Document Droit budgétaire 2 PDF

La Loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), adoptée en 1996, vise à équilibrer les comptes des différents organismes de sécurité sociale. Contrairement à la loi de finances, qui est un budget, la LFSS fixe des objectifs et des orientations pour les dépenses et les recettes de la sécurité so...

La Loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), adoptée en 1996, vise à équilibrer les comptes des différents organismes de sécurité sociale. Contrairement à la loi de finances, qui est un budget, la LFSS fixe des objectifs et des orientations pour les dépenses et les recettes de la sécurité sociale. Les enjeux du financement de la sécurité sociale sont cruciaux, ce qui explique l\'encadrement législatif instauré depuis 1996. Cela permet de donner des lignes directrices aux acteurs de la sécurité sociale. Le budget global de l\'État est de 684 milliards d\'euros, avec un budget général compris entre 400 et 500 milliards. Pour 2024, les prévisions de la sécurité sociale s\'élèvent à 642 milliards d\'euros. Bien qu\'il y ait un lien entre le budget de l\'État et la LFSS, cette dernière n\'est pas un budget en soi. La LFSS inclut l\'objectif national des dépenses d\'assurance maladie, ainsi que d\'autres informations. Les organismes de sécurité sociale couvrent cinq risques principaux : - Maladie - Accident du travail et maladie professionnelle - Famille - Vieillesse (très lourd sur les comptes) - Autonomie Ces risques forment les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Il existe également le Fonds de solidarité vieillesse, qui est un régime de la sécurité sociale mais ne constitue pas un risque. La LFSS a pour but de définir les grandes lignes de ces régimes, car les dépenses et recettes de la sécurité sociale sont gérées par divers organismes, tels que : - URSSAF (Union de Recouvrement des Cotisations de Sécurité Sociale et d\'Allocations Familiales) - CAF (Caisse d\'Allocations Familiales) pour le risque famille - CNAM (Caisse Nationale d\'Assurance Maladie) et les CPAM (Caisses Primaires d\'Assurance Maladie) pour le risque maladie - Assurance maladie pour les accidents du travail et les maladies professionnelles, via l\'assurance retraite et santé au travail, et les caisses de retraite - CNSA (Caisse Nationale de Solidarité pour l\'Autonomie) pour le risque autonomie L\'intégration de la sécurité sociale dans le champ législatif est relativement récente. On a commencé à parler de régime général de la sécurité sociale en 1945. Ensuite, des ordonnances ont été émises jusqu\'à la création de la LFSS en 1996. Avant cela, la sécurité sociale existait, mais son financement national n\'était pas une préoccupation majeure. En 2005, une loi organique a encadré les LFSS, mais elle a été contestée car elle ne suivait pas les principes de la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances). En 2022, une nouvelle loi organique a été adoptée. Partie 1 : Encadrement des Lois de Financement de la Sécurité Sociale (LFSS) ---------------------------------------------------------------------------- La sécurité sociale est une illustration de l\'État providence. La notion de sécurité sociale remonte au XIXe siècle en Allemagne, où Bismarck a créé un modèle d\'assurance similaire à la sécurité sociale. La loi du 8 avril 1898 visait à protéger les salariés de l\'industrie contre les accidents du travail, marquant les prémices de la sécurité sociale. *Développement de la sécurité sociale au XXe siècle* - **Loi du 5 avril 1928** : Première mise en place d\'un système de sécurité sociale complet et opérationnel, financé par les contributions des employeurs. Ce système prend en charge les risques liés à la maladie. - **Loi du 11 mars 1932** : Obligation pour les employeurs de couvrir le risque familial. - **Ordonnances des 4 et 19 octobre 1945** : Inspirées du modèle bismarckien, ces ordonnances confient la gestion de la sécurité sociale aux partenaires sociaux, avec un financement assuré par les employeurs et les salariés. Elles reconnaissent également le rôle des mutuelles. *Réorganisation du régime général de la sécurité sociale* - **1967** : Création de trois caisses nationales : la Caisse nationale d\'assurance maladie des travailleurs salariés, la Caisse nationale d\'assurance vieillesse des travailleurs salariés et la Caisse nationale des allocations familiales. L\'URSSAF s\'appelait alors l\'Agence centrale des organismes de sécurité sociale. - **1975-1990** : La demande sociale s\'accélère en raison des chocs pétroliers, nécessitant une vision globale et à long terme. La transparence et l\'information sur le financement de la sécurité sociale deviennent des enjeux majeurs, menant à des contestations. *Réformes des années 1990 et 2000* - **1995** : Le plan Juppé aboutit à la loi constitutionnelle du 22 juillet 1996, réformant la Constitution et l\'article 34 pour créer les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS). Cela permet au Parlement d\'être consulté sur le financement de la sécurité sociale. - **Loi organique du 2 août 2005** : Cette loi complète le dispositif initial et rapproche les LFSS des lois de finances. Elle impose des prévisions sur quatre ans et présente le régime général, avec des tableaux d\'équilibre pour une vision pluriannuelle. *Procédure de vote et modernisation* - **Procédure de vote** : Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) doit être déposé sur le bureau de l\'Assemblée nationale au plus tard le 15 octobre de l\'année N-1, avec un délai de 50 jours pour le voter. Le projet de loi de finances doit être déposé le premier mardi d\'octobre de l\'année précédente, avec un délai de 70 jours pour le voter. - **Loi organique du 14 mars 2022** : Cette loi modernise le pilotage des LFSS, offrant plus de visibilité, de crédibilité et de sens. Elle est entrée en vigueur le 1er septembre 2022. *Cadre législatif actuel grâce à la loi organique de 2022* Le consentement à l'impôt impose que le Parlement soit pleinement informé sur le financement de la sécurité sociale. Un article liminaire est ajouté pour offrir une vue d\'ensemble de la situation des comptes sociaux, incluant les soldes de l'année en cours et à venir. La réforme de 2022 intègre la dette des hôpitaux et des établissements médico-sociaux dans le champ de la sécurité sociale, bien qu\'ils aient leur propre budget. Cette intégration vise à offrir une vision globale. La loi organique de 2022 inclut également des informations sur les mesures de réduction ou d'exonération de cotisations sociales. Elle modifie les annexes en introduisant un compteur des écarts, un tableau comparant les dépenses prévues dans la loi de programmation des dépenses publiques et les objectifs de dépenses des projets de la LFSS. Si les objectifs ne sont pas respectés, le gouvernement devra justifier l'écart et indiquer les mesures envisagées pour le réduire. Cette information permettra au Parlement de mieux comprendre l'objectif national des dépenses d'assurance maladie. Si ces dépenses augmentent en cours d'exercice, une information spécifique sera incluse dans la LFSS. La loi ordinaire du 14 mars 2022 découle de la loi organique et introduit une nouvelle procédure de consultation des caisses de sécurité sociale pour avis sur les PLFSS. Elle harmonise également la date de dépôt du projet de financement de la sécurité sociale avec celle du projet de loi de finances, fixée au 1er mardi d'octobre de l'année N-1. En 2022, une loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale a été créée, devant être déposée avant le 1er juin de l'année N+1. Après la loi organique de 2022, cette loi est examinée en tant que telle, distinctement de la LFSS. La loi de 2022 prévoit également un rapport du gouvernement en cas de remise en cause des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale. La Cour des comptes doit déposer ce rapport avec la loi d'approbation et fournir un rapport d'application des lois de financement de la sécurité sociale au moment du dépôt de la LACSS. Le Parlement doit donner son avis en cas d'augmentation par décret du plafond d'endettement de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, sauf en cas de nécessité impérieuse d'intérêt national. Partie 1 : Encadrement des LFSS ------------------------------- La loi organique prévoit trois types de lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) : - **La LFSS** : une pour chaque année concernée. - **La/les LFRSS** : lois de financement rectificatives de la sécurité sociale, adoptées si le gouvernement le juge nécessaire. - **La LACSS** : loi d\'approbation des comptes de la sécurité sociale, introduite par la réforme de 2022. Cette classification est inscrite à l\'article LO111-3 du Code de la sécurité sociale. *Structure de la LFSS annuelle* L\'article LO111-3-1 détaille la structure de la LFSS annuelle, qui comprend un article liminaire et trois parties : 1. Une partie sur l\'année en cours. 2. Les recettes et l\'équilibre financier. 3. Les prévisions pour l\'année à venir. Contrairement à la loi de finances de l\'État, la LFSS inclut une section sur l\'année en cours. Bien que la LFSS puisse être modifiée par des lois de financement rectificatives de la sécurité sociale (articles LO111-3-9, LO111-3-10 et LO111-3-11), cela reste rare car la LFSS n\'est pas un budget strict mais plutôt une orientation générale. *Loi d\'approbation des comptes de la sécurité sociale* Créée par la loi organique du 14 mars 2022 et inscrite à l\'article LO111-3-13, cette loi approuve les tableaux d\'équilibre des comptes de la sécurité sociale, incluant un tableau des dépenses et des recettes. Le Parlement se prononce sur ces éléments. *Principes budgétaires appliqués aux LFSS* Les trois types de lois de financement de la sécurité sociale respectent les principes budgétaires de l\'État : - **Principe d\'annualité** : Chaque LFSS couvre une année, avec une perspective pluriannuelle sur quatre ans (article LO111-3). - **Principe de sincérité** : La LFSS doit refléter les conditions générales de l\'équilibre financier de la sécurité sociale pour l\'année à venir, en tenant compte des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible (article LO111-3-17 du CSS). - **Principe d\'équilibre** : Bien que l\'équilibre financier ne soit pas strict, la LFSS vise à maintenir un équilibre macro-économique. Elle peut donc présenter des chiffres en déséquilibre. Partie 2 : Structure et contenu des LFSS ---------------------------------------- *Les parties de la LFSS* En 2005, la loi organique prévoyait quatre parties : 1. Un bilan du premier exercice clos. 2. Des dispositions relatives à l\'année en cours. 3. Les prévisions de recettes et l\'équilibre général pour l\'année N+1. 4. Les objectifs de dépenses des différentes branches de la sécurité sociale pour l\'année N+1. *Réforme de 2022* Avec la réforme de 2022, l\'année précédente est exclue, supprimant ainsi le besoin de faire le bilan de l\'exercice clos. La loi de 2022 introduit un article liminaire présentant les prévisions des dépenses, des recettes et du solde des administrations de sécurité sociale. L\'exercice en cours permet de modifier les prévisions de recettes, les tableaux d\'équilibre, ainsi que les objectifs de dépenses par branche, l\'ONDAM (Objectif National des Dépenses d\'Assurance Maladie) et de rectifier l\'objectif d\'amortissement de la dette. *Structure détaillée de la LFSS* 1. **Recettes et équilibre** : Le Parlement examine d\'abord les recettes, puis l\'équilibre qui en découle, et enfin les dépenses. 2. **Dépenses** : Correspond à la troisième partie. Les recettes sont classées en huit catégories : cotisations sociales effectives, cotisations prises en charge par l\'État, contributions de l\'employeur, CSG (Contribution Sociale Généralisée), autres taxes, transferts, produits financiers et autres produits. 3. **Dépenses pour l\'année à venir** : Fixe les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base, incluant l\'ONDAM. Les dépenses sont classées en cinq catégories : prestations nettes, transferts versés nets, charges de gestion courantes, charges financières et autres charges. *ONDAM et déficit prévisionnel* L\'ONDAM, créé en 1996 et inscrit à l\'article LO111-3-3 du Code de la sécurité sociale, est un élément clé des dépenses. Le déficit prévisionnel pour 2024 s\'élève à 18 milliards d\'euros. La dette, correspondant au cumul des différents déficits, était prise en charge par la CADES (Caisse d\'Amortissement de la Dette Sociale), dont le remboursement s\'étalait jusqu\'en 2024. Les annexes de l\'article 2 de la loi organique du 2 août 2005 permettent d\'expliciter la loi de financement de la sécurité sociale. Elles présentent la différence entre les prévisions et les réalisations de l\'année écoulée. Les annexes des projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) sont rationalisées et enrichies pour fournir le maximum d\'informations au Parlement lors de l\'étude de la LFSS. Partie 3 : Calendrier des LFSS ------------------------------ Le processus des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) se divise en deux phases : une phase administrative et une phase législative. *Phase administrative :* La préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) est assurée par le Gouvernement, représenté par divers ministères et directions. La direction de la sécurité sociale élabore le texte en collaboration avec la direction du Budget du ministère de l\'Économie et des Finances, ainsi qu\'avec les directions du ministère des Solidarités et de la Santé. La Commission des comptes de la Sécurité sociale participe également à cette phase. Ainsi, plusieurs ministères sont impliqués dans la phase administrative. Le débat d\'orientations sur les finances publiques inclut les finances de la sécurité sociale. La préparation du texte commence généralement autour du mois d\'avril et se poursuit jusqu\'en septembre/octobre de l\'année en cours. Fin septembre, le projet doit être adopté en Conseil des ministres. Ce document volumineux comprend le projet de loi ainsi que toutes les annexes. *Phase législative :* Une fois le projet déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, la phase législative commence. Cette phase est plus courte que celle de la loi de finances, pour laquelle le Parlement dispose de 70 jours (40 jours plus 20 jours supplémentaires pour une éventuelle commission mixte paritaire). Pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), le Parlement a un délai de 50 jours, conformément à l'article LO 111-6 du Code de la Sécurité sociale. L'Assemblée nationale dispose de 20 jours pour se prononcer. Ensuite, le Sénat a 15 jours pour examiner le texte. Si l'Assemblée nationale ne se prononce pas dans le délai de 20 jours, le gouvernement saisit le Sénat, qui doit statuer dans un délai de 15 jours. La Constitution fixe ce délai de 50 jours à l'article 47-1. Si les délais prévus à l'article 47-1 de la Constitution ne sont pas respectés, il faut se référer à l'article 45 de la Constitution, qui prévoit la mise en place d'une commission mixte paritaire. Si cette commission ne parvient pas à adopter un texte commun, le gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. Actuellement, une commission mixte paritaire est en place et le gouvernement a décidé d'engager sa responsabilité (article 49, alinéa 3) sur le texte issu de cette commission. Le délai de 50 jours s'applique au projet de loi de financement de la sécurité sociale, aux lois rectificatives de la LFSS et à la loi de ratification. *Illustration : LFSS 2024* - **Préparation** : Débutée mi-avril. - **Adoption et dépôt** : Projet de loi adopté en Conseil des ministres et déposé au Bureau de l'Assemblée nationale le 27 septembre 2024. - **Études et examens** : - Semaine du 16 octobre : Commission des affaires sociales. - 24-30 octobre : Examen en séance plénière à l'Assemblée nationale. - Début novembre : Examen par la commission des affaires sociales du Sénat, puis en séance plénière. - **Promulgation** : Avant le 31 décembre 2023. **Conséquences en cas de rejet du projet de LFSS** : Annulation du projet, compliquant le fonctionnement des organismes de sécurité sociale (ex. : Sécurité sociale, Caisse des retraites). Blocage potentiel des emprunts pour ces organismes, affectant également les hôpitaux. *Calendrier des LFRSS* Les lois de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) n\'ont pas de calendrier fixe et sont adoptées en fonction des besoins. Le projet de fin d\'année couvre à la fois l\'année en cours et l\'année suivante, ce qui réduit la nécessité de lois rectificatives, car la loi de financement de la sécurité sociale pour l\'année suivante est utilisée. **Exemple de la LFRSS 2023 :** - **Dépôt** : Le projet a été déposé sur le bureau de l\'Assemblée nationale le 23 janvier 2023. - **Promulgation** : La loi a été promulguée le 14 avril 2023. - **Contexte** : Cette LFRSS concernait la réforme des retraites, permettant au gouvernement de bénéficier d\'un délai de vote de seulement 50 jours, similaire aux LFSS. - **Validation** : Le Conseil constitutionnel a validé cette LFRSS. *Le contrôle de l'exécution des LFSS avec la loi d'approbation des comptes de la Sécurité sociale* La loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale a été créée par la loi organique du 14 mars 2022 et est codifiée à l'article LO 111-4-4 du Code de la Sécurité sociale. Comme pour le projet de loi de financement, une date est fixée : le 1er juin de l'année N+1. Ainsi, le projet devra être prêt au 1er juin 2025. Cela permet au gouvernement de préparer la synthèse de l'année précédente et les prévisions pour l'année suivante. Par exemple, en octobre 2024, un déficit de 10 milliards d'euros était prévu, mais il est actuellement de 18 milliards d'euros. Cette anticipation permet de mieux gérer les écarts. L'Assemblée nationale doit se prononcer dans un délai de 20 jours. Si elle ne le fait pas, le projet est transmis au Sénat, qui dispose alors de 15 jours pour se prononcer. Cette procédure est prévue à l'article 45 de la Constitution. Le Parlement dispose donc de 50 jours pour mettre en place une commission mixte paritaire si nécessaire. *Rejet de la loi d'approbation :* Le rejet de la loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale n'a pas les mêmes conséquences que le rejet du projet de LFSS. La loi d'approbation présente les faits de l'année écoulée, que le Parlement ne peut pas modifier. Cependant, le Parlement peut exprimer son désaccord sur la gestion passée en rejetant la loi d'approbation, ce qui reste un acte politique sans conséquences financières directes. En revanche, le rejet du projet de LFSS a des impacts significatifs sur la gestion des organismes de sécurité sociale et les citoyens. Partie 4 : Les moyens de contrôle et d'évaluation des LFSS ---------------------------------------------------------- Il existe de nombreux contrôles sur la préparation et l'exécution des Lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS). En 2016, la commission des affaires sociales du Sénat a créé une Mission d'Évaluation et de Contrôle des LFSS (MECSS) pour renforcer ces contrôles. *Objectifs de la MECSS* - **Contrôler l'exécution** des LFSS. - **Évaluer l'application** des LFSS, conformément à l'article L 111-10 du Code de la Sécurité sociale (CSS). *Pouvoirs de la MECSS :* - Dispose des mêmes pouvoirs de contrôle que les rapporteurs du projet de loi. - Réalise des rapports d'information, publiés avec l'autorisation de la commission des affaires sociales. *Outils de la MECSS :* - Articles LO 111-8 et LO 111-10 du CSS permettent à la mission de poser des questions aux administrations de l'État, aux organismes de sécurité sociale et à tous les organismes privés gérant un régime de base de la sécurité sociale. *La Cour des comptes* La Cour des comptes assiste le Parlement et le gouvernement en publiant un rapport sur la sécurité sociale. Ce rapport analyse les comptes des organismes de sécurité sociale, rend compte de l'exécution de la loi de financement de l'année précédente et présente les résultats d'enquêtes thématiques. Selon l'article L154-1 du Code de la Sécurité sociale (CSS), les organismes de sécurité sociale sont responsables devant la Cour des comptes. *Certification des comptes :* En vertu de l'article LO 132-2-1 du Code des juridictions financières, la Cour des comptes a pour mission de certifier les comptes dans le cadre de la loi de finances de l'État et de la LFSS. La certification consiste à émettre une opinion sur la régularité, la sincérité et l'image fidèle des comptes des entités du régime général de sécurité sociale, en termes de résultats, de situation financière et de patrimoine. Cela permet de valider ou non les chiffres et documents présentés au Parlement. Chaque année, la Cour des comptes doit fournir au Parlement et au gouvernement la certification des comptes, au plus tard le 30 juin de l'année suivant celle des comptes concernés. La Cour des comptes a constaté une augmentation des anomalies significatives dans les comptes de la sécurité sociale. *Certification 2024 (comptes 2023) :* - **Réserves** : Certification avec réserves pour 4 des 5 branches, incapacité de certifier les comptes de la branche famille et de la CNAF. - **Observations** : 39 observations sur l'ensemble des branches et l'activité de recouvrement du régime général. - **Anomalies comptables** : 6 anomalies significatives en 2023, contre 11 en 2022. - **Erreurs non corrigées** : 5,5 milliards d'euros de versements indus et de prestations non versées à tort à la fin de 2023, qui ne seront jamais régularisés. Conclusion : La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) est un outil essentiel pour la gestion de la sécurité sociale. Elle définit les orientations budgétaires et peut prévoir des déficits, nécessitant l'autorisation de recourir à l'emprunt. Créée en 1996, la LFSS est encadrée par les dispositions de la loi organique du 2 août 2005 et améliorée par la loi organique de 2022, qui vise à renforcer l'information du Parlement. Les principales améliorations incluent : - Avancer la date de dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). - Créer la loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale. - Modifier la structure de la LFSS pour qu'elle couvre non seulement l'exercice clos, mais aussi l'année en cours et l'année à venir. Introduction : Finance locale et collectivités territoriales ------------------------------------------------------------ *Collectivités territoriales :* - **Reconnaissance** : Article 72 de la Constitution. - **Types** : Communes, départements, régions, collectivités à statut particulier, collectivités d'outre-mer. - **Nombre** : 34 935 communes, 96 départements en métropole, 3 DOM (Guadeloupe, Réunion, Mayotte), 13 régions en métropole, 3 ROM (Guadeloupe, Réunion, Mayotte). - **Compétences** : - **Communes** : Urbanisme, écoles élémentaires. - **Départements** : Affaires sociales (handicap, collèges, RSA). - **Régions** : Économie, industrie, formation. *Collectivités à statut particulier :* - Corse, métropole de Lyon, Nouvelle-Calédonie. - **Métropole de Lyon** : Collectivité unique, compétences départementales. *Autres collectivités d'outre-mer :* - Saint-Pierre-et-Miquelon, îles Wallis et Futuna, Polynésie française, Saint-Martin, Saint-Barthélemy. *Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) :* - **Création** : Par des co mmunes. - **Statut** : Indépendants, statut d'établissements publics. - **Fonctionnement** : Regroupent plusieurs collectivités, ont une personnalité morale, sont administrés par leurs propres autorités et disposent de leur propre personnel. - **Types** : Communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines, métropoles. - **Obligation** : Les communes doivent faire partie d'une intercommunalité. *Finances locales :* Concernent les administrations publiques locales, les établissements publics locaux, les centres communaux d'action sociale, les EPCI, et les caisses des écoles. *Cadre juridique :* - **Définition et organisation** : Article 34 de la Constitution. - **Réglementation** : Codifiée dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT). Les organes institutionnels des collectivités territoriales et des organismes publics locaux se composent de deux éléments principaux : une assemblée délibérante et une autorité exécutive. - *Commune :* - **Autorité exécutive** : Le maire. - **Assemblée délibérante** : Le conseil municipal. - *Département :* - **Autorité exécutive** : Le président du conseil départemental. - **Assemblée délibérante** : Le conseil départemental. - *Région :* - **Autorité exécutive** : Le président du conseil régional. - **Assemblée délibérante** : Le conseil régional. - *Communauté de communes :* - **Autorité exécutive** : Le président de la communauté de communes. - **Assemblée délibérante** : Le conseil communautaire. Partie 1 : La libre administration et l'autonomie financière ------------------------------------------------------------ *Libre administration :* - **Inscription constitutionnelle** : Article 72 de la Constitution. - **Historique** : Pouvoir budgétaire consacré par les lois de 1871 (département) et 1884 (commune), limité mais fondamental. - **Évolution** : Libre administration des collectivités reconnue depuis 1882 avec les lois Defferre. *Autonomie financière :* - **Composante juridique** : Principe constitutionnel de libre administration. - **Constitutionnalisation** : Révision du 28 mars 2003, introduction de l'article 72-2 de la Constitution. - **Ressources propres** : Notion intégrée dans la Constitution, garantissant que les ressources fiscales et propres des collectivités constituent une part déterminante de leurs ressources (article 72-2 alinéa 3). *Évolution historique :* - **Constitution de 1958** : Pas de notion d'autonomie financière, collectivités sous tutelle de l'État. - **Loi du 10 janvier 1980** : Permet aux collectivités de fixer le taux de leurs impôts. - **Loi de décentralisation de 1982** : Suppression de la tutelle, maintien d'un contrôle budgétaire préalable, renforcement de l'autonomie financière. *Importance de l'autonomie financière :* - **Article 72 de la Constitution** : Autonomie financière implique un budget et des ressources suffisantes. - **Ressources propres** : Indispensables pour l'action des collectivités. - **Décisions du Conseil constitutionnel** : Réduction trop importante des ressources propres peut être problématique. *Défis et débats :* - **Suppression ou réduction d'impôts locaux** : Parlementaires invoquent souvent la violation de l'article 72, arguant une perte de recettes pour les budgets locaux et une compensation étatique insuffisante. - **Rôle du législateur** : Fixer les règles relatives aux impositions de toutes natures. *L'encadrement des finances locales* Le secteur des administrations publiques locales (APUL) est inclus dans le calcul du déficit public selon les critères de l\'UE. Depuis 2018, les dépenses des APUL s\'élèvent à 202 milliards d\'euros. Cela représente environ 60 % des dépenses de l\'État et 20 % des dépenses publiques totales. - **Dette publique et dépenses locales** : La dette publique de l\'Union Européenne inclut les dépenses des Administrations Publiques Locales, qui augmentent le déficit et la dette publique. - **Objectif de Dépenses Locales (ODL)** : Créé pour maîtriser les dépenses locales, cet objectif est introduit dans la Loi de programmation des Finances Publiques 2014-2019, permettant à l\'État d\'agir sur les dépenses locales plutôt que seulement sur les recettes. - **Contrats de Cahors** : Présentés en 2017, ces contrats sont issus de la Loi de programmation des Finances Publiques 2018-2022. Ils imposent des objectifs de dépenses aux plus grandes collectivités, avec des sanctions financières en cas de dépassement. - **Évolution des lois de programmation** : La Loi de programmation des Finances Publiques 2014-2019 a été remplacée par celles de 2018-2022, puis de 2023-2027. Chaque nouvelle loi abroge la précédente. - **Sanctions et contractualisation** : Les collectivités qui dépassent les objectifs de dépenses locales peuvent subir des sanctions financières. Les contrats signés en 2018 offrent une prévisibilité des recettes et une stabilité des dotations de l\'État. - **Projet de Loi 2023-2027** : Bien que l\'idée de contrats assortis de sanctions ait été abandonnée, l\'objectif de maîtrise des dépenses locales reste présent. L\'article 17 prévoit une évolution des dépenses de fonctionnement de 4,8% en 2023 à 1,3% en 2027. Partie 2 : La procédure budgétaire ---------------------------------- *Section 1 : La prévision et l'autorisation du budget* *Nature du budget :* - Le budget local est un acte de prévision et d'autorisation des recettes et dépenses pour une année. - Préparé par l'ordonnateur (ex. : le maire), il est voté par l'assemblée délibérante (ex. : le conseil municipal). *Prévision et sincérité :* - Le budget doit intégrer toutes les recettes et dépenses de manière sincère. - Une fois voté, il devient un acte d'autorisation pour réaliser les dépenses prévues. *Crédits limitatifs et évaluatifs :* - Les crédits pour les dépenses sont limitatifs (ne peuvent être dépassés sans nouvelle autorisation). - Les crédits pour les recettes sont évaluatifs (peuvent être ajustés). *Calendrier budgétaire :* - Les collectivités territoriales doivent voter leur budget avant le 15 avril de l'année concernée (ou le 30 avril en cas de renouvellement du conseil). - Le budget est souvent voté en mars ou avril, après un débat d'orientation budgétaire. *Débat d'orientation budgétaire :* - Présenté deux mois avant l'adoption du budget, il éclaire le vote des élus et permet d'ajuster les propositions budgétaires. *Budget primitif :* - Premier budget de l'année, obligatoire, comprenant le budget principal et les budgets annexes. - Doit être voté avant le 15 avril (ou 30 avril en cas de renouvellement du conseil). *Budgets annexes :* - Concernent des services spécifiques (ex. : assainissement, transports) dont le coût est supporté par les bénéficiaires. *Transmission et modifications :* - Le budget voté doit être transmis au représentant de l'État dans les 15 jours. - En cas de besoin de crédits supplémentaires, une décision modificative peut être proposée et votée. *Budget supplémentaire :* - Obligatoire si les résultats de l'année précédente ne sont pas repris dans le budget primitif. - Tient compte des résultats transmis par le comptable. *Portée limitative :* - Le budget ne peut dépasser les crédits autorisés sans nouvelle délibération. - Des modifications peuvent être apportées jusqu'au 21 janvier de l'année suivante. *Exemples pratiques :* - Les grandes villes comme Clermont-Ferrand et Saint-Étienne commencent l'année avec un budget voté. - Les petites communes ont généralement uniquement un budget primitif. *Section 2 : La présentation normée du budget* *Préparation du budget :* - Réalisée par l'ordonnateur avec l'aide du comptable public. - Un conseiller aux décideurs locaux, créé par la direction générale des Finances Publiques, assiste l'ordonnateur. *Exécution du budget :* - L'ordonnateur et le comptable public, bien que séparés, collaborent étroitement. *Contenu du budget :* - Décrit toutes les ressources et charges des collectivités et établissements publics pour une année civile. - Détaille chaque dépense et recette. *Normes de présentation :* - Suivant l'instruction budgétaire et comptable M57 pour les communes, régions, départements, et Établissements Publics de Coopération Internationale. - Intègre des protocoles numériques et informatiques. *Équilibre budgétaire :* - Le budget doit respecter un équilibre réel, avec des sections équilibrées entre fonctionnement et investissement. - Chaque section doit équilibrer dépenses et recettes. *Architecture budgétaire :* - Divisé en sections (investissement et fonctionnement), chapitres (charges courantes, personnel, etc.), et articles. - Les charges financières sont isolées, et les excédents peuvent être transférés à la section d'investissement. *Recettes et dépenses :* - Recettes principales : impôts et taxes. - Recettes d'investissement : dotations, fonds divers, subventions, emprunts. - Dépenses d'investissement : remboursement du capital, immobilisations corporelles. - Dépenses de fonctionnement : remboursement des intérêts. *Emprunts toxiques :* - Certaines collectivités ont souscrit des emprunts toxiques, augmentant leurs charges financières. - Les banques ont été rappelées à l'ordre, réduisant ces charges. *Inflation :* - L'inflation a un impact significatif sur l'évolution des finances locales. *Fiscalité directe locale :* - Comprend la Taxe Foncière sur les propriétés bâties et non bâties, la Taxe d'habitation sur les résidences secondaires, et la cotisation foncière des entreprises. - Les collectivités ne récupèrent pas la TVA, sauf pour certains budgets annexes. *Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA) :* - Créé en 1978 pour inciter à l'investissement, élargi en 2016 à certaines dépenses de fonctionnement. - Permet aux collectivités de percevoir 16,404% des dépenses éligibles, taux prévu de baisser à 14,85% en 2025. - Les dépenses de fonctionnement éligibles en 2016 ne le seront plus si la Loi de Finances de 2025 est adoptée. Pour toute collectivité ou établissement public, un budget primitif est établi au début de l\'année et doit être voté au plus tard le 15 avril (CGCT). Ce budget se divise en deux sections : 1. **Fonctionnement** : comprenant des dépenses et des recettes (FCTVA et fiscalité directe locale). 2. **Investissement** : comprenant également des dépenses et des recettes. La fiscalité directe locale repose sur : - La taxe foncière sur les propriétés bâties. - La taxe foncière sur les propriétés non bâties. - La taxe d\'habitation sur les résidences secondaires (suite à la suppression de la taxe d\'habitation sur les résidences principales). - La cotisation foncière des entreprises. - D\'autres taxes comme l\'IFER (imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau) et la TASCOM (taxe sur les surfaces commerciales). Les collectivités disposent de leur propre fiscalité mais n\'ont pas de pouvoir fiscal normatif. Elles ne peuvent ni créer, ni modifier, ni supprimer un impôt, ces prérogatives étant réservées au Parlement. **Article 72-2 de la Constitution** : Les collectivités territoriales bénéficient de ressources qu\'elles peuvent utiliser librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l\'assiette et le taux dans les limites qu\'elle détermine. Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l\'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions de mise en œuvre de cette règle. Le Conseil Constitutionnel, dans sa décision du 29 décembre 2009, reconnaît l\'autonomie financière des collectivités mais la distingue de l\'autonomie fiscale. Il n\'existe aucune disposition constitutionnelle garantissant une autonomie fiscale aux collectivités territoriales. Les collectivités territoriales peuvent : - Agir sur l\'assiette de l\'impôt local (par le biais d\'exonérations). - Agir sur les taux d\'imposition (votés au plus tard le 15 avril de l\'année concernée). Le respect des principes budgétaires est essentiel : - Annualité - Unité - Universalité - Spécialité - Équilibre réel Ces principes s\'appliquent à tous les budgets liés aux finances locales. *Annualité (article L1612-1 CGCT)* Un seul budget est établi par an, couvrant une période d\'un an. **Application du principe :** - **Périodicité du vote** : Chaque année, l\'exécutif propose un budget qui est voté par l\'assemblée délibérante. - **Portée des autorisations** : Le budget autorise la perception des recettes et l\'exécution des dépenses pour l\'année concernée par le vote, et seulement pour cette année-là. - **Période d'exécution** : L'ordonnateur doit exécuter le budget pour l'année pour laquelle il a été voté. L\'exercice budgétaire s\'étend du 1er janvier au 31 décembre. Les dépenses et recettes de cette période s\'imputent sur ce budget. **Exceptions :** - Les collectivités et intercommunalités peuvent passer les dernières opérations de l'année sur le mois de l'année suivante (journée complémentaire). - Le budget peut être modifié en cours d'année. *Unité (article L1612-1 CGCT)* Ce principe se décompose en deux règles : - **Unité stricto sensu** : Un seul document budgétaire doit être présenté et voté. - **Exhaustivité** : Toutes les recettes et dépenses doivent figurer sur le budget. L\'unité facilite le contrôle par l\'organe délibérant. **Exceptions :** - Création de budgets annexes. - Budget supplémentaire et modifications. *Universalité (article L2311-1 CGCT)* Ce principe se décompose en deux règles : - **Non-affectation des recettes** : Il est interdit de financer des dépenses par une recette déterminée. Toutes les recettes couvrent toutes les dépenses indifféremment. - **Non-compensation** : Il est interdit de compenser les dépenses par les recettes. L\'universalité garantit la transparence des fonds publics et facilite le contrôle par l\'organe délibérant. **Exception :** - Possibilité d'affectation des taux par les testaments. *Spécialité (article L1612-1 CGCT)* Ce principe concerne uniquement les dépenses. Une dépense n'est autorisée que pour un objet particulier. L\'autorisation donnée par l\'assemblée concerne chaque dépense spécifiquement évoquée (généralement au niveau du chapitre). **Exception :** - Dépenses imprévues. *Équilibre réel (article L1612-4 CGCT)* Ce principe nécessite que le budget réponde à trois conditions : - Évaluation sincère des dépenses et des recettes. - Chaque section doit être équilibrée (dépenses = recettes) et non seulement au niveau global. - Le remboursement du capital de l'emprunt doit être couvert par des ressources propres de la section d'investissement. Les collectivités ne peuvent pas emprunter pour rembourser leur emprunt. **Exception :** - Le suréquilibre peut être accepté. Les collectivités doivent financer leurs dépenses de fonctionnement par des recettes de fonctionnement. L'emprunt ne peut être utilisé que pour financer un investissement. *Contrôle budgétaire* Le contrôle budgétaire est de la compétence du représentant de l'État au niveau déconcentré, à savoir le préfet, conformément aux articles L1612-1 à L1612-20 du CGCT, en lien avec les chambres régionales des comptes qui élaborent des avis à destination du préfet. **Objectifs du contrôle :** - Assurer le respect des règles applicables à l'élaboration, l'adoption et l'exécution des budgets des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (budget primitif, budget supplémentaire, décision modificative et compte administratif). - Vérifier la date d'adoption et de transmission du budget. - Assurer l'équilibre réel du budget. - Contrôler la date de vote, l'équilibre et le rejet éventuel du compte administratif. - Inscrire et mandater d'office les dépenses obligatoires. Partie 3 : L'exécution budgétaire --------------------------------- **[I/Les acteurs de l'exécution et leurs attributions]{.smallcaps}** Deux acteurs participent à l\'exécution du budget d'une collectivité : - **L'ordonnateur** : l'exécutif de la collectivité, généralement élu. - **Le comptable public** : nommé par l'État, plus précisément par la direction générale des finances publiques (DGFIP), il est responsable d'une structure de gestion comptable. Un ordonnateur a un comptable, mais un comptable peut avoir plusieurs ordonnateurs. **En recettes :** - L'ordonnateur constate que la collectivité a droit à une recette, la liquide, puis émet le titre de recettes. - Le comptable contrôle, enregistre et encaisse. **En dépenses :** - L'ordonnateur engage, liquide et ordonne. - Le comptable contrôle, enregistre et paye. *Contrôles réglementaires* Pendant l'exercice budgétaire annuel, le comptable exécute les dépenses et les recettes locales au fur et à mesure des demandes de l'ordonnateur. L'exécution des budgets des collectivités territoriales (CT) et des établissements publics (EP) locaux est soumise aux règles de comptabilité publique, notamment aux contrôles prévus aux articles 19 et 20 du décret GBCP du 7 novembre 2012. Le comptable est chargé des contrôles de régularité, tandis que le contrôle de la légalité relève de la compétence du préfet, qui peut saisir le tribunal administratif en cas de décision jugée illégale. **Article 19 :** Le comptable public doit exercer les contrôles suivants : 1. **Pour les ordres de recouvrer :** - Régularité de l\'autorisation de percevoir la recette. - Mise en recouvrement des créances et régularité des réductions et annulations des ordres de recouvrer, dans la limite des éléments disponibles. 2. **Pour les ordres de payer :** - Qualité de l\'ordonnateur. - Exacte imputation des dépenses selon les règles de spécialité des crédits. - Disponibilité des crédits. - Validité de la dette selon les conditions de l\'article 20. - Caractère libératoire du paiement. 3. **Pour le patrimoine :** - Conservation des valeurs inactives. - Droits, privilèges et hypothèques. **Article 20 :** Le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : 1. Certification du service fait. 2. Exactitude de la liquidation. 3. Production des pièces justificatives. 4. Application des règles de prescription et de déchéance. Les dépenses sont particulièrement sensibles car les crédits budgétaires autorisés par l'assemblée délibérante sont strictement limitatifs, contrairement aux recettes dont les crédits sont évaluatifs. Le comptable doit donc porter une attention particulière à la disponibilité des crédits budgétaires pour les dépenses. Il doit également vérifier que l'ordonnateur, c\'est-à-dire la personne qui donne l'ordre de dépense, est bien habilité à le faire. En cas d'anomalies, le comptable informe l'ordonnateur et refuse la pièce de dépense. L'ordonnateur a alors trois options : - **Retirer la dépense** - **Régulariser et rectifier la dépense** - **Réquisitionner le comptable** : Si la régularisation n'est pas possible et dans certains cas précis, l'ordonnateur devient responsable à la place du comptable. *Le mandatement d'office* Le mandatement d'office concerne les dépenses obligatoires des collectivités territoriales, définies par l\'article L.1612-15 du CGCT comme les dépenses nécessaires pour régler les dettes exigibles et celles spécifiquement prévues par la loi. Selon cet article et la jurisprudence (CE, 17 déc. 2003, Sté Natexis-Banque populaire), une dépense est considérée comme obligatoire et peut faire l\'objet d\'un mandatement d\'office si elle correspond à une dette échue, certaine, liquide, non sérieusement contestée, et découlant de la loi, d\'un contrat, d\'un délit, d\'un quasi-délit ou de toute autre source d\'obligations. Pour les communes, une liste non exhaustive de ces dépenses figure à l'article L.2321-2 du CGCT, incluant principalement des dépenses de fonctionnement nécessaires dans l\'intérêt des habitants ou de tiers. Le préfet, avec l\'avis de la chambre régionale des comptes, évalue le caractère obligatoire d'une dépense. - **Si la dépense obligatoire est inscrite au budget mais non mandatée** : article L.1612-16. - **Si la dépense obligatoire n'est pas inscrite au budget ou si son caractère obligatoire est incertain** : article L.1612-15. *Procédure d'inscription d'office* Le préfet ou toute personne ayant intérêt à agir peut saisir la Chambre régionale des comptes (CRC) s\'il manque une dépense obligatoire au budget d\'une collectivité. - **Si la dépense n'est pas obligatoire** : La procédure s\'arrête, et le préfet ne peut pas inscrire une dépense non obligatoire au budget. - **Si la dépense est obligatoire** : La CRC met en demeure la collectivité de l\'inscrire au budget dans un délai d\'un mois. Si la collectivité ne s\'exécute pas, la CRC demande au préfet d\'inscrire la dépense au budget sous 20 jours. Le préfet règle et rend exécutoire le budget, et peut s\'écarter de l\'avis de la CRC, mais doit motiver sa décision. L'article L.1612-16 du CGCT prévoit que, si l'ordonnateur ne mandate pas les dépenses ayant fait l'objet d'une procédure d'inscription d'office ou les dépenses dotées de crédits au budget, le préfet peut procéder au mandatement d'office. *Mise en œuvre du mandatement d\'office* Toute personne ayant un intérêt peut saisir le préfet. La procédure se déroule en deux étapes : 1. **Constatation et mise en demeure** : Si le préfet constate que la dépense est obligatoire et que les crédits nécessaires sont disponibles dans le budget de la collectivité, il met en demeure l\'ordonnateur de mandater les crédits concernés. 2. **Mandatement d\'office** : Si l\'ordonnateur refuse de mandater les crédits dans un délai d\'un mois après la mise en demeure, le préfet procède au mandatement d\'office par arrêté. Si la dépense représente 5 % ou plus de la section de fonctionnement du budget primitif de la collectivité, l\'ordonnateur dispose de deux mois pour mandater les crédits après la mise en demeure. **Attention** : Les contrôles de régularité diffèrent des contrôles de légalité (effectués par le préfet) et des contrôles d'opportunité (effectués par l'assemblée). *Comptabilité locale* **Instructions budgétaires et comptables :** - Les opérations d\'exécution des budgets locaux sont classées selon un plan de comptes normalisé. - Pour les communes, départements et régions, la nomenclature M57 est appliquée (généralisée au 1er janvier 2024). - Le comptable tient une comptabilité de tous les mouvements affectant le patrimoine et la situation financière des collectivités. **Synthèse de l'exécution budgétaire et comptable :** - À la fin de l\'exécution, l\'ordonnateur et le comptable produisent chacun un document de synthèse : le compte administratif (ordonnateur) et le compte de gestion (comptable). - En 2024, pour plus de transparence et de lisibilité de l'information financière, ainsi que pour améliorer la qualité des comptes, ces documents seront remplacés par un document unique : le Compte Financier Unique, permettant à l'ordonnateur et au comptable de présenter ensemble le bilan de l'exécution. *La certification des comptes des collectivités* La certification des comptes des collectivités, encadrée par l\'article 110 de la loi du 7 août 2015 (NOTRE), vise à établir les conditions nécessaires à la certification des comptes du secteur public local. Cela inclut la nature des états financiers, les normes comptables, le contrôle interne comptable et financier, ainsi que les systèmes d\'information utilisés. - **Mise en œuvre** : Depuis 2015, 25 collectivités locales volontaires de différentes tailles et catégories (régions, départements, communes, EPCI) participent à cette expérimentation. - **Phases** : Une première phase d\'accompagnement par les juridictions financières (2015-2020) a été suivie d\'une phase de certification des états financiers par des commissaires aux comptes pour les exercices 2020, 2021 et 2022. - **Bilan** : En mai 2023, le Gouvernement a présenté le bilan final de l\'expérimentation, permettant au Parlement de décider des suites à donner. Ce bilan souligne la forte mobilisation des collectivités, la nécessité d\'une préparation adéquate, l\'amélioration de la qualité comptable, le renforcement du contrôle interne et l\'approfondissement des relations entre ordonnateurs et comptables publics. *Suite à ce bilan, le Gouvernement propose :* -  Suite à ce bilan, le Gouvernement propose : - **Encouragement à la certification volontaire** : À partir de 2028, les collectivités les plus importantes seront encouragées à certifier leurs comptes de manière volontaire, avec un accompagnement spécifique des administrations (DGFiP, DGCL) et de la Cour des comptes. - **Dispositifs alternatifs** : Pour les collectivités qui ne choisiront pas la certification, des dispositifs alternatifs d\'amélioration de la qualité des comptes seront mis en place, proportionnés à leurs enjeux et pilotés par la DGFiP. Les collectivités pourront également faire appel à un professionnel pour obtenir une attestation de fiabilité sur certains cycles comptables définis à l\'avance. - **Cadre de certification adapté** : Un cadre de certification spécifique aux particularités du secteur public local sera envisagé. Partie 1 : le cadre juridique de l'exécution  --------------------------------------------- Une fois le budget de l'Etat ou de la collectivité votée par l'assemblée délibérante, il doit être exécuté.  Les différents budgets publics étant autorisés par des assemblées élues, il est légitime que les citoyens puissent en contrôler l\'exécution. Le principe même de ce pouvoir trouve son fondement dans la Déclaration des Droits de l\'Homme et du Citoyen, dans ses articles 14 et 15 : Article 14 : Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d\'en suivre l\'emploi, et d\'en déterminer la quotité, l\'assiette, le recouvrement et la durée. Article 15 : La Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. La majorité des règles contraignant et encadrant l'exécution budgétaire et comptable sont compilés dans le décret GBCP, applicable à l'Etat, aux collectivités et les établissements publics. Le décret s'applique aux Administrations publiques : ensemble de structures et organismes financés majoritairement par des fonds publics, et notamment à partir des prélèvements obligatoires ou de concours de l'Etat qui produisent des services non marchands ou redistribuent des richesses. 4 principes fondamentaux : - La séparation ordonnateur/comptable - La responsabilité financière des gestionnaires publics - L'unité de caisse - L'obligation de dépôt de fonds au trésor : état maitrise la trésorerie des collectivités. 7 *Séparation ordonnateur et comptable art 9 CGCT* Origine : ordonnance du septembre 14 septembre 1822 crée la séparation ordonnateur-comptable, réaffirmé par les textes suivants (décret du 29 décembre 1962 puis décret GBCP du 7 novembre 2012). Justifications du principe : - Division du travail - Contrôle mutuel - L'unité d'action financière Conséquences : les fonctions d\'ordonnateur et de comptable sont incompatibles = exclusivité des compétences. La personne qui donne l\'ordre de la recette ou de la dépense (ordonnateur) est différente de celle qui l\'exécute (le comptable). Ordonnateur = décideur financier élu ou nommé, il ordonne l\'exécution du budget mais ne peut manier les fonds publics. Comptable = agent public qui est habilité à manier les fonds publics et à tenir les comptes des administrations publiques. Le comptable exécute les décisions de l\'ordonnateur, il est responsable et doit donc contrôler les actes de l\'ordonnateur (pas de contrôle d\'opportunité mais de régularité). C'est une séparation discutée mais qui demeure : - Proposition de loi relative à la suppression de la séparation en octobre 2018 (non aboutie) - Rapport Ravignon de mai 2024 sur le coût du millefeuille administratif Il existe un aménagement NCR au bon fonctionnement des collectivités et établissements publics : les régies. Définition : Une régie permet à un régisseur de manier les fonds publics dans le cadre de l'acte constitutif de la régie. Le principe se décline en recette ou en dépense : régie de recette ou régie d'avance. Il existe toutefois une organisation particulière NCR au bon fonctionnement des collectivités et EP : les régies. Régie : permet à un régisseur de manier des fonds publics à la place du comptable public assignataire (et sous son contrôle) dans le cadre de l'acte constitutif de la régie. Le principe se décline en recettes ou dépenses : régie de recettes ou régies d'avance. Le régisseur peut être un agent de la fonction territoriale, fonction publique hospitalière mais également toute personne physique extérieure à la collectivité ou à l'établissement public local (art 22). *La responsabilité financière des gestionnaires publics* Réforme de la responsabilité en 2022 : - Avant le comptable et seulement lui portait une responsabilité personnelle et pécuniaire - Les gestionnaires publics (essentiellement côté ordonnateur) étaient justiciables de la Cour de Discipline Budgétaire et Financière L'ordonnance n°2022-408 du 23 mars 2022 instaure un régime unifié de responsabilité qui vise à sanctionner tous les gestionnaires publics qui ont commis une faute grave ayant causé un préjudice financier significatif (infraction aux règles d'exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens publics). *Le principe d'obligation de dépôt de fonds au Trésor (art 47 GBCP)* Toutes les collectivités locales ont l'obligation de déposer leur fond au Trésor sur le compte de l'Etat auprès de leur comptable public. Il n'est pas possible pour une collectivité d'ouvrir un compte bancaire auprès d'une banque, elle n'a pas la maitrise de la trésorerie. *Le principe d'unité de caisse et de trésorerie* Un seul compte est ouvert auprès de la banque de France où sont déposées toutes les recettes et exécutées toutes les dépenses de l'Etat mais aussi des collectivités locales ou les EP. Dans un service de gestion comptable qui gère plusieurs collectivités, il y a une seule caisse et un seul compte banque de France lié au compte unique de l'Etat. *La typologie des ordonnateurs et des comptables* Les ordonnateurs et les comptables ont des compétences bien définies, sans empiéter sur celles des autres. La réglementation distingue deux types d\'ordonnateurs et deux types de comptables. Les articles 10 et 75 du GBCP présentent les deux types d\'ordonnateurs, tandis que l\'article 15 du GBCP présente les deux types de comptables. Les ordonnateurs peuvent être principaux ou secondaires, et ils ont la possibilité de déléguer leur signature. Les ordonnateurs secondaires disposent d\'une délégation de pouvoir. Au niveau déconcentré, on trouve des ordonnateurs déconcentrés tels que les préfets et les directions régionales et départementales. *Les ordonnateurs* On distingue deux types d\'ordonnateurs : principaux et secondaires. *Ordonnateurs principaux* - **État :** Chaque ministre est l\'ordonnateur principal des services de son ministère. Ne pouvant exécuter le budget lui-même, il délègue sa signature à des ordonnateurs principaux délégués (directeurs généraux, membres du cabinet). - **Établissements publics nationaux ou de santé :** Le directeur est l\'ordonnateur principal. - **Collectivités territoriales et établissements publics locaux (EPL) :** L\'ordonnateur principal est celui qui détient le pouvoir exécutif, comme le maire, le président du conseil départemental ou le président du conseil régional. **Ordonnateurs secondaires :** - Ils reçoivent une délégation de pouvoir de la part des ordonnateurs principaux. En résumé : - **État :** Ministres - **Collectivités territoriales :** Maire, président du conseil départemental, président du conseil régional - **Établissements publics nationaux/locaux :** Directeur d'établissement du conseil d'administration *Les ordonnateurs secondaires* Les ministres ne peuvent pas gérer les dépenses de leur ministère sur tout le territoire français. En plus de déléguer leur signature pour les dépenses centrales, ils délèguent leur pouvoir pour les dépenses des services déconcentrés. Cette délégation de pouvoir est faite au nom du préfet, qui devient alors l\'ordonnateur secondaire de droit. Les préfets, ne pouvant pas gérer toutes les dépenses des services déconcentrés, délèguent à leur tour leur signature aux responsables locaux des services déconcentrés, appelés ordonnateurs secondaires délégués. Par exemple, le directeur régional des Affaires Culturelles ou le directeur départemental des Territoires. ⚠️ Les collectivités territoriales et les établissements publics n'ont pas d'ordonnateurs secondaires. Ils peuvent avoir une délégation de signature, mais pas de délégation de pouvoir. Les deux types de comptables sont présentés dans l\'article 15 du GBCP. Les comptables publics peuvent être principaux ou secondaires. *Comptables principaux :* - **Définition :** Ils sont responsables de l\'exécution des opérations et remettent un compte de gestion au juge des comptes. - **Responsabilité :** Ils rendent directement leurs comptes au juge des comptes. - **Pour l\'État :** - Niveau central : contrôleur budgétaire et comptable ministériel. - Niveau déconcentré : directeur départemental/régional des finances publiques. - **Pour les établissements publics nationaux :** agents comptables. - **Pour les collectivités territoriales :** responsable de service de gestion comptable, payeur départemental, payeur régional. - **Pour les EPL (notamment EPCI et EPS) :** comptables DGFIP, responsables de service de gestion comptable. *Comptables secondaires :* - **Définition :** Ils assistent le comptable principal dans l\'exécution du budget. - **Responsabilité :** Ils ne sont pas responsables devant le juge des comptes, mais devant leur comptable principal. - **Existence :** Les comptables secondaires n\'existent que pour les opérations de l\'État. Les comptables, qu\'ils soient principaux ou secondaires, sont des agents publics chargés de tenir les comptes publics et de manier les fonds publics. Ils dépendent de la DGFIP ou de la DGDDI. Leur classification en tant que principal ou secondaire dépend de l\'autorité auprès de laquelle ils sont responsables, et non de leur positionnement. Partie 2 : Le contrôle administratif de la gestion -------------------------------------------------- *Contrôle budgétaire (spécifique à l\'État)* La soutenabilité budgétaire se vérifie par l'adéquation des projets de dépenses d'un responsable budgétaire aux capacités d'engagement (AE) et aux crédits de paiement (CP) qui lui sont notifiés ou susceptibles de lui être délégués. Cela mesure sa capacité à honorer les engagements qu'il souhaite prendre. Une politique est dite soutenable si elle ne compromet pas à long terme la solvabilité de l\'État, c'est-à-dire sa capacité à rembourser ses dettes. - **Niveau central :** Le contrôle budgétaire est exercé auprès de chaque ministre ordonnateur principal par un contrôleur budgétaire et comptable ministériel, sous l\'autorité du ministre chargé du budget. - **Niveau déconcentré :** Le contrôle budgétaire des services déconcentrés de l\'État est exercé par le DRFiP de la résidence administrative de l\'ordonnateur secondaire contrôlé. En pratique, cette mission est confiée à un contrôleur budgétaire en région. *Contrôle de l\'exécution par les corps de contrôle* **Inspection Générale des Finances (IGF) :** - **Rôle :** L\'IGF exerce un contrôle financier sur l\'ensemble du secteur public, incluant tous les ordonnateurs et comptables publics. Elle effectue des contrôles sur pièces et/ou sur place de la régularité des opérations et des comptes publics. - **Rapports :** À l'issue de ces contrôles, l\'IGF remet un rapport au ministre en charge de l'économie et des finances, qui décide des suites à donner. - **Recrutement :** Les membres de l'IGF sont recrutés parmi les premiers reçus à l'Institut national du service public (INSP). - **Exemple :** En 2014, l\'IGF a contrôlé la chambre de l'agriculture, produit un rapport et l\'a remis au ministre. **Autres corps de contrôle interne des administrations :** - Chaque administration dispose de services internes chargés du contrôle et de l'audit de leurs propres missions. - **Exemple :** À la DGFIP, une mission risque et audit est rattachée directement au directeur général et relayée dans chaque DDFIP par une mission locale risque et audit. Partie 3 : Le contrôle politique -------------------------------- *Contrôle des assemblées (État)* Chaque assemblée, après avoir autorisé le budget, en contrôle l'exécution. Ce contrôle peut se dérouler de deux manières : - **Pendant l\'exécution du budget :** Lors des débats parlementaires, les députés ou les sénateurs peuvent interroger le gouvernement sur des questions budgétaires et créer des commissions d\'enquête sur des questions financières. - **Après l\'exécution du budget :** Le Parlement vote une loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l\'année. Pour la LFSS (Loi de Financement de la Sécurité Sociale), c\'est la loi d\'approbation des comptes de la sécurité sociale qui permet le contrôle a posteriori de l'exécution. *Contrôle des assemblées (collectivités)* Chaque assemblée, après avoir autorisé le budget, en contrôle l'exécution. De même, le maire, à la clôture de l\'exercice budgétaire (au plus tard le 31 janvier de l\'année N+1), établit un compte administratif du budget exécuté. **Le compte administratif :** - Rapproche les prévisions ou autorisations inscrites au budget des réalisations effectives en dépenses (mandats) et en recettes (titres). - Présente les résultats comptables de l'exercice. Le compte administratif peut être remplacé par un compte financier unique (CFU). **Compte financier unique (CFU) :** - La loi de finances pour 2021 a permis à des collectivités d\'expérimenter un CFU, remplaçant le compte administratif de l\'ordonnateur et le compte du comptable public, pour une durée maximale de trois exercices budgétaires (2021 à 2023). - Le CFU est un document commun de l\'ordonnateur et du comptable décrivant l\'exécution budgétaire et sa traduction comptable. - L\'article 205 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 généralise le CFU au plus tard pour les comptes de l\'exercice budgétaire 2026. - L\'application du référentiel M57 (ou M4 pour les SPIC) et la dématérialisation des documents budgétaires au format XML vers la Préfecture sont des prérequis. *Mission d\'assistance de la Cour des Comptes* Pour l\'État, la LOLF prévoit que la Cour des comptes certifie les comptes afin de s\'assurer de leur sincérité. Cette certification vise à informer le Parlement et les citoyens, notamment avant l\'approbation des comptes de l\'État par le Parlement. **Certification des comptes :** - Les comptes de la sécurité sociale sont également certifiés. - La certification est une mission d\'audit externe consistant à exprimer une opinion sur la conformité des comptes au référentiel comptable applicable, incluant leur sincérité. - Les comptes sont certifiés depuis 2006, toujours avec réserve (de 13 à 4 réserves, avec une liste des anomalies significatives passant de 5 à 4 en 2022). - Les stocks de l'armée présentent souvent des anomalies. Partie 4 : Le contrôle juridictionnel ------------------------------------- *La responsabilité des gestionnaires publics* La Cour des comptes effectue le contrôle juridictionnel des ordonnateurs (sauf élus et ministres) et des comptables, conformément à l\'ordonnance du 23 mars 2022 qui établit le régime de la responsabilité des gestionnaires publics (RGP). **Régime de la responsabilité des gestionnaires publics (RGP) :** - **Objectif :** Unifier la responsabilité des gestionnaires publics, qu\'ils soient ordonnateurs ou comptables. - **Suppression de la RPP :** Le régime de la responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) des comptables publics est supprimé. - **Sanction :** Vise à sanctionner les gestionnaires publics ayant commis une faute grave causant un préjudice financier significatif. - **Juge financier :** La 7ème chambre de la Cour des comptes juge désormais les personnes et non plus les comptes. **Objectifs du régime RGP :** - **Clarté et lisibilité :** Fournir un cadre clair pour les gestionnaires et comptables publics sans entraver leur capacité d\'initiative. - **Maintien des principes :** Conserver le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, ainsi que les règles de gestion publique (GBCP, normes comptables, etc.). - **Intervention du juge :** Réserver l\'intervention du juge financier aux cas de faute grave. Le nouveau régime est en vigueur depuis le 1er janvier 2023 et s\'applique aux manquements constatés à partir de cette date. Les deux régimes coexistent pendant quelques années. *Triple responsabilité des agents publics* Les agents publics sont soumis à trois types de responsabilité : 1. **Responsabilité civile :** - **Objectif :** Réparer le dommage causé à autrui (article 1240 du Code civil). - **Conditions :** Manquement volontaire et inexcusable aux obligations professionnelles ou déontologiques. - **Exemple :** Détournements de fonds. - **Mise en œuvre :** Devant les juridictions civiles et/ou pénales. 2. **Responsabilité disciplinaire :** - **Objectif :** Sanctionner les manquements affectant la carrière de l\'agent. - **Procédure :** L\'agent bénéficie de garanties statutaires. - **Sanctions :** Dix sanctions réparties en quatre groupes, allant de l\'avertissement à la révocation. 3. **Responsabilité pénale :** - **Objectif :** Répondre des infractions commises et subir les peines prévues. - **Exemples :** Concussion, détournement de fonds publics, prise illégale d\'intérêt, délit de favoritisme. - **Procédure :** Déclenchée par le Procureur de la République, avec un délai de prescription de 6 ans. *Les justiciables du régime RGP* Le nouveau régime de responsabilité des gestionnaires publics (RGP) concerne tous les gestionnaires publics, qu\'ils soient ordonnateurs ou comptables. Sont concernés : - Les comptables publics. - Les ordonnateurs précédemment justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), à savoir: - Toute personne appartenant au cabinet d\'un membre du Gouvernement. - Tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l\'État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics, ainsi que des groupements de collectivités territoriales. - Tout représentant, administrateur ou agent des autres organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes ou d\'une chambre régionale des comptes. Les ministres et les élus locaux sont exclus de ce régime. **Exemptions de sanction :** Les personnes mentionnées ci-dessus ne sont passibles d\'aucune sanction dans les cas suivants : - Si elles agissent conformément aux instructions préalables de leur supérieur hiérarchique, dont la responsabilité se substitue à la leur, à condition que cette autorité ait été informée de l\'affaire. Ces dispositions ne s\'appliquent pas si l\'instruction est manifestement illégale et compromet gravement un intérêt public. - Si elles produisent un ordre écrit émanant d\'un ministre ou d\'une autorité locale élue. - Si elles produisent une délibération préalable d\'un organe délibérant d\'une collectivité territoriale ou d\'un groupement de collectivités territoriales, à condition que cet organe ait été dûment informé de l\'affaire. **Gestion de fait :** Les ministres, élus locaux, et toute personne manipulant des deniers ou valeurs publics sans être comptable public ou sans agir sous contrôle d\'un comptable public peuvent être déclarés \"comptable de fait\" et soumis au même régime de responsabilité et aux mêmes sanctions. La gestion de fait vise à protéger les deniers publics et ne vise pas nécessairement un comportement répréhensible. Les justiciables ne sont pas déclarés responsables si le juge financier constate des circonstances exceptionnelles ou de force majeure (ex. : vol à main armée). **Réquisition du comptable par l\'ordonnateur :** Les comptables publics ne sont pas responsables des opérations effectuées suite à un ordre de réquisition régulier de l\'ordonnateur. L\'ordre de réquisition transfère la responsabilité à l\'ordonnateur. *Les fautes dans le régime RGP* Le régime RGP vise à sanctionner des fautes, et non des manquements, relatives à l\'exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens des entités publiques. Pour saisir le juge financier, la faute doit répondre à deux critères cumulatifs : - Elle doit être \"grave\". - Elle doit avoir causé un \"préjudice financier significatif\" à l\'organisme concerné. Le caractère significatif du préjudice financier est évalué en fonction de son montant par rapport au budget de l\'entité ou du service concerné. **Exemple de décision :** Dans une décision du 5 juillet 2024 (n° S-2024-1038, Régie métropolitaine Parcub devenue Metpark), la Cour des comptes a reproché l\'émission tardive ou le défaut d\'émission de titres de recettes et un défaut de contrôle des régies de recettes de stationnement et de fourrière. Le préjudice financier a été établi à 376 600 € pour le directeur et 348 400 € pour le directeur financier, montants jugés significatifs par rapport à la moyenne des produits de gestion (19,6 M €). Le directeur a été condamné à une amende de 2 500 €, et le directeur financier à une amende de 8 000 €. **Autres fautes sanctionnées par le régime RGP :** - Agissements faisant échec à une procédure de mandatement d'office. - Octroi d\'un avantage injustifié à autrui, à soi-même ou à une personne morale, par intérêt personnel direct ou indirect. - Inexécution d\'une décision de justice conduisant à une astreinte. - Gestion de fait pour toute personne. **Infractions spécifiques :** - Absence de production des comptes. - Engagement d\'une dépense sans respecter les règles de contrôle budgétaire. - Engagement d\'une dépense sans délégation à cet effet. *La responsabilité des gestionnaires publics : les sanctions dans le régime RGP* Les sanctions dans le régime de responsabilité des gestionnaires publics (RGP) sont des amendes applicables à tous les justiciables. Ces amendes sont : - Non assurables et non rémissibles. - Calculées en fonction de la rémunération des agents concernés. - Plafonnées à six mois de rémunération. **Exemples d\'arrêts :** - **Arrêt 2023-0604 :** La directrice générale de la société publique locale ALPEXPO a été condamnée à une amende de 3 500 € pour avoir engagé une dépense sans en avoir le pouvoir ou sans délégation. - **Arrêt 2023-0858 :** Le directeur du CH de Sainte Marie à Marie Galante a été condamné à une amende de 2 000 € pour absence d\'ordonnancement de sommes résultant de décisions de justice. **Exemple concernant un comptable public :** - **Arrêt n° S-2024-0715 (3 mai 2024, Département de l\'Eure) :** La Cour des comptes a condamné l\'adjoint du payeur départemental et l\'adjoint du directeur financier du département de l\'Eure à une amende de 2 500 € chacun pour négligence et défaut de vigilance ayant conduit à des paiements non libératoires de près de 800 000 € au bénéfice d\'un escroc. La responsabilité financière sanctionne les fautes graves avec préjudices financiers significatifs, indépendamment de la malveillance. *La procédure de jugement* **Organisation juridictionnelle :** - **Première instance :** Une chambre unique (7ème chambre) de la Cour des comptes, comprenant des membres de la Cour et des magistrats des Chambres régionales et territoriales des comptes. - **Appel :** Devant la cour d\'appel financière, présidée par le Premier Président de la Cour des comptes et composée de membres du Conseil d\'État, de la Cour des comptes, et de personnalités qualifiées. - **Cassation :** Devant le Conseil d\'État. **Saisine du juge financier :** Le juge financier peut être saisi par : - Les ministres. - Les présidents des assemblées parlementaires. - Les procureurs. - Les services d\'inspection de l\'État. - Pour la sphère locale : les présidents des exécutifs locaux, les préfets, et les directeurs régionaux ou départementaux des finances publiques. **Réquisition du comptable par un ordonnateur :** La procédure de réquisition du comptable par un ordonnateur, prévue par le décret GBCP, est réaffirmée par la loi. L\'ordonnance permet au comptable de signaler à l\'ordonnateur toute opération susceptible de constituer une infraction aux règles relatives à l\'exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens. En cas d\'absence de réponse ou de régularisation par l\'ordonnateur, le directeur local peut saisir le Procureur général près la Cour des comptes. **Prescription des faits :** La prescription des faits est fixée à 5 ans à compter de la commission des faits.