LECCIÓN 4: La Organización Administrativa PDF

LECCIÓN 4: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA I. LAS ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO EN GENERAL 1. Concepto Es necesario distinguir entre personas físicas y jurídicas dentro del universo las personas jurídicas o morales hay que distinguir entre personas públicas y privadas. El criterio que usa el CC pa...

LECCIÓN 4: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA I. LAS ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO EN GENERAL 1. Concepto Es necesario distinguir entre personas físicas y jurídicas dentro del universo las personas jurídicas o morales hay que distinguir entre personas públicas y privadas. El criterio que usa el CC para saber si se trata de una persona física o jurídica es el del interés público o privado pero es preciso abandonar este criterio por la sencilla razón de que existen entidades jurídico-privadas que persiguen intereses públicos. Para calificar un ente como jurídico-publico es necesario, también, la mayor o menos dosis de fines públicos que persiga y de derecho administrativo que aplique, además, el grado de control ejercido por las genuinas administraciones para garantizar el efectivo cumplimiento de esas finalidades públicas. Es la administración un sujeto de derecho con capacidad para asumir poderes y deberes, y en último extremo, para tener la condición de parte en un proceso judicial como el contencioso administrativo, cuya finalidad es la de controlar la actuación administrativa. DATO DE LA PERSONALIDAD: cada una de las administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única. Por tanto, lo que designamos con el nombre de administración pública es una realidad e dimensiones gigantescas, constituida por personas jurídicas distintas con un definido haz de competencias propias. La precisión del precepto indicado de que la personalidad es única quiere decir que esta no se desdobla por el hecho de que la administración actúe en relaciones de derecho público o privado, sino que su personalidad es siempre pública y única cualquiera que sea el derecho que aplique o al que se someta. Administración es fruto de la llamada potestad organizadora configurada por normas jurídicas de diverso rango en un permanente proceso de creación, modificación y extinción de entidades, órganos y unidades administrativas. Los órganos de la administración son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. Los principios generales que deben respetar las administraciones en su actuación y relaciones: a) Servicio efectivo a los ciudadanos b) Simplicidad, claridad, proximidad a los ciudadanos c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión e) Buena fe, confianza legitima y lealtad institucional f) Responsabilidad por la gestión pública g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales i) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos j) Cooperación, colaboración y coordinación entre las administraciones públicas 2. Clasificación A) ADMINISTRACIÓN Y SECTOR PÚBLICO Distinguimos las administraciones territoriales y el ahora llamado sector público institucional en el que se integran tanto entidades jurídico-públicas como privadas que no son AATT. Distinguimos también la administración corporativa, la LPAC ha dejado claro que estas corporaciones no tienen la consideración de AAPP y ni siquiera forman parte del círculo del sector público si bien pueden regirse supletoriamente por la presente ley. Existen ciertas entidades las llamadas asociaciones de configuración legal, que no son AAPP pero plantean dudas de si son personas públicas. Las administraciones públicas territoriales son: - Administración del Estado - Las administraciones de las CCAA - Las entidades que integran la administración local. Las universidades públicas, genuinas administraciones que se rigen por su normativa específica y supletoriamente por las dos importantes leyes que venimos glosando. Hay que sumar una tercera categoría de entidades. Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las administraciones públicas, o sea, sociedades mercantiles creadas y/o dominadas por una administración territorial o institucional para el cumplimiento de finalidades diversas. B) ENTES TERRITORIALES Y NO TERRITORIALES TERRITORIO: es para los entes de primer tipo un presupuesto previo a la propia existencia de la entidad, esta se asienta necesariamente sobre un espacio territorial ya predeterminado. El territorio no tiene ese significado para los entes institucionales si bien en muchos casos el territorio actúa como criterio delimitador del ejercicio de sus competencias. FINES: de los entes territoriales se predica la universalidad de fines, la satisfacción de los intereses generales propios de su territorio, razón por la que las normas les atribuyen numerosas competencias de muy distinta índole. Por el contrario, los entes institucionales son creados precisamente para atender un interés sectorial concreto, los primeros desplieguen su poder y actuación sobre todas las personas del territorio, mientras que los segundos incidan sobre aquellas personas relacionadas con el interés sectorial tutelado. POTESTADES: los entes territoriales tienen atribuidos los poderes superiores. Sin embargo, los entes institucionales solo se les atribuyen las potestades precisas para el cumplimiento del fin concreto que tienen asignado. AUTONOMÍA: la posición de superioridad en la que se encuentran los entes territoriales respecto de las entidades institucionales que de ellos dependen. Estas últimas son puros instrumentos, al servicio de intereses definidos por los entes territoriales matrices y sometidos a su tutela. II. LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES 1. LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO A) Órganos gubernamentales La CE distingue dentro del poder ejecutivo dos elementos o instancias diferentes: el gobierno y la administración. a) El presidente del gobierno El presidente es nombrado por el rey una vez que el congreso haya otorgado su confianza al candidato. Igualmente su cese se producirá en los términos previstos en la CE. Corresponde al presidente proponer el rey el nombramiento y cese de los demás miembros del gobierno. El presidente dirige la acción del gobierno y coordina las funciones de sus miembros. b) El gobierno El gobierno es un órgano político, aunque presenta un carácter bifronte, puesto que el ordenamiento jurídico también le asigna el ejercicio de funciones administrativas. El gobierno se compone del presidente de los vicepresidentes, en su caso de los ministros y de los demás miembros que establezca la ley. Esos demás miembros podrían ser los Secretarios de Estado, pero en la actualidad el gobierno solo está integrado por ministros con lo cual el gobierno y consejo de ministros son conceptos coincidentes. Los miembros del gobierno se reúnen en consejo de ministros que actúa de manera colegiada bajo la dirección del presidente. El número de ministerios, su denominación y estructura básica son establecidos en cada caso por el Presidente del Gobierno mediante Real Decreto. La administración general del estado (AGE) constituye una organización burocrática neutral. Esta administración tiene atribuida constitucionalmente la tarea de ejecutar la política del gobierno. La administración general del estado está organizada en ministerios, cada uno de los cuales asume un gran sector de la vida pública más o menos homogéneo. La LG enumera sus importantes competencias a modo de una lista abierta pues además de sus funciones constitucionales políticas de orden internacional podrá ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la CE, las leyes y cualquier otra disposición y hay que decir que por esta vía las competencias administrativas que se le suelen asignar son muy numerosas y de importancia superior, como es lógico. A las reuniones del Consejo de ministros podrán asistir los secretarios de Estado y excepcionalmente otros cargos cuando sean convocados para ello. Sus decisiones son adoptadas mediante la formad e Reales Decretos o de Acuerdos. c) Comisiones Delegadas del Gobierno Sirven para desconcentrar sectorialmente asuntos de la competencia conjunta de algunos Ministerios concretos. Su creación, modificación y supresión se acuerda mediante Real Decreto del Consejo de Ministros y los asuntos sobre los cuales se organizan son fundamentalmente la seguridad nacional, asuntos económicos, política cultural, situaciones de crisis, etc. Sus acuerdos toman la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia cuando la competencia corresponda a distintos Ministerios. d) Vicepresidencia del Gobierno No es un órgano necesario y de existir su numero no es fijo. El cargo puede recaer sobre un ministro que así ostentaría dos cargos diferenciados o sobre una persona distinta que por tanto quedaría integrada por esta vía en el Consejo de Ministros. Al igual que ocurre con los Ministros, son nombrados y cesados por el Rey a propuesta del presidente. Las funciones ordinarias de la Vicepresidencia son de coordinación de determinados asuntos o áreas de gobierno, ello aparte de su función de apoyo al Presidente y de suplencia en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. B) Órganos centrales Integrados por los ministerios y los servicios comunes ha ido perdiendo peso. Además de los órganos centrales la administración general cuenta con una organización periférica también notablemente más reducida que la anterior al Estado de las autonomías donde en cada provincia venía a reproducirse prácticamente el esquema organizativo central de cada Ministerio. A) ÓRGANOS SUPERIORES Les corresponde establecer los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad. - MINISTROS: Sus funciones son: desarrollar la acción del gobierno en el ámbito de su departamento, ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento, ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de organización y funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones y refrendar en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia. Pueden existir MINISTROS SIN CARTERA que podrán asumir la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales. Entre estas funciones destacan la suprema dirección de los sectores y la actividad administrativa en su Ministerio; la potestad reglamentaria; el establecimiento de los objetivos y planes del Ministerio; o el nombramiento y separación de los titulares de los órganos directivos. De cada ministerio dependen ciertas entidades públicas de carácter instrumental que también pueden contar con una implantación territorial semejante. - SECRETARIOS DE ESTADOS: Es un órgano jerárquicamente vinculado al Ministro que se encarga de la dirección y coordinación de un determinado sector de la actividad del Ministerio. No en todos los ministerios existen estos órganos. b) ÓRGANOS DIRECTIVOS - SUBSECRETARIOS: Es un órgano fundamental dentro de cualquier ministerio. El cometido principal del subsecretario es la gestión de la vida administrativa del Ministerio y la previsión de medios materiales y personales para realizar sus objetivos. - SECRETARIOS GENERALES: Como órgano de dirección de otros inferiores o dependientes. La existencia de los secretarios generales, es facultativa. Su nombramiento y cese es igual que el de los subsecretarios y han de tratarse de personas con cualificación en el ejercicio de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada. - DIRECCIONES GENERALES: Son órganos de gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas dentro de cada Ministerio. Están jerárquicamente vinculadas al Ministro, al secretario de estado, al subsecretario y a los secretarios generales. Los directores generales tienen que ser nombrados entre funcionarios de carrera, que dispongan del título de doctor, licenciado, ingeniero, o arquitecto aunque cabe la posibilidad si el Real Decreto de estructura orgánica del Departamento lo permite, de que su titular no tenga la condición de funcionario debiendo quedar justificada esta circunstancia excepcional. Su nombramiento y cese compete al consejo de Ministros a propuesta del Ministro respectivo.  - SECRETARIA GENERAL TÉCNICA: Depende inmediatamente del subsecretario y tiene competencias de asesoramiento y estudio técnico y jurídico fundamentalmente en relación con la producción normativa del Ministerio, la asistencia jurídica general y también la dirección de los servicios de publicaciones de cada uno de los Ministerios. Los secretarios generales técnicos son nombrados entre funcionarios de carrera por el Consejo de Ministros y han de reunir las mismas condiciones que los subsecretarios. Tienen la categoría de director general. c) ÓRGANOS PERIFÉRICOS a) La Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma Dispone que los delegados representen al gobierno en el territorio. Ejercen la dirección y supervisión de todos los servicios de la AGE y de sus organismos públicos situados en su territorio. Los delegados del gobierno dependen orgánicamente del presidente del gobierno y su rango es el de subsecretario. Ejerce una serie de funciones muy diversas de notable extensión, agrupa en cinco grandes epígrafes: - Dirección y coordinación de la AGE y sus OP - Información de la acción del gobierno e información a los ciudadanos - Coordinación y colaboración con otras administraciones publicas - Control de legalidad - Políticas publicas Las funciones concretas de la Administraciones del Estado en las CCAA: FUNCIONES DIRECTIVAS: la de nombrar y relevar a los subdelegados TUTELA DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES PUBLICAS: garantizar la seguridad del ciudadano a través de los subdelegados dependientes de él y de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, cuya jefatura le corresponde bajo la dependencia funcional del Ministerio de Interior. SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS Y ACEURDOS DICTADOS POR LOS ÓRGANOS DE LA DELEGACIÓN DEL GOBIERNO: cuando le corresponda resolver recursos administrativos y proponer la suspensión en los restantes casos VELAR POR EL CUMPLIMIENTO DE LAS OCMPETENCIAS ESTATALES: así como la correcta aplicación de las normas, promoviendo de interponiendo, en su caso, conflictos de jurisdicción, conflictos de atribuciones, recursos y acciones en los términos que la legislación procedimental prevea. COMPETENCIAS EN MATERIA DE RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS CON LAS DEMÁS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES: aquí se encuentra un punto de convergencia y articulación entre distintos niveles de administración, algo tan importante en la estructura de un Estado compuesto como el nuestro. b) Subdelegado del Gobierno en las Provincias y Directores insulares Existirá en cada provincia y bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno en la respectiva CCAA con nivel del subdirector general. Corresponde a los subdelegados: dirigir los servicios integrados de la AGE; impulsar, supervisar o inspeccionar los servicios no integrados; desempeñar funciones de comunicación, colaboración y cooperación… tanto con las Corporaciones locales como con la Administración autonómica; ejercer las competencias sancionadoras que se les atribuye normativamente. También ejercerán los subdelegados: la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades, a cuyo efecto dirigirá las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en la provincia; y la dirección y la coordinación de la protección civil en el ámbito de la provincia. D) LOS ÓRGANOS ESPECIALIZADOS Su número, variedad, e índole de sus funciones son tales que resulta prácticamente imposible clasificarlos. Todo lo más que podría afirmarse en la verosimilitud de que algunos de ellos pudieran ser convertidos en entidades separadas mientras que otros cumplen funciones públicas de tal calibre que es difícil concebirlos como instituciones distanciadas del tronco básico de la organización central; entre otras no detendremos en el servicio jurídico del estado y la administración consultiva al cual denomina la CE hoy como el supremo órgano consultivo del Gobierno. 2. LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA Se basa en una asamblea legislativa, el consejo de gobierno con su presidente y un tribunal superior de justicia. El consejo de gobierno de cada CCAA constituido por departamentos o consejerías, reproduce normalmente el esquema del Consejo de Ministros. Tiene atribuidas dentro de sus competencias, funciones ejecutivas y administrativas en las que se incluye, lógicamente la potestad reglamentaria. En términos generales puede afirmarse que las distintas administraciones autonómicas que han surgido lo han hecho siguiendo el esquema de la Administraciones del Estado. Hay que señalar que algunas CCAA han creado delegaciones gubernamentales en cada provincia semejantes a las subdelegaciones del gobierno del estado con el objeto de coordinar a sus órganos periféricos a nivel provincial que suelen configurarse como Delegaciones sectoriales. Las CCAA han ido creando una red de instituciones de órganos análoga a la del Estado. Las CCAA se han dotado de una Administraciones instrumental semejantes a la del Estado y un nutrido sector público donde quedan incluidas las sociedades mercantiles dominadas o controladas por la administración. Las CCAA han aprobado leyes reguladoras de su gobierno y del resto del aparato administrativo, bien en un solo cuerpo legal o distinguiendo precisamente entre gobierno y administración. 3. ADMINISTRACIONES LOCALES Se trata de una clase de administración arraigada en la entraña misma de la sociedad por lo que goza de una tradición que hunde sus raíces en el pasado remoto. La constitución se limita a establecer en su artículo 137 que el estado se organiza territorialmente en Municipios, Provincias y en las CCAA que se constituyan, añadiendo que todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Los municipios y las provincias son unas administraciones necesarias. Todo el territorio español tiene que estar dividido necesariamente en municipios y provincias por ellos, estas entidades gozan de una garantía institucional que asegura su existencia. Los nuevos estatutos de autonomía y señaladamente el de Cataluña han tratado de interiorizar las competencias sobre régimen local, atribuyéndolas a las CCAA en exclusiva. El régimen local viene n la actualidad configurado por la LEY 7/1985 reguladora de las bases del régimen local (LBRL) modificada en parte por la ley 57/2003 de medidas para la modernización del gobierno local) El principio de autonomía local constituye un límite importante a esa legislación sobre régimen local. Por un lado, el régimen jurídico que se establezca de los municipios y provincias debe garantizar la existencia de estas entidades como sujetos públicos es decir, como administraciones; atribuirles un ámbito suficiente de competencias y dotarlas de los recursos financieros que sean necesarios para el adecuado ejercicio de sus competencias. En caso contrario sería inconstitucional. Esa legislación también tiene que permitir un ámbito propio de regulaciones a las entidades locales. Si algo caracteriza a la AALL es su heterogeneidad. Son muy diferentes las distintas clases de entidades locales e incluso dentro de cada clase presentan enormes diferencias tanto de tamaño como de competencias que puedan tener atribuidas. Existen muchas clasificaciones posibles de las entidades locales: son entidades locales territoriales las siguientes: municipio, provincia, isla en los archipiélagos balear y canario y que gozan de la condición de entidades locales (comarcas u otras entidades que se agrupen varios municipios, instituidas por las comunidades autónomas de conformidad con esta ley y los correspondientes estatutos de autonomía, áreas metropolitanas, las mancomunidades de municipios) Las competencias que deben ser atribuidas a los entes locales por las leyes estatales o autonómicas eran con arreglo a los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Las competencias son propias y delegadas. Podrán ejercer competencias distintas de las propias o delegadas llamadas impropias cuando no se ponga en riesgo las sostenibilidad financiera del conjunto de la hacienda municipal y no suponga duplicidad de servicios encomendados a otra administración. A) EL MUNICIPIO: Es la entidad local básica de la organización territorial del estado. Tiene personalidad jurídica y plan capacidad para el cumplimiento de sus fines. Los elementos del municipio son tres: -TERRITORIO: el término municipal es el espacio en el que el ayuntamiento ejerce sus competencias. -POBLACIÓN: el conjunto de personas, españolas o extranjeras, inscritas en el padrón municipal constituye la población del municipio, adquiriendo la condición de vecino, de la que se desprenden una serie de derechos y deberes. - ORGANIZACIÓN: como dispone el artículo 19 LBRL el gobierno y la administración municipal corresponden al ayuntamiento, integrado por el alcalde y los concejales salvo en aquellos municipios que legalmente se organicen en régimen de concejo abierto. B) LA PROVINCIA: Entidad local territorial, es decir, un ente con personalidad jurídica propia, con generalidad de fines que como garantiza el artículo 137 de la CE, goza de autonomía para el gobierno y administración de sus propios intereses. La organización de las provincias. Consta de un presidente, los vicepresidentes, la junta de gobierno y el pleno. También tienen que existir en todas las diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de sr sometidos a la decisión del Pleno. En los territorios insulares la organización supralocal se estructura a través de las islas con sus respectivos cabildos, con las particularidades que resultan de los respectivos de autonomía de canarias e islas baleares. III. ENTIDADES INSTRUMENTALES DE LA ADMINISTRACIONES TERRITORIAL 1. CONSIDERACIONES GENERALES Este abigarrado conjunto de entidades actúa para consecución de finalidades públicas, realizando funciones, servicios públicos o actividades mercantiles o industriales, todo ello al servicio del poder ejecutivo, representado en cada administración territorial matriz. Se conocen por ello como entidades instrumentales del sector público. Lo relevante es precisamente la relación de instrumentalidad. 2. ENTIDADES INSTRUMENTALES. Pueden definirse como el complejo de entes y órganos, de derecho público o privado que sirven funciones propias de las administraciones públicas territoriales en su calidad de organizaciones dependientes suyas. Integran el sector publico institucional estatal las siguiente entidades: los organismos públicos vinculados o dependientes de la administración general del estado, los cuales se clasifican en: - Organismos autónomos (OA) - Entidades públicas empresariales (EPE); Las autoridades administrativas independientes (AAI); las sociedades mercantiles estatales (SME); los consorcios (C); las fundaciones del sector público (FSP); los fondos sin personalidad jurídica (FSPJ); las universidades públicas no transferidas. Descentralización funcional, una noción esta que expresa bien su finalidad: descongestión de tareas de las administraciones matrices y su encomienda a administraciones filiales para que se dediquen especialmente a ellas. Las figuras que integran el referido sector público institucional son: A) ORGANISMOS PÚBLICOS: nos referimos a un tipo de entidad artificialmente creada a la que se dota de un patrimonio adscrito a un determinado fin. Estos organismos públicos representan básicamente lo que siempre ha solido llamarse como administración institucional, por contraposición a la territorial. A estos organismos hay que asociar otros de similar naturaleza que no obstante la LRJSP sitúa como hemos visto, como categoría aparte: las autoridades administrativas independientes. Lo que interesa subrayar en este momento es que todas estas entidades son administraciones públicas y de notable importancia en su mayoría. Son genuinos organismos públicos los organismos autónomos, y las entidades públicas empresariales. Hay que insistir como esencial en estas entidades el hecho de su dependencia o vinculación con la administración general. La LRJSP los trata como sustitutos de la propia administración general o sea, como instrumentos, contemplando para ellos actividades de fomento; prestación de gestión de servicios públicos o de producción e bienes de interés públicos susceptibles de contraprestación; actividades de contenido económico reservadas a las administraciones publicas… cuyas características justifiquen su organización en régimen de descentralización funcional o de independencia. Los rasgos o principios comunes de los organismos públicos son: - Reconocimiento de personalidad jurídico-publica, patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión. Sus máximos órganos de gobierno son el presidente y el consejo rector, más los órganos que puedan establecerse en los estatutos. - Dependencia formal de la administración general de estado a través de un ministerio si se trata de OA y tratándose de EPE dependencia de un Ministerio de un OA o incluso de otra EPE. - Dependencia funcional o relación de instrumentalidad respecto de los fines y objetivos que tengan específicamente asignados, desarrollando actividades derivadas de la propia administración general del Estado - Asunción de las potestades precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos que prevean los Estatutos, salvo la potestad expropiatoria. Posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria en aspectos secundarios del  funcionamiento del servicio encomendado y en el marco establecido por las disposiciones que fijen el régimen jurídico básico de dicho servicio. - La creación se efectuará por ley - La ley de creación de cada organismo, junto con las disposiciones que sean de aplicación, configura su régimen jurídico básico - En cuanto a sus funciones ya quedaron enunciadas más arriba de manera general y abstracta. En términos absolutos la LRJSP proclama que los organismos autónomos se rigen por el derecho administrativo (concretamente por la LRJSP, sus estatutos, la LPC, el TRLCSP y el resto de las normas de derecho administrativo general y especial que les sean de aplicación. En defecto de normas administrativa se aplicará el derecho común). Resumiendo, lo que antecede hay que subrayar que los OA y las EPE son no solo personas jurídico públicas, sino autenticas administraciones, con la gran particularidad de que las EPE son creadas precisamente para que actúen con carácter general en régimen de derecho privado, cosa que las demás administraciones pueden hacer pero solo puntualmente o para actividades muy concretas. La diferencia entre ambos tipos de entidades también se proyecta en el ´régimen jurídico del personal. El de los OA funcionario o laboral y el nombramiento de los titulares de los órganos se regirá por las normas aplicables a la administración general del estado. En cambio, el personal de las EPE se rige por el derecho laboral y será nombrado atendiendo a la experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada. En cuanto al régimen de revisión e impugnación de actos, resoluciones y acuerdos finales regidos por el derecho administrativo, están sujetos a las reglas generales de la LPAC y al régimen de recursos previstos en esta. B) AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDIENTES Se trata de administraciones públicas que no dependen de la administración matriz aunque si están vinculadas a aquella, siendo el ejecutivo, en última instancia, el responsable de estas organizaciones y el que ha de valorar y controlar sus resultados. Pertenecen, pues, a esta categoría los llamados organismos reguladores que ejercen un papel fundamental de ordenación, vigilancia y control en sectores estratégicos que añuque son gestionados por el sector privado tienen una incidencia sobre el interés general que es necesario salvaguardar. Otras entidades, más o menos necesitadas necesitadas de esa independencia están incluidas en este gran grupo de administraciones de régimen especial. Se rigen por su normativa específica. Comisión nacional de los mercados y de la competencia. Esta ha supuesto la supresión de ocho organismos reguladores muy importantes, que quedan integrados en la nueva entidad: Comisión Nacional de la Energía, Comisión Nacional del Mercado de las Telecomunicaciones, Comisión Nacional de la Competencia, Comité de Regulación Ferroviaria, Comisión Nacional del Sector Postal, Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria y el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales. Proclama la ley que el organismo creado tiene por objeto garantizar, preservar y promover el correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos, en beneficio de los consumidores y usuarios; para lo cual está dotado de personalidad jurídica, propia y plena capacidad pública y privada, actuando con autonomía orgánica y funcional y plena independencia del Gobierno, es decir, conforme al patrón de este tipo de entidades independientes, también llamadas apátridas por no estar sujetas a un estatus general. C) SOCIEDADES MERCANTILES ESTATALES Se trata de entidades jurídica-privadas (son por lo general sociedades anónimas) siendo ocioso aclarar que no son administraciones. Están integradas en el concepto de sector público o de entidad instrumental en cuanto la administración a la que están adscritas posea más del 50/100 de las acciones en la empresa o alguna prerrogativa establecida que le permita dominarla. Las administraciones son titulares de muchísimas de estas sociedades mercantiles. Son las gestoras de numerosos servicios públicos y de actividades industriales o mercantiles que no son servicios públicos. Es importante resaltar que no pueden ejercer funciones de autoridad, sin perjuicio de que excepcionalmente la ley pueda atribuirles atribuirles el ejercicio de potestades administrativas. Estas sociedades se rigen por la LRJSP y la LPAP y la LGP en lo referente a su régimen presupuestario y de control financiero y contable, pues claro es que la actividad que constituye su giro o tráfico la realizan con arreglo al derecho privado. Son creadas por Real Decreto del Gobierno. D) CONSORCIO Se trata de una técnica de colaboración entre entidades. Son personas jurídicas. Son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias administraciones públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias. Podrán realizar actividades de fomento, prestaciones o de gestión común de servicios públicos y cuantas otras estén previstas en las leyes. Administración pública de adscripción es aquella de las concurrentes en el consorcio, a la que este se encuentre mayormente sometido por razón de una serie de causas que la propia LRJSP enumera. Le resulta vedado al consorcio actuar con ánimo de lucro. Los estatutos deben determinar aspectos tales como su sede objeto, fines y funciones; identificación de los participantes y sus respectivas aportaciones; órganos de gobierno y administración, así como su composición y funcionamiento; causas de disolución; y algo que ya ha quedado destacado: la determinación de la administración pública a la que estará adscrito el consorcio, cuyo régimen jurídico se proyecta muy estrechamente sobre la vida y el funcionamiento del consorcio. E) FUNDACIONES DEL SECTOR PÚBLICO Sus actividades son realizadas sin ánimos de lucro, para el cumplimiento de fines de interés general, científicos, culturales, artísticos, altruistas, con independencia de que el servicio se preste de forma gratuita o mediante contraprestación. La creación de fundaciones del sector público estatal, se realizará por ley que establecerá los fines de la fundación y, en su caso, los recursos económicos con que se les dota. Para que puedan pertenecer al tipo que analizamos las fundaciones tienen que reunir algunos de los requisitos siguientes: a) Que se constituyan de forma inicial, con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la administración general del estado o cualquiera de los sujetos integrantes del sector público institucional estatal, o bien reciban dicha aportación con posterioridad a su constitución b) Que el patrimonio de la fundación este integrado en más de un 50/100 por bienes o derechos aportados o cedidos por sujetos integrantes del sector publico institucional estatal con carácter permanente. c) La mayoría de derechos de voto en su patronato corresponda a representantes el sector publico institucional estatal. Los estatutos en la fundación tendrán que determinar la administración a la que se adscribe la fundación de ser varios los sujetos fundacionales. Hay que notar que si concurrieran partícipes o patronos privados su aportación nunca podrá ser mayoritaria No pueden ejercer potestades públicas; la contratación se ajustará a lo dispuesto en la legislación de contratos del sector público; su personal, aunque de régimen laboral, ha de seleccionarse con arreglo a los principios de igualdad, merito y capacidad. IV. CORPORACIONES DE DERECHO PÚBLICO Un elemento esencial de toda corporación es la agrupación de personas: universitas personarum. Dos tipos básicos: las corporaciones de base territorial y las sectoriales de base privada que aunque son personas jurídico-públicas por su formas, su regulación y ciertas características inequívocamente públicas, no son administraciones y ni si quiera forman parte del sector público. Las de base privada: lo esencial es la agrupación de personas para la satisfacción de intereses que en principio benefician inmediatamente a los propios miembros de la corporación. Se trata de entes de tipo asociativo y son sus miembros los que sostienen a la entidad. Para que pueda hablarse de corporación propiamente dicha, al menos una parte significativa de sus fines ha de guardar conexión con el interés general pues si todos los intereses que protegen o defienden no pasan de ser intereses propios de sus miembros integrantes la figura que realmente les cuadra es la asociación. Estas entidades desarrollan una actividad dual, funcionando en régimen de derecho privado para la satisfacción de los intereses propiamente corporativos y utilizando el derecho administrativo cuando cumplen funciones públicas. De ahí resulta su naturaleza bifronte y que se hable de administración corporativa. Se concluye que en la parte de actividad pública que asumen emite actos administrativos de carácter objetivo, regidos, lógicamente, por los derechos administrativos e impugnables ante la jurisdicción contenciosa. La otra parte de actividad de la corporación se rige por el derecho privado y la jurisdicción competente es la civil. V. ÓRGANO ADMINISTRATIVO 1. CONCEPTO Cada administración pública está compuesta por órganos. Estos son los que actúan por ella y le imputan las actuaciones que dictan o realizan. Primero solo las administraciones tienen personalidad jurídica, no los órganos que la componente. Segundo, los órganos que son las unidades diferenciadas que la ley toma en cuenta como únicas capaces de producir efectos jurídicos. Las unidades son las partes menores de la organización y que una o varias unidades se integran en cada órgano. Estos son los que tienen asignado un ámbito de actuación jurídicamente relevante, es decir, una porción de la competencia global que corresponde a la administración a la que pertenezca. La LRJSP: los órganos son las unidades administrativas a las que se les atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo y añade que corresponde a cada administración pública delimitar, en su respectivo ámbito competencial, las unidades que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización. Las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Dos conclusiones: a) la necesidad de repartir racionalmente las múltiples tareas, en pro de la eficacia y la eficiencia del aparato; ello exige un meticuloso análisis de su estructura y, en consecuencia, una buena organización; y b) esta organización no se hace de una vez sino en un proceso en cascada que empieza en la ley y termina con la aprobación de las relaciones de puestos de trabajo. La figura del órgano administrativo constituye así una fórmula que, por una parte, consigue que la estructura administrativa permanezca aunque cambien las personas físicas que trabajan a su servicio; por otra parte, se logra que la actividad del titular del órgano se impute a la administración a la que pertenece. Hay que distinguir entre el órgano en sentido objetivo – alcaldía, facultad de derecho- que es un conjunto de atribuciones o competencias; y la persona física- alcalde, decano- que lo representa y actúa por aquel. 2. CLASES POR SU ORIGEN NORMATIVO: en aplicación de este criterio puede diferenciarse entre órganos constitucionales y órganos ordinarios. POR SU ÁMBITO TERRITORIAL: de acuerdo con este criterio los órganos se clasifican en centrales y periféricos. Los primeros son los que tienen competencia en todo el territorio de la administración a la que pertenecen y los segundos los que solo tienen en parte de ese espacio. POR LA NATURALEZA DE SUS COMETIDOS: los órganos administrativos se clasifican en activos, consultivos y de control. Los primeros son los que cuentan con facultades resolutorias, emiten declaraciones de voluntad. Los órganos consultivos son aquellos cuyo cometido consiste en emitir declaraciones de juicio, opiniones para otros órganos. Los órganos de control son los que fiscalizan la actividad de otros órganos. POR LA TITULARIDAD DEL ÓRGANO: - En primer término se distinguen en representativos y no representativos según que sus titulares sean o no elegidos directamente por la colectividad. - Por otra parte, una clasificación de gran relieve, la que diferencia entre órganos unipersonales que son aquellos que tienen como titular a una sola persona física, y órganos colegiados que son los que su titularidad corresponde a varias personas. 3. ÓRGANOS COLEGIADOS El régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas contenidas en la presente sección, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las administraciones públicas en que se integren. De su propio tenor podrá deducirse si son concordes o no con la doctrina constitucional comentada: - El acuerdo de creación del órgano y sus normas de funcionamiento que dicten resoluciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros deberán ser publicados en el diario oficial correspondiente. - Tendrán un secretario que podrá ser un miembro del propio órgano o una persona al servicio de la administración pública correspondiente. Corresponderá al secretario velar por la legalidad formal y material de las actuaciones del órgano colegiado, certificar las actuaciones del mismo y garantizar que los procedimientos y reglas de constitución y adopción de acuerdos son respetados. - Todos los órganos colegiados podrán constituir, convocar, celebrar sus sesiones, adoptar acuerdos y remitir actas tanto de forma presencial como a distancia, salvo que su reglamento interno recoja expresa y excepcionalmente lo contrario. - Para la valida constitución del órgano, a efectos de la celebración de sesiones, deliberaciones y toma de acuerdos, se requerirá la asistencia, presencial o a distancia, del presidente y secretario, o en su caso, de quienes les suplan y la mitad, al menos de sus miembros.  - No podrá ser objeto de deliberación o acuerdo ningún asunto que no figure incluido en el orden del día, salvo que asistan todos los miembros del órgano colegiado y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría. - Los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos. Cuando los miembros del órgano voten en contra o se abstengan, quedarán exentos de la responsabilidad que en su caso, pueda derivarse de los acuerdos. - De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el secretario - El acta de cada sesión podrá aprobarse en la misma reunión o en la inmediata siguiente. Pueden resultar incluso nulos de pleno derecho los acuerdos de los órganos colegiados cuando se hayan infringido las reglas esenciales de funcionamiento establecidas. 4. ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN El acto administrativo no solo ha de ser tramitado y dictado por los órganos que tienen la competencia; es necesario además que la persona o personas que ostentan su titularidad carezcan de interés personal en el asunto del que han de conocer. Al servicio de esta garantía de imparcialidad. La ley establece las causas de abstención y recusación. Estas causas obligan a separarse del conocimiento de un asunto a las personas en las que concurran algunas de las circunstancias establecidas. a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquel, ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado. b) Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo grado, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociados con estos para el asesoramiento la representación o el mandato. c) Tener amistad intima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior. d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate. e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar. En el caso de la abstención, es la persona incursa en alguna de estas circunstancias la que debe rehusar el conocimiento del asunto comunicándoselo a su superior inmediato. Los órganos jerárquicamente superiores, a quienes incurran en una causa de abstención puedan ordenarle que se abstengan de toda intervención en el expediente. Los interesados en un procedimiento podrán también plantear recusación mediante escrito en el que se expresará la causa o causas en la que se funda. El incidente de recusación se tramita en pieza separada, lo que quiere decir que da origen a un procedimiento propio. En el día siguiente a la presentación del escrito de recusación, el recusado manifestará al superior inmediato si concurre o no en él la causa alegada. En el primer caso, acordará su sustitución acto seguido. Si por el contrario el recusado niega que en él concurra el motivo alegado, el órgano superior revolverá en el plazo de tres días los informes y comprobaciones que considere oportunos. Contra la resolución que resuelve el incidente de recusación no cabe recurso alguno. 5. COMPETENCIA: A) Concepto y clases La competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano o dicho de otro modo, el conjunto de potestades y funciones que las normas asignadas a cada entidad y más específicamente a cada uno de los órganos que la integran. La competencia viene siempre atribuida por unas normas jurídicas con base fundamental en cuatro criterios o principios:  a) El criterio objetivo tiene en cuenta la índole de la materia: esta es la que rige el criterio de atribución entre los distintos órganos. b) El criterio territorial de acuerdo con el cual se distribuyen las competencias en el espacio, dentro de la misma materia: hay órganos administrativos con competencias en todo el territorio de la administración a la que pertenecen en tanto que otros solo las tienen sobre parte del mismo. c) El criterio jerárquico cuya virtud se distribuyen las competencias entre los diversos grados de jerarquía administrativa otorgándose las más importantes a los órganos superiores y a la inversa, dentro de la misma materia. d) El criterio temporal: puede otorgarse con carácter indefinido en el tiempo o por un periodo temporal concreto. La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia. Si alguna disposición atribuye la competencia a una administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y el territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia y territorio…corresponderá al superior jerárquico común a estos. B) Alteraciones de la competencia Distinguir entre la titularidad de la competencia y su ejercicio; la titularidad siempre es fruto de la atribución o asignación de la competencia por una norma jurídica. - DELEGACIÓN: Se define como los órganos de las diferentes administraciones públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma administración aun cuando no sean jerárquicamente dependientes o en los organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes de aquellas. La delegación supone el traslado del ejercicio de la competencia de un órgano a otro. Salvo autorización legal expresa, no podrán delegarse las competencias que ya se ejerzan por delegación. La posibilidad de delegación se excluye cuando los asuntos que se refieran a relaciones con la jefatura del estado, presidencia del gobierno de la nación, las cortes generales, presidencias de los consejos de gobierno de las CCAA y asambleas legislativas de las CCAA; la adopción de disposiciones de carácter general; la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado el acto impugnado; y las materias en que así se determine po normas con rango de ley. Las delegaciones de competencia deberán publicarse en el BOE en el de la CCAA o en el de la provincia según la administración a que pertenezca el órgano delegante y el ámbito territorial de competencia de este; las resoluciones que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante; la delegación será revocable, en cualquier momento, por el órgano que la haya conferido. La revocación debe publicarse en el BOE que proceda, la delegación de competencias atribuida a órganos colegiados para cuyo ejercicio se requiera un quórum especial o mayoría deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum. Delegación intersubjetiva que es aquella que se produce entre órganos de distintas administraciones. Permite que la administración del estado y la de las CCAA puedan delegar en los municipios el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública. La delegación de firma tiene por objeto la firma. Para su validez no es necesaria la publicación, a diferencia de la genuina delegación. Pero sí tendrá que hacerse constar en los actos y resoluciones que se firman por delegación, así como la autoridad de procedencia.  - AVOCACION: Los órganos superiores pueden recabar para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependiste, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo han conveniente. La avocación solo afecta al ejercicio de la competencia el acto que dicte el órgano avocante se imputa a este. Su puesta en acción debe ser excepcional. Acuerdo de avocación ha de sr motivado y deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere con anterioridad o simultáneamente a la resolución final que se dicte. El acuerdo de avocación no es susceptible de recurso aunque podrá impugnarse en el que en su caso, se interponga contra la resolución del procedimiento. - ENCOMIENDA DE GESTIÓN: A través de esta técnica no se traslada al órgano encomendado el ejercicio de la competencia para adoptar actos resolutorios, sino solo actividades preparatorias o de ejecución de dichas resoluciones, así como actividades de mera gestión técnica. El encomendante asume la responsabilidad de las decisiones de carácter jurídico, se trata de un préstamo de órganos lo cual no quiere decir que el encomendado carezca totalmente de autonomía ni que su activada material no pueda ser de la mayor envergadura e importancia. La encomienda de gestión en órganos pertenecientes a la misma administración debe formalizarse en los términos que establezca su normativa propia, y, en su defecto por acuerdo expreso de los órganos o entidades intervinientes. - SUSTITUCIÓN: Se trata de un supuesto de traslación del ejercicio de la competencia de un órgano a otro por causas anormales. Se produce por ello una desposesión de carácter temporal cuando el órgano que tiene atribuida la competencia no la ejercita o hace indebido uso de ella. - SUPLENCIA: Dicho ejercicio en su lugar y lo que cambia es el titular del órgano, con carácter temporal, por razones de vacante, ausencia o enfermedad; o por causa de abstención o recusación. Para su validez no es necesaria su publicación pero en las resoluciones y actos que se dicten mediante suplencia se hará constar estas circunstancias. VI. LOS PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 1. PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN La descentralización puede entenderse en sentido estático o dinámico. En primer sentido hace referencia a que en un sistema descentralizado su estructura general presenta un intenso reparto de competencias a favor de los entes inferiores y en consecuencia abundan estos en número y en importancia. En sentido dinámico quiere referirse a la inercia de los entes superiores a dar participación a los inferiores en cualquier proceso de decisión, o a promover la transferencia o delegación de sus propias competencias a favor de los entes descentralizados. 2. PRINCIPIO DE DESCONCENTRACIÓN Se refiere a la virtud de asignar competencias a favor de los órganos inferiores dentro de una misma administración. Se trata del mismo fenómenos que la descentralización, solo que referido a órganos. Consiste, en efecto, en una asignación de comeptencias realizada por norma jurídica y ello supone que lo atribuido no es solo el ejercicio de la competencia sino también de su titularidad. Cabe distinguir entre una organización desconcentrada en sentido estático, en la que se aprecie abundancia de órganos inferiores en el diseño de su estructura y en un sentido dinámico en el que el impulso sea fortalecer constantemente la capacidad de actuación de los órganos inferiores involucrándolos en los procesos de información, deliberación, decisión… 3. PRINCIPIO DE JERARQUÍA Para que pueda hablarse de jerarquía es preciso que se den dos condiciones: a) que los órganos estén ligados por una competencia material coincidente y b) la existencia de un reparto de poderes que garantice la prevalencia de la voluntad del órgano superior sobre el inferior, teniendo en cuenta que un órgano, aunque sea superior, no puede invadir la competencia de otro sin norma que le habilite y salvo los casos puntuales de avocación de la competencia. La potestad de dirección es un poder propio del órgano superior, o sea, no supone desplazamiento de la competencia; se materializa a través de órdenes concretas e instrucciones de carácter general, pero los actos se imputan al órgano que los dicta aunque dichos actos reflejen el criterio del órgano superior. También se manifiesta en el poder de impulso de la acción administrativa y el buen funcionamiento de los servicios; así como en la potestad de delegar competencias y de avocar las de inferior; y la de resolver los conflictos de atribuciones que se planteen entre los órganos inferiores. En virtud de la potestad de vigilancia y control, el órgano superior puede desplegar su poder disciplinario e imponer sanciones, así como el poder de resolver los recursos que los administrados interpongan contra los actos dictados por el órgano inferior jerárquico (recurso de alzada) 4. PRINCIPIO DE COLABORACION Y DE COOPERACIÓN Se trataría de prestación de ayudas a la gestión de las competencias de otra entidad públicas en ambos casos. Puede decir que la colaboración es obligatoria y así se infiere claramente del artículo 140 de la nueva LRJSP al definirla como el deber de actuar con el resto de administraciones públicas para el logro de fines comunes. Ese deber de colaboración o de mutuo auxilio consiste en el deber de actuar las competencias propias respetando los interés de las otras administraciones y de prestar el auxilio y la asistencia que estas requieran. La LRJSP se refiere a la cooperación cuando dos o más administraciones públicas de manera voluntaria y en el ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción común. La cooperación es voluntaria y sitúa a las entidades relacionadas en posición de igualdad. Los tipos de técnicas de ayuda son técnicas orgánicas y funcionales (las primeras son creación de órganos específicos de cooperación y las segundas fórmulas jurídicas para satisfacer los intereses de las entidades cooperantes) Tradicionalmente vienen siendo muy frecuentes los convenios bilaterales Estado-CCAA llamados verticales para el uso conjunto de instalaciones, facilitación de información, asistencia técnica… no puede decirse lo mismo de los multilaterales, Estado y varias CCAA, o de los horizontales que son las CCAA entre sí. 5. PRINCIPIO DE COORDINACION Es la función que pretende aunar las actividades de distintas administraciones públicas en el logro de una finalidad común; en otras palabras, armonizar la actividad administrativa. Un ente superior hace uso de su posición de supremacía para lograr autoritariamente la coherencia de la actuación de los entes territoriales coordinados con el interés superior que aquel defiende. Para que sea posible debe estar prevista en una ley, que además habrá de contemplar las concretar medidas que puedan adoptarse; puede ejercitarse si el fin perseguido no puede ser alcanzado por otros medios; la coordinación no puede significar unidad o uniformidad de las acciones de las entidades implicadas, sino procurar que sean compatibles y que aun que sean distintas confluyan en el resultado final que se pretende. Al servicio de este principio se establecen soluciones de carácter orgánico o funcional. 6. PRINCIPIO DE EFICACIA Propende a lograr la prestación al ciudadano de los servicios públicos de una manera adecuada y satisfactoria. La eficacia ha de ceder ante las garantías procesales.