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Droit administratif Chapitre I : Les contrats administratifs (Cadmin) Le moyen juridique de l’action administrative ne consiste pas seulement dans des décisions prises unilatéralement par l’A (AAU), l’A recourt aussi aux contrats : actes qui manifestent d’un accord de volontés entre l’A et d’autre...

Droit administratif Chapitre I : Les contrats administratifs (Cadmin) Le moyen juridique de l’action administrative ne consiste pas seulement dans des décisions prises unilatéralement par l’A (AAU), l’A recourt aussi aux contrats : actes qui manifestent d’un accord de volontés entre l’A et d’autres personnes (publiques ou privées). Le support de l’action administrative n’est pas seulement la volonté de l’A mais peut être celle d’autres personnes SI elle se manifeste dans un contrat. Les contrats conclus par l’A ne sont pas tous de même nature et ne sont pas tous soumis au même régime juridique. Il y a des contrats de droit commun/privé (contrats qui ont la même nature que les contrats conclus entre particuliers) régis par le Code civil (qui est le droit commun des contrats) et le juge compétent est le juge judiciaire. Il y a des contrats administratifs qui sont régis par le droit public et le juge compétent est le juge administratif. Section I : Identification des contrats administratifs I. Le critère premier du Cadmin : la qualification législative/l’expression de la loi A. La qualification directe Les Cadmin par qualification directe du législateur sont : - Les contrats d’exécution de travaux publics et de ventes d’immeubles de l’Etat [loi du 27.02.1800] ; - Les contrats portant occupation du domaine public [loi du 17.06.1938/article L-2133 du Code général de la propriété publique] ; - Les contrats soumis au Code des marchés publics/marchés publics [loi MURCEF de 2001] ; - Les contrats de partenariats publics privés [ordonnance du 17.06.2004 → adoptée par l'exécutif mais ratifiée par le Parlement]. B. La qualification indirecte/implicite : la détermination de la compétence juridictionnelle La loi ne dit pas expressément que tel contrat est de droit public/administratif, en revanche elle prévoit que les litiges relatifs à ce contrat sont soumis au JA, donc le caractère du Cadmin se déduira du juge compétent = technique des blocs de compétences. Ex : Les contrats passés par les personnes publiques gérant un service public administratif avec des agents non titulaires sont administratifs en raison de la compétence de la juridiction administrative [Berkani, 1996]. II. Les critères du Cadmin en l'absence de qualification législative (les critères jurisprudentiels) Dans le silence de la loi, le juge admin a dégagé des critères jurisprudentiels pour identifier le Cadmin : - Critère organique : rattachement du contrat à une personne (quelles sont les parties au contrat ?) ; - Critère matériel : rattachement du contrat à une activité (quel est l’objet du contrat ?). Ils sont cumulatifs càd que le critère organique est une présomption à vérifier avec le critère matériel, les 2 doivent converger pr que le contrat soit administratif ou privé. A. Le critère organique : la présence d’une personne publique Le contrat est présumé administratif dès lors qu’un cocontractant est une personne publique. 1. Les contrats passés entre personnes publiques 1 “Un contrat conclu entre 2 personnes publiques revêt en principe* un caractère administratif impliquant la compétence des juridictions administratives” [UAP, 1983]. *Présomption simple (pas irréfragable). Ce principe trouve à s’appliquer aussi dans des situations où le cocontractant (ou les 2 contractants) est une personne privée → situation des personnes privées transparentes : une personne privée cocontractante est sous la dépendance d’une personne publique et donc manque de l'autonomie nécessaire, cette personne privée est regardée comme transparente donc les contrats qu’elle conclut sont réputés conclu par la personne publique. “Lorsqu’une personne privée est crée à l'initiative d’une personne publique qui en contrôle l’organisation et le fonctionnement et qui lui procure l’essentiel de ses ressources, cette personne privée doit être regardée comme transparente et les contrats qu’elle conclut pour l’exécution d’une mission de SP qui lui est confiée sont administratifs” [Commune de Boulogne-Billancourt, 2007]. 2. Les contrats passés entre personnes privées En l’absence de personne publique partie au contrat, le contrat est présumé privé. MAIS la présomption du caractère administratif s’impose s’il apparaît qu’une personne privée partie au contrat est rattachable à une personne publique. Ceci correspond à différentes hypothèses : - Les personnes privées (ou organisations) transparentes ; - La théorie du mandat : une personne privée agit sur mandat d’une personne publique, le contrat est réputé conclu par la personne publique [Prades, 1936 + Dame Culard, 1976]. Le mandat peut être explicite (convention ou acte unilatéral) ou implicite (aucun acte conventionnel ou unilatéral de l’A ne donne expressément mandat mais il se déduit d’un faisceau d’indices, [Société d’équipement de la région Montpellier-Rennes, 1975]). B. Le critère matériel Critère nécessaire mais complémentaire et alternatif. Il se rapporte à l’objet du contrat qui renvoie dans la jurisprudence à 2 considérations distinctes (qui correspondent aux 2 branches de l’alternative) : 1. Le contrat a pour objet l’exécution d’un SP Plusieurs hypothèses : - L’A confie à une personne privée une mission de SP → Époux Bertin, 1956 : l’A confie aux époux l’activité de fournir de la nourriture à des ressortissants, c’est un SP donc Cadmin. - La délégation de SP : une personne publique crée une activité mais en confie la gestion à une personne privée [Crous de l’Académie de Nancy-Metz, 1991]. - Les contrats d'organisation de SP sont aussi considérés comme des contrats pour l’exécution d’un SP. 2. L’existence de clauses exorbitantes de droit commun Un contrat passé entre l’A et une personne privée est administratif si, lorsqu’il ne vise pas à l'exécution de SP, comporte une clause exorbitante de droit commun [Société des granits porphyroïdes des Vosges, 1912]. Les clauses exorbitantes de droit commun d’après l’arrêt Société française des constructions mécaniques, 1935 : - fixent des droits et O étrangers par leur nature à ce que des particuliers peuvent décider dans le contrat ; - produisent des effets/imposent des O sur les tiers et ce car le contrat de droit commun est la loi des parties, elles ne peuvent pas par des clauses du contrat porter atteintes à des tiers ; 2  - confèrent des droits/prérogatives de puissance publique qu’une volonté privée ne peut pas conférer ; - déséquilibrent les rapports entre les cocontractants notamment lorsqu’est reconnu à la personne publique un pouvoir particulier sur son cocontractant [Société Axa France + Société Senseo, 2015]. III. Identification matérielle des Cadmin (quelles sont les sortes de Cadmin ?) A. Les différents Cadmin eu égard à leur finalité Le Cadmin est utilisé pour réaliser des opérations qui correspondent à des buts. Le contrat peut servir à l’A à : - l’acquisition de moyens par l’A à savoir les marchés publics (qui sont des Cadmin permettant à l’A d’acquérir des travaux, des B/S) et les contrats de partenariats publics et privés ; - gérer des activités càd qu’il y a délégation de la gestion de SP à une personne publique ou privée ; - l’organisation des relations de travail avec les contrats de L publics ; - valoriser le domaine public via les contrats d’occupation du domaine public. B. La distinction juridique entre les contrats de marchés publics (MP) et les contrats relevant d’une délégation de SP (DSP) Un critère de distinction tient à l’existence d’un risque lié à la rémunération. Il y a DSP s’il y a un risque lié à la rémunération càd lorsque la rémunération du cocontractant est substantiellement assurée par le résultat de l’exploitation du service [SMITOM, 1999 + Société avenance enseignement et santé, 2009]. Section II : Le régime juridique des Cadmin La notion de régime juridique s'intéresse aux conditions/règles de naissance, de vie (d’exécution) et de mort (cession des liens contractuels) des contrats. I. La formation du Cadmin A. Le choix du cocontractant de l’administration Pour la conclusion du contrat, l’A est représentée par une autorité. Or, la compétence est essentielle car cette autorité représentante doit être dûment habilitée à cet effet. La violation des règles de compétence/si le contrat est signé par une personne non habilitée a une conséquence irrémédiable : la nullité du contrat. L’autorité représentante sera généralement le ministre pour l’Etat, le président du Conseil régional pour la région, le président du Conseil général pour le département, et le maire pour la commune. Dans le cadre des MP et DSP, ce choix est souvent fait par des commissions d’appel d'offres/de mises en concurrence. Il reviendra à ces commissions de choisir le cocontractant de l’A lorsqu’il s’agit de MP ou de faire des propositions lorsqu’il s’agit de DSP. Le choix du cocontractant obéit au principe de liberté : pour la passation des contrats, l’A jouit d’une liberté contractuelle qui n’est cependant pas absolue : - Les dérogations à la liberté contractuelle doivent être strictement interprétées et la loi nouvelle ne s’applique pas aux contrats en cours [Société Borg Warner, 1998]. 3  - La limite principale de la liberté contractuelle consiste dans le principe de l’égal accès aux contrats et marchés publics posé par des arrêts de la CJUE [Telaustria, 2000 + Camif, 2001] et consacré par le Conseil c. dans une décision du 06.12.2001. De ce principe d’égal accès, il est possible d’extraire 3 règles qui président au choix du cocontractant de l’A : règle de transparence, de publicité (l’A doit lancer un avis d’appel public à concurrence à destination de tous les opérateurs publics), de mise en concurrence. Le degré de limitation de ces règles dépend de l’enjeu financier de la commande publique : + le montant de la commande publique est élevé + la procédure est soumise aux règles. 3 seuils de marché : - Le seuil du bas dit le “seuil de dispense des procédures” : l’A est dispensée de se plier aux 3 règles. - Le seuil intermédiaire avec la “procédure du MAPA” : les règles sont allégées. - Le dernier seuil avec la “procédure formalisée” qui concerne les contrats avec de gros enjeux financiers ou les exigences d’application des règles sont fortes. B. La contestation du choix du cocontractant Quelque soit la procédure applicable, le choix du cocontractant de l’A se fait tjr sous le contrôle du juge lequel peut être saisi selon 2 procédures : - Le référé précontractuel : recours introduit avant la signature du contrat si une personne ayant intérêt à conclure le contrat s’estime lésée par la violation des règles, elle peut contester le choix de l’A. - Le référé contractuel qui intervient après la signature du contrat. II. L’exécution des Cadmin A. Les droits et les obligations des parties Le Cadmin est porteur d’un déséquilibre des relations contractuelles car, bien qu’étant partie au contrat, l’A conserve des prérogatives de puissance publique (pouvoirs). 1. Les prérogatives de l’administration a. Pouvoir de direction et de contrôle L’A a un droit de regard sur la manière dont l’autre partie exécutera le contrat : - L’A peut procéder à des observations sur place (notamment dans les contrats de travaux) ; - L’autre partie est tenue de fournir à l’A des informations ; - L’A peut imposer à son cocontractant des moyens d’exécution non prévues par le contrat, ils se traduisent par des instructions et des ordres de services ; - Pouvoir d’office qui n’a pas besoin d’être prévu par le contrat pour exister et l’A a l’obligation d’exercer ce pouvoir lorsque nécessaire [Entreprises Olin, 1988] ; - Dans le cas d’une DSP, le droit de regard de l’A s’exerce en vertu du cahier des charges (cahier d’obligations imposées au cocontractant et défini unilatéralement par l’A). b. Pouvoir de sanction L’A peut elle-même sanctionner les manquements du cocontractant. Ces sanctions peuvent être pécuniaires, coercitives ou la résiliation du contrat. Bien que différentes, elles présentent des caractéristiques communes : Le pouvoir de sanction existe même dans le silence du contrat [Delplanque, 1907] ; Le pouvoir de sanction est néanmoins limité : - Il est soumis au contrôle de proportionnalité : juge contrôle caractère adapté de la sanction à la faute ; - SAUF clauses particulières ou circonstances impliquant une urgence d’exécution, toute sanction doit être précédée d’une mise en demeure restée infructueuse [Société de reconstruction agricole, 1917] ; 4  - En prononçant des sanctions, l’administration est tenue de respecter les droits de la défense càd donner la possibilité au cocontractant de se défendre [Simon, 1959]. Au-delà de ce régime commun, chaque sanction est soumise à des règles particulières. - Les sanctions pécuniaires se présentent sous la forme de dommages-intérêts (calculés en fonction du préjudice) ou de pénalités (dommages-intérêts forfaitaires fixés à l’avance). L’A peut établir ces sanctions sans avoir à montrer qu’elle a subi un préjudice. - Les sanctions coercitives visent à obtenir la réalisation du contrat par la contrainte. Ex : l’A peut se substituer à son cocontractant ou le substituer à un tiers. Elles ne peuvent être prononcées qu’en cas de faute grave [Guyot, 1919] et n’impliquent pas la fin du contrat. Le contrat subsiste, le cocontractant est tenu par ses obligations mais puisqu’il ne les exécute pas car l’A s’est substituée à lui, le cocontractant doit supporter les frais et risques de l’exécution du contrat [Lesage, 1944]. Puis, les mesures de substitution d’office sont temporaires/provisoires. - La résiliation du contrat est la sanction la plus grave car elle met fin au contrat. Il ne faut pas confondre la résiliation en tant que sanction (résiliation–sanction) d’une autre forme de résiliation justifiée par un intérêt général (qui intervient en l’absence de faute). c. Pouvoir de modification unilatérale En cours d’exécution du contrat, l’A peut modifier les prestations du cocontractant. Ce pouvoir n’est PAS justifié par une faute du cocontractant MAIS par les exigences du service public, afin de répondre au principe de mutabilité : le SP doit s’adapter pr servir les besoins des administrés [Compagnie nouvelles du gaz, 1902]. Principe qui vaut dans le silence des contrats et dans le cas où il y aurait des clauses contraires dans le contrat (càd que l’A ne peut pas renoncer à s’en prévaloir par voie de contrat). Pouvoir limité pour protéger le cocontractant : - L’A ne peut pas modifier les éléments fondamentaux du contrat sinon le cocontractant est en droit de refuser ou de demander la résiliation du contrat ; - L’A ne peut pas modifier certaines clauses (notamment financières) et si modification il y a, le cocontractant a le droit à une compensation intégrale des O nouvelles imposées et du manque-à-gagner. d. Pouvoir de résiliation unilatérale (dans l’intérêt du service public) La résiliation est ici exigée par l’intérêt du service (pas par une faute) [Société TV6, 1987]. La résiliation est un pouvoir discrétionnaire de l’A et d’ordre public (il existe même en l’absence de texte), et les clauses qui viendraient exclure ce pouvoir sont frappées de nullité. 2. Les droits et obligations du cocontractant de l’administration a. L’obligation d’exécuter le contrat Principe : Le cocontractant doit exécuter personnellement le contrat. Il ne peut pas faire exécuter par un tiers ni suspendre par lui-même l’exécution du contrat même si l’A n’exécute pas son obligation. Principe assouplit : Le cocontractant peut céder le contrat sous autorisation de l’A [loi du 31.12.1975]. b. Les droits du cocontractant Ils sont essentiellement de nature pécuniaire : - Il a le droit au règlement du prix stipulé par le contrat ; 5  - Il a la possibilité d’acompte/d’avance : paiement partiel du prix à mesure de l’avancement des travaux. - En matière de travaux publics, il y a les suggestions particulières/imprévues : modalités qui permettent d’indemniser l’entrepreneur s’il doit faire face à des difficultés imprévisibles à la conclusion du contrat. B. L’incidence des faits nouveaux sur l’exécution du contrat Ce qui avait été prévu lors de la conclusion du contrat/l’équilibre contractuel peut être bouleversé par des événements nouveaux. Les faits nouveaux sont regroupés en deux catégories en fonction de leurs effets : les faits qui délient le cocontractant de ses obligations et les faits qui rompent juste l’équilibre du contrat (le contrat demeure). 1. La force majeure Il y a force majeure lorsqu’un événement extérieur, indépendant de la volonté des parties, empêche l’exécution du contrat [Compagnie des messageries maritimes, 1909 + Compagnie des tramway de Cherbourg, 1939]. Conditions : - Le fait invoqué est indépendant de la volonté du cocontractant ; - Le fait est imprévu et imprévisible ; - Le fait rend l’exécution du contrat absolument impossible. Effet : La force majeure est une cause d’exonération de responsabilité càd qu’elle libère le cocontractant de l’administration de ses obligations. Le cocontractant est en droit de demander au juge la résiliation du contrat. 2. Le fait du Prince Le fait du prince est une mesure de l’autorité publique partie au contrat qui bouleverse l’équilibre du contrat. 3. L’imprévision La théorie de l’imprévision correspond à la situation où l’économie du contrat a été bouleversé [Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux, 1916]. Conditions : - Le fait doit être étranger à la volonté des parties ; - Le fait doit être anormal et imprévisible lors de la conclusion du contrat ; Effets : - Si l’effet de l’imprévision est temporaire, le contrat demeure mais l’A doit compenser les pertes pour le cocontractant (indemnités financières) ; - Si l’exécution du contrat apparaît définitivement compromise, il s’agit d’une force majeure et ses effets trouvent à s’appliquer. Chapitre II : La police administrative Cette notion incarne une manière d’être de l’Etat ; il peut être un Etat-autorité/Etat-impérium qui s’exprime essentiellement à travers la police administrative. La police administrative (PA) est une activité administrative/SP particulier destiné au maintien de l’ordre public. Section I : La notion de police administrative I. Police au sens organique et au sens matériel 6 Au sens organique, la police est un ensemble d’institutions ou se trouve un corps de fonctionnaires particulier. Nous ne retiendrons pas cette approche car ces institutions ne sont pas entièrement dédiées aux activités de PA. Au sens matériel, la PA est un ensemble d’activités unies par un but qui est le maintien de l’ordre public. Ces activités se concrétisent dans la vie administrative par différents types d’actes : juridiques (la PA conduit à l’édiction de règles juridiques) et matériels (ex : régler la circulation, faire des rondes). II. Distinction police administrative et judiciaire La distinction PA et PJ s’opère selon la nature/ le but de l’opération : - Si l’activité poursuit un but préventif → activité de PA. La PA est l’activité qui vise à prévenir les troubles à l’ordre public, au plan contentieux la compétence relève du JA. - Si l’activité a un but répressif → activité de PJ. L’activité de la PJ vise à réprimer des crimes et délits, en cas de litige il sera soumis au JJ. “La police est judiciaire à partir du moment ou elle a un objet précis pouvant donner lieu à des poursuites correctionnelles et criminelles. Tant que l’agent exerce une mission de contrôle ou de surveillance générale, il est dans l’exercice de la police administrative” [Dame Noualek, 1951]. PA : Mission de surveillance et de contrôle général. PJ : Infraction déterminée justifiant l’activité. Il y a une infraction déterminée … : - Si une infraction est sur le point d’être commise [Dame Barbier, 1955] ; - Si l’infraction est jugée probable par les agents de police qui déclenchent l’opération [Tayeb, 1958] ; - Alors qu’il n’y a pas infraction du tout : le policier est convaincu de l’infraction, ce qui importe c’est la motivation/l’intention du policier [Ferrand, 1981]. Dans la pratique, il y a des situations où la PA se combine à la PJ : - Demoiselle Motsch, 1977 : Des policiers mènent une opération de contrôle sur une route (PA), un conducteur ne souhaite pas se faire contrôler, s’engage une course poursuite (PJ). - Ministre de l'intérieur, 2021 : Affaire de mise en fourrière d’un véhicule. Dès lors qu’il y a enlèvement d’un véhicule, on présume qu’il y a une infraction déterminée (PJ). La garde du véhicule en fourrière relève de la PA. Si les policiers décident la destruction du véhicule (le classer comme épave), PJ. III. Le critère de la police administrative : le but de l’opération : la protection de l’ordre public Une opération de PA a tjr pour but de protéger l’ordre public et donc de prévenir les troubles à l’ordre public. A. Le contenu traditionnel de l’ordre public L’ordre public renvoie à une trilogie, il vise à garantir : - La sûreté càd limiter/prévenir les risques de désordre ; - La sécurité càd limiter les risques d’accident en prévenant les dommages aux personnes et aux biens ; - La salubrité càd limiter les risques de maladies. Au-delà de la trilogie, le Code des communes et de la collectivité territoriale ajoute le bon ordre. B. L’extension du contenu de l’ordre public 1. Une extension révolue : l’esthétique 7 Leroux, 1924 : Le maire (autorité de PA), a compétence pour prendre une mesure dont le but est l’esthétique de la voie publique, à savoir l’élagage des arbres. Revirement de jurisprudence. Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de Haute-Garonne, 1972 : L’arrêté du maire, réglementant les monuments funéraires pour les embellir, n’a pas pour objet direct le maintien du bon ordre dans le cimetière, donc doit être annulé. 2. La moralité publique Les autorités de police générales peuvent réglementer dans l’intérêt de la moralité publique pour prévenir les atteintes aux idées morales. “Un maire, responsable du maintien de l’ordre dans sa commune, peut interdire sur le territoire de celle-ci la représentation d’un film [...] dont la projection est susceptible d’entraîner des troubles sérieux ou d’être, à raison du caractère immoral du film et des circonstances locales, préjudiciable à l’ordre public” [Société des films Lutétia, 1959]. ⇒ L’atteinte à la moralité est préjudiciable à l’ordre public donc elle en fait partie. 3. La dignité humaine Commune de Morsang-Sur-Orges (ou Lancé de nains), 1995 : Des nains avaient signé des contrats dans lesquels ils acceptaient d’être placé dans des canons et lancé pour animer des discothèques. Le maire de Morsang-sur-Orges l’interdit dans sa commune au nom de la dignité humaine. CE : “Le respect de la dignité de la personne humaine est une des composantes de l’ordre public et l’autorité investi du pouvoir de police municipale peut interdire une attraction qui porte atteinte au respect de cette dignité”. Dieudonné, 2015 : Extension de l’ordre public aux droits fondamentaux : “La liberté d’expression, qui est une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés, peut être restreinte pour des exigences d’ordre public, mais les atteintes portées à cette liberté fondamentale doivent alors être nécessaires, adaptées et proportionnées”. IV. La différenciation de la police administrative : la distinction police administrative générale et spéciale PAG → But de prévention de troubles à l’ordre public (dans ses divers éléments). PAS si : - Une autorité reçoit des pouvoirs de police mais seulement pour la protection de l’un ou plusieurs des éléments de l’ordre public. La PS se définit d’un point de vue matériel/de son but qui est spécial soit parce qu’il ne recouvre pas l’ensemble des éléments de l’ordre public soit parce qu’il est étranger à l’ordre public. La compétence est-elle générale ou spéciale ? - Une police est confiée à une autorité autre que les autorités de police générale. La police peut être spéciale du fait de l’autorité compétente. L’ex type ce sont les polices confiées aux ministres (qui ne sont pas autorité de PG mais se trouvent à exercer des pouvoirs de police). - Le régime juridique est particulier. Section II : L’exercice des pouvoirs de police I. Les autorités compétentes en matière de police 8  A. Les autorités de police générale 1. Au niveau national Le pouvoir de police générale est détenu par le Premier ministre. L’origine des pouvoirs de police au plan national se trouve dans la jurisprudence Labonne, 1919 : “Il appartient au Chef de l’Etat, en dehors de toute délégation législative et en vertu de ses pouvoirs propres, de déterminer les mesures de police applicables sur l’ensemble du territoire”. Nous sommes sous la III République et la configuration institutionnelle change avec la Constitution de la IV République (1946). Sous la IV République, le Président de la République n’est plus Chef de l’exécutif puisque ces pouvoirs reviennent au Président du Conseil. La jurisprudence Labonne continue à s’appliquer mais est reprise au profit du Chef du gouvernement (soit l’équivalent du Premier ministre sous la V République) [Restaurant Nicolas, 1960]. Le Président de la République n’est pas dépourvu de tout pouvoir de PG mais en dispose de manière résiduelle : la 1re autorité de police en France est le Premier ministre mais le Président peut exercer des pouvoirs de police si : - Circonstances exceptionnelles [article 16 de la Constitution] ; - Au moyen de décrets délibérés en Conseil des ministres [article 13 de la Constitution]. 2. Au niveau local Les autorités de police générale sont : - Le préfet pour le département (càd circonscription administrative de l’Etat et collectivité locale) ; - Le maire pour la commune (à noter : les conseils municipaux sont incompétents en matière de PA et police municipale). B. Les autorités de police spéciale Au plan national, ce sont les ministres. Attention : Ils ne sont titulaires d’aucun pouvoir de police générale mais se voient reconnaître des pouvoirs de police spéciale dans des domaines particuliers. Au plan local, dans le département, la 1re autorité de PS est le préfet. En vertu de lois spéciales qui l’investissent, c’est une autorité de PG qui reçoit également des attributions de PS pour certaines situations. ! Attention : Le maire n’est pas autorité de police spéciale, uniquement générale ! II. La mise en oeuvre des pouvoirs de police Question de l’articulation des pouvoirs de police càd des concours de police : rencontres entre différentes polices. Cela correspond aux cas où interviennent sur un même objet et territoire plusieurs autorités de police prenant différentes mesures de police. Sur les concours de police, 3 hypothèses : A. Le concours de polices spéciales Il n’y a pas de concours de PS possible, cela est prohibé : aucune PS ne peut se substituer à une autre PS et il n’y a pas de combinaison possible entre PS. Chaque PS doit être exercée selon son objet propre/son champ d’application. B. Le concours de polices générales Il s’agit d’une rencontre entre 2 PG qui sont intervenues sur un même objet et territoire. Ex du Covid : intervention du Premier ministre au niveau national et des maires dans leur commune. 9 Le concours entre PG est possible ; le fait que le Premier ministre soit intervenu n’exclut nullement une intervention ultérieure du préfet ou du maire MAIS les interventions secondaires sont subordonnées au respect de certaines conditions posées par la jurisprudence. Commune Neris-les-Bains, 1902 : “Si la loi autorise le préfet à faire des règlements de police pour toutes les communes du département, aucune disposition n’interdit au maire d’une commune, de prendre sur le même objet et pour sa commune, par des motifs propres à cette localité, des mesures plus rigoureuses”. La concours entre PG est possible mais la légalité de l’intervention secondaire est conditionnée : - Toute intervention secondaire doit être justifiée par des circonstances locales ; - Les mesures prises par l’autorité secondaire de police doivent être + strictes (et non + libérales). C. Le concours entre PG et PS Le problème de concours se pose si : - L’objet de la PS est englobé dans l’objet de la PG càd que la PS porte sur un élément de la PG ; - La PS n’est pas confiée à une autorité de PS mais à une autorité de PG. Ex : L’intervention des ministres en tant qu’autorités de PS exclut-elles l’intervention des maires ? Principe : L’existence d’une PS ne fait pas obstacle à une intervention de PG. III. La légalité des mesures de police Le principe de légalité est la soumission de l’A au droit, que ce soit la soumission des services publics ou des pouvoirs de police. Cependant, s’agissant des pouvoirs exorbitants de droit commun, les pouvoirs de police font l’objet d’un contrôle juridictionnel poussé. Les autorités de police doivent respecter tous les aspects de la légalité, donc la violation de chaque condition de légalité est un motif d’annulation de la mesure par le juge. A. L’obligation de prendre des mesures de police/les abstentions illégales des mesures de police Les autorités de police ont l’obligation de prendre les mesures nécessaires au maintien de l’ordre public. La violation de l’obligation/l’abstention des autorités de police est une illégalité. Et si cette abstention génère un préjudice, l’A verra sa responsabilité engagée. Latty, 1976 : L’obligation de prendre des mesures de police est une obligation générale qui vaut en toutes circonstances (et pas seulement en cas de péril grave comme c’était autrefois le cas). B. Toute mesure de police doit répondre aux conditions générales de la légalité Càd qu'elles doivent répondre aux conditions de la légalité formelle et matérielle. La soumission des mesures de police aux conditions de la légalité formelle signifie que toute mesure de police doit être adoptée par l’autorité compétente, en suivant les procédures en vigueur, et en respectant les formes (3 éléments de la légalité formelle : compétence, procédure, forme). La mesure de police est soumise aux exigences de la légalité matérielle ce qui signifie qu’elle doit être prise dans un but de police. Il s’agit de s’assurer que la mesure de police a été prise dans le seul but permis par la loi càd la protection de l’ordre public. Le cas échéant, l’autorité a commis un détournement de pouvoir et la mesure s’expose à une annulation par le juge. Constitue une illégalité : 10  - Une mesure de police prise dans le but de la protection d’un intérêt privé (ex : Estaynou, 1971) ; - Une mesure de police qui a pour but la protection d’un but d’intérêt général autre que l’ordre public. C. La mesure de police doit être nécessaire 1. L’exigence de nécessité Balance entre l’ordre et la protection des libertés. La mesure de police a nécessairement pour effet de restreindre les libertés et de porter atteinte à des activités licites, elle est une atteinte aux libertés fondamentales. Baldy, 1917 : “La liberté est la règle et la restriction de police l’exception”. Le juge opère un contrôle de nécessité de la mesure càd contrôle [Abbé Olivier, 1909 + Benjamin, 1933] : - Si en l’espèce, la mesure de police s’impose = la condition des circonstances de temps et de lieu ; - Si la menace de désordre à laquelle répond la mesure de police est réelle ; - Le caractère adapté et proportionné de la mesure de police à la menace. Cette jurisprudence s’est affinée et a déterminé la démarche juridictionnelle actuelle dite de triple test de proportionnalité. En face d’une mesure, le juge doit vérifier l’équilibre entre ordre et libertés et vérifier le caractère adapté (en rapport avec la mesure), nécessaire et proportionné (à la gravité de la menace) de la mesure. 2. Les limites de la nécessité - Les interdictions générales et absolues sont-elles prohibées ? - Il y a t-il des domaines dans lesquels il n’y a pas de nécessité de prendre des mesures de police ? Il y a une présomption d’illégalité des mesures générales et absolues. Présomption qui repose sur l’obligation qu’a l’autorité de police d’adapter sa mesure aux circonstances particulières de temps et de lieu : puisque la mesure doit être adaptée à la menace, les interdictions générales et absolues sont impossibles (ex : Guez, 1984). ↳ Présomption simple : elle tombe si au regard des circonstances de l’espèce il apparaît que la mesure d’IGA était la seule mesure susceptible de protéger l’ordre public (ex : Époux Leroy, 1968 + Fédération françaises des sociétés de protection de la nature, 1986). La jurisprudence a érigé certaines activités comme ne pouvant pas donner lieu à l’exercice d’un pouvoir de police → il y a une présomption d’absence de motif de police/de troubles à l’ordre public. Bénéficient de cette présomption les manifestations extérieures traditionnelles du culte (ex : convois funéraires, les processions consacrées par un usage locale) (ex : Abbé Didier, 1914). ↳ Présomption simple : elle tombe s’il y a la preuve que la manifestation extérieure traditionnelle du culte est de nature à générer une menace sérieuse à l’ordre public. Chapitre III : Le service public En France, le service public est autant une idée (celle d’un État, du collectif fondé sur la solidarité sociale) qu’une activité. Le SP a forgé une image nouvelle de l’Etat au XXe : image d’une autorité mise au service de finalités sociales, donc des administrés. Les 2 composantes de la figure de l’Etat : l’Etat gendarme avec l’autorité/la puissance (la police administrative), l’Etat providence avec le service (le service public). Section I : La notion de service public En France, jusqu’à une période récente, le service public n’était pas seulement une activité particulière mais était considéré comme le critère même du droit public/administratif [Terrier, 1903]. 11 Aujourd’hui, le SP n’est plus le critère unique du droit public, ni un élément d’explication de tout le droit administratif, mais il continue à servir à la définition des notions clé du DA. ⇒ Le service public est une activité d’intérêt général gérée par une personne publique ou sous son contrôle. I. Le service public est une activité d’intérêt général La notion d’intérêt général est indéterminée/floue. Elle est évolutive dans le temps et l’espace [Affaire de la chambre syndicale du commerce en détail de Nevers, 1930]. Ex : - Astruc et Société du théâtre des Champs Elysées contre ville de Paris, 1916 : Le théâtre n’est pas destiné à assurer un service public/ n’est pas d’intérêt général. - Sieur Gueuzy, 1923 : Le théâtre est considéré comme une activité d’intérêt général. L’intérêt général n’a pas de définition objective. CE, 1999 : “Le service public est une activité considérée d’intérêt général par les autorités compétentes” ; càd qu’il l’est s’il est reconnu comme tel par les autorités compétentes. Dans la recherche du critère de l’intérêt général, le 1er élément déterminant est la volonté des pouvoirs publics, précisément sous la Vème République la volonté législative. En l'absence de dispositions législatives, il faut rechercher l’intention cachée du législateur. II. Le service public est une activité gérée par une personne publique ou sous son contrôle A. La gestion par une personne publique Dès lors qu’il y a activité d’intérêt général, elle est confiée à une personne publique càd soit à l’Etat, soit à une collectivité territoriale (communes, régions, départements), soit à un établissement public (Universités…). Il y a régi lorsque l'activité de SP est gérée directement par une personne publique. B. La gestion sous le contrôle d’une personne publique L’activité d’intérêt général se trouve confiée à une personne privée : Établissements Vézia, 1935 + Caisses primaires aides et protection, 1938. Ces personnes privées sont de toutes natures. Ex : Sociétés civiles et commerciales, mutuelles, syndicats, associations. Toutefois, il faut que la personne privée soit sous le contrôle d’une personne publique sinon le service n’est pas privatisé. Il faut rechercher un lien de rattachement qui sera nécessairement un lien de contrôle, lequel s’exprime de manières différentes. Ex : Une délégation de SP qui peut être explicite ou implicite (càd en l'absence de contrat). Si délégation implicite, il faut rechercher l'intention de l'autorité qui a créé le SP et qui l’a confiée à une personne privée [Bouguen, 1943 + Magnier, 1951]. Narcy, 1963 + Ville de Melun, 1990 + Société Textron, 1992 : La recherche d’intention/du lien passe par plusieurs questions : Qui a créé l’activité ? Une personne publique exerce-t-elle un contrôle ? La personne privée, pour la gestion de cette activité, se trouve-t-elle soumise aux contraintes du SP ? Une personne publique a-t-elle confié à une personne privée des prérogatives de puissance publique. III. Distinction services publics administratif (SPA ) et services publics industriels et commerciaux (SPIC ) 12  A. L'origine de la distinction : Société commerciale de l’Ouest africain (ou Bac d’Eloka), 1921, Tribunal des conflits Il est souvent dit que la distinction entre les SPA et SPIC vient de l'arrêt Bac d’Eloka. Nuance : C’est plutôt en réaction de l’arrêt Bac d’Eloka que le CE crée la catégorie des SPIC dans un autre arrêt. Faits : Colonie de la Côte d’Ivoire qui était à l’époque une personne publique. Il y a dans cette colonie une activité de transport des personnes par bac gérée par la colonie. Accident. Quel est le juge compétent pour examiner la question de la responsabilité de la puissance publique ? Triomphe devant le TI de la thèse du commissaire du gouvernement MATERRE : La nature de l'activité dépend exclusivement de l’objet de cette activité et non pas de la nature de la personne qui l’exploite. Lorsqu’une personne publique gère l’activité, il s’agit de SP SI l’objet de l’activité relève de la fonction administrative. Pour MATERRE, l’exploitation des bacs est une entreprise de transport et qui fonctionne dans les mêmes conditions que les E privées de transport. Ce n’est pas un service public, donc compétence du juge judiciaire. Réaction du CE Société générale d’armement, 1921 : Certains des services industriels et commerciaux doivent être soumis à un régime de droit public soit en raison de leur nature particulière qui les rends inassimilables à des E privées soit en raison du fait que les contrats conclus avec les usagers sont de véritables Cadmin. Les services industriels et commerciaux sont donc publics. Arrêt à l’origine des SPIC. B. Les critères de distinction Principe : Présomption simple du caractère administratif des services assurés par une personne publique. Tempérament : Elle tombe si le critère dégagé par la jurisprudence, qui fait appel à un faisceau d’indices et donne les 3 indices du SPIC, est rempli [Union syndicale des industries aéronautiques, 1956] : - L’objet du service : Pour être industrielle et commerciale, l’activité doit être analogue à celle de l’industrie et du commerce. Si l’objet est la production, transformation, commercialisation, vente : activité industrielle et commerciale. L’objet recouvre la nature et la finalité de l’activité. - L’origine des ressources : Le service est industriel et commercial si ses ressources proviennent en totalité ou substantiellement d’un prix payé par les usagers sous la forme d’une redevance. S’il est financé par des ressources fiscales, parafiscales ou des subventions, il n’est pas industriel et commercial. - Les modalités de fonctionnement du service : Le service est considéré comme un SPIC s’il fonctionne selon les méthodes de gestion des E privées et qu’il a une comptabilité commerciale. Lorsque le service est géré en régie, présomption du caractère administratif. C. La mise en oeuvre de la méthode des faisceaux d’indices Dans l’appréciation souveraine du juge, le poids de chaque critère varie. Parfois, le juge peut prendre majoritairement en compte le mode de fonctionnement, ou bien les 3 indices à égalité… Jurisprudence fluctuante. Section II : Les principes de fonctionnement/les lois du service public1 I. Le principe de mutabilité/d’adaptation Le service public doit pouvoir s’adapter lorsque nécessaire pour mieux répondre aux besoins du collectif/de l’intérêt général. L’adaptation peut passer par un changement des conditions d’exploitation du service public. 1 Ces lois s’appliquent à tout service public qu’il soit SPA ou SPIC. 13 Société générale française des tramways, 1910 : La personne publique peut à tout moment modifier les conditions d’exécution du service dans l’intérêt général et par voie de conséquence, l’A peut modifier unilatéralement les clauses du contrat dans l’intérêt général et du service. Ni les droits acquis par les administrés ni les O contractuelles à l’encontre des cocontractants ne peuvent faire obstacle à la mutation du SP. Le juge doit contrôler la nécessité des mutations. Les effets induits ne valent que pour l’avenir. II. Le principe de continuité Principe à valeur constitutionnelle (1979). Le SP doit fonctionner régulièrement (et pas en permanence). Pour les SP essentiels à la sécurité de la nation uniquement, continuité signifie permanence. Principe bousculé et notion précisée par le phénomène social qu’est la grève. Il y a 2 temps dans la jurisprudence sur l’évolution de la grève : - Winkell, 1909 : Toute grève du SP qui empêche la continuité du SP est illicite et si un agent de SP fait grève il s’agit d’une faute dont la sanction peut aller jusqu’à la révocation de la personne. - Dehane, 1950 : La grève n’est plus interdite mais elle est réglementée : il doit y avoir une continuité minimum du SP. → Conséquence de la Constitution de 1946 qui reconnaît le droit de grève. III. Le principe d’égalité Principe qui découle du principe général d’égalité et du principe d’égalité des citoyens devant la loi consacrée par la DDHC de 1789. S’agissant du fonctionnement des services publics, il s’agit du principe d’égalité devant le service public. Il s’agit d’une égalité concrète (elle admet des différences de traitement) et pas abstraite. Càd qu’à situation égale, l’A a l’obligation de traiter de manière égale les usagers des services publics SOUS RÉSERVE des différences de situation et d’un intérêt public justifiant la différence de traitement → Denoyez et Chorques, 1974. Section II : Le régime juridique des services publics (SPA et SPIC ) I. L’organisation des services publics Les règles ne se différencient pas en fonction de la nature du service public mais en fonction de la nature du gestionnaire du service public (personne publique ou personne privée). A. L’organisation des services publics est gérée par une personne publique L’organisation du SP est soumise au droit administratif que ce soit pour les personnes publiques à vocation général (État et collectivités territoriales) et pour les personnes publiques spécialisées (établissements publics). S’agissant des personnes publiques à vocation générale : - Au niveau national : La compétence pour l’organisation appartient à l’autorité réglementaire (gouvernement et aux ministres en tant que chef de service) → Babin, 1902. - Au niveau local : La compétence revient aux maires dans la commune, au président du conseil régional dans la région et au président du conseil départemental dans le département. 14 S’agissant des personnes publiques spécialisées, il appartient aux organes compétents de l’établissement public de définir les attributions de ses services ainsi que les règles d’organisation. → Principe rappelé dans Conseil supérieur, Comité mixte production EDF-GDF, 1997. B. L’organisation des services publics est géré par une personne privée Le pouvoir d’organisation appartient à la personne privée qui gère le SP. Le gestionnaire est principalement soumis au droit privé. Toutefois, rappelons que ces personnes restent sous le contrôle d’une personne publique. II. Les rapport internes et externes des services publics Les rapports internes sont ceux de travail càd de l’administration avec ses agents. Les rapports externes sont ceux du service public avec ses usagers. Une différenciation tient en fonction de la nature du service et du gestionnaire. A. Le statut du personnel 1. Le personnel des SPA Lorsque le SPA est géré par une personne publique, son personnel relève du droit public [Berkani, 1996]. Les droits et obligations de ces agents sont déterminés unilatéralement par l’administration, ils peuvent être modifiés par l’administration et les agents ne peuvent se prévaloir des droits acquis. Lorsque le SPA est géré par une personne privée, les agents relèvent du droit privé et donc du Code du travail. 2. Le personnel des SPIC Lorsque le SPIC est géré par une personne privée, le personnel est régi par le droit privé et le Code du travail. Lorsque le SPIC est géré par une personne publique, application du droit privé aux agents malgré que la gestion soit faite par une personne publique. Exceptions : - À l’intérieur du personnel de direction, la personne qui dirige le service et le chef du service de comptabilité publique, relèvent du droit public [Jalenques de Labeau, 1957]. - Les éléments réglementaires (actes administratifs) qui définissent le statut du personnel ne sont pas soumis au droit privé [Syndicat unifié des techniciens de la radio télévision française, 1967]. - Lorsque le législateur crée un SPIC et précise que le personnel continue à relever du droit public. B. La condition juridique des usagers 1. Les usagers des SPIC La relation entre le SPIC et ses usagers est soumise au droit privé et relève de la compétence du juge judiciaire [Établissement Campanon-rey, 1961]. 2. Les usagers des SPA S’agissant des SPA gérés par une personne publique, ces relations relèvent du droit public/administratif et de la compétence du juge administratif. Exceptions : - Les locataires d’office HLM sont dans une situation contractuelle de droit privé. - Concernant les postes de communication, les rapport avec les usagers sont soumis au droit privé. S’agissant des SPA gérés par une personne privée, les relations avec les usagers sont soumises au droit privé MAIS elles deviennent administratives si le gestionnaire fait usage de prérogatives de puissance publique. 15