Lezione 26 (Il Consiglio) - Slide PDF

Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: LEZ 26 IL CONSIGLIO Il Consiglio dell’Unione europea (in passato «Consiglio dei ministri...

Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: LEZ 26 IL CONSIGLIO Il Consiglio dell’Unione europea (in passato «Consiglio dei ministri») è l’istituzione che gode di importante potere decisionale, preminente dell’Unione europea, ed esercita funzione legislativa e di bilancio con il Parlamento europeo. È composto da un rappresentante per ogni Stato membro: riunisce i Ministri degli Stati membri (possono anche farne parte i sottosegretari purchè siano abilitati ad impegnare il proprio governo) e costituisce quindi l’istituzione di rappresentanza degli Stati membri (art. 16.2 TUE). È una istituzione di Stati in cui ciascuno di essi dispone del proprio voto e può essere soggetto a mandato imperativo da parte del proprio governo. Il Consiglio è strutturato in modo tale da dare voce ai singoli interessi nazionali, a differenza della Commissione che invece deve fare sintesi degli interessi dell’UE globalmente (Ferrari Bravo) Il Consiglio si riunisce in varie formazioni («Affari esteri», «Affari generali», ecc.): vi partecipano di volta in volta i Ministri degli Stati membri competenti per i settori interessati e per le materie all’ordine del giorno. A differenza del Parlamento europeo e della Commissione europea, quindi, il Consiglio non è un organo permanente. Sede: Bruxelles. Da NON confondere con il Consiglio europeo. LE FORMAZIONI DEL CONSIGLIO L’art. 16.6 TUE prevede espressamente solo due formazioni del Consiglio: ❖ Il Consiglio «Affari generali»: assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del Consiglio; prepara le riunioni del Consiglio europeo e ne assicura il seguito in collegamento con il presidente del Consiglio europeo e la Commissione; è responsabile del coordinamento generale delle politiche, delle questioni istituzionali e amministrative, delle questioni economiche monetarie, dell’allargamento dell’UE ❖ Il Consiglio «Affari esteri»: elabora l’azione esterna dell’Unione (PESC, politica commerciale comune, cooperazione umanitaria) secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo; assicura la coerenza dell’azione dell’Unione. È presieduto dall’Alto rappresentante. Le altre formazioni del Consiglio sono invece stabilite con decisione del Consiglio europeo a maggioranza qualificata (art. 16.6 TUE, art. 236 TFUE). LA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO: COMPOSIZIONE La presidenza del Consiglio varia a seconda della formazione. 1  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: Nella formazione «Affari esteri», il Consiglio è presieduto in via permanente dall’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (art. 18.3 TUE). Ciò serve ad assicurare maggiore continuità alla gestione dell’azione esterna dell’Unione europea. Nelle altre formazioni del Consiglio, la presidenza è esercitata dai rappresentanti degli Stati membri secondo un sistema di rotazione paritaria (a turno per un periodo di sei mesi). Le condizioni sono stabilite con decisone del Consiglio europeo a maggioranza qualificata (art. 16.9 TUE, art. 236 TFUE). LA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO: FUNZIONI Il paese che a turno presiede il Consiglio: rappresenta il Consiglio in tutte le sedi e ne firma gli atti convoca le riunioni del Consiglio (art. 237 TFUE) di propria iniziativa o di un altro Stato membro o della Commissione, e ne stabilisce l’ordine del giorno. tiene i rapporti internazionali con le altre istituzioni. risponde alle interrogazioni del Parlamento Europeo per conto del Consiglio IL FUNZIONAMENTO DEL CONSIGLIO Ogni sessione del Consiglio è suddivisa in due parti: una dedicata alle deliberazioni sugli atti legislativi dell’UE e un’altra alle attività non legislative. Il Consiglio si riunisce in seduta pubblica quando delibera e vota su un progetto di atto legislativo (art. 16.8 TUE). Il Consiglio è assistito dal segretariato generale, sotto la responsabilità di un segretario generale nominato dal Consiglio stesso, il quale decide a maggioranza semplice in merito all’organizzazione del segretariato generale (art. 240, par. 2, TFUE). Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente (art. 16.3 TUE). Il Comitato dei Rappresentanti Permanenti dei governi degli Stati membri (COREPER) è un organo ausiliario, responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio (art. 16.7 TUE, art. 240 TFUE). È costituito da diplomatici delle rappresentanze degli Stati. Il Consiglio delibera a maggioranza semplice in merito alle questioni procedurali e per l’adozione del suo regolamento interno (art. 240, par. 3, TFUE). LE DELIBERAZIONI DEL CONSIGLIO Modalità di deliberazione del Consiglio: ❖ Maggioranza semplice; ❖ Maggioranza qualificata; ❖ Unanimità. La modalità normale di deliberazione del Consiglio è la maggioranza qualificata (art. 16.3 TUE). La maggioranza semplice o l’unanimità si applicano solo se lo prescrivono i Trattati. In base all’art. 239 TFUE, «In caso di votazione, ciascun membro del Consiglio può ricevere delega da uno solo degli altri membri». 2  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: LA MAGGIORANZA QUALIFICATA Cosa si intende per maggioranza qualificata? La disciplina attuale rappresenta l’esito di un compromesso raggiunto dopo aspre discussioni tra gli Stati membri che ha portato all’adozione del criterio della doppia maggioranza A decorrere dal 1° novembre 2014, ai sensi dell’art. 16, par. 4, TUE, per maggioranza qualificata si intende «almeno il 55% dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici, rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65% della popolazione dell’Unione». Per il raggiungimento della maggioranza qualificata sono quindi necessarie due condizioni: o un quorum numerico minimo, calcolato secondo due parametri distinti, entrambi obbligatori: i voti favorevoli devono essere almeno 15 e devono essere almeno il 55% del totale dei membri del Consiglio; o un quorum demografico minimo: i voti favorevoli devono essere espressi in nome di Stati membri la cui popolazione complessiva non sia inferiore al 65% della popolazione totale dell’Unione. Ulteriori indicazioni sul voto a maggioranza qualificata sono contenute nell’art. 238 TFUE. Art. 238, par. 2, TFUE: in deroga all’art. 16, par. 4, TUE, «quando il Consiglio non delibera su proposta della Commissione o dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, per maggioranza qualificata si intende almeno il 72% dei membri del Consiglio rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65% della popolazione dell’Unione». In questo caso, quindi, è previsto un quorum numerico minimo più elevato, mentre il quorum demografico rimane invariato. Art. 238, par. 3, TFUE: «nei casi in cui, a norma dei trattati, non tutti i membri del Consiglio partecipano alla votazione, per maggioranza qualificata si intende […] almeno il 55% dei membri del Consiglio rappresentanti gli Stati membri partecipanti che totalizzino almeno il 65% della popolazione di tali Stati». LA MINORANZA DI BLOCCO Sempre ai sensi dell’art. 16, par. 4, TUE, «la minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro membri del Consiglio; in caso contrario la maggioranza qualificata si considera raggiunta». Questa previsione limita in qualche modo l’importanza del quorum demografico minimo: infatti, il mancato raggiungimento di tale quorum non impedisce l’approvazione dell’atto se a votare contro sono i rappresentanti di non più di tre Stati membri. Scopo di tale previsione è evitare lo «strapotere» degli Stati demograficamente più importanti (primo fra tutti, la Germania). L’UNANIMITÀ In parecchi casi i Trattati prevedono che il Consiglio deliberi all’unanimità. Esempi: artt. 24 e 31 TUE (politica estera e di sicurezza comune); art. 42.4 TUE (politica di sicurezza e di difesa comune); artt. 19, 21, 22, 25 TFUE (non discriminazione); art. 86 TFUE (procura europea); art. 108.2 TFUE (aiuti di Stato); art. 115 TFUE (mercato interno); art. 192 TFUE; ecc. 3  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: In questi casi, il voto contrario di un solo Stato membro è sufficiente ad impedire l’approvazione dell’atto. L’astensione di uno Stato membro, invece, non impedisce l’approvazione dell’atto. Ai sensi dell’art. 238, par. 4, TFUE, infatti, «Le astensioni dei membri presenti o rappresentati non ostano all’adozione delle deliberazioni del Consiglio per le quali è richiesta l’unanimità». LA MAGGIORANZA SEMPLICE In base all’art. 238, par. 1, TFUE, «Per le deliberazioni che richiedono la maggioranza semplice, il Consiglio delibera alla maggioranza dei membri che lo compongono» ossia di 14 stati sui 27 dell’UE La maggioranza semplice è prevista in pochi casi e quasi solo per questioni di procedura. Esempi: art. 31.5 TUE (questioni procedurali); art. 150 TFUE (istituzione comitato per l’occupazione); art. 160 TFUE (istituzione comitato per la protezione sociale); art. 240.2 TFUE (organizzazione segretariato generale); art. 240.3 TFUE (questioni procedurali e regolamento interno); art. 241 TFUE (richiesta alla Commissione di procedere a studi); art. 242 TFUE (statuto dei comitati). 4  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: LEZ 26 LE FUNZIONI DEL CONSIGLIO Art. 16, par. 1, TUE: «Il Consiglio esercita, congiuntamente al Parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati». La descrizione delle funzioni del Consiglio è molto sommaria. Il Consiglio ha molte e importanti funzioni. Art. 241 TFUE: «Il Consiglio, deliberando a maggioranza semplice, può chiedere alla Commissione di procedere a tutti gli studi che esso ritiene opportuni ai fini del raggiungimento degli obiettivi comuni e di sottoporgli tutte le proposte del caso. Se la Commissione non presenta una proposta, ne comunica le motivazioni al Consiglio». Art. 242 TFUE: «Il Consiglio deliberando a maggioranza semplice, stabilisce, previa consultazione della Commissione, lo statuto dei comitati previsti dai trattati». Art. 243 TFUE: «Il Consiglio fissa gli stipendi, indennità e pensioni del presidente del Consiglio europeo, del presidente della Commissione, dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, dei membri della Commissione, dei presidenti, dei membri e dei cancellieri della Corte di giustizia dell’Unione europea, nonché del segretario generale del Consiglio. Esso fissa altresì tutte le indennità sostitutive di retribuzione». Funzioni principali del Consiglio: Approva gli atti normativi dell’Unione europea (funzione legislativa insieme al Parlamento europeo). Approva il bilancio dell’Unione europea (insieme al Parlamento europeo). Definisce e coordina le politiche dell’Unione. Garantisce il coordinamento e la sorveglianza delle politiche economiche generali degli Stati membri. Prende le decisioni relative alla politica estera e di sicurezza comune «in base agli orientamenti generali e alle linee strategiche definiti dal Consiglio europeo». Conclude accordi internazionali tra l’Unione e altri Stati o organizzazioni internazionali. 1  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: Adotta atti non vincolanti di indirizzo politico generale: raccomandazioni, risoluzioni, conclusioni. LE FUNZIONI DEL CONSIGLIO «AFFARI GENERALI» ▪ Assicurare la coerenza dei lavori delle varie formazioni del Consiglio; ▪ Preparare le riunioni del Consiglio europeo e assicurarne il seguito in collegamento con il presidente del Consiglio europeo e la Commissione. LE FUNZIONI DEL CONSIGLIO «AFFARI ESTERI» ▪ Elaborare l’azione esterna dell’Unione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo; ▪ Assicurare la coerenza dell’azione dell’Unione. L’ART. 352 TFUE I compiti e i poteri del Consiglio, come quelli delle altre istituzioni, sono limitati dal principio di attribuzione. Tuttavia, ai sensi dell’art. 352 TFUE, «Se un’azione dell’Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate». L’EVOLUZIONE DEL CONSIGLIO Art. 16, par. 1, TUE: «Il Consiglio esercita, congiuntamente al Parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati». In origine, il Consiglio era il principale titolare della funzione legislativa. Oggi, invece, esercita tale funzione su un piano di parità con il Parlamento europeo. In origine, il TCE stabiliva anche che «Il Consiglio conferisce alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce […] può anche riservarsi, in casi specifici, di esercitare direttamente competenze esecutive». Oggi invece delle predette competenze esecutive è direttamente titolare la Commissione. 2  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: L’EVOLUZIONE DEL CONSIGLIO: LA MAGGIORANZA QUALIFICATA La disciplina del calcolo della maggioranza qualificata del Consiglio ha subito numerose modifiche nel tempo. Fino al 1° novembre 2014 è stata applicata la disciplina che era prevista dal Trattato di Nizza; per il raggiungimento della maggioranza qualificata erano previste tre condizioni: o Una soglia minima di voti ponderati pari a 260 (su 352); o Il voto favorevole di almeno la maggioranza dei membri se le deliberazioni dovevano essere prese su proposta della Commissione; altrimenti, occorreva il voto favorevole di almeno due terzi dei membri; o Gli Stati membri che componevano la maggioranza qualificata dovevano rappresentare almeno il 62% della popolazione totale dell’Unione. Dal 1° novembre 2014 il Trattato di Lisbona prevede che si applichino nuove regole: o Quorum numerico minimo (almeno 15 voti favorevoli e almeno 55% dei membri); o Quorum demografico minimo (almeno 65% della popolazione dell’Unione). 3  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: LEZ 26 IL COREPER IL CONSIGLIO E IL COREPER Il Consiglio, oltre ad avere una «articolazione orizzontale» per formazioni (per cui la sua composizione varia di volta in volta a seconda degli argomenti all’ordine del giorno), ha anche una «articolazione verticale» destinata a facilitare lo svolgimento delle sue funzioni: Alla base vi sono un gran numero di gruppi tecnici di lavoro specializzati per materia, composti da funzionari degli Stati membri, a cui è affidato l’esame tecnico dei singoli dossier. Successivamente, la preparazione delle deliberazioni del Consiglio viene ulteriormente perfezionata dal COREPER, che svolge una valutazione anche politica delle questioni rimaste aperte a livello di gruppo tecnico. Infine, spetta al Consiglio (composto dai Ministri degli Stati membri), in una delle sue diverse formazioni (a seconda della materia), adottare la decisione finale. Il COREPER ha un ruolo fondamentale: canalizzando il lavoro di un numero elevato di gruppi tecnici specializzati verso il Consiglio (nelle sue diverse formazioni settoriali), consente di assicurare, nei limiti del possibile, la coerenza generale dei lavori e delle decisioni del Consiglio stesso. N.B. Trattandosi di una «articolazione interna» del Consiglio, il COREPER non ha una propria identità indipendente dal Consiglio e non ha un potere deliberativo autonomo (al di là della limitata ipotesi di adozione di decisioni di procedura nei casi previsti dal regolamento interno del Consiglio). LE NORME Art. 16, par. 7, TUE: «Un comitato dei rappresentanti permanenti dei governi degli Stati membri è responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio». Art. 240, par. 1, TFUE: «Un comitato costituito dai rappresentanti permanenti dei governi degli Stati membri è responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio e dell’esecuzione dei compiti che quest’ultimo gli assegna. Il comitato può adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal regolamento interno del Consiglio». Art. 19 Regolamento interno del Consiglio 1  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: Il COREPER è il Comitato dei Rappresentanti Permanenti degli Stati membri. È una struttura di collegamento tra l’Unione europea e gli Stati membri, che con il corso del tempo ha acquisito sempre maggiore rilievo. È composto dai rappresentanti diplomatici di tutti gli Stati membri accreditati presso l’Unione europea. È responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio e della realizzazione dei compiti attribuiti al Consiglio, e ha un’influenza fondamentale nel processo decisionale di quest’ultimo. È un organismo autonomo, che compensa la variabilità di composizione del Consiglio. Esso coordina il lavoro delle tante commissioni tecniche che preparano l’attività normativa del Consiglio e, allo stesso tempo, ne rappresenta il filtro politico. Esso rappresenta un luogo di mediazione privilegiato in cui ciascuna delegazione nazionale sostiene la posizione del proprio Governo e cerca di farla prevalere rispetto alle altre. LA COMPOSIZIONE Il COREPER rispecchia la composizione del Consiglio. Riunisce i rappresentanti diplomatici che ciascuno Stato membro accredita presso l’Unione europea. Quindi, la composizione è identica a quella del Consiglio per quanto riguarda la nazionalità dei membri, ma non per quanto riguarda la qualità degli stessi: nel Consiglio siedono persone di livello ministeriale; nel COREPER siedono diplomatici. A differenza del Consiglio, che è un organo intermittente, il COREPER assicura continuità di lavoro. LE FORMAZIONI Il COREPER è suddiviso in due formazioni: ❖ COREPER II: composto di ambasciatori rappresentanti permanenti degli Stati membri, è competente per la preparazione dei Consigli Affari generali, Affari esteri, Giustizia e affari interni, Affari economici e finanziari; ❖ COREPER I: composto dai ministri plenipotenziari rappresentanti permanenti aggiunti degli Stati membri, è competente per le restanti sei formazioni del Consiglio (agricoltura e pesca; ambiente, competitività; 2  Corso di Laurea: Insegnamento: Numero lezione: Titolo: istruzione, gioventù e cultura; occupazione, politica sociale, salute e protezione dei consumatori; trasporti, telecomunicazioni ed energia). La presidenza del COREPER spetta al rappresentante permanente dello Stato membro che esercita la presidenza di turno del Consiglio. I COMPITI Art. 240.1 TFUE: il COREPER «è responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio e dell’esecuzione dei compiti che quest’ultimo gli assegna»; «può adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal regolamento interno del Consiglio». In base all’art. 19, par. 1, del Regolamento interno del Consiglio, «Il COREPER ha l’incarico di preparare i lavori di tutte le sessioni del Consiglio e di eseguire i mandati che quest’ultimo gli affida. Esso vigila, in ogni caso, sulla coerenza delle politiche e delle azioni dell’Unione europea e sul rispetto dei principi e delle norme seguenti: a) principi di legalità, sussidiarietà, proporzionalità e motivazione degli atti; b) norme che fissano i poteri delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione; c) disposizioni di bilancio; d) norme procedurali, di trasparenza e di qualità redazionale». In base all’art. 19, par. 2, del Regolamento interno del Consiglio, «tutti i punti iscritti all’ordine del giorno di una sessione del Consiglio, sono oggetto di un esame preliminare del COREPER», il quale «cerca di trovare un accordo al proprio livello, che sarà sottoposto all’adozione del Consiglio». Il COREPER «provvede a un’adeguata presentazione dei fascicoli al Consiglio cui eventualmente sottopone orientamenti, opzioni o proposte di soluzione». Il COREPER è una sorta di filtro tra Consiglio e Commissione. Il suo compito più importante è l’esame preliminare di tutte le proposte che la Commissione vuole sottoporre al Consiglio. Il COREPER delibera sulla proposta della Commissione, dopo che questa sia stata esaminata anche dal competente comitato tecnico (composto da un esperto per ogni Stato membro). A questo punto: Se vi è accordo unanime, la proposta viene inserita tra i punti A dell’ordine del giorno del Consiglio, che provvederà all’approvazione senza discussione (a meno che non vi sia una specifica richiesta da parte di un membro del Consiglio e della Commissione); le altre proposte vengono inserite tra i punti B, accompagnati da una relazione del COREPER, e necessitano di una discussione in seno al Consiglio. 3