Finances Publiques 10 - Exam Paper PDF

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samedi 30 novembre 2024 Finances publiques 10 Heure 1 Se rappeler essentiel , réviser , + de 40 questions dans QCM avec une seule bonne réponse par question II. La lecture juridique du con it budgétaire : la méthode de la pureté du dogme de la science politique de Paul Laban Hier, nous avons abordé l’interprétation du con it budgétaire selon Bismarck, notamment sa “théorie des lacunes”. Selon lui, la Constitution prévoit que le projet de loi de nances doit être voté par le Parlement, notamment par la Chambre des députés, mais ne précise pas la marche à suivre en cas de rejet par celle-ci. Ce vide juridique, selon Bismarck, montre que le droit échoue à anticiper de telles situations. Face à cette absence de cadre normatif, le con it devient un rapport de force, où l’organe le plus puissant impose sa volonté. Paul Laban, tout en admirant Bismarck, dont il fut le juriste, critique cette approche. Selon lui, a rmer que le droit est impuissant face à de tels con its revient à nier son utilité fondamentale. Il rejette l’idée des lacunes juridiques, estimant que celles-ci ne sont qu’une perception erronée du juriste, qui n’aurait pas assez exploré les ressources du droit. Pour Laban, le droit doit précisément intervenir dans ces situations imprévues. La solution existe toujours, mais elle exige une ré exion juridique rigoureuse. Le juriste, face à un con it, doit adopter une posture méthodique, comme un civiliste ou un romaniste, en s’interdisant toute in uence extérieure (politique, historique, philosophique ou journalistique). Ainsi, le droit reste autonome et souverain, même dans les contextes de tension. Le prof dérive sur l’actualité et nous a parlé d’une rumeur qu’il a entendue concernant le projet de loi de nancement de la sécurité sociale (PLFSS). Il semblerait que le gouvernement envisage de l’adopter par voie d’ordonnance, en se basant sur l’article 47-1 de la Constitution. Cet article, qui est un calque de l’article 47, prévoit un mécanisme de rationalisation du parlementarisme. En gros : - L’Assemblée nationale a 20 jours pour se prononcer en première lecture. - Si elle ne le fait pas, le projet est transmis au Sénat, qui a 15 jours pour délibérer. - Si le Parlement entier dépasse un délai total de 50 jours, le gouvernement peut mettre en œuvre le projet par ordonnance. Le prof dit que c’est ce qu’il avait écrit dans un article publié sur le site du CERDAF. Cependant, même si le gouvernement a envisagé d’adopter le PLFSS pour 2025 par ordonnance, en raison de l’incapacité du Parlement à se prononcer dans les délais impartis, le texte a nalement été adopté dans les délais constitutionnels, rendant inutile le recours à une ordonnance. 1  fl ffi fl fi fl fi fl fl fl fl fi  Ces deux articles (47 et 47-1) montrent que les procédures budgétaires pour les projets de loi de nances initiales et les projets de nancement de la sécurité sociale sont quasiment identiques. Il dit de revenir sur ce sujet plus tard. A. L’application du principe de pureté de la dogmatique juridique au droit budgétaire Laban et son contemporain Gerber ont cherché à élever le droit public au même niveau de prestige que le droit privé, qui dominait les facultés de droit à l’époque. Alors que le droit privé béné ciait d’une structuration systématique et théorique, inspirée des civilistes comme Yhering, le droit public se limitait souvent à une explication descriptive des textes constitutionnels et législatifs. Pour remédier à cette disparité, ils ont proposé une méthodologie scienti que visant à structurer le droit public de manière rigoureuse, comparable au travail des mathématiciens. Leur démarche reposait sur deux principes essentiels : - Le droit doit être étudié de manière autonome, sans recours à des disciplines extérieures (politique, sociologie, philosophie). - L’objet d’étude doit être purgé de tout élément parasite, a n de garantir une analyse exclusivement juridique. Cette méthode visait à e acer la dimension politique du droit tout en reconnaissant son existence. Laban et Gerber considéraient cette distanciation comme un exercice rhétorique, destiné à démontrer que le droit pouvait être étudié avec la même pureté scienti que qu’une matière autonome. Pour di user cette approche, Laban et Gerber ont fondé les Annales allemandes du droit public, une revue scienti que comparable à la Revue du droit public (RDP) en France, créée par Castongèze, un admirateur de Laban. Ces revues avaient pour objectif de structurer le droit public en un système cohérent et de démontrer son potentiel scienti que. Laban a également illustré sa méthode par des travaux concrets. En 1871, dans un contexte marqué par les bouleversements de 1870, il publie Budget Reich, un ouvrage démontrant comment appliquer une méthodologie scienti que au droit budgétaire. Il y montre qu’une discipline jusque-là perçue comme descriptive pouvait atteindre une rigueur et un prestige comparables à ceux du droit privé. B. La théorie juridique du budget selon Paul Laban Paul Laban explore en profondeur la notion de “loi” dans le contexte du droit budgétaire. La Constitution prussienne exige que le projet annuel de loi de nances soit voté par le Parlement, mais Laban estime nécessaire de clari er ce qu’est véritablement une loi. Il commence par retracer l’origine historique du terme, démontrant que celui-ci est bien plus ancien que les monarchies constitutionnelles ou la limitation des pouvoirs. À travers des exemples comme l’Étable de la Loi, il montre que le mot “loi” existe depuis des siècles, indépendamment de la représentation populaire ou du contrôle parlementaire. Selon lui, une loi peut exister sans impliquer directement la limitation des pouvoirs du monarque. Pour Laban, la loi ne se réduit pas à une simple manifestation de volonté étatique ; elle doit contenir une règle de droit. Une règle de droit, en touchant à la sphère juridique des individus, peut reconnaître, limiter ou dé nir leurs libertés. Elle se distingue fondamentalement des normes administratives, comme les règlements ou circulaires, qui se limitent à organiser le fonctionnement interne de l’administration sans a ecter directement les libertés individuelles. 2  fi ff fi fi fi ff fi fi fi fi fi fi fi fi ff  Dans sa théorie dualiste, Laban introduit une distinction essentielle entre la loi formelle et la loi matérielle. La loi au sens matériel se dé nit par son contenu : elle contient des règles de droit, organise les droits et libertés des citoyens, et touche directement les relations entre l’État et les individus. En revanche, la loi au sens formel est quali ée de “loi” uniquement par sa forme extérieure, par exemple parce qu’elle est adoptée par le Parlement. Ces lois, essentiellement administratives, concernent l’organisation interne de l’État sans a ecter les droits individuels. Laban critique cette réduction de la loi à sa forme et illustre son propos par une métaphore : ce n’est pas parce qu’on met des porcs dans une écurie qu’on en fait des étalons. Ainsi, un texte administratif, même présenté sous une forme législative, reste administratif dans son essence. Cette distinction entre loi formelle et loi matérielle, quali ée de révolutionnaire par Olivier Jouanjan, a considérablement enrichi la compréhension des textes législatifs. Elle permet de distinguer le droit véritable des simples normes administratives et o re une grille de lecture systématique pour analyser la production normative de l’État. Laban applique ensuite cette théorie aux lois de nances. Si elles contiennent des règles de droit, elles doivent impérativement être votées par le Parlement. Mais si elles ne concernent que l’organisation interne de l’État, elles peuvent être adoptées par voie d’ordonnance. Selon lui, le budget n’est pas une véritable loi, mais un plan de gestion nancière de l’État. Il n’impose ni obligation ni interdiction aux citoyens et se limite à organiser les chi res relatifs aux recettes et dépenses de l’État. Par conséquent, il relève davantage de l’administration interne. Gaston Jèze, en collaboration avec Émile Bouvier, a di usé cette théorie en langue française. Dans leurs travaux, ils critiquent le rôle du Parlement dans l’élaboration des lois de nances, considérant que les calculs nanciers relèvent davantage de l’exécutif que des assemblées législatives. Historiquement, le Parlement avait pour rôle d’autoriser les budgets, et non de les élaborer. Selon Jèze, la loi de nances est davantage un acte administratif présenté sous une forme législative. Il illustre ce propos par une métaphore : tout comme une boîte étiquetée “steak haché pur bœuf” peut contenir un steak végétal, une loi de nances, bien qu’adoptée par le Parlement, n’est pas une véritable loi dans son contenu. Malgré cela, Laban reconnaît l’intérêt politique du vote parlementaire du budget. Ce vote décharge le gouvernement et les ministres de leur responsabilité nancière en cas de mauvaise gestion des deniers publics. En l’absence de ce vote, les membres de l’exécutif restent responsables devant le Parlement ou d’autres instances. Laban compare le budget à un devis réalisé par un artisan : ce devis peut exister sans être voté par le Parlement, mais l’approbation parlementaire lui confère une valeur politique et juridique supplémentaire. En conclusion, Laban a rme que, dans l’ordre juridique prussien, rien ne s’oppose à ce que le budget, en tant qu’acte administratif, soit mis en œuvre par voie réglementaire. Bien que le vote parlementaire ne soit pas indispensable, il demeure une garantie politique importante. Ces ré exions, développées dans son ouvrage Droit public de l’Empire allemand, ont marqué une avancée majeure dans la compréhension des lois budgétaires, en clari ant la distinction entre les lois formelles et les lois matérielles, et en mettant en lumière la véritable nature administrative du budget. Chapitre 4 : la rationalisation du parlementarisme sous la Vème République en matière budgétaire I. Le fonctionnement prévu à l’article 47 de la Constitution 3  fi fi fi fl ffi fi fi fi fi ff fi fi fi ff fi ff ff  L’article 47 de la Constitution organise la procédure de vote des lois de nances, en imposant plusieurs délais stricts : - 40 jours : Si l’Assemblée nationale ne se prononce pas en première lecture dans ce délai, le Gouvernement saisit le Sénat, qui dispose de 15 jours pour statuer. - 70 jours : Si le Parlement ne se prononce pas dans ce délai total, les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordonnance. En cas de retard dans la promulgation avant le début de l’exercice budgétaire, le Gouvernement peut demander au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvrir par décret les crédits relatifs aux services votés. Les délais sont suspendus lorsque le Parlement n’est pas en session. Pour les projets de loi de nancement de la sécurité sociale, l’article 47-1 impose des délais encore plus contraignants : - L’Assemblée nationale doit statuer dans un délai de 20 jours. - Si ce délai n’est pas respecté, le Sénat dispose de 15 jours pour se prononcer. Ces délais visent à garantir la continuité de la vie nationale et l’e cacité des décisions budgétaires. Cependant, dans la pratique, leur respect est souvent di cile, comme l’a souligné le Conseil constitutionnel (décision du 19 juillet 1983). La surcharge de travail des parlementaires, la complexité des documents et la pression des lobbies rendent ces délais souvent irréalistes. En cas de dépassement des délais ou d’absence d’accord, le Gouvernement peut prendre des mesures unilatérales. Ce mécanisme de substitution d’action illustre une tendance à la centralisation du pouvoir exécutif, également observable dans la gestion des nances locales. Une réponse à une gestion antérieure problématique Avant 1958, aucune disposition formelle n’encadrait la procédure budgétaire. Les débats parlementaires interminables empêchaient souvent le vote des lois de nances, obligeant le gouvernement à prolonger le budget précédent par douzième provisoire. Depuis 1958, la stricte discipline imposée par la Constitution assure que le budget est voté avant la n de l’année. Rationalisation par l’irrecevabilité nancière (article 40) L’article 40 de la Constitution interdit aux parlementaires de proposer des amendements ou des lois : - Réduisant les recettes de l’État. - Augmentant les dépenses publiques. Un texte enfreignant cette règle est censuré par le Conseil constitutionnel, garantissant la stabilité nancière et évitant des initiatives parlementaires risquant de déséquilibrer le budget. Le recours à l’article 49-3 L’article 49-3 permet un vote bloqué, soumettant un texte au Parlement pour approbation ou rejet en bloc, sans possibilité d’amendement. Ce mécanisme simpli e les processus législatifs, en particulier pour les lois budgétaires, et renforce la rationalisation du parlementarisme. Point doctrinal : Boris Mirkin-Gedzevich et la rationalisation du parlementarisme 4  fi fi fi ffi ffi fi fi fi fi fi  Boris Mirkin-Gedzevich a théorisé la rationalisation parlementaire pour limiter le pouvoir des assemblées et renforcer la stabilité institutionnelle. En France, cette doctrine se traduit par des mécanismes tels que l’irrecevabilité nancière, le vote bloqué (article 49-3), et la substitution d’action en matière budgétaire. Anecdote : Jean-Claude Romand, une illustration sociologique En marge du cours, l’histoire de Jean-Claude Romand, faux médecin ayant manipulé son entourage pendant des années, rappelle que des apparences trompeuses peuvent dominer des environnements exigeants. Cela illustre les dérives possibles, y compris dans des contextes aussi sérieux que la gestion budgétaire. La substitution d’action : un mécanisme dissuasif et préventif Ce mécanisme de substitution d’action s’apparente à ce que l’on observe dans d’autres domaines de la gestion publique (notamment dans le cas des nances locales vues) Dans le cadre des nances publiques nationales, la procédure permet au gouvernement d’assurer que le budget sera mis en œuvre, même si le Parlement n’a pas respecté les délais. Ce mécanisme fonctionne de manière dissuasive, garantissant que les délais sont généralement respectés par les parlementaires, même si, dans certains cas, la mise en œuvre de la substitution reste théorique. Le contrôle des nances locales et la gestion budgétaire des collectivités Il est intéressant de noter qu’en matière de nances locales, plusieurs hypothèses peuvent mener à une substitution d’actions, où le préfet, représentant de l’exécutif, se substitue à l’assemblée délibérante (l’équivalent du Parlement) lorsqu’elle est défaillante. Voici des cas de gure qui illustrent cette situation. Cas n°1 : Budget non voté dans les délais Le Code général des collectivités territoriales (CGCT), à travers l’article L1612-2, impose des délais pour l’approbation des budgets des collectivités locales : avant le 15 avril pour une année normale, ou avant le 30 avril en cas de renouvellement de l’organe délibérant (ex. après des élections municipales). En cas de non-respect de ces délais, la procédure suivante est engagée : 1. Le préfet saisit immédiatement la Chambre régionale des Comptes (CRC), qui dispose d’un mois pour formuler des propositions concernant l’adoption du budget. 2. Une fois les propositions de la CRC reçues, le préfet a 20 jours pour adopter un budget conforme, soit en suivant les propositions de la CRC, soit en s’en écartant, mais en justi ant sa décision. Pendant cette procédure, l’organe délibérant (Conseil municipal, départemental ou régional) ne peut plus adopter de délibérations sur le budget de l’exercice en cours. Si un budget est adopté après la saisine du préfet, mais avant l’avis de la CRC, il sera considéré comme illégal. Cependant, si le budget est adopté après les délais, mais avant la saisine, la CRC rendra un non-lieu, car le budget a déjà été validé. Cette procédure découle de la décentralisation de 1981, où le préfet et la Chambre régionale des Comptes collaborent. Avant cela, le préfet intervenait seul. Une autre di érence par rapport à l’État : le budget des collectivités locales doit être voté après le budget national, car l’État doit d’abord déterminer les montants à verser aux 5  fi fi ff fi fi fi fi fi  collectivités, ce qui explique le délai supplémentaire de trois mois par rapport à la date limite de l’État, xée au 31 décembre. Cas n°2 : Budget voté en déséquilibre Les collectivités doivent impérativement voter un budget équilibré (articles L1612-4 et suivants du CGCT). Si un budget est en déséquilibre : 1. Le préfet saisit la Chambre régionale des comptes dans un délai de 30 jours. 2. La Chambre propose des mesures de rééquilibrage, que la collectivité peut suivre ou non. 3. En cas de refus ou d’insu sance des mesures, le préfet procède au règlement du budget. Cette exigence remonte à l’époque napoléonienne, où l’État a imposé cette règle pour limiter l’autonomie nancière des collectivités et éviter qu’elles ne deviennent des rivales potentielles. En e et, plus une collectivité locale dispose de dépenses importantes, plus elle est susceptible d’o rir des services importants, ce qui pourrait la rendre concurrente de l’État. Bien que l’État puisse avoir un budget en déséquilibre (par exemple, avec un dé cit de 5 points cette année, alors que le pacte de stabilité xe un plafond de 3 %), les collectivités locales sont tenues de respecter cette règle stricte d’équilibre budgétaire. Un budget en déséquilibre pourrait en e et réduire leur dépendance vis-à-vis de l’État et potentiellement les transformer en rivales politiques. Il existe également des régimes dérogatoires liés à des considérations historiques. Par exemple, à Sospel, le pouvoir de police est exercé par le maire, tandis qu’à Paris et à Marseille, ce pouvoir est exercé par le préfet de police. Ces di érences montrent comment l’État, à travers des choix politiques et historiques, veille à ce que les collectivités locales ne deviennent pas des rivales de l’État, en limitant leur budget et leurs missions. En cas de budget déséquilibré, la Chambre régionale des Comptes dialogue avec la collectivité pour proposer des mesures correctives. Si la collectivité accepte les propositions ou prend d’autres mesures de rééquilibrage, la procédure se termine. Cependant, si la collectivité ne prend pas en compte les propositions ou ne parvient pas à rétablir l’équilibre, le préfet prend le relais et procède au règlement du budget. Le préfet peut suivre les recommandations de la Chambre ou s’en écarter, mais dans ce cas, il devra justi er sa décision. Ainsi, la règle du budget équilibré est essentielle pour éviter tout déséquilibre nancier, et bien que l’État contrôle parfois plus souplement son propre budget, il impose cette contrainte stricte aux collectivités locales. Contrairement à la procédure de substitution d’action dans le premier cas (budget non voté), il n’y a pas de substitution d’action automatique pour un budget en déséquilibre, mais un contrôle renforcé et une intervention du préfet. Cas n°3 : Défaut d’inscription d’une dépense obligatoire Certaines dépenses, dé nies par l’article L2321-2 du CGCT (par exemple, frais d’entretien des écoles ou traitements des personnels de police municipale), doivent obligatoirement être inscrites au budget. En cas d’omission : 1. Le préfet ou une personne intéressée saisit la Chambre régionale des comptes. 2. La Chambre statue dans un délai d’un mois et peut obliger la collectivité à inscrire la dépense. 6  fi fi ff fi ff fi ffi ff fi ff fi fi  Vigilance et suivi des budgets supplémentaires L’article 1612-9 du CGCT stipule que tout budget supplémentaire sera transmis d’o ce à la Chambre régionale des Comptes pour garantir cette surveillance. En août, l’Assemblée délibérante doit aussi se prononcer sur le compte administratif, qui vient clôturer l’exercice budgétaire en cours et est comparable à la loi de règlement pour les nances de l’État. Le compte administratif et le dé cit Le compte administratif est établi par l’ordonnateur de la collectivité après la clôture de l’exercice budgétaire, par exemple, pour l’exercice 2024, il sera établi au 31 janvier 2025. Ce document rapproche les prévisions budgétaires du budget initial avec les dépenses et recettes e ectives. Il peut y avoir des dépenses imprévues, comme dans le cas de la communauté autonome de Valence, où des événements imprévus ont conduit à un écart entre le budget prévu et la réalité. Si le compte administratif présente un dé cit, cela déclenche un troisième cas de contrôle budgétaire, prévu aux articles L612-12 à L612-14 du CGCT. Cette procédure garantit une surveillance étroite et un contrôle continu des nances locales pour éviter tout déséquilibre budgétaire excessif. Dégradation des nances locales Selon un rapport de la Cour des comptes publié en juillet 2024, les nances des collectivités locales se sont dégradées, en raison notamment de la hausse des dépenses de fonctionnement et de la baisse des recettes, comme les droits de mutation. Cette situation génère des tensions entre l’État (via Bercy) et les collectivités, chacun se renvoyant la responsabilité de cette crise. Procédure graduée de contrôle budgétaire La mise en œuvre du contrôle budgétaire se fait de manière graduée. La saisine de la Chambre régionale des Comptes par le préfet n’intervient que si le dé cit excède un certain pourcentage des recettes de fonctionnement, et ce pourcentage varie en fonction de l’importance démographique de la collectivité concernée. Ce mécanisme est détaillé dans les articles pertinents, que vous devez consulter pour comprendre cette procédure. Le défaut d’inscription d’une dépense obligatoire Un autre cas de contrôle budgétaire survient lorsqu’une dépense obligatoire n’est pas inscrite au budget. Les collectivités locales ont un ensemble de dépenses obligatoires à assumer. Ces dépenses sont énumérées dans l’article L2321-2 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT). Cet article liste 34 types de dépenses obligatoires pour les communes. Quelques exemples de ces dépenses comprennent : - Les frais de livret de famille : la commune est responsable de la délivrance et de l’entretien du livret de famille. - Les traitements du personnel de police municipale. - Les dépenses liées aux services d’incendie et de secours. 7  ff fi fi fi fi fi fi fi ffi  - Les frais d’entretien des écoles primaires, y compris les cantines scolaires (les écoles primaires relèvent des communes). - Le logement des instituteurs : la commune doit assurer un logement convenable aux instituteurs titulaires ou suppléants. Si ce logement n’est pas fourni, une indemnité représentative de logement (IRL) est versée. D’autres dépenses obligatoires incluent l’entretien des cimetières, des voies communales, et des cours d’eau. Les di érents niveaux de collectivité et les dépenses obligatoires Les communes, les départements et les régions ont des dépenses obligatoires di érentes. Par exemple, la gestion des collèges relève du département, tandis que les lycées sont sous la responsabilité des régions. Les cantines scolaires suivent cette logique de compétence : elles relèvent de la commune pour les écoles primaires, du département pour les collèges et de la région pour les lycées. Sanction du défaut d’inscription d’une dépense obligatoire Si une collectivité locale omet d’inscrire une dépense obligatoire, plusieurs parties peuvent saisir la Chambre régionale des Comptes : le préfet, mais aussi le comptable de la collectivité (l’agent détaché par l’administration scale) ou toute autre personne ayant un intérêt à agir. Par exemple, une association représentant les personnes handicapées pourrait saisir la Chambre si les dépenses pour l’accessibilité des installations municipales ne sont pas inscrites au budget. Dans ce cas, la Chambre régionale des Comptes devra se prononcer sur la nature obligatoire ou non de la dépense en question, dans un délai d’un mois à partir de la saisine. Si la dépense est jugée obligatoire et absente du budget, la collectivité devra l’inscrire et y remédier. Exemples de dépenses obligatoires à contrôler Certaines dépenses peuvent être particulièrement sensibles, comme celles liées à la salubrité publique (ex. : élimination des nuisibles comme les rats) ou l’entretien d’infrastructures nécessaires, comme les voies communales dans des zones spéci ques (ex. : zones montagneuses). Dans ces cas, si la collectivité omet de les inscrire au budget, cela peut avoir des conséquences importantes pour la sécurité publique et les conditions de vie locales. Cette procédure permet de garantir que les collectivités locales respectent leurs obligations et assurent un service public de qualité. Les autorités compétentes, notamment la Chambre régionale des Comptes, veillent à ce que ces dépenses obligatoires soient correctement inscrites et nancées. L’article 47 : Gardien de la Procédure Budgétaire et de la Continuité de l’État L’article 47 de la Constitution française, souvent perçu comme une “épée de Damoclès”, joue un rôle crucial dans la procédure budgétaire en France. Il encadre strictement les délais impartis au Parlement pour l’examen et l’adoption des projets de loi de nances, garantissant ainsi la continuité de l’État et le nancement des services publics. Fonctionnement de l’article 47 8  ff ff fi fi fi fi fi  Selon cet article, le Parlement dispose de soixante-dix jours pour délibérer sur le projet de loi de nances. Si l’Assemblée nationale ne se prononce pas en première lecture dans un délai de quarante jours après le dépôt du projet, le gouvernement saisit le Sénat, qui doit statuer dans un délai de quinze jours. En cas de dépassement de ces délais, le gouvernement peut mettre en œuvre les dispositions du projet par ordonnance, assurant ainsi la continuité des nances publiques. Cas historique de 1979 Un précédent notable illustre l’impact de l’article 47. À l’automne 1979, l’Assemblée nationale a rejeté la première partie de la loi de nances. Jacques Chaban-Delmas, alors président de l’Assemblée, a décidé de poursuivre les débats malgré une ordonnance organique stipulant qu’il était impossible de discuter la deuxième partie du texte sans adopter la première, a n de respecter les délais. Cependant, le Conseil constitutionnel a déclaré cette procédure inconstitutionnelle, entraînant l’absence de vote d’un budget pour 1980, une première historique. Actualité récente : Budget 2025 Plus récemment, l’article 47 a été évoqué dans le cadre de l’examen du budget pour 2025. En raison de débats prolongés et de l’impossibilité d’adopter le projet de loi de nances dans les délais constitutionnels, le gouvernement a envisagé de recourir à une “loi spéciale” autorisant la perception des impôts existants jusqu’à l’adoption dé nitive du budget. Cette procédure, prévue par l’article 45 de la loi organique relative aux lois de nances (LOLF) en application du quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution, vise à assurer la continuité de la vie nationale et le fonctionnement des services publics en l’absence de loi de nances promulguée avant le début de l’exercice. Cette situation exceptionnelle souligne l’importance de l’article 47 dans le cadre institutionnel français, garantissant que, même en cas de blocage parlementaire, les mécanismes nécessaires sont en place pour assurer la continuité de l’État et le nancement des services publics essentiels. II. L’interprétation du mécanisme L’article 47 de la Constitution française stipule que si le Parlement ne se prononce pas sur le projet de loi de nances dans un délai de 70 jours, le gouvernement peut mettre en œuvre les dispositions par voie d’ordonnance. Cela soulève deux problématiques : 1. Que signi e « se prononcer » ? 2. Quelle est la nature juridique des ordonnances adoptées dans ce cadre ? Interprétation de « se prononcer » : Absence de vote : Si le Parlement n’adopte pas de position (par exemple, en cas de débats prolongés sans conclusion), il est clair qu’il ne s’est pas prononcé. Rejet du projet : La question se pose de savoir si un rejet équivaut à une prise de position. La doctrine majoritaire considère que le rejet constitue une décision ; le Parlement s’est donc prononcé négativement. Cette interprétation est soutenue par des analyses juridiques, bien que le terme « se prononcer » puisse prêter à débat. Certains auteurs soulignent que l’article 47 peut être interprété par l’interprète authentique, c’est-à-dire le gouvernement, qui pourrait imposer sa lecture. Les ordonnances prises en vertu de l’article 47 permettent au gouvernement de légiférer dans le domaine de la loi en cas de blocage parlementaire sur le budget. 9  fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi  Ré exion par analogie Le Conseil constitutionnel a parfois dû raisonner par analogie pour pallier des situations non prévues par la Constitution. Ce fut le cas lors de la décision de 1979, où le Conseil a déclaré inconstitutionnel un projet de loi de nances. Bien que cette situation n’ait pas été explicitement prévue par la Constitution, une solution a été trouvée en appliquant par analogie l’article 47, alinéa 4, permettant au gouvernement de demander l’autorisation de percevoir les impôts et d’ouvrir par décret les crédits nécessaires a n d’éviter une crise institutionnelle. Le rôle du Conseil constitutionnel Le Conseil constitutionnel a été conçu pour empêcher des lois qui iraient au-delà des compétences de l’article 34 de la Constitution. Philippe Baudouin quali e le Conseil constitutionnel de « chien de garde du gouvernement ». La Constitution, bien qu’interprétée comme dotée d’une volonté par analogie avec un constituant, reste un texte, et son interprétation repose sur des constructions intellectuelles. Nature des ordonnances budgétaires : Certains juristes considèrent que les ordonnances budgétaires relèvent de la législation ordinaire, estimant que l’absence de prononcé du Parlement équivaut à une habilitation implicite pour le gouvernement. Cependant, cette interprétation est contestée, car elle pourrait permettre au gouvernement de se substituer au Parlement, ce qui n’est pas conforme à la séparation des pouvoirs. Le professeur Paul Amselek quali e ces ordonnances de sui generis, c’est-à-dire d’une nature particulière, non soumises à rati cation. Cette position est partagée par d’autres experts, soulignant l’absence de procédure de rati cation spéci que pour ces ordonnances. En 1958, le président du Comité consultatif constitutionnel, Paul Renaud, avait envisagé l’inscription de ces ordonnances dans la Constitution. Bien que cette disposition ait été retirée du projet soumis au référendum, elle témoigne de la volonté de prévoir des mécanismes exceptionnels pour sortir de crises institutionnelles. Mécanismes de rationalisation du parlementarisme en matière budgétaire : Article 49, alinéa 3 : Le Premier ministre peut engager la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte. Si aucune motion de censure n’est déposée dans les 24 heures, le texte est considéré comme adopté. Cette procédure est souvent utilisée pour faire adopter des textes sans vote formel, mais elle ne remplace pas le consentement à l’impôt, principe fondamental de la démocratie. Son utilisation a été fréquente ces dernières années, notamment pour les projets de loi de nances. Article 40 de la Constitution : Cet article interdit au Parlement de proposer des amendements ayant pour e et soit de diminuer les ressources publiques, soit d’augmenter les charges publiques. Cette disposition vise à éviter les propositions démagogiques qui pourraient compromettre l’équilibre budgétaire. Elle est régulièrement appliquée pour maintenir la discipline budgétaire au sein du Parlement. Parallèle avec l’actualité : En 2024, la France a traversé une crise politique marquée par l’absence de majorité absolue à l’Assemblée nationale, compliquant l’adoption du budget pour 2025. Pour 10  fl fi ff fi fi fi fi fi fi fi  surmonter cette impasse, le Premier ministre Michel Barnier a invoqué l’article 49, alinéa 3 de la Constitution, permettant l’adoption du projet de loi de nances sans vote formel. Cette décision a entraîné le dépôt de motions de censure par l’opposition, notamment par La France Insoumise et le Rassemblement National. Le 4 décembre 2024, une motion de censure a été adoptée, entraînant la chute du gouvernement Barnier, une première depuis 1962. Face à l’urgence d’éviter une paralysie de l’État en l’absence de budget, le gouvernement démissionnaire a présenté une loi de nances d’urgence pour assurer la continuité des services publics en 2025. Par ailleurs, des discussions ont émergé sur la possibilité d’utiliser l’article 47 de la Constitution, qui permet au gouvernement de légiférer par ordonnance en matière budgétaire si le Parlement ne se prononce pas dans les délais impartis. Cependant, cette procédure reste théorique et n’a jamais été mise en œuvre sous la Vᵉ République. Ces événements ont mis en lumière les mécanismes constitutionnels à la disposition du gouvernement pour surmonter les blocages parlementaires, tout en soulignant les risques politiques associés à leur utilisation répétée, susceptibles de provoquer des tensions institutionnelles et des crises gouvernementales. PARTIE FINALE : Séparation entre loi de nance et budget I. Le contenu de la loi de nances La distinction entre la loi de nances et le budget est fondamentale en droit public français. La loi de nances est l’acte législatif qui autorise l’État à percevoir les ressources et à engager les dépenses pour une année donnée, tandis que le budget en constitue le contenu détaillé, précisant l’a ectation des crédits et la répartition des dépenses. La loi de nances comporte plusieurs catégories de dispositions : - Domaine réservé, subdivisé en : Domaine obligatoire : comprend les éléments qui doivent impérativement gurer dans une loi de nances, tels que l’autorisation de percevoir les ressources de l’État, l’évaluation des recettes, et la xation des crédits. Domaine exclusif : regroupe les dispositions qui, si elles sont présentes dans une loi, ne peuvent l’être que dans une loi de nances, comme la reconnaissance de dettes envers un pays étranger. - Domaine partagé : inclut des mesures qui peuvent gurer soit dans une loi de nances, soit dans une loi ordinaire, par exemple la création d’un impôt. Cependant, cette exibilité peut être controversée, car elle peut modi er la nature de la loi de nances. Depuis la Loi organique relative aux lois de nances (LOLF) de 2001, le domaine partagé englobe également le régime pécuniaire des agents du service public, notamment les comptables. - Domaine interdit : concerne les “cavaliers budgétaires”, c’est-à-dire des dispositions qui n’ont pas leur place dans une loi de nances. Ces mesures, parfois introduites pour faire adopter des dispositions qui ne seraient pas acceptées dans une loi ordinaire, sont considérées comme des parasites législatifs. Par exemple, l’introduction de mesures relatives à la communication des agents dans une loi de nances a été rejetée sous les IIIᵉ et IVᵉ Républiques. 11 fi fl  fi fi fi fi ff fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi  Actualité récente : En 2024, le Conseil constitutionnel a censuré douze articles de la loi de nances pour 2024, les quali ant de “cavaliers budgétaires” ne relevant pas du champ des lois de nances. Parmi ces dispositions guraient des mesures relatives au réemploi des fonds du livret A pour le nancement des entreprises de défense française, à la création de pôles d’appui à la scolarité, et au droit d’accès de l’Inspection générale des nances à tous documents relatifs à la gestion de services ou organismes sous son contrôle. Cette décision illustre la vigilance du Conseil constitutionnel quant au respect du périmètre des lois de nances, a n de préserver la clarté et la cohérence du processus budgétaire. II. Les catégories de la loi de nance Les lois de nances en France se déclinent en plusieurs catégories, chacune jouant un rôle spéci que dans la gestion budgétaire de l’État. 1. La loi de nances initiale (LFI) La LFI est élaborée et votée l’année précédant son exécution, généralement avant le 1ᵉʳ janvier de l’année concernée. Elle détermine la nature, le montant et l’a ectation des ressources et des charges de l’État pour l’année à venir. 2. Les lois de nances recti catives (LFR) En cours d’exercice, des ajustements peuvent être nécessaires pour adapter le budget aux évolutions économiques ou aux besoins imprévus. Les LFR, également appelées “collectifs budgétaires”, modi ent les dispositions de la LFI. Elles permettent de réviser les prévisions de recettes et d’ajuster les crédits en fonction des circonstances. 3. La loi de règlement Adoptée l’année suivant l’exécution du budget, la loi de règlement constate le montant dé nitif des recettes et des dépenses de l’année écoulée et approuve les di érences entre les résultats et les prévisions initiales. Elle permet de clore l’exercice budgétaire en apurant les comptes de l’État. Les grands principes budgétaires selon la LOLF La Loi organique relative aux lois de nances (LOLF), entrée en vigueur en 2006, a introduit une nouvelle approche de la gestion budgétaire de l’État, centrée sur la performance et les résultats. Elle repose sur plusieurs principes fondamentaux : Principe d’annualité : Le budget de l’État est voté chaque année, et l’exécution des dépenses et des recettes doit s’e ectuer entre le 1ᵉʳ janvier et le 31 décembre. Des aménagements, tels que les lois de nances recti catives, permettent d’ajuster le budget en cours d’année. Principe d’unité : Toutes les recettes et dépenses de l’État doivent être retracées dans un document unique, assurant une lisibilité et une transparence du budget. Des exceptions existent, comme les budgets annexes et les comptes spéciaux. Principe d’universalité : Ce principe implique que toutes les recettes nancent indistinctement toutes les dépenses, sans a ectation spéci que, garantissant une gestion globale des ressources. Principe de spécialité : Les crédits votés par le Parlement sont spécialisés par nature et par destination, ce qui signi e qu’ils sont a ectés à des dépenses précises et ne peuvent être utilisés à d’autres ns sans autorisation préalable. Principe de sincérité : Ce principe stipule que les lois de nances doivent présenter de manière sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État, sans dissimulation ni 12 fi  fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi ff fi fi ff ff fi fi fi fi fi fi ff fi ff  surestimation. Il a été consacré par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et inscrit dans la LOLF à l’article 32, en vigueur depuis le 1ᵉʳ janvier 2002. Voir plus ici : https://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2024/09/19/budget-2025-de cit-lolf-loi-de-programmation-le- lexique-pour-comprendre-les-debats_6324336_4355770.html?lmd_medium=al&lmd_campaign=envoye-par- appli&lmd_creation=ios&lmd_source=default Actualité récente En 2024, la France a continué à appliquer les principes de la LOLF dans l’élaboration et l’exécution de son budget. Le projet de loi de nances pour 2025 prévoit une dépense totale de 490 milliards d’euros sur le périmètre des dépenses de l’État, correspondant à une baisse en valeur de 2,5 milliards d’euros à périmètre constant, pour la seconde année consécutive. Cette baisse témoigne de la volonté du Gouvernement de garantir le redressement des nances publiques. Par ailleurs, la loi de programmation des nances publiques (LPFP) 2023-tif de dé cit public à 2,7 % du PIB en 2027, avec une trajectoire de réduction progressive du dé cit au cours des prochaines années. Pour plus d’informations : https://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2024/09/19/budget-2025-de cit-lolf-loi-de- programmation-le-lexique-pour-comprendre-les-debats_6324336_4355770.html? lmd_medium=al&lmd_campaign=envoye-par-appli&lmd_creation=ios&lmd_source=default https://www.lemonde.fr/politique/article/2024/10/15/charles-de-courson-dans-le- budget-2025-les-depenses-sont-encore-trop-importantes_6352649_823448.html? lmd_medium=al&lmd_campaign=envoye-par-appli&lmd_creation=ios&lmd_source=default https://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2024/09/13/budget-d-ou-vient-la-regle- limitant-le-de cit-public-a-3-du-pib_6316249_4355770.html? lmd_medium=al&lmd_campaign=envoye-par-appli&lmd_creation=ios&lmd_source=default 13  fi fi fi fi fi fi fi fi