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Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno Tema VII.-El Gobierno 1.-Posición constitucional del Gobierno. Bajo el epígrafe “Del Gobierno y de la Administración”, la CE ded...

Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno Tema VII.-El Gobierno 1.-Posición constitucional del Gobierno. Bajo el epígrafe “Del Gobierno y de la Administración”, la CE dedica su título IV a la regulación de las funciones y estructura del Gobierno como órgano constitucional diferenciado y con entidad propia y a la Administración como ente instrumental. Por su parte, el Título V establece el régimen jurídico de las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales. Este tratamiento supone una clara novedad tanto frente a nuestro constitucionalismo histórico, como frente a algunos de los textos constitucionales de otros Estado que, al igual que el nuestro, han adoptado la forma monárquica 1. La CE de 1978 regula la estructura y funciones del Gobierno como órgano constitucional diferenciado, desvincula claramente el Gobierno del Jefe del Estado, que es ajeno al proceso político, y hace depender exclusivamente al Gobierno de la confianza del 1 Efectivamente, tanto nuestra tradición constitucional monárquica como las Constituciones monárquicas de otros Estados, prescinden de una regulación específica e independiente del Gobierno separada de la figura del Rey. Nuestro constitucionalismo histórico monárquico se refería, sin excepción, al monarca como titular del Poder Ejecutivo, quien lo ejercía por medio de sus ministros, quienes en ningún caso integraban un órgano separado. Por ello, nuestras Constituciones históricas solían referirse simplemente al “Rey”, “De los Ministros” o, caso de la Constitución de 1876, al “Rey y sus Ministros”. Como se sabe, solo progresivamente y a resultas de un lento proceso de evolución histórica se asentó en la práctica política de las monarquías parlamentarias la figura del Gobierno como institución independiente compuesta por una serie de Ministros y presidida por uno de ellos. Sin embargo, esta evolución no encontró reflejo constitucional. Incluso hoy existen Constituciones monárquicas europeas que siguen considerando que el Poder Ejecutivo es desempeñado por “El Rey y sus Ministros”. También la CE de 1978 es novedosa respecto de la Constitución Republicana de 1931. Aunque la CE de 1931 sí confirió reconocimiento constitucional expreso al Gobierno, regulándolo como órgano constitucional distinto de la Jefatura del Estado, lo cierto es que ni ostentaba en exclusiva el ejercicio de la potestad ejecutiva, que compartía con el Presidente de la República, y además dependía de una doble confianza: de la del Jefe del Estado, quien nombraba y separaba libremente al Presidente del Gobierno y, a propuesta de éste, a los Ministros, y de la del Parlamento, pues el Presidente de la República debía separar necesariamente al Gobierno o a cualquiera de sus Ministros caso de que el Congreso acordara explícitamente un voto de censura contra el Gobierno en pleno o contra alguno de sus miembros. -1- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno Congreso de los Diputados. El Gobierno en la CE de 1978 es, en palabras habitualmente utilizadas por el Tribunal Constitucional, el Gobierno de la Nación. Además, hoy en día el Gobierno ya no es meramente el titular de la función ejecutiva; es decir, el ejecutor de las decisiones tomadas por otro órgano constitucional, el Parlamento. Por el contrario, hoy día es el Gobierno, con clara preeminencia del Presidente del Gobierno, quien dirige la acción política del Estado con el apoyo y colaboración de las Cortes Generales y de la mayoría parlamentaria. Desarrolla, en este sentido y literalmente, la “función de gobierno”; una función que trasciende la clásica división tripartita entre función legislativa, ejecutiva y judicial. Todo ello pone de manifiesto la actual preeminencia político-constitucional del Gobierno, una preeminencia avalada por el hecho de que aunque formalmente los electores eligen al Congreso y al Senado y es posteriormente el Congreso de los Diputados quien designa al Presidente del Gobierno, materialmente la legitimación democrática del Gobierno es directa, pues las fuerzas políticas concurrentes a las elecciones lo hacen personalizando su campaña en su candidato a la presidencia del Gobierno y su programa de gobierno: el Gobierno es por lo tanto resultado de la mayoría social resultante de las elecciones y dirige la acción política del Estado para desarrollar el programa de Gobierno que ha obtenido el apoyo mayoritario. Esta posición constitucional del Gobierno es reconocida por el artículo 97 CE cuando le atribuye, entre otras, las funciones de dirección de la política interior y exterior. De la regulación constitucional del Gobierno destacan una serie de características: A.-La preeminencia del Presidente del Gobierno en el proceso de decisión política pues, sin perjuicio de que el Gobierno es un órgano colegiado, el Presidente desempeña un papel muy destacado. Así, la CE lo convierte en el elemento decisivo del ejercicio del Poder Ejecutivo. Ello tiene un reflejo estrictamente jurídico, pero también político. Desde un punto de vista jurídico, el Presidente del Gobierno posee una serie de atribuciones tanto en relación con el Gobierno como con otros órganos constitucionales que lo convierten en el auténtico impulsor y director de la acción gubernamental. Por ello, el artículo 98.2 CE afirma que “el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo”. -2- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno En este contexto, no puede olvidarse que el Presidente del Gobierno es el único investido parlamentariamente. Es el candidato a Presidente del Gobierno quien presenta ante el Congreso de los Diputados su programa de Gobierno y solicita la confianza de la Cámara para ponerlo en práctica, siendo los Ministros nombrados posteriormente por el Jefe del Estado a propuesta del Presidente del Gobierno. Por ello, y a diferencia por ejemplo de la CE de 1931 donde cabía que el Congreso aprobara un voto de censura contra alguno de los Ministros, en la CE de 1978 la exigencia de responsabilidad política lo es al Presidente y por extensión al todo el Gobierno solidariamente, pues realmente la relación de confianza se articula entre la Cámara y el Presidente del Gobierno. Precisamente por ello, es al Presidente del Gobierno a quien corresponde, además, plantear al Congreso de los Diputados una cuestión de confianza (artículo 112 CE) o la facultad de disolver “bajo su exclusiva responsabilidad” una o ambas Cámaras (artículo 115 CE). Además, a lo largo del texto constitucional, y más allá de las funciones que genéricamente le atribuye el artículo 98.2 CE, la Constitución confiere al Presidente del Gobierno relevantes funciones como la de proponer al Rey, previa autorización del Congreso, la convocatoria de un referéndum consultivo (artículo 92.2 CE) o plantear ante el TC el recurso de inconstitucionalidad [artículo 162.1.a)]. La primacía del Presidente del Gobierno es también patente en el régimen jurídico establecido por la Ley 50/1997, del Gobierno, o en la LO 5/2005, de la Defensa Nacional. Sin embargo, no puede olvidarse que esta preeminencia estructural y funcional del presidente del Gobierno lo es “sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa [de los Ministros] en su gestión” (artículo 98.2 CE). Desde un punto de vista estrictamente político, y como hemos visto, aunque formalmente es la mayoría del Congreso de los Diputados la que sostiene al Presidente del Gobierno, lo cierto es que suele ser la figura del candidato a Presidente del Gobierno de cada una de las formaciones política que concurren a las elecciones quien arrastra electoralmente a su partido hacia la mayoría parlamentaria. Hasta tal punto ello es así que, aunque las elecciones lo son formalmente a Cortes Generales, en cierta medida los ciudadanos son conscientes de que están eligiendo al futuro Presidente del Gobierno con -3- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno un determinado programa de acción política. Por ello su legitimación democrática es directa 2. B.-Nuestra Constitución acoge un sistema parlamentario racionalizado; es decir, un modelo parlamentario en el que, aunque lo que sostiene al Gobierno es la mayoría del Congreso de los Diputados, el ordenamiento jurídico arbitra un conjunto de mecanismos cuya finalidad es garantizar la estabilidad gubernamental y dificultar, consecuentemente, que el Gobierno cese como consecuencia de la pérdida de la confianza parlamentaria (Tema VIII). Así, por ejemplo, la confianza se entiende renovada a través de la cuestión de confianza por mayoría simple del Congreso, mientras que la Constitución acoge el modelo de moción de censura constructiva exigiendo, además, mayoría absoluta para su aprobación. C.-La Constitución considera al Gobierno y a la Administración instituciones básicas del Estado, pero diferenciadas, tal y como pone de manifiesto el propio epígrafe del Título IV. Así, si el Gobierno es una institución política, la administración a la que dirige es una organización instrumental irresponsable políticamente y de naturaleza eminentemente jurídica y técnica. A diferencia de los integrantes del Gobierno, que dependen de las cambiantes mayorías políticas, el personal que integra la Administración ocupa sus cargos de un modo estable a través de procesos de selección jurídicos y objetivos tal y como dispone el artículo 103 CE. D.-La enumeración constitucional de las funciones que corresponden al Gobierno pone de manifiesto que el Gobierno es algo más que un mero órgano ejecutor de las decisiones adoptadas por otros órganos constitucionales. El artículo 97 CE evidencia la centralidad del Gobierno en los modernos Estados sociales y democráticos de Derecho como elemento central de la dirección política e impulso del Estado. En este sentido, el Gobierno desarrolla una función propia denominada “función de gobierno” y que supone una actuación por iniciativa propia y no a 2 La Exposición de Motivos de la Ley 50/1997, del Gobierno, reconoce expresamente esta primacía jurídica y política del Presidente: “En cuanto a la posición relativa de los miembros del Gobierno, se destaca la importancia del Presidente, con fundamento en el principio de dirección presidencial, dado que del mismo depende, en definitiva, la existencia misma del Gobierno. El Derecho comparado es prácticamente unánime en consagrar la existencia de un evidente desequilibrio institucionalizado entre la posición del Presidente, de supremacía, y la de los demás miembros del Gobierno. Nuestra Constitución y, por tanto, también la Ley se adscriben decididamente a dicha tesis”. -4- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno instancia de otros órganos constitucionales. Esta tarea directiva encuentra su punto de partida en el programa político al que el Congreso de los Diputados otorgó su confianza y consiste, a grandes rasgos, en la fijación de una serie de objetivos, en la determinación de los medios para alcanzarlos y en impulsar la acción del resto de órganos constitucionales para su cumplimiento. Por ejemplo, el Gobierno ostenta un protagonismo indiscutible en la iniciativa legislativa, es el encargado de elaborar los Presupuestos Generales del Estado y, además, posee su propia capacidad para dictar normas con rango de Ley (artículos 82 y 86 CE) y con rango reglamentario, siempre dentro de la Constitución y las leyes. En definitiva, no puede olvidarse que las situaciones que debe afrontar un Estado social y democrático de Derecho son tan diversas, complejas y cambiantes, que resulta imposible darles respuesta a través de la sola acción parlamentaria. Como ha puesto de manifiesto el TC, el artículo 97 CE atribuye al Gobierno una serie de funciones habilitándole para fijar los objetivos de la política general. E.-Principio de colegialidad, pues partiendo siempre de la preeminencia del Presidente del Gobierno, el Gobierno es un órgano colegiado y deliberante que adopta colectivamente sus acuerdos. La colegialidad lleva aparejada la responsabilidad solidaria, hecho que también deriva de ser el Presidente el único investido parlamentariamente. F.-Principio departamental que significa que, pese a la preeminencia del Presidente y del funcionamiento colegiado del Gobierno, los Ministros asumen una competencia propia sobre los asuntos de su Departamento respondiendo de su gestión (artículo 98.2 CE). G.-Principio de legalidad, pues tal y como afirma el artículo 97 CE debe actuar conforme a la Constitución y las leyes. Esta cuestión engarza con la tradicional distinción entre actos políticos y actos administrativos resultantes de la acción del Gobierno y la posibilidad de controlar jurisdiccionalmente los primeros. Obviamente, la acción política del Gobierno está sujeta al control político del Parlamento, pero también parcialmente al control jurídico de los Tribunales en dos aspectos: la garantía de los derechos fundamentales y el respeto a las reglas de procedimiento para la adopción de dichos actos sobre cuyo contenido, evidentemente, no cabe control jurisdiccional alguno 3. 3 Así, el artículo 29 LG, relativo al control de la acción del Gobierno afirma que “1. El Gobierno está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico en toda su actuación. 2. Todos los actos y -5- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno 2.-Composición y estructura del Gobierno y estatuto de sus miembros. A.-Composición: El artículo 98.1 CE dispone que el Gobierno se compone “del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la Ley”. Por lo tanto, a la luz de la Constitución el Gobierno está integrado por unos miembros necesarios (el Presidente y los Ministros) y de unos miembros eventuales (los Vicepresidentes, si existen, y los demás miembros que contemple la Ley). Nada dice la CE acerca del número y denominación de los distintos departamentos Ministeriales. Lo que sí establece claramente el artículo 98.2 CE es una reserva de Ley para la creación de miembros del Gobierno distintos a Presidente, Vicepresidente y Ministros y el artículo 103.2 una reserva relativa de Ley con relación a la creación de los “órganos de la administración del Estado”, y los Ministerios son los órganos superiores de la Administración del Estado. Esto significa que la CE solo exige que sea directamente la Ley la que cierre las personas que conforman el Gobierno, pero no que sea ella directa e inmediatamente quien cree los departamentos ministeriales como órganos superiores de la administración general del Estado. Esto último bastará que se haga conforme a lo que dispongan las Leyes 4. omisiones del Gobierno están sometidos al control político de las Cortes Generales. 3. Los actos, la inactividad y las actuaciones materiales que constituyan una vía de hecho del Gobierno y de los órganos y autoridades regulados en la presente Ley son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo dispuesto en su Ley reguladora. 4. La actuación del Gobierno es impugnable ante el Tribunal Constitucional en los términos de la Ley Orgánica reguladora del mismo”. Y, por su parte, la Ley 29/1998 reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa afirma en su artículo 2 a) que la jurisdicción contencioso administrativa conocerá de “La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos”. 4 Tal y como estableció el TC en la STC 60/1986, la reserva de ley del artículo 98.1 CE se refiere estrictamente a las figuras que integran el Gobierno (es decir, Presidente, Ministros, Vicepresidentes) pero no al número o denominación de los distintos Departamentos ministeriales. Mientras que la reserva de Ley del artículo 103.2 CE es relativa, por cuanto exige que los órganos de la administración sean creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley, pero no estrictamente por la ley. -6- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno Partiendo de este marco constitucional, la composición del Gobierno ha sido regulada en sus elementos esenciales por la Ley 50/1997, del Gobierno (LG), cuyo artículo 1.2 cierra la apertura constitucional relativa a quiénes integran el Gobierno sin añadir ningún integrante diferente de los mencionados directamente por la Constitución: el Gobierno está integrado por el Presidente, por los Ministros y, caso de que existan, también por los Vicepresidentes. Por su parte, el artículo 1.3 determina que los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno. Respecto a la creación, modificación y supresión de los concretos Departamentos Ministeriales, el artículo 2.2.j) de la LG dispone que es facultad del Presidente del Gobierno mediante Real Decreto. Una disposición reiterada por el artículo el artículo 57 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público 5. Evidentemente, este sistema de creación y supresión de los Departamentos Ministeriales cuenta con la innegable ventaja de su flexibilidad, permitiendo adaptar en un plazo de tiempo muy breve la estructura del gobierno a las distintas necesidades que se planteen 6. B.-Estructura. a) El Presidente del Gobierno. i) Nombramiento. En nuestra Constitución existen dos mecanismos de nombramiento del Presidente del Gobierno, uno que podría denominarse ordinario y que está regulado en el artículo 99 CE, y otro que puede llamarse extraordinario y que, recogido en el artículo 114 CE, es resultado de la aprobación por el Congreso de una moción de censura. 5 “La Administración General del Estado se organiza en Presidencia del Gobierno y en Ministerios, comprendiendo a cada uno de ellos uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de actividad administrativa (…) La determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno”. 6 Actualmente, Real Decreto 829/2023, de 20 de noviembre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales (modificado por el Real Decreto 1230/2023, de 29 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 829/2023, de 20 de noviembre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales).Véanse, además, el Real Decreto 1009/2023, de 5 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, el Real Decreto 890/2023, de 27 de noviembre, por el que se aprueba la estructura de la Presidencia del Gobierno y el Real Decreto 830/2023, de 20 de noviembre, sobre las Vicepresidencias el Gobierno. -7- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno El mecanismo ordinario de nombramiento del Presidente del Gobierno se pone en marcha como consecuencia de: -la celebración de elecciones generales (abriéndose tras la constitución del Congreso y la consiguiente elección de su Presidente, quien desempeña un importante papel en el procedimiento de investidura). -la pérdida de una cuestión de confianza (una vez presentada la dimisión al Jefe del Estado). -la dimisión o fallecimiento del Presidente del Gobierno. En todo caso, el artículo 99 CE no señala plazo entre el cese del Gobierno y la apertura del procedimiento para la formación de uno nuevo, de modo que es una cuestión que queda a la discreción de los actores políticos. Hasta el momento el plazo ha sido breve, si bien hemos tenido experiencias recientes en las que, como consecuencia de las dificultades para aglutinar una mayoría parlamentaria, dicho plazo se dilató notablemente. Tal y como establece el artículo 99 CE, el procedimiento se inicia con la propuesta que realiza el Jefe del Estado tras consultar “con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria”: el Rey propone al Congreso un candidato a Presidente del Gobierno con el refrendo del Presidente del Congreso. La práctica parlamentaria con relación a esta propuesta es la siguiente: -nada exige que el candidato propuesto por el monarca ostente la condición de parlamentario, si bien obviamente todos los Presidentes del Gobierno bajo la CE de 1978 han sido diputados (miembros del Congreso). La única excepción ha sido el acceso a la Presidencia de Pedro Sánchez como consecuencia de una moción de censura cuando él ya no ostentaba la condición de diputado por haber renunciado a su escaño tras los avatares sufridos en su momento en la dirección del Partido Socialista. -por grupo político con representación parlamentaria no hemos de entender grupo parlamentario, generándose dudas acerca del significado del término y de la exigencia de que cuente con representación parlamentaria (algún escaño en el Congreso de los Diputados o en el Senado o solo en el Congreso). Estos problemas han sido resueltos por la práctica parlamentaria que, como además parece más coherente, ha interpretado el artículo 99 CE en el sentido de fuerza -8- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno política concurrente a las elecciones y que obtuvo al menos un escaño en el Congreso, pues la Cámara alta no interviene en la designación del Presidente del Gobierno. -cada fuerza política con representación en el Congreso remite al Presidente del Congreso el nombre de su interlocutor con el monarca y el Presidente remite la lista al Rey, quien realiza las consultas siguiendo un orden inverso a la importancia numérica de los grupos en el Congreso. Tras las consultas y la propuesta del Jefe del Estado, se procede a la celebración del debate y votación de investidura en el que el candidato expone personal y presencialmente, tal y como ha afirmado el TC, su programa y solicita la confianza de la Cámara (artículos 170 a 172 RCD) 7. Si el candidato obtiene la confianza de la Cámara, sea en primera o en segunda votación, el Presidente del Congreso lo comunica al Rey para que proceda a su nombramiento. Caso de que el candidato no obtenga dicha confianza, la CE dispone que se tramitarán propuestas sucesivas (el Rey celebrará de nuevo consultas y aparentemente nada impediría que designe candidata a la misma persona) y, si transcurridos dos meses desde la primera votación, ningún candidato ha sido investido Presidente del Gobierno, se disuelven las Cortes Generales (aunque el Senado no interviene en la designación del Presidente del Gobierno también es disuelto, hecho que puede entenderse lógico para evitar desajustes 7 Que tras la exposición de su programa político exista un debate (el debate de investidura del Presidente del Gobierno), no está exigido constitucionalmente y, de hecho, en 1979 el Presidente del Congreso rechazó la celebración de un debate tal y como solicitó la oposición durante la investidura de Adolfo Suárez, alegando que dicha posibilidad no estaba prevista en el Reglamento provisional del Congreso de 1977: tras la exposición de su programa se procedió directamente a la votación y solo tras ella los Grupos Parlamentarios pudieron explicar su voto. Básicamente, el debate y la votación de investidura se desarrollan de acuerdo con las siguientes reglas. El candidato presenta su programa político de gobierno sin límite de tiempo y solicita la confianza de la Cámara. Tras ello, interviene un representante de cada grupo parlamentario que así lo haya solicitado durante 30 minutos como máximo. El RCD dispone que el candidato a Presidente del Gobierno puede hacer uso de la palabra tantas veces como lo desee, existiendo turnos de réplica. Tras el debate, se produce la votación, que es pública por llamamiento, entendiéndose otorgada la confianza por mayoría absoluta de los miembros de la Cámara. Caso de que no se alcance dicha mayoría, la votación se repite 48 horas después entendiéndose otorgada la confianza de la Cámara por mayoría simple. Antes de esta nueva votación, el candidato puede hacer uso de la palabra durante un tiempo máximo de 10 minutos y los Grupos parlamentarios durante 5 minutos para fijar su posición (artículo 175.1 RCD). -9- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno resultado de procesos electorales distintos) y se procede a la celebración de nuevas elecciones. En el caso de la Comunidad Autónoma de Aragón, las Cortes tienen un plazo de dos meses desde su constitución para investir a un Presidente del Gobierno de Aragón, quedando disueltas en caso contrario (artículo 48.3 EAAr. y 217.2 RCAr.) ii) Funciones. Las funciones constitucional y legalmente encomendadas al Presidente del Gobierno ponen de manifiesto su preeminencia con relación a los demás miembros del Gobierno: tal y como expresamente afirma el artículo 98.2 CE, el Presidente del Gobierno es quien dirige y coordina la acción del Gobierno. Esa posición está sobre todo desarrollada en el artículo 2.2 LG, que recoge las funciones que le corresponden: -Entre las facultades de dirección de la acción del Gobierno pueden destacarse: -Representación del Gobierno. -Establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de la política interior y exterior y velar por su cumplimiento. -Dirigir la política de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las funciones previstas en la legislación reguladora de la defensa nacional y de la organización militar. -Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno. -Entre las facultades de coordinación del Gobierno destacan: -Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 62.g) de la Constitución. -A él corresponde la decisión material de nombrar y separar a los miembros del Gobierno y él crea, modifica y suprime, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno. -Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios. -10- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno -Posee además facultades que la CE y el ordenamiento jurídico le atribuyen expresamente a él y no al Gobierno, tales como: -Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, previa autorización del Congreso de los Diputados. -Refrendar, en su caso, los actos del Rey. -Someter al Jefe del Estado para su sanción, las leyes y demás normas con rango de ley. -Interponer el recurso de inconstitucionalidad -También le corresponden facultades relativas a las crisis de gobernabilidad como: -Proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales. -Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del Consejo de Ministros, la cuestión de confianza. Hemos de tener en cuenta la existencia de toda una serie de órganos de apoyo al Presidente del Gobierno en el ejercicio de sus funciones. Así, actualmente la Presidencia del Gobierno está integrada por los siguientes órganos bajo la dirección del Presidente del Gobierno 8: a) El Gabinete del Presidente del Gobierno. b) La Dirección Adjunta del Gabinete del Presidente del Gobierno. c) La Secretaría General de la Presidencia del Gobierno. d) La Secretaría General de Política Nacional. e) La Secretaría General de Asuntos Exteriores. f) La Secretaría General de Coordinación Institucional. g) La Oficina de Asuntos Económicos y G-20. h) La Secretaría de Estado de Comunicación. 8 Real Decreto 890/2023, de 27 de noviembre, por el que se aprueba la estructura de la Presidencia del Gobierno. -11- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno Asimismo, en nuestra práctica constitucional los Vicepresidentes desempeñan también funciones de apoyo al Presidente del Gobierno. b) Los Vicepresidentes. A la luz del artículo 98 CE, la existencia del Vicepresidente o de los Vicepresidentes no es necesaria, de modo que la decisión de que existan queda en manos del Presidente del Gobierno. Además, y tal y como se desprende del artículo 3 LG, no es necesario que los Vicepresidentes ostenten además la condición de Ministros. Así, su párrafo segundo establece que “El Vicepresidente que asuma la titularidad de un Departamento Ministerial ostentará, además, la condición de Ministro”. La tendencia reciente con relación a los Vicepresidentes es que el Ministro responsable de un Departamento de especial trascendencia en razón de la materia y cuya actuación puede incidir en otros Departamentos por su carácter transversal, suele ostentar también la condición de Vicepresidente. También para dar entrada a los distintos socios en un gobierno de coalición. Nada dice la Constitución acerca de sus funciones y tampoco la LG es muy explícita, pues se limita disponer en su artículo 3.2 que “Al Vicepresidente o Vicepresidentes, cuando existan, les corresponderá el ejercicio de las funciones que les encomiende el Presidente” y en su artículo 13.1 que “En los casos de vacante, ausencia o enfermedad, las funciones del Presidente del Gobierno serán asumidas por los Vicepresidentes de acuerdo con el correspondiente orden de prelación, y en defecto de ellos, por los Ministros, según el orden de precedencia de los Departamentos”. Y tampoco añaden mucho más los RRDD de su creación (actualmente, Real Decreto 830/2023, de 20 de noviembre, sobre las Vicepresidencias del Gobierno). En la práctica, además de esa función de suplencia del Presidente del Gobierno, los Vicepresidentes desarrollan funciones de coordinación y programación de las tareas del Gobierno y de apoyo al Presidente. c) Los Ministros (CE, Ley del Gobierno y Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público; actualmente Real Decreto 1009/2023, de 5 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales). A diferencia de los Vicepresidentes y de modo similar al Presidente del Gobierno, los Ministros son miembros del Gobierno de existencia necesaria conforme al artículo 98 CE. -12- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno Sus funciones poseen una naturaleza doble, pues de una parte y como miembros del Gobierno, desarrollan tareas de carácter político, es decir, participan en la dirección política del país, pero, por otra, ejercen las funciones de dirección y organización de su correspondiente Departamento Ministerial; es decir, funciones de naturaleza político-administrativa. En suma, los Ministros son, como regla general, el punto de conexión entre la dirección política general del país y la aplicación diaria de dicha política a través de la acción administrativa pues se sitúan al frente de una rama de la administración pública. Así, y tal y como dispone el artículo 61 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, “Los Ministros, como titulares del departamento sobre el que ejercen su competencia, dirigen los sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio y asumen la responsabilidad inherente a dicha dirección”. Ahora bien, esta afirmación general requiere ser matizada: -en primer lugar, porque no puede olvidarse que la LG prevé en su artículo 4.2 la posibilidad de que existan los llamados “Ministros sin cartera”; es decir, Ministros que no se sitúan a la cabeza de ningún Ministerio. La existencia de esta figura puede obedecer a razones de distinto tipo. Por ejemplo, para dar cabida a determinadas personas en el Gobierno cuando este es de coalición o para encomendar determinadas funciones a ciertos especialistas que quedan así incorporados al Gobierno dada su trascendencia. -en segundo lugar, porque ocasionalmente, y aún formalmente designados como Ministerios, en nuestra práctica política se han creado Ministerios que se apartaban de las áreas tradicionales de la administración. Tal ha sido el caso, por ejemplo, del Ministro Portavoz del Gobierno o el Ministerio de Relaciones con las Cortes (hoy Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes integrada en el Ministerio de la Presidencia). Desde principios de los años 80 no se han establecido diferencias de denominación o tratamiento jurídico entre los Ministros y, así, no se ha recurrido a la figura de los Ministros “sin cartera” y ha desaparecido la figura de “Ministro de Estado” (introducida pasajeramente en 1980) o la “consideración personal de Ministro” que tuvo el Delegado del Gobierno en el País Vasco (RD 2042/1980). Su nombramiento corresponde formalmente al Rey a propuesta del Presidente del Gobierno y se hace mediante Real Decreto refrendado por el Presidente. -13- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno El artículo 4 de la LG enuncia cuáles son las funciones de los Ministros: -Desarrollan la acción del Gobierno en el ámbito de su Departamento, de conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del Presidente del Gobierno. -Ejercen la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento. -Refrendan, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia. -Ejercen cuantas otras competencias les atribuya el ordenamiento jurídico. Este precepto está desarrollado con mayor detalle en el artículo 61 de la LRJSP. d) El Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros es la institución a cuyo través ejerce el Gobierno sus funciones como órgano constitucional. Hasta la fecha, y a pesar de que se ha sostenido que a la luz de la CE no tendrían por qué coincidir, en nuestra práctica constitucional Gobierno y Consejo de Ministros pueden considerarse términos equivalentes e intercambiables. Así, las funciones que CE y leyes atribuyen al Gobierno hemos de entender que las ejerce el Consejo de Ministros. Su régimen jurídico concreto se contiene en la LG, cuyo artículo 5 lo califica como el “órgano colegiado del Gobierno”. El Consejo de Ministros lo componen, así, el Presidente del Gobierno, los Vicepresidentes y los Ministros, si bien a sus reuniones pueden asistir también los Secretarios de Estado y, excepcionalmente, otros altos cargos cuando sean convocados. La ley del Gobierno atribuye al Consejo de Ministros las siguientes funciones: a) Aprobar los proyectos de ley. b) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. c) Aprobar los Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos Legislativos. d) Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales, así como su aplicación provisional. e) Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales en los términos previstos en los artículos 94 y 96.2 de la Constitución. f) Declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado de sitio. -14- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno g) Disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito, cuando haya sido autorizado por una Ley. h) Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan. i) Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales. j) Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado. k) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y cualquier otra disposición (por ejemplo, la necesaria previa deliberación antes de la disolución de las Cámaras o del planteamiento de una cuestión de confianza). Las reglas básicas relativas a su funcionamiento se contienen en la LG, que remite el régimen jurídico más preciso a las disposiciones que al respecto dicten el Presidente del Gobierno o el Consejo de Ministros y sin olvidar los usos y costumbres derivados de la propia práctica. Es al Presidente del Gobierno a quien corresponde la convocatoria, presidencia, salvo cuando lo presida el Rey, y fijación del orden del día del Consejo de Ministros, cuyas deliberaciones son secretas, si bien de sus sesiones se levanta acta que contiene, exclusivamente, la fecha y lugar de celebración del Consejo, la relación de asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados. Sus reuniones con carácter general son presenciales, si bien la DA Tercera de la LG prevé la posibilidad de que en situaciones excepcionales de crisis que así lo exijan se desarrollen “por medios electrónicos, siempre que los miembros participantes se encuentren en territorio español y quede acreditada su identidad”, garantizando “la comunicación entre ellos en tiempo real” y “el carácter secreto o reservado de sus deliberaciones”. e) Las Comisiones Delegadas del Gobierno (Real Decreto 1/2024, de 9 de enero, por el que se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno). Tal y como dispone el artículo 1.3 LG, el Gobierno puede actuar a través del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno. Las Comisiones delegadas del gobierno no son órganos con autoridad propia, sino que ejercen funciones específicas delegadas por el Consejo de Ministros. Se crean, modifican y suprimen por el Consejo de Ministros a propuesta del Presidente del Gobierno mediante -15- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno Real Decreto, que deberá especificar el miembro del Gobierno que asume su presidencia, los miembros del Gobierno y en su caso los Secretarios de Estado que la integran y sus funciones (artículo 6.2 LG). Tal y como establece el artículo 6.4 LG, a ellas corresponde examinar los asuntos de carácter general relativos a los Ministerios que las integran, estudiar asuntos que afectan a varios Ministerios, resolver asuntos que afectan a más de un Ministerio, pero que no necesitan ser elevados al Consejo de Ministros, y, en general, cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o les delegue el Consejo de Ministros. Por lo tanto, no constituyen órganos de Gobierno con autoridad propia, sino que, como su nombre indica, actúan por delegación de funciones específicas del Consejo de Ministros. e) Órganos de colaboración y apoyo del Gobierno: -Los secretarios de Estado (Ley del Gobierno y Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público). Los Secretarios de Estado no son miembros del Gobierno, aunque son reconocidos, junto a los Ministros, como los órganos superiores de la organización central de la Administración general del Estado. El Secretario de Estado depende directamente del Ministro a cuyo Departamento pertenece y es directamente responsable de la ejecución de la acción del gobierno, desempeñando la gestión de un sector de actividad administrativa y respondiendo de ello ante el Ministro e, incluso, ante el Presidente del Gobierno cuando estén adscritos a la presidencia del Gobierno. Su creación, modificación, supresión y competencias se determina mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno. Por ello, y aunque no son miembros del Gobierno, la Exposición de Motivos de la LG afirma de ellos que son órganos de colaboración del Gobierno muy cualificados “dada su fundamental misión al frente de importantes parcelas de la actividad política y administrativa, lo que les convierte, junto a los Ministros, en engarce fundamental entre el Gobierno y la Administración. Con relación a ellos hay que destacar la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (artículo 8 LG), presidida por el Vicepresidente del Gobierno o en su caso por el Ministro de la Presidencia y cuya función es preparatoria de las reuniones del Consejo de Ministros: salvo excepciones, y -16- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno por lo tanto con carácter general, los asuntos que hayan de ser abordados por el Consejo han de pasar previamente por la Comisión. En ningún caso puede adoptar acuerdos por delegación del Gobierno. -Artículos 9 y 10 LG: Secretariado del Gobierno y Gabinetes: son órganos de apoyo político, técnico, de asesoramiento, etc. f) El Consejo de Estado como órgano consultivo del Gobierno. La CE establece en su artículo 107 que “El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno” y remite a una LO el establecimiento de su composición y competencias. Así, el artículo 1.2 de la LO 3/1980, del Consejo de Estado, establece que el Consejo de Estado “ejerce su función consultiva con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e independencia de acuerdo con la Constitución y las Leyes”. El Consejo de Estado: -es un órgano consultivo cuya función principal es emitir dictámenes en cuantos asuntos sean sometidos a su consulta. En algunas ocasiones la consulta es preceptiva (el artículo 21 LOCE establece los asuntos acerca de los cuales debe ser consultado en Pleno y el artículo 22 en Comisión permanente) y, en otros, facultativa. Por otra parte, sus dictámenes no son vinculantes salvo que la Ley disponga lo contrario. Asimismo, puede elevar al Gobierno las propuestas que juzgue oportunas sobre cualquier asunto (por ejemplo, el Consejo de Estado debe emitir Informe en los anteproyectos de reforma constitucional pero también puede ser él quien formule ex novo una propuesta de reforma constitucional). Su función, además, no queda circunscrita a velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, sino que en ocasiones incluso valora la oportunidad y conveniencia de la cuestión que se le consulte “cuando lo exijan la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante” (artículo 2.1 LOCE). -no forma parte de la Administración activa, sino que actúa con autonomía orgánica y funcional para garantizar la objetividad e independencia en el ejercicio de sus funciones y es un órgano de relevancia constitucional. Además, y tal y como ha establecido el TC, la naturaleza del Consejo de Estado trasciende su configuración constitucional como órgano consultivo del Gobierno: sus -17- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno competencias se extienden a todo el Estado. Sin embargo, en el ámbito de las CCAA ha quedado desplazado por el órgano autonómico consultivo equivalente: si en virtud de sus potestades de autoorganización una CA crea un órgano consultivo propio de las mismas características o idénticas o semejantes funciones a las del Consejo de Estado, es constitucionalmente posible la sustitución del informe preceptivo del Consejo de Estado por el órgano consultivo autonómico correspondiente. En Aragón es el Consejo Consultivo de Aragón. C.-Estatuto de los miembros del Gobierno. a) Requisitos de nombramiento y cese. Con relación a los requisitos que el ordenamiento jurídico exige para ser miembro del Gobierno, el artículo 11 LG establece que “para ser miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme y reunir los requisitos de idoneidad” establecidos en la Ley 3/2015 reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado. Esta norma deslinda la idoneidad en requisitos de honorabilidad y debida formación y experiencia en la materia 9. 9 Artículo 2. Nombramiento. 1. El nombramiento de los altos cargos se hará entre personas idóneas y de acuerdo con lo dispuesto en su legislación específica. Son idóneos quienes reúnen honorabilidad y la debida formación y experiencia en la materia, en función del cargo que vayan a desempeñar. La idoneidad será apreciada tanto por quien propone como por quien nombra al alto cargo. 2. Se considera que no concurre la honorabilidad en quienes hayan sido: a) Condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad, hasta que se haya cumplido la condena. b) Condenados por sentencia firme por la comisión de delitos de falsedad; contra la libertad; contra el patrimonio y orden socioeconómico, la Constitución, las instituciones del Estado, la Administración de Justicia, la Administración Pública, la Comunidad Internacional; de traición y contra la paz o la independencia del Estado y relativos a la defensa nacional; y contra el orden público, en especial, el terrorismo, hasta que los antecedentes penales hayan sido cancelados. c) Los inhabilitados conforme a la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal mientras no haya concluido el período de inhabilitación fijado en la sentencia de calificación del concurso. -18- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno Por lo tanto, para ser miembro del Gobierno no es preciso ser parlamentario. Tal y como se expuso supra, el nombramiento del Presidente del Gobierno se produce de conformidad con lo previsto en los artículos 99 y 114 CE. Por su parte, el artículo 100 CE dispone que los restantes miembros del Gobierno son nombrados y separados por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno. El cese del Presidente del Gobierno, que comporta además el cese en pleno del Gobierno, se produce tras la celebración de elecciones, la pérdida de la confianza parlamentaria, fallecimiento y dimisión, supuestos a los que se pueden añadir otros como la incapacidad o la pérdida de las condiciones exigidas para ser miembro del Gobierno. d) Los inhabilitados o suspendidos para empleo o cargo público, durante el tiempo que dure la sanción, en los términos previstos en la legislación penal y administrativa. e) Los sancionados por la comisión de una infracción muy grave de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, durante el periodo que fije la resolución sancionadora. La honorabilidad debe concurrir en el alto cargo durante el ejercicio de sus funciones. La falta de honorabilidad sobrevenida será causa de cese a estos efectos y, en los supuestos en que el alto cargo solo puede ser cesado por determinadas causas tasadas, será considerada como un incumplimiento grave de sus obligaciones del cargo declarado a través del correspondiente procedimiento. 3. El currículum vítae de los altos cargos se publicará, tras su nombramiento, en el portal web del órgano, organismo o entidad en el que preste sus servicios. 4. En la valoración de la formación se tendrán en cuenta los conocimientos académicos adquiridos y en la valoración de la experiencia se prestará especial atención a la naturaleza, complejidad y nivel de responsabilidad de los puestos desempeñados, que guarden relación con el contenido y funciones del puesto para el que se le nombra. 5. El alto cargo deberá suscribir una declaración responsable en la que manifestará, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos de idoneidad para ser nombrado alto cargo, especialmente la ausencia de causas que impidan la honorabilidad requerida y la veracidad de los datos suministrados, que dispone, cuando sea susceptible de ello, de la documentación que así lo acredita, y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo que ocupe el puesto. Esta declaración responsable, cumplimentada de acuerdo con el modelo diseñado por la Oficina de Conflictos de Intereses, será remitida a la mencionada Oficina por el alto cargo. Asimismo, el alto cargo remitirá a la Oficina de Conflictos de Intereses, si ésta se lo solicita, la documentación que acredite el cumplimiento de los requisitos de idoneidad conforme a la declaración responsable suscrita. -19- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno Además de por las causas de cese del Presidente, y por lo tanto del Gobierno en Pleno, los demás integrantes del Gobierno cesan por voluntad del Presidente del Gobierno, fallecimiento, dimisión o pérdida de las condiciones para ostentar la condición de miembro del Gobierno. En cuanto a la práctica de quién refrenda el Real Decreto mediante el cual cesa el Presidente saliente del Gobierno, en 1981 fue el Ministro de Justicia de su Gobierno, en 1982 el Presidente del Congreso y desde 1982 el mismo Presidente saliente. b) Incompatibilidades y responsabilidad. Finalmente, los miembros del Gobierno están sujetos a un régimen especial de incompatibilidades, así como de responsabilidad jurídica, tal y como recogen los artículos 98 y 102 CE. De acuerdo a lo establecido en el artículo 98.3 y 4 CE, los miembros del Gobierno: -no pueden ejercer más funciones representativas que las propias del mandato parlamentario (diputado o senador, percibiendo retribución solo por una de ellas). -ninguna función pública que no derive de su cargo. -ni actividad profesional o mercantil, exceptuando la mera administración de su patrimonio personal o familiar. La Constitución remite a la ley el régimen jurídico detallado de las incompatibilidades, que se encuentra en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, que establece las cuestiones atinentes tanto a los eventuales conflictos de intereses (en cuyo caso el afectado ha de abstenerse de tomar la decisión de que se trate. Existe una Oficina de Conflictos de Intereses que, a la luz de la información que debe suministrar el alto cargo, le informa con carácter general de aquellos asuntos o materias en los que debe abstenerse), como al régimen de incompatibilidades (incluso durante un periodo de tiempo después de su cese: por ejemplo, no incorporarse durante dos años a empresas privadas sujetas a su supervisión o sobre las que haya tomado decisiones) y cuya regla general es la dedicación exclusiva y la imposibilidad de percibir cualquier otra remuneración distinta a la propia del cargo. Desde un punto de vista procesal, la CE ha previsto un fuero especial para el Presidente y los restantes integrantes del Gobierno en su artículo 102, cuya -20- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno responsabilidad penal por cualquier tipo de delitos, es decir, no solo los ligados al ejercicio de la función propia del Gobierno, solo es exigible ante la Sala de lo Penal del TS, sin que les sea aplicable la prerrogativa de gracia (102.3 CE). De las demandas de responsabilidad civil por hechos realizados en el ejercicio de su cargo dirigidas contra los miembros del Gobierno o los integrantes de las Cortes Generales conoce la sala de lo civil del TS. Además, la legislación procesal (artículos 412 y ss. LECr) prevé un régimen jurídico especial para que los miembros del Gobierno, al igual que otros cargos como los Diputados y los Senadores, presten declaración ante los órganos judiciales. Así, se les dispensa de la obligación de comparecer personalmente para declarar pudiendo en función de las circunstancias hacerlo por escrito o en su domicilio o despacho oficial. Asimismo, los miembros del Gobierno, así como otros funcionarios, tienen el derecho y obligación de guardar secreto, incluso en procedimientos judiciales, sobre materias cuya divulgación pudiera resultar en grave perjuicio para la seguridad interna o externa del Estado o de otros bienes públicos. Así, la Ley de secretos oficiales prevé la posibilidad de que se declaren determinadas materias como “clasificadas”, distinguiendo en función de su grado de protección entre “secretas” y “reservadas”, existiendo obligación de guardar secreto sobre ellas. Finalmente, si la acusación lo es por traición o cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, solo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo (artículos 102.2 CE y 169 RCD). -21- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno 3.-Las funciones del Gobierno y el Gobierno en funciones. El punto de partida para el análisis de las funciones que constitucionalmente corresponden al Gobierno como órgano constitucional es el artículo 97 CE, que le atribuye: -la dirección de la política interior y exterior, de la administración civil y militar y de la defensa del Estado. -la función ejecutiva y la potestad reglamentaria. La atribución de funciones que realiza el artículo 97 de la Constitución, pone de manifiesto que al Gobierno corresponden una serie de funciones que van mucho más allá de la tradicional función ejecutiva. Es decir, hoy en día la acción del Gobierno, aunque mantiene la función ejecutiva, trasciende la ejecución de las decisiones tomadas por otros órganos constitucionales, el Parlamento, correspondiéndole una auténtica y propia “función de gobierno” que trasciende la clásica división tripartita entre función legislativa, ejecutiva y judicial. Además, la enumeración constitucional de las funciones que corresponden al Gobierno no significa que estas sean perfectamente aislables y delimitables entre sí, pues están estrechamente interrelacionadas. En definitiva, el cumplimiento de sus tareas exige del Gobierno en muchos casos el ejercicio simultáneo de actividades directivas, ejecutivas y normativas. Dentro del artículo 97 CE podríamos distinguir dos grandes funciones: la función de dirección política y la función ejecutiva. A.-La función de dirección política. La función de dirección política consiste en la determinación de los fines y metas que deben perseguir los órganos del Estado impulsando su acción para proveer los medios y formas de alcanzar esas metas. Esta función de gobierno no solo se coloca en paralelo a las tres funciones clásicas, sino que se convierte en el referente que dota de unidad a la acción del Estado. La principal dificultad es la de ubicar esta función de gobierno. La mayoría coincide en no situarla en exclusiva en el Parlamento y tampoco en el Gobierno, más bien hoy en día la función de gobierno como dirección política se ubica en ese continuo complejo e informal integrado por la mayoría parlamentaria-Gobierno liderado por su Presidente. En cualquier caso, y con relación al Gobierno, la CE se refiere en su artículo 97 a esa función directiva (dirige la política -22- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno interior y exterior, la administración civil y militar y la defensa del Estado) que, sin embargo, no es monopolio del Gobierno (por ejemplo, la función legislativa es también dirección política pues fija objetivos y medios). Ahora bien, la redacción del artículo 97 CE evidencia que la función ordinaria y cotidiana de impulso e iniciativa reside en el Gobierno, actuando el resto de órganos constitucionales sobre supuestos de hecho creados por el Gobierno ya sea para seguir sus directivas, controlarlas, modificarlas o rechazarlas. Así, la función directiva es en gran medida una función de relación entre los distintos órganos constitucionales. En este contexto, el Gobierno posee una doble faceta pues, de un lado, es ejecutor de decisiones ajenas, pero, por otro, ejerce una función creadora de dirección e impulso que se proyecta sobre los demás órganos del Estado. a) La dirección de la política interior. La función de dirección de la política interior, es decir, de fijar objetivos de política gubernamental en el interior del Estado e impulsar los mecanismos para su consecución, puede canalizarse a través de numerosas facultades que el ordenamiento constitucional atribuye al Gobierno y que pueden sistematizarse como sigue: -Intervención en el ejercicio de la potestad normativa del Estado: -el Gobierno, a la luz del artículo 87 CE, es uno de los sujetos legitimados para la iniciativa legislativa. De hecho, la mayor parte de las leyes que aprueba el Parlamento tiene su origen en los proyectos de Ley presentados por el Gobierno y ostenta el monopolio en la elaboración de los Presupuestos que, como se sabe, condicionan la función legislativa durante su vigencia. -en nuestro ordenamiento, el Gobierno puede elaborar normas con rango de Ley a través de los denominados Decretos Legislativos y de los Decretos- Leyes (artículos 82-85 y 86 CE). -ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes (bien sea bajo habilitación legal previa o sin ella siempre que no afecte a una reserva de ley y el legislador no haya regulado la materia); las normas reglamentarias de mayor rango son los Reales Decretos del Consejo de Ministros y del Presidente del Gobierno (en este caso de carácter organizativo) y subordinados a ellos las órdenes Ministeriales. -Dirección de la política económica: -23- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno -el Gobierno el encargado de la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, correspondiendo a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación mediante Ley ordinaria (artículo 134 CE). -corresponde al Gobierno también la presentación de los Proyectos de Ley para ordenar la actividad económica (artículo 131 CE). -la LO 2/2012 de estabilidad presupuestaria le atribuye además en el marco del artículo 135 CE la potestad para fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública de las CCAA pudiendo incluso recurrir al artículo 155 CE ante un hipotético riesgo de incumplimiento. -Atribuciones en situaciones excepcionales: ostenta el monopolio de la iniciativa en la declaración de los estados excepcionales del artículo 116 CE y con relación a las CCAA, por ejemplo, goza de la importante atribución reconocida por el artículo 155 CE. -Relación con otros órganos constitucionales: -el Gobierno puede dirigirse al electorado en “las decisiones políticas de especial trascendencia” proponiendo al Rey la celebración de un referéndum consultivo previa autorización del Congreso de los Diputados tal y como establece el artículo 92 CE. Como se sabe, se trata de un referéndum potestativo y no vinculante cuya iniciativa está en manos del Presidente del Gobierno, quien envía al Congreso la solicitud de autorización conteniendo “los términos exactos en que haya de formularse la consulta” (artículo 6 LOR y 161 RCD). La autorización del Congreso se obtiene por mayoría absoluta y, obtenida, la convocatoria corresponde al Rey mediante Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros y refrendado por el Presidente del Gobierno (artículo 1.3 LOR). -con relación a las Cortes, el Presidente del Gobierno está legitimado, a la luz de lo dispuesto en el artículo 115 CE para disolver las Cámaras y plantear una cuestión de confianza al Congreso. -respecto de la Corona, el Presidente, y en su caso los Ministros, refrendan los actos del Rey, a quien el Presidente informa de los asuntos de Estado. -con relación al Tribunal Constitucional el Presidente está legitimado para interponer el recurso de inconstitucionalidad y el Gobierno posee la posibilidad de solicitar el privilegio procesal de la suspensión de las normas autonómicas -24- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno impugnadas ante el TC. Asimismo, el Gobierno está legitimado para plantear el conflicto entre órganos constitucionales frente a Congreso, Senado y CGPJ y conflictos de competencia frente a las CCAA. También le corresponde la propuesta de nombramiento de dos de sus magistrados. -con relación al Poder Judicial el Gobierno, por ejemplo y con arreglo al artículo 124.4 CE, es quien propone al Rey, oído el Consejo General del Poder Judicial, el nombramiento del Fiscal General del Estado. b) La dirección de la política exterior. El apoderamiento que a favor del Gobierno realiza el artículo 97 CE es muy amplio, pues la política exterior tiene multitud de manifestaciones: el reconocimiento de Estados, la participación en operaciones internacionales de muy distinto signo, la participación en organizaciones internacionales también de carácter muy diverso, la dirección de la administración española exterior (por ejemplo, las embajadas), las negociaciones bilaterales o multilaterales de Tratados internacionales, etc. Ha de tenerse presente, además, que a diferencia de la dirección de la política interior y de la función ejecutiva, tanto la política exterior como la defensa del Estado son competencia exclusiva del Estado central. Ello sin perjuicio, como ha reconocido el TC, de que las CCAA pueden desarrollar actividades de proyección exterior o relevancia internacional. Al igual que sucede con la función de dirección de la política interior, también en este caso, la acción del Gobierno puede concurrir con la de otros órganos, especialmente con las Cortes Generales. Sin embargo, aunque la participación de otros órganos constitucionales pueda ser decisiva (por ejemplo, la de las Cortes Generales), se trata en cualquier caso de una participación condicionada a la iniciativa e impulso gubernamental. Así, la LG establece que corresponde al Consejo de Ministros acordar la negociación y firma de los Tratados internacionales, sin perjuicio de la intervención de las Cortes conforme a los artículos 93 y 94 CE, que imponen que la conclusión de determinados Tratados Internacionales requiere de su aprobación incluso mediante LO. Ahora bien, por un lado, la intervención de las Cortes Generales tiene lugar al final del proceso de iniciativa, negociación, etc. del Tratado Internacional de que se trate, fases que quedan en manos del Gobierno siempre bajo el control de las Cortes Generales. Por otro, fuera de los supuestos de los artículos 93 y 94 CE el monopolio del Gobierno es pleno, pues la Constitución simplemente dispone que el Congreso y el Senado “serán -25- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno inmediatamente informados de la conclusión de los restantes Tratados o convenios”. En esta materia, la LOCE prevé en su artículo 22.1 que ha de consultarse a la Comisión Permanente del Consejo de Estado acerca de la “necesidad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación de consentimiento del Estado”. c) La dirección de la defensa del Estado. La función de dirección de la defensa del Estado está íntimamente relacionada con otras dos, la dirección de la política exterior y de la administración militar. Es al Gobierno a quien corresponde el mando efectivo, la dirección de las fuerzas armadas para el cumplimiento de las funciones que les atribuye el artículo 8 CE. Estos aspectos están regulados especialmente en la LO 5/2005 de la defensa nacional. Es al Gobierno a quien corresponde “determinar la política de defensa y asegurar su ejecución, así como dirigir la administración militar y acordar la participación de las FAS fuera del territorio nacional” (artículo 5), potenciando claramente la Ley la figura del Presidente del Gobierno. A él corresponde, entre otras muchas atribuciones, “la dirección de la política de defensa y la determinación de sus objetivos, la gestión de las situaciones de crisis que afecten a la defensa y la dirección estratégica de las operaciones militares en caso de uso de la fuerza” o la función de “ordenar, coordinar y dirigir la actuación de las FAS” (artículo 6.1 y 2; 6.8). Al ministro de Defensa se le atribuye la dirección de las FAS bajo la autoridad del Presidente o la ejecución de la política militar establecida por el Consejo de Ministros. Finalmente, hay que destacar la existencia del Consejo de Defensa Nacional como órgano coordinador, asesor y consultivo y en el que se integran, entre otros, el propio Presidente del Gobierno, los Vicepresidentes y los Ministros de Interior, Defensa, Asuntos Exteriores y Economía y Hacienda. La LODN atribuye en su artículo 4 distintas competencias a las Cortes Generales, de entre las que destacan autorizar al Rey para declarar la guerra (artículo 63.3 CE), el debate de “las líneas generales de la política de defensa”, para lo cual el Gobierno presentará “las iniciativas correspondientes”, o la necesaria autorización previa del Congreso para que las FAS participen en “operaciones en el exterior que no estén directamente relacionadas con la defensa de España o del interés nacional” que prevé el artículo 17 LODN. d) La dirección de la Administración Civil y Militar. Es evidente que el Gobierno no podría desarrollar ninguna de las funciones que la Constitución le encomienda si no contara con la maquinaria administrativa. -26- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno La Constitución, además, distingue claramente ya en el propio epígrafe del Título IV entre el Gobierno y la Administración. Así, son los Ministros quienes se sitúan a la cabeza de la Administración constituyendo el enlace entre Gobierno y Administración a cuya cabeza se sitúan los Ministros y los Secretarios de Estado. La dirección de la Administración tiene multitud de manifestaciones: estrictamente organizativas (establecer su estructura y reparto de atribuciones; nombramiento de altos cargos), dirección de la política de personal y empleo, la dirección de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (adscritos al Ministerio del Interior), etc. En todo caso, la dirección de la Administración que corresponde al Gobierno no puede significar el menoscabo de los principios constitucionales a los que debe atenerse como la igualdad, la objetividad o la imparcialidad. Tal y como dispone el artículo 103.1 CE “La administración sirve con objetividad a los interese generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”. Por otra parte, el artículo 154 CE dispone que un Delegado nombrado por el Gobierno “dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad”. B.-La función ejecutiva y la potestad reglamentaria. La función del Gobierno va mucho más allá de la función ejecutiva que, sin embargo, es la función tradicional del Gobierno. De hecho, la mayoría de las Leyes carecerían prácticamente de eficacia si el Gobierno no se dedicara a su ejecución. Además, no es posible concebir la función ejecutiva como una mera aplicación mecánica de lo previsto en la Ley, pues conlleva cierto margen de apertura. La potestad ejecutiva puede definirse como cualquier actividad gubernamental de naturaleza aplicativa de una decisión ajena, la Ley, mientras que la potestad reglamentaria es una manifestación de esa función ejecutiva caracterizada por su naturaleza normativa: consiste en la capacidad para elaborar disposiciones normativas de naturaleza general subordinadas jerárquicamente a la Ley y fiscalizadas por los órganos jurisdiccionales (los denominados Reglamentos). La Ley del Gobierno reconoce distintos tipos de Reglamentos en función del órgano del que proceden. Su nivel jerárquico es el siguiente: los Reales Decretos del Consejo de Ministros y del Presidente del Gobierno (de función organizativa de la estructura gubernamental), situados en el mismo nivel, y subordinados a ellos las Órdenes -27- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno Ministeriales. Su tipología y procedimiento de elaboración está regulado en los artículos 24 y 26 LG. El contenido de la función ejecutiva es muy amplio, pues la ejecución de las leyes requiere de medidas muy diversas: puede consistir en la relación de determinadas actividades, en la prestación de ciertos servicios, la imposición de sanciones, la elaboración de las normas reglamentarias precisas con un mayor o menor margen de discrecionalidad pero siempre con sujeción a la ley que ejecutan y desarrollan, etc. C.-El Gobierno en funciones. En el periodo de tiempo que media entre el cese de un Gobierno y la formación del nuevo, el Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno para garantizar en todo momento la continuidad del funcionamiento de la Administración y de otros órganos del Estado. Pero como se trata de un Gobierno cesado, aunque en funciones, sus posibilidades de actuación son muy reducidas, tal y como establece el artículo 21 LG. Hay que reseñar que hasta dicha previsión normativa no existía régimen jurídico aplicable a esta situación, hecho que generó un amplio debate doctrinal acerca de qué podía y no podía hacer el Gobierno cesante y que haya quienes incluso han sostenido que el régimen jurídico de la LG es inconstitucional porque limita las posibilidades de actuación del Gobierno cesante, algo que no se desprende de la CE, que se limita a afirmar que el Gobierno “continuará en funciones” (artículo 101.2 CE). Actualmente, el artículo 21 LG impone al Gobierno en funciones la obligación de facilitar “el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo” y de limitar sus actuaciones “al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”. Es decir, el Gobierno en funciones más que gobernar se limita a gestionar hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, pues se trata de un Gobierno que ha perdido la facultad de dirección política. Como ha dicho el TS, puede adoptar aquellas decisiones o actos “cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno”. No hay que perder de vista que “el cese priva a este Gobierno de la capacidad de dirección de la política interior y exterior”. Pero hay que tener siempre -28- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno presente que el despacho ordinario de asuntos “no es el que no comporta valoraciones políticas o no implica ejercicio de la discrecionalidad; tampoco el que versa sobre decisiones no legislativas, sino el que no se traduce en actos de orientación política” (STS 8303/2005). En el caso de que adopte medidas que excedan del despacho ordinario, la LG impone que ello solo es posible en casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique. La cuestión es ¿ante quién se acredita? Podría entenderse que ante el Congreso de los Diputados o, en su caso, ante la Diputación Permanente de la Cámara. Las circunstancias que habilitan que el Gobierno exceda del “despacho ordinario” han permitido que el Gobierno en funciones, por ejemplo, haya dictado Decretos-Ley obviamente sujetos a control parlamentario y del TC 10; y lo mismo cabría, en su caso, respecto de las atribuciones del Gobierno con relación a los estados excepcionales. En este contexto, la Ley del Gobierno establece una serie de prohibiciones tanto con relación al Presidente del Gobierno en funciones como al Gobierno en general. Así, el Presidente del Gobierno en funciones no puede: proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras o de las Cortes Generales (art. 115 CE), plantear la cuestión de confianza (112 CE) o proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. Por su parte, el Gobierno en funciones tiene prohibido aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado o presentar proyectos de ley. Asimismo, las delegaciones legislativas realizadas por las Cortes a favor del Gobierno quedan en suspenso mientras el Gobierno está en funciones, pero dice la Ley como consecuencia de la celebración de elecciones generales (que en los otros supuestos no se diga nada tendría que ver con el principio de conservación de los propios actos: es decir, en el caso de elecciones quien delegó ha desaparecido, no así en el resto de situaciones de cese del Gobierno). Obviamente, a pesar de esta regulación la figura del Gobierno en funciones sigue planteando problemas: 10 Por ejemplo, en la STC 10/2023, que examina la constitucionalidad del Real Decreto Ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de Administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones, la situación de que el Gobierno se encontrara en funciones y de que las Cortes estuvieran disueltas, se utiliza como argumento para sostener la necesidad de que el régimen jurídico introducido por la norma en materia de protección de los derechos de los ciudadanos en el entorno digital se hiciera recurriendo al Decreto Ley. -29- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno -por ejemplo, en lo relativo a la extensión de sus funciones. Así, el TS se ha pronunciado en diversas ocasiones acerca de qué encaja dentro de la locución “despacho ordinario de los asuntos públicos”. Por ejemplo, en la STS 5639/2005 anuló la concesión de una extradición porque a su parecer, el Gobierno puede conceder o denegar solo cuando el órgano judicial entiende que puede concederse – si estima que debe denegarse esa decisión vincula al Gobierno- y poder concederla o no “exige un juicio de valor (…) que lleva a que el Gobierno ejercite siempre una facultad de valoración de los intereses nacionales que conlleva un juicio político que excede de la gestión ordinaria de los asuntos públicos”; otro asunto clásico en nuestro derecho constitucional y en el comparado es la de la concesión de indultos por parte de los gobiernos cesantes. -y también en lo relativo a la posibilidad de que el Parlamento controle la actuación del Gobierno en funciones, un problema resuelto por la STC 124/2018 ante la negativa del Gobierno en funciones a someterse a control parlamentario alegando la pérdida de su capacidad de dirección política y no haber sido designado por el Congreso que quería controlarlo. Para el TC, aunque relación de confianza y función de control están relacionadas y lo normal es que dicha relación se desarrolle con relación a un Gobierno que efectivamente ha sido investido por el Congreso integrante de las Cortes Generales que controlan, no puede rechazarse que excepcionalmente pueda ejercerse la función de control en los periodos en los que no hay tal relación de confianza. Las razones son las siguientes: -la función de control es consustancial a la forma de gobierno parlamentaria y se fundamenta en el carácter representativo de las Cortes Generales. -no se puede mantener una identificación sin matices entre relación de confianza y función de control, ya que la función de control corresponde también al Senado. -no todos los instrumentos de control tienen como finalidad la ruptura de la relación de confianza. Por ello hemos de distinguir necesariamente entre aquellos instrumentos unidos a la relación fiduciaria que ha de existir entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados (STC -30- Derecho Constitucional II Tema VII.-El Gobierno 83/2016, FJ 8) y que pueden determinar su ruptura, y los instrumentos de control que no determinan dicha ruptura. Por todo ello, el hecho de que el Gobierno esté en funciones no impide la función de control de las Cámaras, ya que en la medida en que el Gobierno sigue desarrollando actividad, esta no puede quedar exenta del control de las Cortes Generales conforme a los arts. 1 y 66 CE, sin perjuicio de que, la función de control habrá de adecuarse a la propia situación del Gobierno en funciones. -31-