Políticas Públicas e Intervención Social (curso 2023-2024) - PDF

POLÍTICAS PÚBLICAS E INTERVENCIÓN SOCIAL CURSO 2023-2024 TEMA 3. La formulación o hechura de las políticas públicas María Bustelo Universidad Complutense  La formulación de políticas La clasificación de Lowi- Tipos de políticas Asun...

POLÍTICAS PÚBLICAS E INTERVENCIÓN SOCIAL CURSO 2023-2024 TEMA 3. La formulación o hechura de las políticas públicas María Bustelo Universidad Complutense  La formulación de políticas La clasificación de Lowi- Tipos de políticas Asuntos y políticas distributivas Asuntos y políticas regulativas Asuntos y políticas redistributivas Asuntos y políticas constituyentes De los modelos racionales a los modelos incrementalistas para la toma de decisiones Modelo racional-exhaustivo Modelo racional limitado Modelo incremental Modelo del ‘cubo de basura’ Elección de alternativas El papel de los objetivos 2 Los estilos de política. Richardson (1982) Tipos de políticas 3  Tipos de políticas (Lowi) Distributivas se toman decisiones gubernamentales ’individualizadas’ sin considerar la limitación de recursos a favor de ‘clientelas’ de trabajadores, agricultores, empresarios; el perdedor y el beneficiario no necesitan enfrentarse directamente Regulatorias decisiones que involucran una elección directa sobre quién se verá afectado y quién beneficiado; decisiones se reparten igualmente en todos los individuos sujetos a la ley (normatividad universal de la ley) Redistributivas decisiones afectan a categorías sociales (los propietarios y los desposeídos, los que tienen y los que no tienen), redistribuyen bienes (ej bienestar social) 4  COSTES CONCENTRADOS COSTES DIFUSOS BENEFICIOS POLÍTICAS REDISTRIBUTIVAS POLÍTICAS CONCENTRADOS (POLÍTICA FISCAL) DISTRIBUTIVAS (CONSTRUCCIÓN DE UN POLIDEPORTIVO) BENEFICIOS POLÍTICAS REGULATORIAS POLÍTICAS DIFUSOS (REDUCIR CONTAMINACIÓN CONSTITUCIONALES MEDIANTE CONTROL INDUSTRIAS) Subirats, basado en Lowi https://youtu.be/_5oHd574CjU 5 Modelos de toma de decisiones 6  Racionalismo e incrementalismo La elaboración de políticas ha generado debate entre dos corrientes principales de análisis: el racionalismo y el incrementalismo Según Tamayo la diferencia fundamental es la importancia que conceden al análisis de políticas para influir y mejorar la elaboración de las políticas En general, la diferencia tiene que ver con posturas más teóricas (racionalismo) o más pragmáticas (incrementalismo) 7  Modelos de policy-making (Hogwood y Gunn) Hay diferentes marcos de referencia o lentes conceptuales (Allison 71) Descriptivos: lo que es (real) Prescriptivo: lo que debería ser (deseable) Tipos-ideales: no existen en la vida real, pero nos ayudan a entender fenómenos reales o deseables (ej ‘competencia perfecta’ en economía, ‘racionalidad pura’ en la toma de decisiones) 8 Tipos ideales: ‘racionalidad pura’ de Simon El racionalismo propone técnicas precisas que ayuden a encontrar la mejor decisión ¿Cómo serían las políticas si policymakers tuvieran ‘racionalidad pura’? Racionalidad pura de Herbert Simon: recoger información antes de actuar; identificar todas las alternativas (exhaustividad); valorar consecuencias (costes y beneficios) de las alternativas; comparar alternativas en base a criterios de valor; elegir la mejor alternativa o combinación para maximizar objetivos 9  Tipos ideales: racionalidad pura de Simon Ej de ‘racionalidad pura’de Simon: estudiante tiene que elegir una carrera, ¿qué hace? Considera todas las alternativas de carrera; explorar pros y contra (seguridad laboral, interés, sueldo, etc.); relacionar alternativas con su sistema de valores (¿valora más la seguridad laboral, el interés o el sueldo?); elige racionalmente su carrera 10 Tipos ideales: racionalidad de Lindblom Lindblom: establecer objetivos en base a valores antes de buscar alternativas Policymaker debe: definir y ordenar sus valores; establecer objetivos compatibles con estos valores; identificar alternativas o medios para conseguir objetivos; valorar consecuencias de las alternativas; elegir alternativa que maximizaría los valores definidos como importantes 11  Crítica a los modelos racionales (Hogwood y Gunn) Irreales o impracticables (ej policymaker puede tener conocimiento casi ‘perfecto’ del presente, pero no del futuro) Papel del estado omnisciente y centralista Racionalismo da poca importancia a los valores pero: estos existen (ej. elección ‘racional’ de carrera universitaria tiende a hacerse en base a valores personales y subjetivos) 12 Controlar todas las alternativas? 13  Modelos descriptivos: ‘Racionalidad limitada’ de Simon En la vida real policymakers tienen límites en su capacidad de acción racional Límites psicológicos de conocimiento y cálculo de individuo-policymaker (ej. estudiante elige carrera, falta información completa, cálculo de consecuencias, etc.) Límites organizacionales: trabajo en compartimentos aislados y con mirada estrecha a su departamento 14  Modelos descriptivos: otros límites a la racionalidad (Hogwood y Gunn) Múltiples valores generan conflictos de difícil solución según‘racionalidad pura’ Límites de recursos (tiempo, energía, económicos…) Límites de la situación: no se decide en un vacío, sino por influencia de decisiones pasadas, intereses políticos, etc. (ej presupuesto de este año tiene límites de cuánto ha recibido el año anterior) 15 Modelos descriptivos: ‘Incrementalismo’ de Lindblom En la vida real policymakers evitan aclarar sus objetivos; toman remedios incrementales: pequeños ajustes a las políticas más que grandes cambios; aceptan que pocos problemas se solucionan y que hay que volver a ello; políticas fruto de interacción de muchos actores en redes de poder; actores auto-interesados negocian, ceden; alcanzar consenso no sobre la mejor política sino donde más grupos se ponen de acuerdo 16 El acuerdo: la mejor política para el incrementalismo 17 Modelos descriptivos: ‘Incrementalismo’ de Lindblom No es la racionalidad sino la interacción política entre los individuos y los grupos sociales el factor que más condiciona la elaboración de políticas públicas El análisis de políticas es útil para la interacción y el debate de alternativas: sirve para “ejercer control”, impulsar intereses, persuadir a los/las participantes hacia una postura 18 Modelos descriptivos: ‘Incrementalismo’ de Lindblom Las decisiones sobre las políticas son pragmáticas y se basan en el método de las aproximaciones sucesivas y limitadas: decisor/a sólo toma en consideración aquellas alternativas que difieren poco de políticas que ya existen El análisis se simplifica al reducirse posibilidades y consecuencias a tener en cuenta Cuanto más se aleje una alternativa de las políticas conocidas, más difícil es anticipar sus consecuencias y ganar apoyos para su elección 19 Modelos descriptivos: ‘Incrementalismo’ de Lindblom Comparar alternativas que se parecen a las políticas pasadas permite anticipar sus impactos, costes, beneficios, reducir fracasos, prever el comportamiento de indiv/grupos interesados La viabilidad de la decisión queda asegurada al basarse en una secuencia de cambios incrementales Para Lindblom el estilo incremental es propio de las democracias pluralistas, ‘poliárquicas’, en sociedades con grupos de interés poderosos, bien informados, y capaces de presión 20  Modelos descriptivos: Críticas al ‘Incrementalismo’ de Lindblom Niega la racionalidad y enfatiza en exceso viabilidad política como criterio definitorio de lo que es una política adecuada Cambiar las políticas sólo marginalmente reduce el riesgo del fracaso, pero imposibilita cambios más radicales El modelo ha sido tachado de conservador por legitimar la estructura y el balance de poder existente en la sociedad 21  Modelos descriptivos: Críticas al ‘Incrementalismo’ de Lindblom No se buscan soluciones definitivas a problemas sino pequeñas variaciones El incrementalismo en su versión prescriptiva supone una legitimación teórica de la inercia y resistencia a la innovación 22  Modelos prescriptivos: Lindblom Lindblom: ‘ciencia del salir del paso’ (59) como modelo descriptivo y prescriptivo Final de‘70 Lindblom responde a crítica de que análisis no sirve en su modelo y distingue política y análisis ‘incremental’ Política incremental (descriptiva): cambio político a pequeños pasos y en ajuste mutuo entre las partes 23  Modelos prescriptivos: Lindblom ‘Análisis incremental’(prescriptiva) sirve para mejorar la política incremental más que sistema centralizado y planificado del racionalismo Análisis, aunque incremental e incompleto, es útil para la política incremental – En la política diaria el análisis incremental sirve para formular alternativas políticas incrementalmente diferentes del statu quo – En momentos de crisis el análisis político estratégico sirve para focalizar la atención en pocas alternativas 24  Modelos prescriptivos: Etzioni Etzioni: ‘mixed scanning’ es tercera vía entre Simon y Lindblom, visión general (racionalidad aun limitada) de la escena política para grandes decisiones y análisis incremental de alternativas organizativa y políticamente viables en un contexto determinado – Usar racionalidad limitada para las grandes decisiones políticas que deben orientar la acción a través de una visión general – Usar ajuste incremental para adaptar decisión al contexto/momento político real 25  ¿Qué hacer para formular políticas? Respuesta pragmática (Tamayo): seamos racionales cuando sea posible, utilicemos el incrementalismo cuando sea oportuno Racionalismo e incrementalismo no son antagónicos: el incrementalismo es racional en el sentido que aboga por actuar sólo con alternativas cuyos impactos podamos prever El análisis para la elaboración de políticas es valioso, independientemente del modelo, para orientar la decisión, comprender las políticas pasadas 26  Modelos prescriptivos: enfoque ‘contingente’ de Hogwood y Gunn Ajustar métodos de análisis político a circunstancias y problema en cuestión – Más allá de ‘racionalidad’, ‘ciencia de salir del paso’, y ‘vía media’ – No hay una sola manera mejor de tomar decisiones: asuntos políticos diferentes requieren diferentes enfoques políticos – Ciertos temas requieren enfoque incremental, otros enfoque planificado/analítico/racional 27  Enfoques ‘mixed scanning’ y ‘contingente’ como terceras vías Incrementalismo no es la mejor estrategia si las políticas precedentes muestran resultados insatisfactorios, si los problemas son nuevos Pero es la mejor estrategia para desenvolverse en un entorno estable, ante problemas con soluciones conocidas Racionalismo sirve en escenarios de gran cambio social, político y económico, cuando soluciones del pasado son inadecuadas e insuficientes 28 Soluciones nuevas ante problemas complejos 29  Entonces… ¿Cómo formular las políticas? Establecimiento de objetivos y prioridades: criterios y dimensiones de elección Análisis y valoración de alternativas Instrumentos de intervención Los diferentes actores y su participación 30  Establecimiento de objetivos y prioridades 31  La formulación de políticas públicas La formulación de la política incluye: el establecimiento de objetivos, la generación y valoración de alternativas, y, finalmente, la selección de una opción o una combinación La formulación es tarea de los actores públicos, aunque en algunas actividades puede contemplarse participación otros actores 32  Objetivos y prioridades (Hogwood y Gunn) Establecer objetivos es paso clave para formular políticas indicando futuro deseable Enfoque racionalista: centrado en objetivos, asume que decisor tiene control sobre entorno y puede ser pro-activo; orgs tienen objetivos Enfoque incremental: asume que decisor tiene poco control sobre entorno y es reactivo; individuos y grupos tienen objetivos (orgs no); administradores ‘resisten’ a objetivos 33  Objetivos generales y concretos Objetivos: definen el estado que se considera satisfactorio y que se pretende alcanzar con la solución adoptada (Subirats et al 2008) Obj. generales o abstractos: ej. evitar contaminación de aire peligroso para la salud Obj. concretos (órdenes o directivas administrativas): ej. 15 m2 de superficie habitable por persona como base para calcular una vivienda apropiada Cuanto más concretos, más fácil para beneficiarios exigir su aplicación (pol., judicial) 34  El establecimiento de objetivos (Hogwood y Gunn) Objetivos declarados (intenciones) pueden ser diferentes de los reales (actividades) (ej. compromisos sobre medioambiente/cambio climático y progreso real hecho) Incluso objetivos declarados son múltiples e incoherentes (ej. centro penitenciario) Objetivos cambian con el tiempo Hay muchos tipos de objetivos (medio-largo plazo; internos o externos a la organización) 35  ¿Qué necesitan gobernantes para priorizar los objetivos? Gobernantes necesitan para priorizar: – Voluntad para elegir (pero muestran dificultad porque elegir implica decepcionar ciertos intereses y grupos) – Poder de que prevalezca su opción (legitimidad y control de recursos económicos, sociales, coacción) – Capacidad para elegir (tener datos, conocimiento, criterios, instituciones, personal cualificado, recursos) Quien determina las prioridades tiene poder ya que controla también criterios para priorizar, tipo de recursos, dimensiones de elección, mecanismos de implementación 36  Dimensiones de elección Dimensiones a elegir para priorizar los objetivos, considerado los recursos a disposición ‘Servicios sanitarios’ incluye por ej. priorizar: – Entre diferentes áreas geográficas – Entre grupos de población (sociales, ‘de riesgo’, etc) – Entre enfermos y dependientes (¿más enfermo o de larga duración?) – Entre diferentes servicios o actividades de cuidado – Entre diferentes formas de intervención (ej. priorizando la prevención vs cura) – Entre diferentes agencias (Servicio nacional de salud, centros de atención locales, etc.) 37 Análisis y valoración de alternativas 38  El análisis y valoración de alternativas Requiere diferentes pasos: Identificar alternativas (ya existentes) y generar (nuevas) alternativas Definir alternativas – Analista ayuda a abrir debate entre alternativas ‘políticas’ (ej. ¿gastar en defensa o política social?) y ‘técnicas’ (ej. tratar enfermedades) con rigor – Comparar alternativas según los costes, beneficios que consiguen, equidad y demás criterios Presentar a decisor/a la alternativa preferida o combinación de alternativas 39  El análisis y valoración de alternativas Presentar a decisor/a informe de alternativa preferida o combinación de alternativas (informe con información relevante y de longitud legible para persona ocupada) – Lista con muchas alternativas pero considerar en detalle de 3 a 5 (con subalternativas si necesario) – Describir cada alternativa de manera resumida en términos de acciones a tomar costes y beneficios (económicos, políticos, sociales) criterios utilizados -Recomendación (1 o 2 alternativas) cierra informe 40 Tipos de instrumentos (Subirats et al., 2008) 41  Los instrumentos de intervención Definen cómo intervenir para alcanzar los objetivos de una política pública (Subirats et al) – grupos-objetivos; derechos y obligaciones; tipo de intervenciones públicas; recursos legales, humanos, económicos Regulaciones (prohibiciones, obligaciones; derechos con sanción si no se respetan límites ej. leyes civiles y penales; influyen directamente en grupos-objetivo, regulación de conductas) – Ej. prohibición de construir; permiso de conducir; obligación de llevar el casco y sanción por incumplir; prohibición de violencia y sanción por incumplir 42  Los instrumentos de intervención Mecanismos de mercados (intervención de gobiernos en los mercados, para gestionar una eficiente asignación de recursos) – desregular/regular; privatizar/control público – refuerzan derechos de propiedad – regulación de precios o fijación de precios y/o cuotas de producción 43  Los instrumentos de intervención Incentivos (transferencias financieras que pretenden influir indirectamente en comportamiento de grupos- objetivo) – Puede ser negativo (impuesto) o positivo (desgravación fiscal, subvención) – Ej1 impuestos sobre productos (ej. altos para cigarrillos para desincentivar fumar; impuesto turístico (cubrir costes del servicio público para cuidar ciudades turísticas) – Ej2 subvenciones a productores/as; desgravación fiscal por reconvertir tu casa con tecnología verde; subvención para implantar paneles de energía solar; ayuda compensatoria (desastres) 44  Los instrumentos de intervención Persuasión (estrategias de información que pretenden convencer grupos-objetivo a actuar según objetivos de la política pública) – Suele acompañar otras formas de intervención – Ej políticas de salud pública (prevención del tabaquismo, lucha contra el sida); políticas de lucha contra la xenofobia (campañas informativas) Provisión directa de bienes y servicios a la población – Por administraciones públicas; contratación externa de empresas o mediante ONG – Ej. construcción de hospitales; servicios médicos 45 Ejercicio práctico: identificación de objetivos, alternativas e instrumentos 46  Ejercicio práctico A. Objetivos y prioridades Formular los objetivos y prioridades para solucionar el problema. Identificar qué valores son los que pretende promocionar la política, cuál es el punto de equilibrio que se persigue entre los distintos valores, en qué objetivos se concretarían esos valores, y cuál es el orden de prioridad que se asigna a esos objetivos. · ¿Qué valores apoyan la política propuesta? · ¿Cuáles son los objetivos prioritarios para solucionar el problema? B. Identificación de alternativas Formular alternativas de solución para abordar el problema. Tener en cuenta los diferentes instrumentos que se pueden utilizar. También, para cada alternativa, tener en cuenta las preguntas guía del análisis de marcos del pronóstico del problema, como: · ¿Cómo alcanzar los objetivos (estrategias / instrumentos/ etc.)? · ¿Qué acciones son necesarias para solucionar el problema?, ¿y por qué? · ¿Quién/es es/son responsables/ de solucionar el problema? · ¿Sobre quién se actúa? (grupos objetivo)? · ¿La solución está relacionada con la igualdad de género y/u otros tipos de des igualdad (clase, origen, etc.)? Si es así, ¿de qué manera? ¿En la solución se presta atención a cómo la desigualdad de género interactúa con otras desigualdades? Si es así, ¿de qué manera? · ¿Dónde está localizada la solución? (ámbito geográfico, de políticas públicas) 47  Ejercicio práctico 2 Al menos deben identificarse tres alternativas. Entre las alternativas identificadas debe figurar también la de mantener el statu quo. Cada alternativa debe ser “etiquetada” con una breve denominación (una sola palabra si fuera posible o una o dos líneas como máximo) que permita reconocerla fácilmente. Las alternativas identificadas o generadas tienen que ser coherentes en sus impactos previstos con los valores que se intenta promocionar y con los objetivos fijados en el epígrafe anterior 48