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Las fianzas públicas puede ser la rama más antigua de la economía y se ha enriquecido con los estudios y actividades después de mediados de los años de 1960. Desde Adam Smith el pensamiento tributario ha puesto su atención sobre la equidad y la eficiencia. Las discusiones sobre la equidad trib...

Las fianzas públicas puede ser la rama más antigua de la economía y se ha enriquecido con los estudios y actividades después de mediados de los años de 1960. Desde Adam Smith el pensamiento tributario ha puesto su atención sobre la equidad y la eficiencia. Las discusiones sobre la equidad tributaria se han centrado en los principios del beneficio y de capacidad de pago. Las finanzas públicas Normativa (lo que debería ser) diseña las políticas públicas que puedan resultar más eficaces para alcanzar los objetivos propuestos de la intervención del Sector Público. Las finanzas públicas positiva (lo que es) analiza los criterios que guían la toma de decisiones públicas y los efectos en la economía de la decisión de intervención del sector público. Desde la perspectiva de Musgrave, el sector público tiene tres problemas económicos primarios que resolver para que el sistema logre el óptimo de bienestar: conseguir la distribución más equitativa de la renta (el problema de la distribución); el mantenimiento de un alto nivel de empleo con precios estables (el problema de la estabilización); y el establecimiento de un patrón eficiente en el uso de los recursos (el problema de la asignación). El gobierno para suministrar los bienes públicos que requiere la comunidad, debe contar con mecanismos de financiación que le provean los recursos necesarios para adelantar la ejecución de los programas proyectadas. Los impuestos como uno de los mecanismos de financiación del estado, se encuentran en diferentes formas tanto en el nivel nacional, como en el departamental y municipal o distrital, los cuales no implican una contraprestación directa para el contribuyente. El gasto público se debe contemplar como un mecanismo de asignación y redistribución del ingreso y la riqueza, en busca de la equidad social. El gasto público debe buscar tanto el normal funcionamiento del estado como el apalancamiento del desarrollo y competitividad de los territorios. Los gobiernos, pueden incidir sobre el nivel de producción a través de los impuestos, el gasto público y la cantidad de dinero en la economía, con lo cual hacen que la producción se expanda o se contraiga, lo que a su vez puede afectar los niveles de empleo y de salarios, como también se puede incidir en los niveles de precios al manipular la cantidad de dinero en la economía. Cuando el gasto público supera a los ingresos reales recaudados se genera un déficit, para lo cual hay dos formas esenciales de resolverlo: aumentando impuestos o mediante endeudamiento.  Después de los años 90 el gasto del estado ha crecido por encima de los ingresos, con lo cual se ha generado un déficit fiscal que ha superado el 5% del PIB. El déficit fiscal en Colombia ha significado un proceso de endeudamiento (interno y externo) considerable, con lo cual el saldo de la deuda ha superado los $150 billones, que corresponde al 62% como proporción del PIB en el año 2004. Aquí se plantean dos interrogantes básicos: ¿por qué se necesita un sector público?, y, ¿qué reglas deberían emplearse para su conducción? Según Musgrave (1987), para responder a estos interrogantes se requieren unos principios de economía del sector Público. Ellos provendrán tanto de la economía del bienestar como de la ciencia política y de las ciencias sociales. La historia del pensamiento económico en relación con la producción de bienes públicos (sociales o colectivos) y los problemas de la tributación y el gasto público, confirman la relevancia de estos aportes en la formación de aquellos principios. La siguiente síntesis es una presentación esquemática de dicha historia. 6.1 EL GASTO PÚBLICO. La pregunta central es ¿por qué ciertos bienes y servicios deben ser provistos a través del presupuesto?. Estos bienes y servicios pueden ser producidos por el sector público o privado. En términos de propiedad, no interesa quien produce los bienes en cuestión, nos dice Musgrave (1987). El punto crucial es que a los consumidores no se les impone una carga directa por el acceso a dichos bienes. Dada la suposición general que la preferencia de los consumidores sería la de pagar por la compensación (quid pro quo) del mercado, ¿por qué estarían eligiendo la provisión presupuestaria en el caso de los bienes públicos? (Musgrave en Palgrave, 1987). Desde una perspectiva histórica muy somera, mostraremos algunas respuestas a la pregunta central. el capítulo de los gastos está organizado en cuatro partes: I. De los Gastos de Defensa. Según Smith (1776: 614), “La primera obligación del Soberano, que es la de proteger la sociedad contra la violencia y de la invasión de otras sociedades independientes, no puede realizarse por otro medio que el de la fuerza militar. Los gastos requeridos por la fuerza militar son diferentes en periodos distintos”. II. De los gastos de Justicia. “La segunda obligación del Soberano, que consiste en proteger, hasta donde sea posible, a los miembros de la sociedad contra las injusticias y opresiones de cualquier otro oponente de ella, o sea el deber de establecer una recta administración de justicia, implica dos clases diferentes de gastos en periodos distintos de la sociedad” (Smith, 1176: 628): defensa de la institución de la propiedad y la protección de la persona (desigualdades físicas y sociales). Para garantizar la independencia del poder judicial se debe dotar a los tribunales con ingresos derivados de la propiedad; pues, “el poder judicial no solamente debería estar separado sino ser independiente del poder ejecutivo” (Smith, 1776: 639). III. De los gastos en obras e instituciones públicas. “La tercera y última obligación del Soberano y del Estado es la establecer y sostener aquellas instituciones y obras públicas que, aun siendo ventajosas en sumo grado a toda la sociedad, son, no obstante, de tal naturaleza que la utilidad nunca podría recompensar su costo a un individuo o a un corto número de ellos, y, por lo mismo, no debe esperarse que éstos se aventuren a fundarlas ni a mantenerlas” (Smith, 1776: 639). Principalmente, se refiere Smith, a las instituciones para facilitar el comercio y fomentar la instrucción. IV. De los gastos para sostener la dignidad del Soberano. “Los gastos destinados a sostener la dignidad del soberano crecen en la medida que se incrementan los gastos del pueblo y son mayores en una monarquía que en una república” (Smith, 1776: 716). 6.1.1.3 John Stuart Mill (1806-1873). Mill analiza la sociedad y el sector público desde una perspectiva diferente a la de Smith, a partir de los trabajos de los primeros socialistas como Fourier, Owen y Sismondi. Para Mill como Smith,. Pero también Smith, mostró importantes ejemplos en los que era preciso salirse de la norma. Estos casos se dividen en funciones “ordinarias” y “opcionales”. Las funciones ordinarias incluyen la provisión de un sistema legal o jurídico que garantice la vida, individualidad y propiedad, lo cual es un prerrequisito de laissez-faire. Además, hay otras funciones que con la aprobación general asumen los gobiernos y que conducen al interés general. El sistema monetario, el sistema de pesos y medidas, la pavimentación y el alumbrado de calles, la construcción de puertos, faros y diques se citan como ejemplos. Estas y otras funciones deben obedecer a la regla general: “la intervención del gobierno nunca debería admitirse salvo cuando el interés sea muy grande” (Mill, 1848: 800). Mill considera aquellas situaciones en las cuales, a pesar del interés público por determinados servicios, los individuos no encuentran interés en adelantarlos. Anticipa así la discusión de las fallas del mercado debido a la inaplicabilidad de la exclusión, pues, la exclusión sería ineficiente, igualmente si fuera aplicada, e ilustra la situación En sus “Principios de Economía Política”, Mill titula el “Libro Quinto”, “Sobre la Influencia del Gobierno”, y lo divide en once capítulos. En el capítulo once hace referencia a los límites de las atribuciones del gobierno, “la cuestión de a que materias puede o debe extenderse la intervención gubernamental en los asuntos de la sociedad, además de aquellas que forzosamente le incumben” (Mill 1848, p. 804). Y aquí mismo nos dice que “la intervención puede extenderse hasta el control de la libertad de acción de los individuos” (Mill, 1848: 805). “La tradición de autores británicos, a partir de Adam Smith, consideró al mercado como la regla y al sector público como la excepción, cuya intervención es necesaria allí donde tenga lugar un fallo concreto del mercado” (Musgrave, 1985: 8). La tradición continental, en particular la alemana, consideró el sistema económico en términos duales, teniendo el sector público iguales derechos que el sector privado. Mientras la tradición británica de la economía pública tuvo sus antecedentes en el modelo de Locke --una sociedad basada en los derechos individuales y el libre intercambio, guiada por la regla benéfica de la mano invisible--; la tradición continental surgió de la enseñanza cameralista que había desarrollado reglas para guiar los asuntos públicos en un Estado ilustrado (Musgrave, 1985: 8). 6.1.2 La teoría marginal del gasto público (utilidad marginal, valor subjetivo y oferta pública). Una nueva perspectiva de las finanzas públicas y de los bienes públicos surge a partir de la década de 1880 con base en las contribuciones de los escritores austriacos e italianos, entre estos Sax (1883), Pantaleoni (1883), Mazzola (1890). Lo fundamental de la nueva teoría es que, “dadas las preferencias individuales, el bienestar se maximiza igualando la utilidad marginal al precio. Esta regla de eficiencia se aplica tanto a los bienes privados como a los públicos” (Musgrave 1985: 6). Sin embargo, existe una diferencia: en el caso de un bien privado, los bienes se venden a un precio uniforme, igualando los consumidores individuales precio y utilidad marginal por medio de un ajuste en la cantidad. Para el caso de los bienes públicos, el rasgo fundamental de la indivisibilidad exige que la misma cantidad esté disponible para todos los consumidores. Y dado que la utilidad marginal de una misma cuantía varía entre ellos, el proceso igualitario requiere fijar precios diferenciales. Así, la imposición según el beneficio se convierte en la “ley suprema de la economía fiscal” (Musgrave, 1985: 10). “La discusión tomo un nuevo giro en 1880, cuando el análisis de la utilidad basó la teoría del valor por el lado de la demanda. Los servicios públicos no menos que los privados son provistos para satisfacer las preferencias de los consumidores individuales, eso fue muy debatido, y esta provisión a través del presupuesto puede ser vista en analogía al mecanismo de cambio del mercado. Los impuestos pueden ser vistos como un pago de precio, ofrecido por el consumidor. Así un modelo de intercambio voluntario emerge del proceso impuesto- gasto (Sax 1887, Mazzola 1890)” (Musgrave en Palgrave, 1987: 1055). 6.1.2.1 Pantaleoni. El economista Italiano Pantaleoni (1883), señala dos aspectos centrales en la discusión y aprobación del presupuesto: 1) que en últimas, las decisiones sobre bienes y servicios públicos, y sobre impuestos (tributación) y gasto público son de tipo político y se resuelven en el parlamento, y 2) la presencia del análisis marginal en la discusión presupuestal: “En último análisis es el Parlamento quien decide acerca de la distribución del gasto público en nuestro país. Aquí el estudio de la asignación de los recursos presupuestales disponibles –así como de un monto dentro de ciertos límites- refleja la opinión sostenida por la inteligencia promedia reunida en el Parlamento acerca de la escala de las utilidades marginales de los diferentes gastos. Esta afirmación puede parecer algo enigmática a un lector no familiarizado con la teoría económica del grado de utilidad, desarrollada por Jevons y por Walras” (Pantaleoni 1883: 16; en Musgrave and Peacock, 1958). 6.1.2.3 Mazzola. De Mazzola (1890) se toman dos contribuciones esenciales: 1) el modelo de cambio voluntario que emerge del proceso impuesto-gasto, y 2) el problema de la indivisibilidad de los bienes públicos. La igualdad entre el precio y la utilidad final de los bienes públicos recibió de Mazzola el nombre de “Ley suprema de la economía fiscal”. 22 “El precio y la utilidad final de los bienes públicos son iguales no solo por virtud del carácter complementario de estos. Esta suprema ley de la economía fiscal es confirmada por la circunstancia objetiva del uso y consumo de bienes públicos. Dos rasgos son característicos del consumo de bienes públicos: la indivisibilidad de su uso y la consolidación de necesidades” (Mazzola 1890, p. 42; en Musgrave y Peacock, 1958). Mientras los bienes privados se venden a un precio uniforme, y los demandantes individuales igualan la utilidad marginal al precio ajustando las cantidades. Para el caso de los bienes públicos el mismo comportamiento no es posible. Una misma cantidad de bienes públicos está a la disposición de cada consumidor, y para esa misma cantidad de bienes públicos las utilidades marginales de los consumidores difieren, entonces, el criterio de igualación de utilidades marginales y precios requiere la existencia de precios diferenciales. Estos precios diferenciales denotarían lo que los consumidores están dispuestos a pagar por los bienes públicos. Esta perspectiva de los impuestos se conoce con el nombre de enfoque del beneficio o principio del beneficio (en este principio la relación entre el contribuyente y el Estado se considera, en términos de quid pro quo, puesto que la relación es una relación de cambio). 6.1.2.4 Knut Wicksell (1851 – 1926) Wicksell (1896) rechazó el modelo de intercambio voluntario de Sax (1887) y de Mazzola (1890), en el cual los impuestos son vistos como pagos de precios. “Mientras la provisión pública estaría en línea con las preferencias individuales, no podría ser implementada según el intercambio voluntario” (Musgrave 1987). Y según Hume, el intercambio no operaría para el caso de un gran número de personas. Puesto que el nivel de servicios públicos disponibles para A no será afectado 23 significativamente para su propia contribución, por consiguiente, A no revelaría sus preferencias por los servicios públicos, el consumidor aquí actúa como un free rider (gorrón, colinchado). Entonces, inicialmente Wicksell aprobó la nueva doctrina de que la provisión de bienes públicos debería hacerse con el fin de maximizar la satisfacción individual, y que la regla del beneficio lo cumpliría. Surgen aquí dos problemas, por un lado las implicaciones que en materia de equidad tiene la regla del beneficio. La justicia se cumple si los consumidores pagan de acuerdo con su valoración marginal, pero, según Wicksell (1896: 108) “está claro que la justicia impositiva presupone la justicia en la distribución existente de la propiedad y de la renta”. Para Wicksell la justicia distributiva es fundamental, pero la separa de la justicia tributaria en el pago por el costo de los servicios públicos (Musgrave 1985: 10). 6.1.2.5 Erik Lindahl (el precio Lindahl). Aquí el autor supone sólo dos categorías de contribuyentes: una A, relativamente acomodada, y otra, B, relativamente pobre. Dentro de cada categoría todos los individuos deben pagar el mismo precio de su participación en el consumo público. El problema está en la relación de los dos precios; por ejemplo, la distribución entre los dos grupos del costo total de los bienes colectivos (Lindahl, 1919: 168). otros términos, la forma de cubrir el costo de los servicios públicos más importantes no se determina por separado, sino junto con los servicios menos importantes y en ambos casos según los mismos principios. Ahora, si algún interesado lograse que se distribuya el costo de los servicios públicos más importantes de una forma más favorable que el costo de los marginales, esto indicaría que el interesado ha defendido sus propios intereses mejor que otros interesados y, por tanto, que la distribución del poder político no es igualitaria (Lindahl, 1919). 6.1.3 Las finanzas públicas en Pigou (1928). La delimitación de las funciones del gasto público predominó desde Mill hasta los años 1920, continuando así con la tradición clásica. Pigou a través de sus dos textos (Economía del Bienestar, 1920; y un Estudio en Finanzas Públicas,1928), introduce una nueva perspectiva de análisis, el concepto de externalidades, como distinción entre producto neto privado y social. El producto privado neto mide los beneficios y costos internalizados que se registran en los precios de mercado. El producto social neto será mayor cuando nuevos beneficios van a parar a personas distintas a las que toman parte en las transacciones comerciales y será menor cuando los costos recaen en terceras personas, costos que no se resarcen y que, por tanto, no se reflejan en el precio. Donde los beneficios sociales superan a los privados, debe pagarse una prima por los beneficios adicionales (externos) que no se reflejan en la demanda del mercado. Donde los costos sociales superan al costo privado, conviene establecer un impuesto. Allí donde es adecuada una subvención, su cuantía dependerá del grado de alejamiento entre producto privado y social. Así, los instrumentos fiscales se convierten en un mecanismo para regular las externalidades, bien sea de tipo costo o beneficio (Musgrave, 1985: 12). Así, aparece ésta nueva fase de desarrollo de las finanzas públicas en “La Economía del Bienestar” de Pigou (1920), con el análisis de las externalidades. Los costos externos y los beneficios quedan no contabilizados por el mercado y esto requiere su corrección por la política pública. El aporte de Pigou renueva la discusión fiscal, esta vez en relación con las externalidades al diferenciar entre costos privados y costos sociales. Los gobiernos recurrirían a los instrumentos fiscales para compensar los efectos de dichas externalidades (Musgrave, 1987). 6.1.4 La Economía del Bienestar y el Análisis Normativo (la eficiencia de Pareto) 26 La teoría moderna de los bienes públicos o sociales, descansa en buena parte en el paradigma Musgrave – Samuelson. En esta sección, entonces, se relacionan algunos de los aportes de dos figuras sobresalientes del análisis moderno de la teoría de los bienes públicos, la tributación y el gasto público, y en general de las finanzas públicas, nos referimos a Paul Samuelson y Richard Musgrave. 6.1.4.1 Paul Samuelson. Según Musgrave (1987), Samuelson ofrece una formulación más general que resuelve simultáneamente los problemas de asignación y distribución. El tema de la distribución es abordado en términos de bienestar y no de ingresos. El modelo de Lindahl por el contrario separa los temas de asignación y distribución. La fase de separación de la asignación y la distribución de la política presupuestaria fue ampliada para incluir la función de estabilización como una tercera rama (Musgrave, 1959). 6.1.4.2 Richard Musgrave. Musgrave (1959), entre otros autores, distingue dos características fundamentales y mutuamente independientes en la definición de los bienes públicos puros: la no exclusión y la indivisibilidad o no rivalidad en el consumo. La característica de la inexcluibilidad recibe a veces la denominación de economía externas y otras de demanda conjunta. La inexcluibilidad es la característica fundamental que define los bienes colectivos; pero quienes resaltan la importancia de esta característica, implícitamente suelen dar por descontado que los precios de mercado constituyen el mecanismo de exclusión, además del mecanismo de exclusión espacial (Tiebout, 1956). El primer elemento que integra la teoría de Musgrave (1959: XXXIII) lo constituyen las finalidades a las que sirven los programas de ingresos y gastos públicos. Como al respecto no existen principios ni reglas uniformes que puedan aplicarse a la gestión de la Economía pública, en lugar de ello nos enfrentamos a un cierto número de funciones, separadas que requieren soluciones distintas: 1) asignación de recursos (servicios), 2) distribución de la riqueza, y 3) mantener la estabilidad económica. La satisfacción de necesidades sociales y preferentes constituye el verdadero y fundamental problema que plantea la actividad financiera. Determinar las condiciones óptimas para satisfacer esas necesidades es el propósito de la rama de servicios de Musgrave (1959: XXXVIII). El punto de partida lo constituyen los conceptos de necesidades sociales y de bienes públicos (con los que se satisfacen las necesidades sociales). 6.2 LA TRIBUTACIÓN: LA EQUIDAD EN LA IMPOSICIÓN (CAPACIDAD DE PAGO Y BENEFICIO). Los Clásicos estudiaron primero las obligaciones del soberano (gasto público) y después se dedicaron hacia el análisis impositivo. “Con la imposición en función del beneficio aplicable sólo a una pequeña parte del ingreso total, los criterios para una en la mayoría de los ingresos públicos tenían que desarrollarse con independencia de los gastos” (Musgrave, 1985: 18). Los criterios para una -Buena imposición - cuentan con una base en las célebres máximas de Smith: igualdad, certidumbre, comodidad en el pago y economía recaudadora. La equidad o igualdad en la imposición deberían corresponder con los beneficios recibidos y también reflejar la capacidad de pago, y en ambos casos se discutió acerca de si la distribución de la carga debería ser proporcional progresiva. 6.2.1 Adam Smith Desde Adam Smith, el pensamiento tributario ha puesto su atención sobre dos importantes temas: la equidad y la eficiencia. La discusión del criterio de equidad, ha seguido dos direcciones históricas, la del principio del beneficio y la del principio de capacidad de pago. Estos dos principios fueron claramente expuestos por Adam Smith en su discusión de los requerimientos de un buen sistema tributario. El requerimiento de Smith sobre la eficiencia de la tributación, encontraría nuevos seguidores en los precursores del marginalismo tal como se muestra más adelante (Musgrave, 1987). En el capítulo 2, “Sobre las fuentes de donde proceden los ingresos públicos”, del libro V de la riqueza de la Naciones (1776), Adam Smith señala que toda renta proviene de estas dos fuentes: 1) La propiedad perteneciente al Soberano (Estado), con dos fuentes de ingresos: - Rentas derivadas del capital (en dinero o en inmuebles): generan intereses y beneficios. - Rentas derivadas de la propiedad en tierras (ventas de tierras, arriendos). 2) El ingreso del pueblo (ingresos privados de los individuos): - - - Rentas: impuesto sobre la renta de la tierra. - Beneficios: impuestos sobre el beneficio (interés y excedente), sobre las utilidades provenientes del capital y sobre el valor patrimonial de la tierra, de las casas y de los capitales. - De los salarios Según Smith (1776: 726-7), “existen cuatro máximas con respecto a los impuestos en general”: 1) igualdad (equidad), 2) certidumbre, 3) comodidad del pago y, 4) economía de la recaudación (eficiencia). El principio del beneficio tiene la ventaja que enlaza los dos lados del presupuesto (impuesto y el gasto) y así los relaciona con la teoría de los bienes públicos. Por su parte, el principio de capacidad de gasto (pago) se concentra en el lado de los ingresos atendiendo a la distribución de la carga tributaria. El precio Lindahl, después de todo, fue un impuesto al beneficio por excelencia. Sin embargo, las finanzas de los precios fijos o de cuotas, relacionados con el nivel de consumo individual de bienes públicos interfieren con su provisión eficiente. El principio del beneficio tampoco admite el uso redistributivo del proceso fiscal (Musgrave, 1987). 6.2.4 La Regla del sacrificio en Francis Edgeworth y Cecil Pigou Las consideraciones distributivas entraron de nuevo por la vía del bienestar social (Bergson, 1938), Suponiendo que la forma de esa función sea acordada por la sociedad, se aplicó entonces a determinar el en la frontera de utilidad (Samuelson, 1955). De manera más reciente, reapareció el uso de pesos redistributivos en el análisis de costo beneficio (Weisbrod, 1968) y en los tipos de imposición óptima sobre la renta. “Al postular una función de bienestar que refleja el juicio social del valor (al que se llega mediante un proceso político basado en la preferencia social de los votantes individuales), se evita la debatida premisa de la medición cardinal y comparabilidad” (Musgrave, 1985: 24). 6.2.5 El análisis marginalista (neoclásico) y la teoría de la tributación óptima. sobre el bienestar de las personas fuera el mínimo. A partir de la que posteriormente se llamó “la regla de Ramsey”, descubrió Ramsey que la pérdida de bienestar asociada a la tributación se minimiza por medio de la imposición de un conjunto de tasas tributarias diferenciales y ad valorem de tal forma que la producción de todos los bienes se reduzca en esa misma proporción. 6.4. EL SURGIMIENTO DEL CONCEPTO DE ECONOMÍA PÚBLICA. La economía pública (ciencia económica) es el estudio de la economía pública (economía de un país). ¿Qué debe hacer el gobierno?, El gasto público, impuestos, regulaciones de varios tipos, producción y precios públicos, dinero y deuda pública, etc., son algunas de sus variables a ser elegidas.000000 Pero donde el sector público debe, o no debe, poner sus manos es la primera cuestión de la economía pública (no para intervenir a una posible solución al problema de lo que hace o como lo hace). La disciplina ayuda a proveer específicas y científicas respuestas a este problema, más bien que dejarlas a las ideologías. De hecho, la mayor parte de la economía pública ha estado interesada con la interfase entre los sectores público y privado, buscando analizar su lugar y estructura e información acerca de él (Kolm, 1987). la economía pública, aparte de la problemática de los bienes públicos tiene que ver con otras variables esenciales como los fundamentos éticos; las donaciones colectivas, redistribución y transferencias públicas; externalidades; deuda pública; política macroeconómica y política fiscal; análisis microeconómico de las fallas del mercado; tributación y gasto público; precios públicos, impuestos y producción. Así, la economía pública es por muchas razones el campo más paradójico de la economía. Especializada en lo que ha sido siempre el problema central de la disciplina: ¿qué debe hacer el mercado, qué lo público, y cómo? En relación con la eficiencia, Adam Smith resume en cuatro las fuentes de ineficiencia tributaria: una administración tributaria costosa, una carga tributaria que obstruya las actividades económicas, una tributación excesiva y de tal naturaleza que estimule la evasión, y una fiscalización excesiva de los contribuyentes. Estas fuentes de ineficiencia podrían, según Smith tener como resultado paradójico que, “los impuestos llegan a ser con frecuencia mucho más gravosos para el pueblo que ventajosos para el Soberano” (Musgrave, 1987). La formulación moderna de la eficiencia impositiva fue anticipada por Dupuit (1884). A través del concepto de una curva de demanda midió la pérdida neta de un impuesto mediante un diagrama por el triangulo que después se convirtió en el dibujo estándar del excedente de gravamen. Dupuit advirtió que la pérdida neta es proporcional al cuadrado de la base imponible (Musgrave, 1985:13). A partir de una concepción organicista del Estado, la tradición continental encuentra un fundamento filosófico distinto (Musgrave, 1973). Le asigna un papel impulsor de la actividad económica y considera que lo público y lo privado deben cooperar en el proceso de creación de riqueza y en el logro del bienestar general. Así, pensadores como Lorenz Von Stein y Wagner ("ley de expansión de la actividad estatal") asignaron al Estado unas funciones más amplias que las contempladas en la tradición británica. Las finanzas públicas -economía pública- y los bienes públicos a partir del análisis marginalista -utilidad subjetiva e individualismo- desarrollaron a finales del siglo XIX otra perspectiva con base en pensadores como Sax, Pantaleoni, Mazzola, Wicksell y Lindhal. A diferencia de Smith, el gasto público no se justifica a partir de los "deberes del soberano", sino como producto de la demanda del consumidor individual. El principio de igualación de la utilidad marginal al precio y la indivisibilidad de los bienes públicos obliga a cargar a los consumidores precios diferentes por su provisión –principio del beneficio–. De aquí se desprenden dos problemas: 1) la revelación de preferencias individuales sobre el consumo de bienes públicos y 2) la justicia social como distribución de la renta. En la solución de estos dos problemas, Wicksell y Lindahl, formularon aportes significativos, que después retomarían Musgrave, Samuelson, Buchanan y Downs (Musgrave 1958). Con Pigou y su estudio de las divergencias entre el producto privado y el producto social de la realización de una determinada actividad, se abrió otra perspectiva en el estudio y justificación de las finanzas públicas como mecanismo para corregir los efectos externos causados por ciertas actividades del mercado. El análisis normativo de las finanzas públicas se fundamentó a partir de los trabajos de Samuelson y Pigou. La intervención pública en programas de educación, sanidad y medio ambiente permite justificar y corregir estas externalidades. Asimismo, la extensión del modelo de Samuelson aparece ligada al problema de revelación de las preferencias individuales. Las preferencias por el consumo de bienes públicos no son directamente observables. Al seguir el principio del beneficio, en la financiación de la provisión de bienes públicos, los individuos no tendrán incentivos para subvalorar los beneficios que les reporta el gasto; caso contrario, la tendencia será a sobrevalorar los beneficios si la financiación se desliga de la revelación de preferencias por el consumo del bien público. La teoría normativa de las finanzas públicas estudia tres problemas fundamentales: los fallos de mercado provocados por la existencia de rendimientos crecientes a escala en la producción de ciertos bienes, los mercados incompletos y las actividades redistributivas y de provisión de bienes meritorios. 8.2 GLOSARIO Elementos de la obligación tributaria Estos son el Sujeto activo, el Sujeto Pasivo, el hecho generador, la base gravable, la tarifa, el periodo Gravable, la causación y el responsable. Gestión de ingresos Es el conjunto de decisiones, acciones y procesos que realiza un ente territorial para acceder a los recursos necesarios para cubrir su gastos de funcionamiento y de inversión. Impuesto Son contribuciones obligatorias causadas por un hecho de naturaleza jurídica, exigidos sin contraprestación alguna, que recaen sobre personas naturales o jurídicas, y tienen como destino atender los gastos que demanda el funcionamiento del Estado, siendo la forma tradicional de financiar la provisión de bienes públicos. Ingreso Es el flujo de recursos que recibe un agente económico en un determinado periodo de tiempo o vigencia. Ingresos corrientes Recursos que perciben los entes territoriales en el desarrollo de lo establecido en las disposiciones legales, por concepto de la aplicación de impuestos, tasas, multas, contribuciones, participaciones, etc. De acuerdo con su origen se identifican como tributarios y no tributarios. Ingresos tributarios Agregado conformado por aquellos recursos que perciben los entes territoriales, sin contraprestación directa alguna, fijados en virtud de norma legal, provenientes de impuestos directos o indirectos, de conformidad con lo establecido en sus códigos de rentas municipal o departamental. Ingresos no tributarios Ingresos del Gobierno Territorial por conceptos diferentes a los impuestos: recursos obtenidos por la prestación de servicios, en el desarrollo de contratos y otros. Recursos de capital Son ingresos que perciben los entes territoriales, provenientes entre otras de las siguientes fuentes: operaciones de crédito público con vencimiento mayor a un año, los recursos del balance, los rendimientos por operaciones financieras, las donaciones, diferencial cambiario, los excedentes financieros de los Establecimientos Públicos del orden Territorial y de las Empresas y otros recursos de capital diferentes. Recursos del balance del tesoro Ingresos provenientes de la liquidación del ejercicio fiscal del año inmediatamente anterior. Incluye, entre otros el superávit fiscal, la cancelación de Reservas y la venta de activos. Rendimientos financieros Corresponde a los ingresos obtenidos por la colocación de los recursos del municipio o del departamento en el mercado de capitales o en títulos valores, ya sean propios o de destinación específica. Rentas propias Son todos los ingresos corrientes generados por el ente territorial diferente al de los Establecimientos Públicos, excluidos los aportes y transferencias de la Nación. Sistema General de Participaciones Corresponde a los recursos que la Nación transfiere a las Entidades Territoriales: Departamentos, distritos y municipios; por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, para las entidades territoriales que lo reciben se considera un ingreso. Transferencias Son dineros de un Presupuesto que percibe otro Presupuesto por mandato legal, en uno es un gasto y en el otro es un ingreso, como es el caso de los provenientes de la Nación a través del Sistema General de Participaciones (Ley 715 de 2001), Regalías (Ley 141 de 1994), Etesa, Régimen Subsidiado, o de las Entidades Descentralizadas por pago de compromisos adquiridos como el Plan de Gestión Ambiental o Estratificación por parte de las Empresas. Ley de Wagner establece que el crecimiento del aparato gubernamental se debe a una creciente demanda de bienes públicos y al control de las externalidades. De esta manera, la ley de Wagner implica que la causalidad va del ingreso nacional al gasto del sector público. Esta ley, cuyo nombre deriva del economista alemán Adolph Wagner, considera que el desarrollo económico de un país impulsa presiones crecientes por parte de la sociedad a favor de un aumento del gasto público, por dos tipos de razones: La primera se refiere a que una sociedad más desarrollada es también más compleja con un mayor número de conflictos entre sus miembros, lo que exige una mayor intervención del Estado en su solución. La segunda atañe a la caracterización de los bienes y servicios públicos como bienes superiores y elásticos, es decir que la elasticidad-renta del gasto público es mayor que la unidad. 6.2 LA POLÍTICA FISCAL EN UN MODELO IS-LM La política fiscal es el uso que hace el gobierno de las variables fiscales, los impuestos y el gasto público, para alcanzar metas macroeconómicas, para estabilizar la economía. 6.3.2 La oferta de dinero El dinero en una economía funciona como medio de intercambio, porque se acepta como pago en las transacciones económicas; como depósito de valor, ya que debe mantener su poder adquisitivo, de manera que quienes lo tienen puedan deferir las compras a un período posterior, y finalmente, el dinero funciona como unidad de cuenta, pues debe permitir expresar en sus términos los precios de todos los demás bienes y servicios.