della trasparenza e dei cittadini?, in Ciberspazio e Dirit- to, 3, 2018. 666 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO     3.2019 Ed ecco come e perché il processo di digitalizzazione della Pa si po- ne in relazione di funzionalità diretta con il c.d. Open Government: os- sia con un modello di amministrazione aperta, trasparente e attivamen- te partecipata che, nella concezione dei suoi ideatori, aveva inteso ri- voluzionare il modo stesso di intendere il governo dello Stato e la rela- zione coi cittadini. 2. Segue. E-Government e Open Government: la tecnologia al servi- zio dell’Open Government Ma che cos’è, dunque, l’Open Government e in che cosa consiste esat- tamente? Quale punto di riferimento generale è possibile fare riferimento alla più recente definizione, contenuta nel Rapporto dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (Ocse) del 2016. A segui- to dell’indagine compiuta al riguardo nel 2015 era infatti emerso, come ogni Paese preso in esame perseguisse, in effetti, “Open Government priorities” diverse, in dipendenza del singolo contesto specifico di cia- scun Paese, senza tuttavia riferirsi ad una specifica definizione di Open Government. Questa circostanza ha spinto l’Ocse a volerne fornire una generale definizione, con l’obiettivo non soltanto di facilitare una com- prensione comune tra tutte le parti interessate, ma anche di fornire la base per lo sviluppo di una strategia nazionale unica di Open Go- vernment, intesa a meglio coordinare le varie iniziative condotte nei di- versi settori di policy coinvolti9. La definizione che ne fornisce l’Ocse nel suo Rapporto generale del 2016 sull’Open Government è, dunque, quella di «a culture of governance based on innovative and sustainable public policies and practices inspired by the principles of transparency, accountability, and participation that fosters democracy and inclusi- (9) La constatazione di partenza è che lo sviluppo dell’Open Government non solo è mol- to disuguale ed eterogeneo nei diversi Paesi; ma che permane anche una confusione di fondo intorno al concetto stesso di Open Government, al suo processo di implementazio- ne e al suo reale impatto sul rapporto amministrazione-amministrati. V. Oecd, Open Govern- ment: The Global Context and the Way Forward, Oecd Publishing, Paris, 2016, http://dx.doi. org/10.1787/9789264268104-en (ultima consultazione 11.07.2019), p. 18. Il rapporto si basa sulle risposte fornite da oltre 50 Paesi all’Indagine dell’Ocse del 2015 su «Open Government Co- ordination and Citizen Participation in the Policy Cycle». saggi e articoli 667 ve growth»10; e i tre pilastri dell’Open Government sono identificati nella «transparency, accountability and participation»11. Nella pratica il focus si è concentrato soprattutto sul primo ed il terzo pilatro: essendo la accountability genericamente considerata come una conseguenza della corretta implementazione dei due pilastri della tra- sparenza e partecipazione12. A questo proposito in anni recenti è stata via via più forte la spinta da parte di cittadini, associazioni e imprese verso una maggiore partecipa- zione al governo della cosa pubblica. Ciò soprattutto mediante la richie- sta di una maggiore trasparenza da parte delle Istituzioni, che sono state chiamate a condividere le informazioni di cui esse entrano in possesso nell’esercizio delle loro funzioni istituzionali. Sintomatico in tal senso è che i primi provvedimenti di realizzazione concreta dell’Open Government abbiano riguardato proprio l’accesso alle informazioni e ai documenti in possesso della pubblica amministra- zione: il manifesto politico dell’Open Government è considerato, infatti, il Memorandum del 2009 del presidente degli Stati Uniti Barack Obama, rivolto ai direttori dei dipartimenti delle agenzie federali, e che recava il significativo titolo di ‹‹Trasparency and Open Government››13. Si tratta – come è noto – di un atto fortemente simbolico: che, se da un lato rendeva omaggio a una campagna elettorale basata su nuove for- me di partecipazione dei cittadini legate al web e, soprattutto, alle piat- taforme di social networking, dall’altro intendeva imprimere un nuovo corso alle relazioni fra cittadini e governo federale fondate su una mag- giore openness. L’atto sintetizza infatti, quali tre principi cardine dell’O- pen Government, la trasparenza, la partecipazione e la collaborazione14. (10) Oecd, Open Government: The Global Context and the Way Forward, cit., p. 20. (11) Oecd, Open Government: The Global Context and the Way Forward, cit., p. 24 ss. (12) Oecd, Open Government: The Global Context and the Way Forward, cit., passim e in par- ticolare il grafico a p. 33. (13) White House, Memorandum on transparency and open government, Washington DC, 21 gennaio 2009, in http://edocket.access.gpo.gov/2009/pdf/E9-1777.pdf (ultima consultazione 2.2.2019). (14) Per approfondimenti: P. McDermott, Building open government, in Government Informa- tion Quarterly, 2010, p. 401 ss. 668 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO     3.2019 Sin da allora, le agenzie federali negli Stati Uniti e le amministrazioni pubbliche di tutto il mondo hanno avviato iniziative governative “open” ed hanno lavorato per ridefinire le loro relazioni con i cittadini e tra di loro: il 20 settembre 2011, infatti, otto governi si sono riuniti a New York per lanciare la Open Government Partnership: una nuova iniziativa mul- tilaterale per promuovere l’Open Government alla quale hanno succes- sivamente aderito moltissimi altri governi nazionali15. Anche nella letteratura accademica il tema dell’Open Government è sta- to affrontato essenzialmente da due punti di vista: quello della traspa- renza e quello della partecipazione16. Sicché, l’Open Government è sta- to identificato, in maniera molto generica, come la capacità delle isti- tuzioni di essere trasparenti rispetto alle proprie azioni e decisioni, di rendere accessibili i servizi e le informazioni pubbliche, di incorporare e rispondere a nuovi bisogni e stimoli provenienti dalla società civile17. Quanto al nesso fra e-Government ed Open Government, questo può essere chiarito in modo semplice ove si tenga a mente la circostanza che, sebbene quello di Open Government non sia affatto un concetto recente di per sé, negli ultimi anni è stato certamente oggetto di rinno- vato interesse nel mondo: con una rinnovata enfasi connessa proprio all’uso delle Tic, intese come i nuovi fattori chiave abilitanti (letteral- mente: key enablers)18. È stato infatti affermato che le pratiche di e-Go- vernment, come l’uso delle Tic nel governo, fra le altre cose aumentano la trasparenza e l’accountability19, incoraggiano la partecipazione e la (15) Ogp, Open Government Partnership (2012), in http://www.opengovpartnership.org/about (ultima consultazione 10.07.2019). (16) Sul che si rinvia ai vari contributi contenuti nel volume di M. Gascó-Hernández (a cura di), Open Government Opportunities and Challenges for Public Governance, New York, Springer, 2014. (17) Cfr. L. Sartori Open government: what else? in Istituzioni del federalismo, 3-4, 2013 p. 754. (18) Così commentano L.F. Luna-Reyes, J.C. Bertot, S. Mellouli, nel loro editoriale dal significa- tivo titolo Open Government, Open Data and Digital Government, in Government Information Quarterly, 2014, p. 4. (19) Cfr. G. Bass, S. Multon, Bringing the web 2.0 revolution to government, in D. Lathrop, L. Ruma (a cura di), Open government. Collaboration, transparency and participation in practice, Sebastopol, O’Reilly Media Inc., 2010, p. 289 ss.; M. Janssen, Y. Charalabidis, A. Zuiderwijk, Ben- efits, adoption barriers and myths of open data and open government, in Information Systems Management, 29, 2012, p. 258 ss.; L. Luna-Reyes, S.A. Chun, Open government and public partic- saggi e articoli 669 collaborazione dei cittadini20, migliorano l’efficacia e l’efficienza21 e mi- gliorato il rapporto tra cittadini e governi22. In Italia la dottrina che si è più di recente occupata di esaminare il tema dell’Open Government ha posto l’attenzione soprattutto sulla relazione di funzionalità tra l’e-Government e il principio della trasparenza ammi- nistrativa23. In questa prospettiva, come sottolinea la letteratura anche a livello internazionale, l’e-Government sarebbe il risultato di un proces- so di innovazione tecnico-organizzativa del settore pubblico, suppor- tato dalle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione e funzionale agli obiettivi dell’Open Government24. Sicché, in conclusione, la storia dell’e-Government, fino ad oggi, si ca- ratterizza per una serie di iniziative intese non soltanto a tentare di inse- rire l’uso delle Tic nella pubblica amministrazione; ma che hanno qua- le obiettivo anche di indurre un cambiamento nei rapporti tra governo e cittadini25. La realizzazione dei servizi di e-Government richiede, infat- ipation: Issues and challenges in creating public value, in Information Polity, 17, 2012, p. 77 ss. (20) Cfr. T.M. Harrison, S. Guerrero, G.B. Burke e.a., Open government and e-government: Dem- ocratic challenges from a public value perspective, in Information Polity, 17, 2012, p. 83 ss.; D. Robinson, H. Yu, E. Felten, Enabling Innovation for Civic Engagement, in D. Lathrop, L. Ruma (a cura di), Open government. Collaboration, transparency and participation in practice, Sebasto- pol, O’Reilly Media Inc., p. 83 ss. (21) Cfr. J. Feller, P. Finnegan, O. Nilsson, Open innovation and public administration: Transfor- mational typologies and business model impacts, in European Journal of Information Systems, 20, 2011, p. 358 ss.; P. Foley, X. Alfonso, E-government and the transformation agenda, in Pub- lic Administration, 87(2), 2009, p. 371 ss.; E. Welch, S. Pandey, E-government and bureaucracy: Toward a better understanding of intranet implementation and its effect on red tape, in Journal of Public Administration Research and Theory, 17, 2006, p. 379 ss. (22) Cfr. M. Janssen, Y. Charalabidis, A. Zuiderwijk, Benefits, adoption barriers and myths of open data and open government, cit. (23) Cfr. E. Carloni, L’amministrazione aperta. Regole strumenti limiti dell’open government, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2014, p. 20. (24) V. P. Parycek, M. Sachs, Open government-information flow inWeb 2.0., in European Jour- nal of ePractice, 2010, p. 1 ss. (25) Cfr. N. Veljković, S. Bogdanović-Dinić, L. Stoimenov, Web 2.0 as a technological driver of democratic, transparent and participatory government, in C.G. Reddick, S.K. Aikins (a cura di), Web 2.0 technologies and democratic governance: Political, policy and management implica- tions, Springer, New York, 2012, p. 137 ss. 670 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO     3.2019 ti, un’intensa sinergia fra diversi settori e attori pubblici, fornitori di ser- vizi e supporti tecnologici, utilizzatori intermedi ed utilizzatori finali26. Sullo sfondo emerge però anche il problema – sollevato dalla dottrina più attenta – di come si possa fare per evitare che questa collaborazione fra pubbliche amministrazioni e “open government agents”, organizzata intorno all’obiettivo comune di modernizzare il governo indirizzandolo verso uno standard di e-Government, non finisca per erodere i c.d. i va- lori istituzionali della pubblica amministrazione27. Fra gli autori che hanno cercato di esplorare i vari fattori che spiegano la adozione di iniziative di Open Government da parte dei singoli go- verni28 – e di analizzarne anche il loro impatto in concreto29 – ve ne so- no infatti alcuni che hanno valutato questa scelta come non necessaria- mente positiva30. 3. La digitalizzazione della pubblica amministrazione: dalla carta al digitale? Passando brevemente al tema della digitalizzazione, occorre osserva- re che le pubbliche amministrazioni da sempre si pongono il problema della gestione, conservazione e messa a disposizione dei cittadini, delle informazioni in loro possesso e dei documenti che risultano dall’eserci- zio delle loro funzioni. In un contesto “cartaceo” tali esigenze trovavano risposta nella norma- tiva regolatrice del procedimento amministrativo e nei principi dell’ar- (26) A questo proposito si veda l’interessante volume di B.S. Noveck, Wiki Government: How Technology Can Make Government Better, Democracy Stronger, and Citizens More Powerful, Brookings Institution Press, 2009, passim, a proposito di proposte di c.d. “collaborative democ- racy” anche nel contesto della “agency decision-making”. (27) V.V. Pyrozhenko, Open Government: Missing Questions, in Administration & Society, 10, 2017, p. 1494 ss. (1509). (28) A. Meijer, J. de Hoog, M. van Twist e.a., Understanding the Dynamics of Open Data: From Sweeping Statements to Complex Contextual Interactions, in M. Gascó-Hernández (a cura di), Open Government Opportunities and Challenges for Public Governance cit., p. 101 ss. (29) Cfr. T.M. Harrison, S. Guerrero, G.B. Burke e.a., Open government and e-government, cit. (30) V. ad es. C. Coglianese, The Transparency President? The Obama Administration and Open Government, in Scholarship at Penn Law Paper, https://scholarship.law.upenn.edu/faculty_ scholarship/273/ (ultima consultazione 10.7.2019). saggi e articoli 671 chivistica: la raccolta in fascicoli, la catalogazione e la corretta conser- vazione dei documenti seguono/seguivano infatti la disciplina relativa alla redazione degli atti amministrativi31. In un contesto digitale, tale impostazione necessariamente cambia. Le informazioni che prima erano disperse, si trasformano in informazione organizzata per mezzo degli elaboratori elettronici32. Ciò che prima era “documento”, diventa un insieme di dati tra loro scindibili, che possono essere riorganizzati e raccolti in banche dati differenti e a prescindere dal loro documento di riferimento. In questa prospettiva, il documento in sé e per sé non perde impor- tanza. Ma è necessario un passaggio dalla logica dei documenti a quel- la dei dati, per comprendere gli esiti che l’applicazione delle tecnolo- gie dell’informazione e dell’informatica ai dati stessi possono innescare nell’ambito dell’esercizio della funzione amministrativa. Il punto centrale è che lo strumento informatico offre la possibilità – sconosciuta all’epoca del documento cartaceo – di poter riorganizzare in tempi brevissimi e, secondo molteplici criteri, i dati informativi me- morizzati. Offre inoltre la possibilità di immagazzinare quantità di da- ti informativi quasi illimitate e di poter disporre di tali dati anche a di- stanza, permettendo di creare nuove informazioni dal trattamento delle informazioni originariamente contenute nelle memorie dell’elaboratore. Sicché, come è stato messo in luce in dottrina, vi è una radicale diffe- renziazione, anche sotto il profilo concettuale e sistematico, degli archi- vi elettronici dagli archivi tradizionali33. In altri termini, parlare di e-Government non significa, banalmente, ab- bandonare la carta e gli strumenti tradizionali e sostituirli con le Tic. Se- condo quanto è espressamente specificato nel Piano d’azione dell’Ue per l’e-Government 2016-2020, per conseguire un’effettiva digitalizza- zione ‹‹le pubbliche amministrazioni devono trasformare i loro back of- fice, riconsiderare e ridefinire le procedure e i servizi esistenti, e forni- (31) E. Carloni L’amministrazione aperta, cit., p. 202. (32) A. Loiodice, Gli elaboratori elettronici nella prospettiva di tutela della libertà di informazio- ne, in Iustitia, 2, 1978, p. 212 ss. (33) R.G. Rodio, Banche dati e pubblica amministrazione, Profili di diritto italiano e compara- to, Cacucci, Bari, 2000, p. 14 ss. 672 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO     3.2019 re il libero accesso ai loro dati e servizi ad altre amministrazioni e, per quanto possibile, alle imprese e alla società civile››34. Ciò implica conseguenze sul piano sistematico (tecnico) e normativo e fa emergere nuove funzioni in seno alla pubblica amministrazione. Come è stato sottolineato da recente dottrina, in questo contesto si vie- ne, in effetti, ad identificare una vera e propria nuova funzione ammini- strativa: volta alla organizzazione, fruizione e gestione dei dati (o, sem- plicemente, funzione amministrativa dei dati), quale nuova componen- te dei poteri organizzatori pubblici35. Con tutta una serie di implicazio- ni che l’autore in questione ben descrive. Anche perché, come mettono bene in evidenza i documenti dell’Ue in materia, nel contesto della di- gitalizzazione le informazioni in possesso del settore pubblico rappre- sentano «un’importante risorsa contenutistica con un notevole potenzia- le economico»36. 4. L’e-Government nella logica della sussidiarietà Le prime esperienze di e-Government in Italia si sono peraltro sviluppa- te attraverso le reti civiche37, nell’ambito delle autonomie locali. È dunque in una logica di sussidiarietà (orizzontale e verticale) che si sono sperimentate anche in Italia le prime relazioni tra amministrazione e cittadini attraverso l’utilizzo delle Tic38. La “rete civica” in senso stretto, alla quale ci si intende qui riferire, è un sistema informativo telematico, riferito ad un’area geograficamente limi- (34) Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato eco- nomico e sociale europeo e al Comitato delle regioni del 19.04.2016, Com(2016) 179, cit., par. 3.1. (35) G. Carullo, Gestione, fruizione e diffusione dei dati dell’amministrazione digitale e funzio- ne amministrativa, Giappichelli, Torino, 2017, p. 36. (36) Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato eco- nomico e sociale e al comitato delle Regioni, del 23.10.2001, Com(2001) 607 def., eEurope 2002: un quadro normativo comunitario per la valorizzazione delle informazioni del settore pubbli- co, in https://eur-lex.europa.eu., p. 4. (37) V. in generale M. Berra, Le reti civiche fra comunità e mercato, in Quaderni di Sociologia, 13, 1997, p. 5 ss. (38) Questo peraltro non solamente in Italia. In argomento v. A. Tat‐Kei Ho, Reinventing local governments and the e‐government initiative, in Public Administration Review, 2002, p. 434 ss. saggi e articoli 673 tata, ma al quale possono prendere parte, in modo attivo, tutti i sogget- ti presenti nell’area stessa: quindi non solo enti locali e altre istituzio- ni, ma anche sindacati e associazioni, imprese e cittadini39. Nella prati- ca, l’e-Government in Italia si è quindi sviluppato dal basso verso l’al- to, secondo la logica della sussidiarietà: le prime interazioni fra soggetti pubblici, e fra questi e attori privati, sono avvenute nell’ambito ristret- to degli enti locali per poi giungere a forme di scambio e interconnes- sione multi-livello. I riscontri positivi emersi dall’esperienza delle reti civiche hanno peral- tro favorito la percezione di internet come un mezzo di cui le pubbli- che amministrazioni possono efficacemente servirsi per espletare le lo- ro attività; ed è infatti in questo contesto che sono stati stanziati i pri- mi finanziamenti pubblici per la messa in rete delle pubbliche ammi- nistrazioni. Progressivamente, poi, le reti civiche sono state sostituite dai siti istitu- zionali: ed è così che si è entrati nella seconda fase del processo di at- tuazione delle politiche di e-Government, con la realizzazione di piani di azione finalizzati ad un modello di sistema pubblico integrato, in cui l’utilizzo della tecnologia digitale diviene strumento di efficienza e sem- plificazione nelle relazioni coi cittadini. Tali piani di azione nazionali rimandano alle politiche di e-Government definite dalla Ue. Per quanto concerne poi, specificamente, il caso italiano, è seguito un terzo momento: quello in cui si è provveduto a dare disciplina legisla- tiva al fenomeno attraverso l’emanazione, nel 2005, del Codice dell’am- ministrazione digitale40. Attualmente, in Italia, ci troviamo in verità già nella quarta fase del pro- cesso di digitalizzazione della Pa, caratterizzata dal perfezionamento dell’impianto normativo in materia, specie in relazione a punti focali: quali l’utilizzo degli open data e, conseguentemente, la protezione dei (39) V. amplius in E. Carloni L’amministrazione aperta, cit., p. 194. (40) D.lgs. 7 marzo 2005, n. 82. 674 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO     3.2019 dati personali; e il continuo monitoraggio delle nuove tecnologie per garantire livelli di innovazione sempre più alti41. 5. Big data e pubbliche amministrazioni: vecchie soluzioni per nuovi problemi? Un elemento che viene alla luce chiaramente in relazione al diffondersi del fenomeno dei c.d. big data è quanto sia rilevante, oggigiorno, pos- sedere, gestire e utilizzare grandi quantità di dati e di informazioni; e quanta influenza possano esercitare sulla società e sullo stato di diritto quei soggetti, pubblici e/o privati, che posseggono questi dati e que- ste informazioni42. Quanto alla definizione vera e propria di big data, in dottrina non si ha un orientamento uniforme: taluni si concentrano unicamente sulla natu- ra e le caratteristiche delle informazioni raccolte. Talaltri mettono inve- ce in relazione i big data con gli strumenti tradizionali di conservazio- ne ed elaborazione di dati. Altri ancora, infine, collegano la qualifica di big data alla possibilità di raccolta, conservazione e rielaborazione of- ferta dalle nuove tecnologie43. Uno dei massimi esperti del settore, l’analista Doug Laney (che ha co- niato la c.d. “Infonomics”: cioè la valutazione economica degli asset in- formativi) ha identificato come elementi essenziali della nozione di big data il volume, la velocità e la varietà44. Sintetizzando, quindi, il concetto di big data fa riferimento a un insieme enorme di dati, strutturati, semi-strutturati e non, riconducibile a diver- se fonti (come transazioni commerciali o social media) e che fluisco- (41) Il 12 gennaio 2018 è stata pubblicato in G.U. il d.lgs. 13 dicembre 2017, n. 217 con il quale sono state emanate le disposizioni integrative e correttive al d.lgs. 26 agosto 2016, n. 179, con- cernente modifiche ed integrazioni al Codice dell’amministrazione digitale (Cad), di cui al de- creto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ai sensi dell’articolo 1 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche. (42) M. Falcone, Big data e pubbliche amministrazioni: nuove prospettive per la funzione cono- scitiva pubblica, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 3, 2017, p. 601 ss. (43) M. Falcone, Big data e pubbliche amministrazioni, cit., nota n. 8. (44) V in https://www.sas.com/en_us/insights/big-data/what-is-big-data.html (ultima consulta- zione 02.02.2019). saggi e articoli 675 no con una tale velocità da rendere obsoleti gli strumenti tradizionali di conservazione ed elaborazione di dati. Ad esempio, sono big data quelli provenienti da sensori e rilevatori tecnici e scientifici di ogni genere45; i dati provenienti dal web: pagine Html, social network, blog, forum, documenti in vari formati (Pdf, Word, Excel etc.); i dati geografici e di localizzazione elaborati dai Geographic Information System. Uno degli elementi caratterizzanti la logica sottostante ai big data è la loro efficacia predittiva: la possibilità di incrociare ed elaborare una mo- le così ingente di dati in tempo reale consente di fare delle previsioni largamente attendibili, proprio perché risultanti dall’utilizzo di informa- zioni così vaste e così variegate46. Questo significa che, diversamente dalla logica degli “small data”, coi big data si conduce un’analisi quantitativa piuttosto che qualitativa: per cui il dato non è utilizzato per una finalità specifica e riconnessa all’in- formazione contenuta in esso, ma si raccoglie un’ingente quantità di dati per addivenire alle più disparate informazioni e, quindi, con diver- si scopi47. Date queste premesse, risulta evidente come i big data entrino a pie- no titolo tra gli elementi di novità dell’amministrazione digitalizzata: uti- lizzando le nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione, che consentono di rilevarli in tempo reale dai vari canali di fruizione, le amministrazioni possono pervenire ad ottenere un enorme quantitati- vo di informazioni ed orientare, così, l’esercizio delle proprie funzioni48. Sicché, dopo la sua affermazione nel settore privato, il fenomeno dei big data sta infatti emergendo – e con prepotenza – nel settore pubbli- co: e sta condizionando il processo decisionale, l’azione e l’organizza- zione delle pubbliche amministrazioni. (45) V. per la nozione di sensore in http://www.treccani.it/enciclopedia/sensori_%28Enciclopedia- della-Scienza-e-della-Tecnica%29/ (ultima consultazione 02.02.2019). (46) V. Mayer Schomberger, K. Cukier, Big data. Una rivoluzione che trasformerà il nostro modo di vivere e già minaccia la nostra libertà, Garzanti, Milano, 2013, p. 88. (47) F. Merloni, Sull’emergere della funzione di informazione nelle pubbliche amministrazioni, (a cura di), L’informazione delle pubbliche amministrazioni, Maggioli, Rimini, 2002. (48) M. Falcone, Big data e pubbliche amministrazioni, cit., p. 618. 676 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO     3.2019 Per fare solo qualche breve esempio, un primo utilizzo dei big data da parte delle pubbliche amministrazioni è connesso alla funzione di con- trollo. Un tipico esempio in tal senso consiste nell’operazione di accertamento dei redditi operato da parte dell’amministrazione finanziaria utilizzando il metodo induttivo: ossia, sulla base di dati o notizie comunque raccol- te e a prescindere dalle scritture contabili. Le pubbliche amministrazioni ricorrono poi ai big data per l’esercizio della loro funzione di regolazione, ovvero per monitorare il territorio e l’impatto che le decisioni operate hanno sui cittadini. Le pubbliche amministrazioni ricorrono ai big data anche per incre- mentare l’efficienza dei servizi pubblici: le informazioni su abitudini, in- teressi, comportamenti e preferenze dei cittadini diventano, anch’esse, la base su cui ripensare i servizi da offrire al pubblico, sempre nell’ot- tica dell’e-Government. In sostanza, i big data stanno rivoluzionando la funzione di informazio- ne delle amministrazioni49 ed aprendo nuovi scenari: sia dal punto di vista interno delle Pa, delle loro scelte organizzative e tipicamente deci- sorie; sia dal punto di vista esterno, del rapporto col cittadino, con cui viene a instaurarsi una relazione di più profonda conoscenza che influ- isce sul processo decisorio delle amministrazioni stesse. 6. Il paradigma degli open data: oltre la trasparenza, la funzione amministrativo-conoscitiva ed economica dei dati aperti Il concetto di open data compare per la prima volta nel 2009 nell’ordi- namento statunitense50: dove, con il memorandum Obama già richiama- to, viene disposta l’istituzione del sito online “www.data.gov”, il primo catalogo di Open Government Data che offre la possibilità di accedere a una quantità ingente di dataset: ovvero, un insieme di dati strutturati tra loro in forma relazionale. (49) F. Merloni, Sull’emergere della funzione di informazione nelle pubbliche amministrazio- ni, cit., p. 201. (50) V. i documenti pubblicati in https://project-open-data.cio.gov/ (ultima consultazione 2.2.2019). saggi e articoli 677 Leggendo la descrizione fornita in quel contesto, per open data si inten- dono quei dati che risultino ‹‹easily available to entrepreneurs, resear- chers, and others who can use those files to generate new products and services, build businesses, and create jobs››51. Ovvero, in sintesi, si tratta di dati che possono essere utilizzati dal cittadino anche (e forse, soprat- tutto) per scopi commerciali52. Nel contesto legislativo italiano, probabilmente sull’onda delle dichiara- zioni sugli open data del G8 del 2013, il tema degli open data ha sin da subito un sapore un poco diverso. Se il principio cardine della G8 Open Data Charter è, infatti, quello del “Open Data by Default”, l’obiettivo es- senziale è la trasparenza allo scopo di rafforzare le istituzioni democra- tiche e migliorare la Governance53. Non stupisce dunque se, nel panorama dottrinario italiano, l’idea che emerge è che si debba ottenere l’accesso ai dati in possesso delle istitu- zioni pubbliche, liberi da limitazioni tecnologiche e legali che ne impe- discano il riuso, la modifica e la combinazione con altri dati54, allo sco- po di «accedere alle informazioni in maniera molto diretta e trasparente, per renderci cittadini più consapevoli e dunque più liberi»55. Sicché il te- ma risulta, sin dal principio, essenzialmente connesso – potremmo dire, addirittura, confuso – col più ampio tema della trasparenza. (51) The White House Office of the Press Secretary, Obama Administration Releases Historic Open Data Rules to Enhance Government Efficiency and Fuel Economic Growth, 9 maggio 2013, in https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/05/09/obama-administration-re- leases-historic-open-data-rules-enhance-governmen (ultima consultazione 2.2.2019). (52) M. Orefice, Gli open data tra principio e azione: lo stato di avanzamento, 25 maggio 2015, in http://www.forumcostituzionale.it/wordpress/wp-content/uploads/2015/06/orefice.pdf (ultima consultazione 02.02.2019). (53) Cfr. G8 Open Data Charter, giugno 2013, dove si legge che «Open data can increase trans- parency about what government and business are doing. Open data also increase awareness about how countries’ natural resources are used, how extractives revenues are spent, and how land is transacted and managed. All of which promotes accountability and good governance, enhances public debate, and helps to combat corruption», in https://assets.publishing.service.gov. uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/207772/Open_Data_Charter.pdf (ultima consultazione 12.2.2019). (54) V. S. Aliprandi (a cura di), Il fenomeno open data. Indicazioni e norme per un mondo di dati aperti, Ledizioni, Milano, 2014. (55) Così F. Di Donato, Lo Stato trasparente. Linked open data e cittadinanza attiva, Edizioni ETS, Pisa, 2010, p. 9. 678 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO     3.2019 Anche in Italia, dunque, la disponibilità dei dati aperti è stata letta, es- senzialmente, in funzione della trasparenza amministrativa: e non, co- me negli Stati Uniti, (anche e soprattutto) dello sfruttamento dei dati a scopi commerciali. Il nostro Cad, infatti (e non a caso), obbliga le am- ministrazioni alla pubblicazione dei dati coerentemente con la norma- tiva sulla trasparenza56. In un’ottica di trasparenza risulta infatti funzionale alla realizzazione del paradigma dell’Open Government (e, quindi, anche degli open data) la disciplina sull’accesso civico: introdotta in Italia dapprima con il d.lgs. n. 33/201357; ed ampliata poi in modo sostanziale ad opera del d.lgs. n. 97/201658. Occorre a questo punto precisare, tuttavia, che nella nozione di open- data devono essere ricompresi non solo gli “Open Government data” (ossia i dati relativi all’operato delle pubbliche amministrazioni); ma an- che tutte quelle informazioni “altre”, che siano modificabili e accessibili a tutti senza soggezione ad alcun controllo che possa bloccare o limita- re la loro riproduzione59. Volendo qui tuttavia limitarci alle problematiche specifiche poste dagli “Open Government data”, occorre precisare che la dottrina italiana ha specificato che si tratta, in particolare, di quelle informazioni che siano: (i) prodotte o possedute dalle pubbliche amministrazioni e rese di- sponibili; (56) L’art. 53, comma 1-bis, introdotto con la riforma del 2016, dispone, ai sensi dell’articolo 9 del decreto trasparenza (d.lgs. n. 33/2013), la pubblicazione anche ‹‹(de)l catalogo dei dati e dei metadati , nonché delle relative banche dati in loro possesso e i regolamenti che disciplinano l’e- sercizio della facoltà di accesso telematico e il riutilizzo di tali dati e metadati››. Art. 53, comma 1-bis, d.lgs. n. 82/2005, introdotto dall’art. 43, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 179/2016. (57) Decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, Riordino della disciplina riguardante gli obbli- ghi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche ammini- strazioni. (58) Decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97, Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 no- vembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell’articolo 7 del- la legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbli- che. V. D.U. Galetta, Accesso civico e trasparenza della Pubblica Amministrazione alla luce del- le (previste) modifiche alle disposizioni del d.lgs. n. 33/2013, in Federalismi.it, 5, 2016, p. 1 ss. (59) M. Orefice, Gli “open-data” tra principio e azione, cit. saggi e articoli 679 (ii) aggiornate e rese accessibili tempestivamente; (iii) accessibili mediante la rete internet; (iv) accessibili in formati non proprietari, ovvero aperti; (v) accessibili al minor costo possibile; (vi) disponibili per essere riutilizzate senza alcun limite60. A tal proposito, all’interno delle Linee guida per la valorizzazione del patrimonio informativo pubblico redatte da Agid, l’Agenzia per l’Italia digitale, nel 2014, si evidenzia come gli open data svolgano ruoli infor- mativi diversi e ortogonali. E come i dati per i quali vige l’obbligo di pubblicazione ai sensi della normativa sulla trasparenza, non necessa- riamente siano open data. Viceversa – come si legge nelle linee guida menzionate – ‹‹esistono da- ti delle pubbliche amministrazioni che assumono un ruolo importan- te nell’ecosistema degli open data e nella creazione di nuove forme di partecipazione (e.g. edifici, farmacie, musei, turismo, ecc.) ma che non risultano nell’elenco dei dati obbligatori ai sensi del d.lgs. n. 33/2013››61. In base a queste constatazioni bisogna concludere, che le politiche re- lative agli open data si inseriscono certamente in un ‹‹sistema di mecca- nismi di conoscibilità››62 innescato ai fini della trasparenza amministrati- va. Tuttavia, se è vero che a fini di trasparenza risulta utile ed efficiente pubblicare i dati in formato aperto, ovvero accessibile, non è parimenti vero che tutti i dati pubblici che sono suscettibili di essere pubblicati in formato aperto e che si adattano alla funzionalità degli open data pos- sano rilevare ai fini della trasparenza. Il tratto discriminante tra open data e trasparenza è che una caratteristi- ca essenziale degli open data – il tratto distintivo che ne identifica, po- tremmo dire, lo specifico Dna – è la possibilità di sfruttare e riutilizza- (60) B. Ponti, “Open-data” and Trasparency: a Paradigm Shift, in D. Tiscornia (a cura di), “Open-data” e riuso dei dati pubblici, numero speciale della rivista Informatica e diritto, 1-2, 2011, p. 312. (61) Si veda AgID, Linee guida nazionali per la valorizzazione del Patrimonio Informa- tivo Pubblico, 2014, http://www.agid.gov.it/sites/default/files/linee_guida/patrimoniopubbli- colg2014_v0.7finale.pdf. (ultima consultazione 10.02.2019). (62) E. Carloni, Il nuovo diritto di accesso generalizzato e la persistente centralità degli obblighi di comunicazione, in Diritto Amministrativo, 4, 2016, p. 579. 680 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO     3.2019 re le informazioni contenute in questi dati, comprese le loro potenzia- lità economiche63. All’interno del Cad questa caratteristica è cristallizzata all’art. 1 lett. l- ter), dove gli open data sono definiti quali “dati di tipo aperto” con le seguenti caratteristiche: ‹‹1) sono disponibili secondo i termini di una licenza o di una previsio- ne normativa che ne permetta l’utilizzo da parte di chiunque, anche per finalità commerciali, in formato disaggregato; 2) sono accessibili attraverso le tecnologie dell’informazione e della co- municazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, in formati aperti ai sensi della lettera l-bis), sono adatti all’utilizzo automa- tico da parte di programmi per elaboratori e sono provvisti dei relati- vi metadati; 3) sono resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie dell’infor- mazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pub- bliche e private, oppure sono resi disponibili ai costi marginali sostenu- ti per la loro riproduzione e divulgazione (salvo quanto previsto dall’ar- ticolo 7 del decreto legislativo 24 gennaio 2006, n. 36)››. La definizione in questione mette in luce i tre requisiti giuridico (1), tec- nologico (2) ed economico (3) degli open data superando, finalmente, il tema della trasparenza. Si comprende, così, il ruolo di primo piano che gli open data assumo- no nell’ottica della digitalizzazione amministrativa; anche, e non in mo- do marginale, da un punto di vista della razionalizzazione delle risor- se disponibili. 7. Riflessioni conclusive L’Italia, negli ultimi anni, ha implementato varie politiche a favore de- gli open data. E, mentre inizialmente, all’interno del Global open data index64 si col- locava in una posizione intermedia, ancora lontano dai c.d. best perfor- (63) M.M. Ragone, F. Minazzi, Trasparenza e dati aperti: cronaca di un possibile equivoco, 16 giugno 2013, http://www.forumpa.it/pa-digitale/trasparenza-e-dati-aperti-cronaca-di-un-possi- bile-equivoco (ultima consultazione 10.2.2019). (64) V. in https://index.okfn.org/place/ (ultima consultazione 07.02.2019). saggi e articoli 681 mers, a quanto pare «nella rilevazione, che abbraccia il periodo luglio 2016-giugno 2017, l’Italia ha guadagnato diverse posizioni rispetto al 2016 collocandosi tra i trendsetters (mentre lo scorso anno figurava tra i followers), cioè i Paesi che sono stati in grado di implementare una po- litica di open data strutturata»65. Personalmente, tuttavia, non mi faccio mai entusiasmare dalle gradua- torie dei c.d. “best performers”; e diffido di tutte quelle politiche che ab- biano quale solo obiettivo quello di consentire di scalare queste (soven- te autoreferenziali66) classifiche. Nel mondo reale la velocità degli even- ti e la necessità di attuare progetti di governo aperti – per rimanere al passo e rispondere alle richieste di cittadini e stakeholders – ha sovente condotto a confusione e ambiguità67. Se è dunque emerso in modo evidente dall’analisi compiuta, che vi è la necessità di concepire, oggigiorno, i dati pubblici anche quali risorse economiche, oltre che informative, di pubblico interesse, resta tuttavia ancora da risolvere, a mio parere, una questione di importanza cruciale: e cioè del se – ed in che misura – appaia opportuno mettere a disposi- zione queste risorse sotto forma di open data. La risposta di segno positivo non mi pare, infatti, né ovvia, né scontata. In dottrina è stato evidenziato come un nodo nevralgico da sciogliere – per perseguire l’obiettivo di “apertura dei dati” – sia soprattutto quel- lo relativo alla scarsità di competenze tecniche da parte dei funzionari amministrativi68. Ed è certamente vero che, se i dati a disposizione del- le amministrazioni abbondano, mancano invece le competenze tecni- (65) Così in https://www.agid.gov.it/it/agenzia/stampa-e-comunicazione/notizie/2017/11/17/ open-data-litalia-migliora-nelle-classifiche-europee (ultima consultazione 01.02.2019). (66) Si legge sul sito https://index.okfn.org/about/: «This website was supported by the Open Da- ta for Development (Od4d) program, a partnership funded by Canada’s International Develop- ment Research Centre (Idrc), the World Bank, United Kingdom’s Department for Internation- al Development (Dfid), and Global Affairs Canada (Gac). It was also supported by the Hewlett Foundation» (ultima consultazione 1.2.2019). (67) Così anche M. Gascó-Hernández (a cura di), Open Government Opportunities and Chal- lenges for Public Governance, Springer, New York, 2014, p. VIII (68) G. Melis, La fuga dall’amministrazione: ascesa e declino dei tecnici dell’amministrazione dell’Italia unita, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2013, p. 469 ss. 682 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO     3.2019 che necessarie per consentirne un loro utilizzo proficuo da parte delle pubbliche amministrazioni69. Ma, appunto, una cosa è ipotizzare che la pubblica amministrazione stessa possa trarre un beneficio economico (potrei dire in-house) dall’u- tilizzo del suo enorme patrimonio di informazioni, ora disponibili in formato digitale e facilmente riutilizzabili grazie all’uso delle tecnolo- gie Ic (Tic). Altra cosa è dare per scontata la messa a disposizione di queste informazioni: in rete, gratis e a beneficio di tutti, sotto forma di open data; anche oltre ed al di là del tema (certamente cruciale e rile- vantissimo) della necessità di proteggere la privacy dei soggetti even- tualmente coinvolti70. Sotto quest’ultimo profilo si impone, a mio parere, una riflessione più approfondita. Anche perché l’accesso agli Open Government data, più che creare un canale di accesso ai dati ed alle informazioni libero ed uguale per tutti, veicolo di maggiore eguaglianza dei cittadini di fronte al pubblico potere rappresenta, al contrario, un elemento di forte diffe- renziazione, creatore di grosse (e nuove) diseguaglianze71. Si tratta di diseguaglianze fra attori sociali, anzitutto; ma anche di di- seguaglianze fra singoli cittadini: in ragione del loro livello, più o me- no elevato, di alfabetizzazione informatica; ed in relazione alla quanti- tà e qualità di accesso alla rete di cui costoro possono in concreto di- sporre72. (69) B. Carotti, L’amministrazione digitale: le sfide culturali e politiche del nuovo codice, in Giornale di diritto amministrativo, 1, 2017, p. 7 ss. (p. 13). (70) A questo proposito è molto interessante la lettura dell’ampio rapporto redatto per il Pre- sidente Obama dall’Executive Office of the President’s Council of Advisors on Science and Technology, Report to the President. Big Data and Privacy: a Technological Perspective, Mag- gio 2014, in https://bigdatawg.nist.gov/pdf/pcast_big_data_and_privacy_-_may_2014.pdf (ulti- ma consultazione 12.02.2019). (71) Mi riferisco qui, evidentemente, alla problematica del c.d. digital divide inteso come «il di- vario tra persone dotate di strumenti di comunicazione, informazione, elaborazione digitale al passo con i tempi e quelle che ne sono prive per varie ragioni». Sul punto si rinvia, ad esempio, al Piano Triennale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione 2019-2021 di Agid, pubbli- cato sul sito http://www.agid.gov.it, che specifica, fra l’altro, come il digital divide possa essere di tipo infrastrutturale, economico o culturale (v. p. 18 dell’Allegato 1, che contiene il glossario). (72) A questo proposito, nella sua Risoluzione del maggio 2017 il Parlamento europeo «si ram- marica che solo il 28 % dei nuclei familiari europei nelle zone rurali avesse una linea fissa per la connessione internet veloce nel 2015 e che la copertura media della rete 4G nelle zone rurali saggi e articoli 683 Evidentemente, se si tiene a mente anche questa prospettiva, lo scena- rio si complica. E diventa a mio parere assai più difficile sposare acriti- camente gli argomenti di coloro che – in nome di una non meglio as- serita esigenza di “maggiore trasparenza” – che la disponibilità dei dati in possesso delle pubbliche amministrazioni debba essere totale e sot- to forma di open data. dell’Ue sia pari solo al 36 %, mentre tale percentuale per l’Ue nel suo complesso è dell’86 %, e richiama l’attenzione sull’urgente necessità di fornire un sostegno costante all’espansione della banda larga, in particolare nelle zone rurali, poiché l’accesso a una connessione a banda larga ad alta velocità è indispensabile per fruire e beneficiare dei servizi di eGovernment». Risoluzio- ne del Parlamento europeo sul piano d’azione dell’Ue per l’eGovernment 2016-2020, cit., pun- to 14. Per quanto concerne specificamente l’Italia si veda ad es. l’ampio Rapporto di Confindu- stria del 2009, Servizi e Infrastrutture per l’Innovazione Digitale del Paese, che si può leggere in http://www.astrid-online.it/static/upload/protected/tria/tria_Infrastrutture_servizi-per-innova- zione-digitale_giugn09.pdf, spec. p. 15 ss. (ultima consultazione 12.2.2019).