Gasto Público en España (2022) - PDF

EL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA 2022 Documentos Ocasionales N.º 2217 Mario Alloza, Júlia Brunet, Victor Forte-Campos, Enrique Moral-Benito y Javier J. Pérez EL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA EL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA Mario Alloza BANCO DE ESPAÑA Júlia Brunet (*) ECONOMISTA Victor Forte-Campos BANCO DE ESPAÑA Enrique Moral-Benito BANCO DE ESPAÑA Javier J. Pérez BANCO DE ESPAÑA (*) Las contribuciones de Júlia Brunet al documento se realizaron mientras trabajaba en el Banco de España. Documentos Ocasionales. N.º 2217 Agosto 2022 La serie de Documentos Ocasionales tiene como objetivo la difusión de trabajos realizados en el Banco de España, en el ámbito de sus competencias, que se consideran de interés general. Las opiniones y análisis que aparecen en la serie de Documentos Ocasionales son responsabilidad de los autores y, por tanto, no necesariamente coinciden con los del Banco de España o los del Eurosistema. El Banco de España difunde sus informes más importantes y la mayoría de sus publicaciones a través de la red Internet en la dirección http://www.bde.es. Se permite la reproducción para fines docentes o sin ánimo de lucro, siempre que se cite la fuente. © BANCO DE ESPAÑA, Madrid, 2022 ISSN: 1696-2230 (edición electrónica) Resumen Este documento presenta un análisis pormenorizado de la estructura del gasto público en España y de su evolución reciente, en comparación con el resto de los países europeos. España presenta un peso del sector Administraciones Públicas (AAPP) asimilable al de los países de su entorno, aunque se encuentra, en relación con un grupo de referencia de países europeos (UE‑15), con niveles por debajo del promedio. Así, en 2019 el nivel de gasto de las AAPP se situó en el 42 % del PIB, frente al 46 % de la UE‑15, con un correspondiente menor peso de los ingresos públicos (el 39,2 %, frente al 46 % de la UE‑15). En términos de la composición por partidas de gasto, España muestra un peso relativamente elevado, desde una perspectiva europea, en partidas como las prestaciones sociales (pensiones y desempleo) y los pagos por intereses de la deuda, pero un peso relativamente menor en partidas como la educación y la inversión pública. De acuerdo con la evidencia disponible, una composición del gasto público con un menor peso en inversión y educación suele estar asociada, a medio plazo, con tasas inferiores de crecimiento potencial de la economía y con una menor capacidad para reducir la desigualdad —por el menor papel de las políticas redistributivas premercado, que afectan al nivel de competencias de los agentes económicos—. Palabras clave: Administraciones Públicas, gasto público, finanzas públicas, crecimiento económico, papel del sector público. Códigos JEL: H11, H51, H52, H54, H55, H61. Abstract This document presents a detailed analysis of the structure of general government spending in Spain and its recent evolution in comparison to the rest of the European countries. The weight of the Spanish public spending is similar to that of neighboring countries, although it is in the lower range of a reference group of European countries (EU-15), with levels below the average. Thus, in 2019 the level of public spending stood at 42% of GDP compared to 46% in the EU-15, with a corresponding lower weight of public revenue (39.2% compared to 46% in the EU-15). In terms of the composition by expenditure items, Spain has a relatively high weight compared to other European countries in items such as social benefits (pensions and unemployment) and debt interest payments, but a relatively lower weight in items such as education and public investment. According to the available evidence, a composition of public spending with a lower weight in investment and education is usually associated, in the medium term, with lower rates of potential growth of the economy, and a lower capacity of public redistributive policies to reduce inequality (due to the lesser role of pre-market redistributive policies, which affect the level of skills of economic agents). Keywords: public spending, public finances, economic growth, role of public sector. JEL classification: H11, H51, H52, H54, H55, H61. Índice Resumen 5 Abstract 6 1 Introducción 8 2 Definición de «gasto público» y referencias temporales para la comparación 12 3 Evolución del gasto público en perspectiva internacional 13 4 La composición del gasto público según su clasificación económica 17 4.1 Gasto en prestaciones sociales 19 4.2 Gasto en inversión 21 4.3 Gasto en intereses 24 4.4 Gasto en consumo final 25 5 La composición del gasto público según su clasificación funcional 28 5.1 Gasto en sanidad 31 5.2 Gasto en educación 33 5.3 Gasto en asuntos económicos 34 5.4 Gasto en servicios públicos generales de las Administraciones Públicas 37 5.5 Gasto en protección social 39 5.6 Gasto en otros capítulos 42 6 Conclusiones y futuras líneas de trabajo 43 Recuadro 1 La ciclicidad del gasto público 46 Recuadro 2 La descentralización del gasto público 49 Bibliografía 51 Anejo 1 Definiciones 54 Anejo 2 Gráficos adicionales 56 1 Introducción La respuesta de las políticas públicas ante la crisis sanitaria y económica producida por el COVID-19 ha originado un aumento en los niveles de deuda soberana a escala mundial, que ya eran elevados desde una perspectiva histórica en muchas economías, entre las que se encuentra la española. Esto añade presión sobre los presupuestos públicos, en un entorno en el que ya se han visto influidos por una serie de fenómenos globales, como el envejecimiento de la población, el aumento de la desigualdad, la digitalización, las migraciones internacionales, la respuesta a riesgos geopolíticos (sanitarios o incluso militares) o la transición ecológica. Además, es esperable que en los próximos años las necesidades de gasto público derivadas de algunos de estos fenómenos se acentúen significativamente. Si bien la dimensión de estos retos, que son comunes a muchas economías, requeriría, en el caso europeo, una respuesta conjunta1, se plantea la necesidad de pensar, desde una perspectiva nacional, cuáles serían a medio plazo la composición y la dimensión adecuadas del sector público para afrontarlos. En las sociedades democráticas, las decisiones sobre el peso de las diferentes partidas de gasto en las cuentas públicas, y las correspondientes fuentes de ingresos para financiarlas, se adoptan de acuerdo con lo que determinan las preferencias sociales. En este sentido, es fundamental que estas decisiones estén basadas en un análisis previo que valore de forma rigurosa en qué medida cada una de las partidas puede alcanzar sus objetivos de manera eficiente2. Estimar la eficiencia con la que se diseña y ejecuta el gasto público es una prioridad que no debe minusvalorarse, máxime cuando la evidencia disponible para el caso español apunta a que existe un considerable margen de mejora en algunos capítulos de gasto muy relevantes3. No obstante, una valoración de los niveles del gasto público y de su distribución entre los diferentes capítulos también es un elemento que se ha de tener en cuenta4. A tal fin, resulta informativo comparar la estructura del gasto público en nuestro país con la de otras economías de nuestro entorno, que es precisamente el objetivo de este trabajo. En particular, este documento presenta un análisis pormenorizado de la estructura del gasto público en España y de su evolución reciente, en comparación con el resto de los países europeos5. A lo largo del documento utilizamos como referencia los agregados UE‑15 y UE‑28, que reflejan, respectivamente, la situación de la Unión Europea (UE) antes del acceso 1 Véase Arce et al. (2020) o Hernández de Cos (2021a). 2 Para una perspectiva general sobre este tema, véase, entre otros, Schuknecht (2020). 3 Para más detalles, véase la Spending Review de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). 4 or tanto, en este trabajo no se trata el tema, muy relevante, que se ha comentado antes de la eficiencia del gasto P público. Para una revisión reciente de algunos trabajos que tratan este tema desde una perspectiva internacional comparada, véanse Afonso, Jalles y Venâncio (2021a) y Afonso, Jalles y Venâncio (2021b). Sin embargo, la medición de la eficiencia agregada del sector público y su comparación internacional se basan en metodologías, como la estimación de fronteras de posibilidad de producción, cuyos resultados dependen en exceso de los supuestos implementados. En ausencia de una metodología precisa que facilite una comparación internacional de la eficiencia del sector público, el estudio de los niveles de gasto y su comparación entre países son un primer paso hacia una valoración más comprensiva del funcionamiento óptimo del sector público. 5 Para algunos trabajos relacionados, véanse las contribuciones en Lago y Martínez-Vázquez (2016). BANCO DE ESPAÑA 8 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 de diez nuevos países candidatos el 1 de mayo de 2004 y la inmediatamente anterior a la salida del Reino Unido6. Aunque ambas definiciones son artificiales, toda vez que el Reino Unido dejó de formar parte de la UE el 31 de enero de 2020, se considera que son útiles como reflejo de los países del entorno de España antes y después de la ampliación de 2004. A lo largo del documento se utilizarán los dos agregados como referencia, aunque se le dará algo más de peso al UE‑15 en algunas comparaciones, dada la mejor disponibilidad de series históricas para los años ochenta y noventa para este agregado, y dado que incorpora un conjunto de países con una historia de pertenencia a la UE más en línea con la española. De acuerdo con los resultados del análisis, el nivel de gasto de las Administraciones Públicas (AAPP) en España en 20197 se situaba en registros inferiores al promedio de los países de la UE‑15, tanto en relación con el PIB como en términos reales (es decir, ajustados por el efecto de la inflación) per cápita, y, en ambos casos, entre los cuatro países de la UE‑15 con menor gasto público. Con respecto a los niveles de los años ochenta, el gasto público ha aumentado en 15 puntos porcentuales (pp) su peso en el PIB y casi se ha triplicado en términos reales per cápita. Esta evolución refleja cómo en las cuatro últimas décadas España ha consolidado un estado de bienestar moderno8, con un sistema fiscal9 que ha permitido financiarlo de manera estable a medio plazo y que es equiparable al de los socios europeos. En este sentido, no obstante, si bien el peso del gasto público en España alcanzó el 42 % del PIB en 2019, frente al 46 % de la UE‑15, la ratio de ingresos públicos fue del 39,2 %, frente al 46 % de la UE‑15. Este menor nivel de ingresos públicos con respecto al gasto público que se ha de financiar ha sido una constante desde el estallido de la crisis financiera de 2008, lo que ha supuesto un aumento de la ratio de deuda pública sobre PIB desde el 35,8 % de 2007 hasta el 118,4 % observado en 2021; esto subraya la importancia de alcanzar un mayor equilibrio entre gastos e ingresos públicos, dados los niveles socialmente deseados de los primeros o de los segundos. En términos del peso de los diferentes capítulos de gasto, se observa que España presenta un peso relativamente elevado, desde una perspectiva europea, en partidas como las prestaciones sociales (pensiones y desempleo) y los pagos por intereses de la deuda, pero un peso relativamente reducido en partidas como la educación y la inversión pública. Es decir, la estructura del gasto público en España estaría sesgada, respecto al promedio de la UE‑15, hacia partidas vinculadas a la protección social. En particular, el porcentaje de gasto destinado a partidas relacionadas con la protección social alcanza el 41,3 % en España y el 40,7 % en la UE‑15, mientras que en el caso de la inversión pública y las transferencias de capital estas cifras se sitúan en el 6,7 % en España y en el 8,5 % en la UE‑15. Por su 6 a UE‑15 está compuesta por Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, L Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, España, Suecia y Reino Unido. La UE‑28 añade a este listado a Bulgaria, Croacia, Chipre, República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Rumanía, Eslovaquia y Eslovenia. 7 n este documento se utiliza como referencia temporal el año 2019, al objeto de facilitar las comparaciones temporales E y geográficas, dado que en 2020 (último ejercicio para el que se dispone de datos según la clasificación COFOG) dichas comparaciones podrían verse desvirtuadas por los efectos heterogéneos de la pandemia. 8 Para un análisis de la evolución del gasto público desde una perspectiva histórica, véase Comín (1988). 9 ara un análisis pormenorizado de la estructura de ingresos públicos en España, véase López-Rodríguez y García P Ciria (2018). BANCO DE ESPAÑA 9 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 parte, el gasto en educación representa el 9,5 % del total del gasto en España, frente al 10,8 % en el caso de la UE‑15, lo que en términos per cápita se traduce en un gasto por habitante de 1.163 euros en España, frente a los 1.915 euros de la UE‑15, una vez tenidas en cuenta las diferencias en renta per cápita entre países. Tanto el gasto en inversión pública como el gasto en educación inciden de manera decisiva en la acumulación de capital físico y de capital humano en la economía. Una amplia evidencia empírica apunta a que la acumulación de capital público productivo actúa como un importante catalizador de la inversión privada, lo que favorece las ganancias de productividad del conjunto de la economía10. Del mismo modo, el aumento del gasto en educación fomentaría la acumulación de capital humano por parte de los trabajadores y empresarios, lo que contribuiría a incrementar tanto su nivel de productividad individual como la eficiencia agregada11. Así, estas partidas de gasto tienen un efecto positivo sobre el crecimiento potencial de la economía y, por tanto, también sobre la sostenibilidad de la deuda pública y sobre la capacidad de financiación de la economía. La pérdida de peso del gasto público en capital en los presupuestos se ha resaltado desde una perspectiva global como un factor que ha empujado a la baja el crecimiento potencial de un conjunto amplio de economías, tanto desarrolladas como en desarrollo12. Además, es importante destacar que estas partidas de gasto público también contribuyen a reducir la desigualdad y a reforzar la equidad intergeneracional. De acuerdo con la taxonomía propuesta por Rodrik y Stantcheva (2021), cabe distinguir entre políticas redistributivas premercado o políticas predistributivas (por ejemplo, la educación pública) y políticas redistributivas posmercado (por ejemplo, las prestaciones sociales), siendo las primeras potencialmente tanto o más efectivas que las segundas13. En efecto, la evidencia disponible sugiere que el menor nivel de desigualdad en los países de Europa frente a Estados Unidos se debe, sobre todo, al papel de las políticas predistributivas14. Estas consideraciones son especialmente relevantes en un contexto en el que factores como las tendencias demográficas o los cambios en la estructura productiva, en el marco de los procesos de digitalización y transición ecológica, requerirán una inversión en formación significativa que permita participar con garantías en los mercados laborales del futuro. Finalmente, este trabajo también explora dos aspectos relevantes diferenciales del caso español respecto al promedio de los países europeos de referencia: la mayor volatilidad del gasto público a lo largo del ciclo económico y el elevado grado de descentralización del gasto. En primer lugar, el recuadro 1 analiza cómo afectan los componentes cíclicos al comportamiento de las variables fiscales en España, con la conclusión de que, en comparación con la UE, 10 Véase Deleidi (2022). 11 Véase Barro (2001). 12 Véanse Ardanaz et al. (2021) y Delgado-Téllez et al. (2022). 13 egún los autores, las políticas premercado o predistributivas son las que afectan a las capacidades y a los activos S que los agentes incorporan al proceso de producción (por ejemplo, habilidades o nivel educativo). Por otro lado, las políticas posmercado son aquellas dirigidas a atenuar la desigualdad que se produce tras la determinación del nivel de ingresos en la economía (por ejemplo, transferencias públicas u otros elementos de protección social). 14 Véase Blanchet, Chancel y Gethin (2022). BANCO DE ESPAÑA 10 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 España muestra un mayor grado de volatilidad fiscal, que podría estar ligado a la respuesta a mayores fluctuaciones en las variables macroeconómicas. En segundo lugar, el recuadro 2 explora y contextualiza el elevado grado de descentralización del gasto público en España, superior al de los países europeos de referencia, lo que muestra la asimetría existente entre las competencias subcentrales de gasto y la autonomía impositiva de estos niveles de gobierno. El resto del documento se estructura de la siguiente forma. En el epígrafe 2 se hace referencia a algunos aspectos metodológicos acerca del alcance de este trabajo. En el epígrafe 3 se analizan la dinámica reciente y los niveles de gasto público en España en comparación con los correspondientes a otros países de su entorno. El epígrafe 4 examina la composición del gasto público según la clasificación económica, y el epígrafe 5 hace lo propio según la denominada «clasificación funcional». Por último, el epígrafe 6 ofrece algunas consideraciones finales. BANCO DE ESPAÑA 11 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 2 Definición de «gasto público» y referencias temporales para la comparación La comparación de los niveles de provisión de bienes y de servicios públicos entre países es una tarea compleja que requiere definir de manera precisa el objeto de estudio. Para determinar el ámbito de cálculo del «gasto público» de referencia, el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales (SEC) distingue entre actividad de mercado y actividad no de mercado de una entidad. Una entidad controlada por las AAPP que resulte ser una sociedad de mercado se clasifica en el sector de las empresas, fuera del sector de las AAPP, y, por tanto, también sus niveles de gasto, déficit y deuda. El control de las AAPP se define como la capacidad de estas para determinar la política general o el programa de una unidad institucional15. Así, el SEC se refiere al concepto de «sector público» como la suma del «sector AAPP»16 y aquellas unidades institucionales públicas que están controladas por las AAPP, a pesar de que lleven a cabo una actividad de mercado y se encuentren clasificadas fuera del «sector AAPP». No obstante, con carácter general, las limitaciones de los datos disponibles imposibilitan la realización de comparaciones internacionales referidas al «sector público», dado que, en la provisión de muchos servicios públicos —como la sanidad y la educación, o la electricidad, el gas, el agua o las autopistas—, la forma institucional en la que estos se proporcionan varía significativamente entre países, con diferentes pesos en la participación pública o privada y en la aproximación de mercado o no de mercado. Por tanto, en este trabajo nos centraremos en la definición que se usa habitualmente en la literatura de referencia, más estrecha, de gasto del «sector AAPP», que en el resto del artículo mencionaremos como «gasto público» o «gasto de las AAPP» de manera indistinta. En relación con las referencias temporales usadas para la comparación, en este documento nos centramos en una revisión detallada de las dinámicas del gasto público en las últimas décadas, con un foco especial en 2019. Este es el último año para el que se dispone de información completa de las principales desagregaciones relevantes (clasificación económica y clasificación funcional). Hay que resaltar que los resultados presentados reflejan adecuadamente las características fundamentales del sector AAPP español en comparación con los países de nuestro entorno, y que las dinámicas más recientes asociadas con la crisis sanitaria del COVID-19 y su posterior normalización, todavía en curso, no alteran las conclusiones de este trabajo (véase gráfico A2.1 del anejo 2). 15 ara los detalles específicos, véanse los apartados 2.35 a 2.38 del Reglamento (UE) n.º 549/2013 del Parlamento P Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea. 16 ector S.13 en el SEC 2010: incluye todas las unidades institucionales que son productores no de mercado cuya S producción se destina al consumo individual o colectivo, que se financian mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores y que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional. BANCO DE ESPAÑA 12 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 3 Evolución del «gasto público» en perspectiva internacional El gasto público ha ganado peso como porcentaje del PIB en un conjunto muy amplio de países desde los años sesenta. En efecto, esta ratio se ha duplicado para el conjunto de los países de la UE‑15 a lo largo de las seis últimas décadas, aumentando desde el 23 % en 1960 hasta casi el 46 % en 2019, si bien ha mostrado un perfil prácticamente plano en los 20 últimos años (véase gráfico 1.1). Por su parte, España no ha sido ajena a estos desarrollos, con un incremento de la ratio de gasto público sobre PIB desde el 22 % en 1960 hasta el 42 % en 2019 (véase gráfico 1.2). Además, esta tendencia se manifiesta de forma aún más acusada cuando se mide la relevancia del gasto público en términos de la ratio de gasto per cápita en paridad de poder adquisitivo (PPA)17, métrica que se ha más que duplicado tanto en España como en la UE‑15 en los 20 últimos años (véase gráfico 1.3). La literatura ha documentado una asociación positiva entre aumentos en el PIB per cápita e incrementos en el gasto público como porcentaje del PIB18. Si bien en la segunda mitad del siglo pasado el aumento del gasto público fue una tendencia común al conjunto de los países europeos, este ha sido más acusado en el caso español, que en la década de los setenta presentaba niveles relativamente menores, lo que ha dado lugar a un proceso de convergencia en la ratio de gasto público sobre PIB entre España y la UE‑15. El diferencial de gasto público como porcentaje del PIB entre España y la UE se ha reducido en los 40 últimos años, especialmente desde el inicio de la crisis financiera de 2008 (véase gráfico 2.1). De este modo, la diferencia entre España y la media aritmética de la UE‑15 se ha reducido en 12 pp durante ese período. Cabe destacar que esta reducción se debe a un aumento del gasto sobre el PIB en España (15 pp), que ha más que compensado el aumento de esta ratio en la UE‑15 (inferior a 3 pp) (véase gráfico 2.2). Por otro lado, la diferencia en gasto per cápita entre España y los agregados europeos no ha experimentado una reducción similar en los últimos años. En términos de euros per cápita tanto nominales como corregidos por PPA, la brecha entre el gasto en España y en la UE‑15 y la UE‑28 ha aumentado ligeramente desde 1999 (véase gráfico A2.2 del anejo 2)19, reflejo de las diferencias en las dinámicas de la población y de la renta durante este período. 17 L a PPA es un ajuste estadístico que permite la medición de precios para una cesta comparable de bienes y de servicios entre distintos países. Al tener en cuenta las diferencias en el poder adquisitivo y reflejar los precios en una divisa común [por ejemplo, euros de estándar de poder adquisitivo (PPS, por sus siglas en inglés), según la metodología de Eurostat, o dólares internacionales, según la metodología de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)], este ajuste permite la comparación de variables económicas nominales entre distintos países (aislando dichas variables de las diferencias en los niveles de precios o en los tipos de cambio). 18 a relación entre el desarrollo económico y el tamaño del sector público ha recibido gran atención en la literatura. L Si bien existe consenso sobre la asociación positiva entre ambas variables, aún existe debate sobre la dirección de causalidad [véanse Afonso y Furceri (2010) y Durevall y Henrekson (2011)]. En un trabajo seminal, Wagner propuso la teoría de que el desarrollo económico iba acompañado de un incremento secular de las actividades y funciones del Gobierno [Wagner (1890)]. Este resultado ha dado origen a subsecuentes reinterpretaciones y refinamientos [Peacock y Wiseman (1961) y Musgrave (1969)]. Para entender la relación entre el tamaño del Gobierno y el desarrollo económico, la literatura económica ha propuesto distintos marcos teóricos para su racionalización [véase, por ejemplo, Barro (1990)], así como la formulación de una variedad de contrastes empíricos [Ram (1986)]. 19 n términos de euros en PPA, la ratio del gasto per cápita entre España y los agregados de la UE se ha mantenido E relativamente constante en las dos últimas décadas (en torno al 90 % y cerca del 70 % con respecto a la UE‑28 y a la UE‑15, respectivamente). Dado el incremento secular del gasto per cápita, la brecha medida en euros ha aumentado durante este período: unos 1.100 euros en PPS con respecto a la media de la UE‑28 y cerca de 1.700 euros en PPS con respecto a la media de la UE‑15 (véase gráfico A2.2 del anejo 2). BANCO DE ESPAÑA 13 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 Gráﬁco 1 GASTO PÚBLICO Y CRECIMIENTO ECONÓMICO 1 RELACIÓN ENTRE GASTO Y DESARROLLO ECONÓMICO 2 EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO (PROMEDIO 1999-2019) Gasto público (% del PIB) % del PIB 60 70 España 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 0 10 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 6 7 8 9 10 11 12 PIB per cápita (PPA, en logaritmos) ESPAÑA OCDE UE-15 3 EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO PER CÁPITA $ (PPA) 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 ESPAÑA OCDE UE-15 FUENTES: Eurostat, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, Penn World Table y Fondo Monetario Internacional. Gráﬁco 2 EVOLUCIÓN COMPARADA DEL GASTO PÚBLICO 1 EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO FRENTE A LA UE 2 DESCOMPOSICIÓN DE LA VARIACIÓN ENTRE 1980 Y 2019 DEL DIFERENCIAL DE LA RATIO DE GASTO PÚBLICO SOBRE PIB ENTRE ESPAÑA Y LA UE-15 pp pp 0 16 14 -5 12 10 -10 8 6 -15 4 2 -20 0 1980 1990 2000 2010 2020 Variación diferencial Variación gasto/PIB Variación gasto/PIB gasto/PIB entre España en España en la UE-15 y la UE-15 ESPAÑA FRENTE A LA UE-15 ESPAÑA FRENTE A LA UE-28 FUENTES: Eurostat y Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. BANCO DE ESPAÑA 14 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 Gráﬁco 3 GASTO PÚBLICO EN LOS PAÍSES DE LA UE, ESTADOS UNIDOS Y JAPÓN EN 2019 1 GASTO PÚBLICO EN PORCENTAJE DEL PIB 2 GASTO PÚBLICO REAL PER CÁPITA % del PIB € (PPS) 60 40.000 35.000 50 30.000 40 25.000 30 20.000 15.000 20 10.000 10 5.000 0 0 FR FI BE DK SE IT AT EL HR HU DE SI SK PT LU ES NL PL CZ UK CY JP EE LV US MT BG RO LT IE FI IE IT SI LU DK BE AT FR SE DE NL US UK ES CZ MT CY JP PT HU EE EL PL HR SK LT LV RO BG UE-15 (MEDIA ARITMÉTICA) UE-28 (MEDIA ARITMÉTICA) FUENTES: Eurostat y Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Con todo, en 2019 el nivel de gasto público en relación con el PIB (o con la población) se situaba en España ligeramente por debajo de la media europea, aunque se observa una elevada heterogeneidad entre países. La distribución de la ratio de gasto público sobre PIB presentó una elevada dispersión en 2019, con países en los que el gasto público superó el 50 % del PIB (por ejemplo, Francia, Finlandia o Bélgica) y otros en los que dicha ratio fue inferior al 30 % del PIB (por ejemplo, Irlanda). En el caso español, el gasto público como porcentaje del PIB se situaba ligeramente por debajo del promedio de la UE‑28 y de la UE‑15: el 42 %, frente al 43 % y al 46 %, respectivamente (véase gráfico 3.1). Con una perspectiva comparada más amplia, no obstante, estos valores son superiores a los registrados en otros países avanzados de referencia, como Estados Unidos (38 %) o Japón (39 %). En términos per cápita, en España el gasto público alcanzó los 12.232 euros en PPS en 2019, frente a los 13.987 y los 17.464 del promedio de la UE‑28 y de la UE‑15, respectivamente (véase gráfico 3.2). Una cifra también inferior a la de países cercanos a España, como Francia (18.866 euros en PPS) o Italia (14.912 euros en PPS), pero también a la de Estados Unidos (17.085 euros en PPS)20. Sin embargo, conviene destacar que el nivel de gasto público en España es comparativamente elevado respecto a otros países del entorno cuando se expresa en términos relativos al nivel de ingresos públicos. La restricción presupuestaria de las AAPP justifica la estrecha relación observada entre el nivel de gastos y el de ingresos de los diferentes países (véanse gráficos 4.1 y 4.2). En este sentido, España presentaba en 2019 un nivel de gastos superior a su nivel de ingresos (con una ratio de gasto sobre PIB del 42 % y una ratio de ingresos sobre PIB del 39,2 %). Es decir, la ratio de gasto sobre ingresos 20 l gasto público como porcentaje del PIB y en términos per cápita también es inferior en España que en los agregados E europeos cuando se considera un horizonte temporal más amplio que incluye el promedio de las dos últimas décadas (véase gráfico A2.3 del anejo 2). BANCO DE ESPAÑA 15 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 Gráﬁco 4 RELACIÓN ENTRE GASTOS E INGRESOS PÚBLICOS EN 2019 1 GASTOS E INGRESOS PÚBLICOS EN PORCENTAJE DEL PIB 2 GASTOS E INGRESOS PÚBLICOS EN EUROS PER CÁPITA Gasto público, en % del PIB Gasto público, en PPS per cápita 60 37.000 55 29.000 50 UE-28 UE-15 45 OCDE JP 21.000 US US 40 ES UE-15 35 ES 13.000 JP 30 UE-28 25 5.000 25 30 35 40 45 50 55 60 5.000 13.000 21.000 29.000 37.000 Ingresos públicos, en % del PIB Ingresos públicos, en % del PIB 3 RATIO DE GASTOS SOBRE INGRESOS PÚBLICOS EN PAÍSES DE LA UE % de ingresos públicos 125 120 115 110 105 100 95 90 85 US RO JP ES UK FR HU BE SK IT FI LV PL PT EE CZ IE SI HR SE MT LT AT CY EL DE NL LU BG DK UE-15 (MEDIA ARITMÉTICA) UE-28 (MEDIA ARITMÉTICA) FUENTES: Eurostat y Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. representa el 107 % en España en dicho año, por encima de la media de la UE‑15 y de la UE‑28, ambas con una ratio de en torno al 100 %, que se correspondería, grosso modo, con un presupuesto equilibrado (véase gráfico 4.3). En términos per cápita, en España el gasto público alcanzó los 12.223 euros, claramente por encima de los 11.399 euros de ingresos públicos por habitante. Estas cifras contrastan con el gasto per cápita de 17.464 euros para el promedio de la UE‑15, por debajo de los 17.849 euros de ingresos públicos (13.987 y 14.169 euros en el caso de la UE‑28). Es decir, en 2019, en términos promedio, las AAPP españolas gastaron 833 euros por habitante que no tuvieron contrapartida por el lado de los ingresos, mientras que en el país promedio de la UE‑15 el gasto por habitante fue 385 euros inferior a los ingresos por habitante. BANCO DE ESPAÑA 16 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 4 La composición del gasto público según su clasificación económica De acuerdo con la denominada «clasificación económica», el gasto público se puede agrupar en cinco categorías principales: consumo final, prestaciones sociales, inversión, intereses y otras transferencias corrientes. El gasto en consumo final engloba tres grandes categorías: la remuneración de asalariados, los consumos intermedios (por ejemplo, la compra de material sanitario) y el pago de otros impuestos sobre la producción (por ejemplo, el pago del impuesto de bienes inmuebles por parte de las AAPP). El gasto en prestaciones sociales incluye el gasto en prestaciones sociales en efectivo (por ejemplo, pensiones contributivas y no contributivas o prestaciones por desempleo), así como transferencias sociales en especie (por ejemplo, el gasto en medicamentos dispensados en farmacias o el gasto en servicios concertados de educación, sanidad y servicios sociales). El gasto en inversión se refiere principalmente a la formación bruta de capital fijo (es decir, el gasto en activos que se utilizan durante el proceso de producción de bienes y de servicios públicos durante más de un año, como, por ejemplo, la construcción de un centro tecnológico o la adquisición de software) y a las transferencias de capital (el pago de recursos públicos para que otros agentes económicos realicen gastos de capital). El gasto en intereses representa la categoría de gastos derivados de las rentas de propiedad, que incluye, casi exclusivamente, los pagos de intereses por el servicio de la deuda pública. La última categoría, otras transferencias corrientes, incluye los gastos derivados de la dotación de recursos propios de la UE basados en el IVA y la renta nacional bruta, así como el resto de las transferencias corrientes (por ejemplo, el gasto corriente en cooperación internacional, los pagos de indemnizaciones o los relacionados con las loterías y los juegos de azar). El anejo 1 incluye una descripción pormenorizada de las cinco categorías. Las categorías de prestaciones sociales y de remuneración de asalariados concentran el grueso del gasto público tanto en España como en el conjunto de la UE. En concreto, las prestaciones sociales21 representaron el 43,9 % del gasto total en 2019 en España y el 42,8 % en la UE‑15 (el 39,2 % en la UE‑28), mientras que la remuneración de asalariados supuso un 25,7 % en España y un 23,4 % en la UE‑15 (véase gráfico 5.2)22. Es decir, en torno a siete de cada diez euros de gasto público se destinan a prestaciones sociales o a remuneración de asalariados. En términos de porcentaje sobre PIB, la suma de ambas categorías de gasto supone conjuntamente un 29,3 % del PIB en España, mientras que, en la media de la UE‑15 y de la UE‑28, estas cifras ascendieron a un 30,2 % y un 27,7 % del PIB, respectivamente (véase gráfico 5.1). El nivel de gasto como porcentaje del PIB es menor en España que en la UE‑15 en todas las categorías salvo en el caso de los gastos por intereses y, marginalmente, en la remuneración de asalariados. La diferencia entre el gasto total sobre el PIB en España y los agregados de la UE (–1 pp con respecto a la UE‑28 y –3,5 pp con respecto a la UE‑15) en 2019 se debe a la mayoría de las categorías contenidas en la clasificación económica (véase 21 l mayor gasto relativo en prestaciones sociales no se debe a la inclusión de las transferencias sociales en especie en E esta categoría. Una vez excluido este componente, el gasto en prestaciones sociales en España en 2019 se eleva al 37,6 %, 4 pp por encima de la media de la UE‑15 y 5,6 pp por encima de la media de la UE‑28. 22 sta distribución del gasto es similar a la registrada durante el promedio de las dos últimas décadas (véase gráfico A2.4 E del anejo 2). BANCO DE ESPAÑA 17 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 Gráﬁco 5 EL GASTO PÚBLICO SEGÚN LA CLASIFICACIÓN ECONÓMICA 1 GASTO POR CATEGORÍAS ECONÓMICAS EN 2019 COMO PORCENTAJE 2 GASTO POR CATEGORÍAS ECONÓMICAS EN 2019 DEL PIB COMO PORCENTAJE DEL GASTO TOTAL % del PIB % del gasto público total 20 45 40 15 35 30 25 10 20 15 5 10 5 0 0 Prestaciones sociales Remuneración de asalariados Otros gastos en consumo ﬁnal Inversión pública y transf. de capital Intereses Otras transferencias Subvenciones Prestaciones sociales Remuneración de asalariados Otros gastos en consumo ﬁnal Inversión pública y transf. de capital Intereses Otras transferencias Subvenciones ES UE-15 (MEDIA ARITMÉTICA) UE-28 (MEDIA ARITMÉTICA) 3 GASTO POR CATEGORÍAS ECONÓMICAS EN 2019, 4 GASTO POR CATEGORÍAS ECONÓMICAS EN 2019, EN EUROS PER CÁPITA EN EUROS PER CÁPITA (PPS) € per cápita € per cápita (PPS) 9.000 8.000 8.000 7.000 7.000 6.000 6.000 5.000 5.000 4.000 4.000 3.000 3.000 2.000 2.000 1.000 1.000 0 0 Prestaciones sociales Remuneración de asalariados Otros gastos en consumo ﬁnal Inversión pública y transf. de capital Intereses Otras transferencias Subvenciones Prestaciones sociales Remuneración de asalariados Otros gastos en consumo ﬁnal Inversión pública y transf. de capital Intereses Otras transferencias Subvenciones ES UE-15 (MEDIA ARITMÉTICA) UE-28 (MEDIA ARITMÉTICA) 5 EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR CATEGORÍAS ECONÓMICAS 6 EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR CATEGORÍAS ECONÓMICAS EN ESPAÑA EN EL PROMEDIO DE LA UE-15 % del gasto público total % del gasto público total 100 100 90 90 80 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 OTROS GASTOS EN CONSUMO FINAL REMUNERACIÓN DE ASALARIADOS PRESTACIONES SOCIALES INTERESES OTRAS TRANSFERENCIAS SUBVENCIONES INVERSIÓN PÚBLICA Y TRANSF. DE CAPITAL FUENTE: Eurostat. BANCO DE ESPAÑA 18 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 gráfico 5.1). Comparado con la media de la UE‑28, las prestaciones sociales y los intereses son las dos únicas partidas de gasto donde España presenta una diferencia positiva notable (1,4 pp y cerca de 1 pp del PIB, respectivamente). El gasto por intereses supuso un 5,4 % del total en España, en comparación con el 2 % de los agregados de la UE. En términos de gasto per cápita, el pago de intereses es la única categoría en la que el gasto es más elevado en España que en la UE‑15 o en la UE‑28. Así, una vez ajustado por diferencias en el poder adquisitivo entre países, España gastó en pago de intereses 125 euros más por persona en 2019 que la media de la UE‑15 y 227 euros más que la media de la UE‑28 (véanse gráficos 5.3 y 5.4). El peso relativo de las distintas categorías ha variado en las dos últimas décadas, con un aumento progresivo de la importancia de las prestaciones sociales. El gasto en esta categoría ha aumentado su peso sobre el total en tres décimas entre 1999 y 2019 en la media de la UE‑15, hasta alcanzar el 43 % del total del gasto. Este cambio ha sido más acusado en el caso de España, donde el aumento ha sido de cinco décimas, del 39 % al 44 % del total (véanse gráficos 5.5 y 5.6). Estos cambios en los pesos relativos han ocurrido en un contexto de una importancia decreciente de los gastos en carga financiera y en detrimento de capítulos como la inversión pública. En la UE‑15, esta última categoría redujo su peso en los 20 últimos años desde un 10 % hasta un 8,5 %, mientras que en España su importancia relativa se redujo a casi la mitad (de un 13,2 % a un 6,7 %). Estas tendencias se enmarcan en una literatura que reconoce la importancia creciente del gasto social en detrimento de otros capítulos, como la inversión23. Este fenómeno, causado parcialmente por aspectos demográficos y preferencias sociales, tiene una importancia significativa, en cuanto que el gasto en prestaciones sociales, sujeto a mayores restricciones de política económica, induce un mayor grado de rigidez en la estructura del gasto público. A continuación se profundiza en el análisis de las principales categorías de gasto según la clasificación económica. 4.1 Gasto en prestaciones sociales En 2019, el gasto en prestaciones sociales alcanzó el 18,4 % del PIB en España, frente al 17 % de la UE‑28 y el 19,5 % de la UE‑15. Como consecuencia de la crisis de 2008, el gasto en este capítulo experimentó un aumento significativo, tanto en los agregados europeos como en España. Sin embargo, la subida del gasto en prestaciones sociales sobre el PIB fue más intensa y duradera en España que en la UE‑15 o en la UE‑28, con un ascenso de más de 4 pp, que, a diferencia de otros países, aún no ha mostrado signos de corrección (véase gráfico 6.1). Así, en la actualidad, el gasto en prestaciones sitúa a España a mitad del intervalo fijado por el gasto en la media de la UE‑15 y de la UE‑28. En términos per cápita, en 2019 el gasto en prestaciones sociales alcanzó los 5.363 euros en España (tras ajustar por las diferencias de precios entre países), frente a los 7.482 de la UE‑15 y los 5.627 de la UE‑28 (véase gráfico 5.4). 23 Véase Delgado-Téllez et al. (2022). Este fenómeno, conocido como «dominancia social», se refiere al crecimiento relativo de los capítulos de gasto dedicados a fines sociales, como resultado de las tendencias demográficas y preferencias de los países desarrollados. BANCO DE ESPAÑA 19 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 Gráﬁco 6 GASTO PÚBLICO EN PRESTACIONES SOCIALES 1 EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN PRESTACIONES SOCIALES 2 COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN PRESTACIONES SOCIALES EN ESPAÑA EN 2019 % del PIB % del gasto en prestaciones sociales 25 60 50 20 40 30 15 20 10 10 0 Pensiones contributivas Prestaciones sociales en especie Desempleo Prest. sociales directas (c. pasivas) Incapacidad temporal contributivas Otros 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 Prest. no ES UE-15 (MEDIA ARITMÉTICA) UE-28 (MEDIA ARITMÉTICA) INTERVALO PERCENTILES 25-75 (UE-28) 3 PREVISIONES DEMOGRÁFICAS PARA ESPAÑA Millones de personas % 55 0,80 50 0,75 45 0,70 40 0,65 35 0,60 30 25 0,55 20 0,50 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 POBLACIÓN TOTAL POBLACIÓN EN EDAD DE TRABAJAR PORCENTAJE DE PERSONAS EN EDAD DE TRABAJAR SOBRE LA POBLACIÓN TOTAL FUENTES: Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal y Eurostat. El gasto en prestaciones sociales está determinado, en gran medida, por el gasto en pensiones24. El gasto en pensiones supuso más de dos tercios del gasto en prestaciones sociales y cerca del 30 % del gasto total de las AAPP en 2019, lo que equivale a un 12,6 % del PIB (véase gráfico 6.1)25. Además del gasto en pensiones, también destaca el gasto en 24 l gasto en pensiones agrupa las categorías de pensiones contributivas (aquellas reconocidas por la Seguridad Social E tras el cumplimiento de unos requisitos y una cotización previa, incluyendo las pensiones por jubilación, incapacidad permanente o fallecimiento), prestaciones sociales directas (principalmente vinculadas al régimen de clases pasivas y que reciben, entre otros colectivos, los funcionarios públicos del Estado o sus beneficiarios tras los eventos de vejez o fallecimiento) y pensiones no contributivas (que cubren las prestaciones de jubilación o de incapacidad de las personas que no hayan cotizado o lo hayan hecho de forma insuficiente para tener derecho a una pensión contributiva). 25 S egún la última edición del Ageing Report de la Comisión Europea [Comisión Europea (2021)], el gasto en pensiones en España ascendería al 12,3 % del PIB, ligeramente superior a la media aritmética del conjunto de la UE-15 (11,2 %) y de la UE-27 (9,9 %), excluyendo en ambos agregados el gasto en el Reino Unido. Sin embargo, como se indica en Fuente, García Díaz y Sánchez Martín (2020), estas comparaciones deben tener en cuenta el grado de envejecimiento de cada economía. BANCO DE ESPAÑA 20 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 transferencias sociales en especie adquiridas en el mercado (14,3 % sobre el gasto total), que incluye las adquisiciones por parte de las AAPP de bienes y de servicios producidos por productores de mercado que se suministran a los hogares sin ninguna transformación (por ejemplo, medicinas o servicios recreativos y culturales) (véase gráfico 6.2). Por otro lado, el gasto por desempleo supone el 8 % del gasto total en transferencias sociales, si bien su porcentaje es mucho mayor en períodos recesivos (por ejemplo, el 17 % en 2009), lo que contribuye a una mayor ciclicidad del gasto público26. La dinámica reciente y futura del gasto en pensiones está condicionada por las tendencias demográficas y los cambios normativos. En las dos últimas décadas, el gasto en protección social ha aumentado bajo distintas métricas: como porcentaje del PIB, en términos de euros per cápita y como peso dentro del total del gasto público. Esta evolución ha sido paralela al progresivo envejecimiento de la población, un fenómeno que se acentuará en las próximas décadas: según las últimas estimaciones de la AIReF, el porcentaje de personas en edad de trabajar sobre la población total podría descender en torno a 10 pp en 2050, hasta situarse en el 57 % (véase gráfico 6.3). Según las estimaciones más recientes, este deterioro demográfico, unido a recientes cambios legislativos27, elevaría el gasto en pensiones en más de 4 pp del PIB entre 2019 y 2050, hasta casi el 17 % del PIB28. La dinámica de los costes asociados al envejecimiento en general, y a las pensiones en particular, resalta la importancia de proponer reformas del marco presupuestario que permitan compatibilizar el grado de protección social deseado por la sociedad y la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo29. 4.2 Gasto en inversión En la actualidad, el gasto en inversión y transferencias de capital se sitúa en España en la parte inferior de la distribución por países europeos. En 2019, esta ratio registró un nivel del 2,8 % en España, muy por debajo de la media de la UE‑15 y de la UE‑28 (3,8 % y 4,3 %, respectivamente). Excluyendo las transferencias de capital de este concepto30, la inversión pública se situó en el 2,1 % en España, 0,9 pp y 1,4 pp por debajo de las medias de la UE‑15 y de la UE‑28, respectivamente (véase gráfico 7.1). Entre los países de la UE‑28, solo Portugal registró un esfuerzo inversor más bajo (1,8 % del PIB). En términos per cápita ajustados por PPA, el gasto en inversión pública y transferencias de capital de las AAPP en 26 El recuadro 1 analiza el grado de ciclicidad del gasto público en España, en comparación con la UE. 27 éase Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de V refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones. 28 Véase Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (2020). Según las proyecciones realizadas por Comisión Europea (2021), el gasto en pensiones podría aumentar hasta el 16,6 % en 2050 (4,2 pp por encima de la ratio registrada en 2019). Casi dos tercios de este aumento se deberían a cambios legislativos que vinculan la evolución del gasto en pensiones con la variación de la inflación. El resto del aumento derivaría en parte de la eliminación de otros cambios legislativos (como la derogación del factor de sostenibilidad) y de cambios en la estructura demográfica y en el entorno macroeconómico. 29 Véase Hernández de Cos (2021b). 30 l total de gastos de capital se compone de la inversión pública (denominada «formación bruta en capital fijo» en E términos de Contabilidad Nacional) y del gasto en transferencia de capital (es decir, los pagos que realizan las AAPP a otros sectores para que realicen gastos de inversión). Este último concepto también incluye reclasificaciones de empresas dentro del perímetro de las AAPP, como, por ejemplo, la reciente clasificación de la Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria (Sareb) o la reversión de autopistas de peaje gestionadas por ACESA a la Administración del Estado. BANCO DE ESPAÑA 21 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 2019 en España, que fue de 824 euros por persona, solamente alcanzó un 53 % del gasto medio per cápita de la UE‑15 y un 58 % del de la UE‑28. La inversión pública en España mostró un cambio muy significativo en su dinámica a raíz de la crisis financiera, a diferencia del resto de los países europeos. Si bien el gasto en inversión como porcentaje del PIB presentaba niveles muy elevados en 2009 tras un aumento continuado desde comienzos del siglo XXI, esta dinámica se truncó a partir de 2009, momento a partir del cual el gasto en inversión descendió bruscamente en España de forma mucho más intensa que en el promedio de la UE‑15 y de la UE‑28 (véase gráfico 7.1). En concreto, el gasto en inversión en España como porcentaje del PIB pasó de situarse por encima del percentil 75 de países europeos en 2009 a situarse por debajo del percentil 25 en 201931. La ratio de inversión pública sobre inversión empresarial también se encuentra en niveles bajos en comparación con el entorno europeo. A pesar de mantener una evolución similar a la media europea entre 1999 y 2007, a partir de entonces se observa un desacoplamiento muy acusado (véase gráfico 7.2). En concreto, dicha ratio aumentó de forma más acusada en España en 2008-2010, pero se redujo en mucha mayor medida entre 2010 y 2019. De este modo, en 2019 la inversión de las AAPP representó un 15,4 % de la inversión empresarial en España, el nivel más bajo de los países de la UE‑28, solo por detrás de Irlanda. Bajo el supuesto de que el capital público aumenta la productividad marginal de los factores privados, este desacompasamiento en la inversión pública y privada podría generar pérdidas de eficiencia, en cuanto que el aumento del capital público productivo podría dar lugar a una mayor inversión privada32. Esta dinámica ha reducido la inversión de las AAPP por debajo de la depreciación de los activos, lo que ha redundado en un descenso del stock de capital público, especialmente relevante en el stock de activos inmateriales33. En términos reales, el stock de capital inmaterial 31 n 2009 y 2010, la inversión pública registró niveles muy altos, principalmente debido al estímulo fiscal implementado E como respuesta a la crisis global y financiera de 2008. En España, una gran parte de esta actuación fiscal (Plan Español para el Estímulo de la Economía y el Empleo, comúnmente llamado «Plan E») se instrumentalizó a través de las Corporaciones Locales (CCLL), con un estímulo total cercano a 1,2 pp del PIB. En términos de composición, el bajo nivel de inversión de las AAPP españolas, en comparación con las medias de la UE‑15 y de la UE‑28, se extiende a todas las funciones de gasto público. Así, tanto en España como en la UE‑15 y la UE‑28, el gasto en inversión se concentra en las áreas de asuntos económicos y servicios generales de las AAPP (que incluye el gasto en investigación básica) (véase gráfico A2.5 del anejo 2). 32 Véase Baxter y King (1993) para un estudio seminal sobre la relación entre inversión pública y actividad a largo plazo. 33 L os activos públicos se clasifican en activos básicos materiales (contienen la inversión en vivienda y otras construcciones, material de transporte, maquinaria y bienes de equipo, etc.), activos básicos inmateriales (principalmente, software e I+D) e infraestructuras públicas (que incluyen las infraestructuras viarias, hidráulicas de titularidad pública, ferroviarias, aeroportuarias, portuarias y las infraestructuras urbanas de las CCLL). Véase Ivars y Pérez García (2021). En términos de inversión bruta real para el promedio de 1999-2019, los activos materiales, infraestructuras y activos inmateriales representaron el 53 %, el 41 % y el 6 % del total de la inversión, respectivamente. Es preciso notar que, en el caso de las infraestructuras públicas, estas se materializan en gran medida, pero no exclusivamente, a través de la inversión de las AAPP. Esta inversión se ve complementada por la realizada por otros entes pertenecientes al sector público empresarial, cuyo peso es mayoritario en el caso de las infraestructuras ferroviarias, portuarias y aeroportuarias [véanse Pérez y Solera (2017) y gráfico A2.6 del anejo 2]. Además, parte de la provisión de infraestructuras y servicios públicos se desarrolla en un marco colaborativo entre socios públicos y privados (Public-Private Partnerships), un recurso especialmente prevalente en España (junto con otros países, como Portugal, Reino Unido, Grecia o Irlanda). Según datos del Fondo Monetario Internacional, la inversión en este marco colaborativo fue del 0,2 % del PIB (corregido de PPA) en el promedio de 1999-2017. En la actualidad, esta inversión, al igual que la de las AAPP, es reducida (0,04 % del PIB), si bien llegó a alcanzar niveles del 0,4 % del PIB en 2006 (véase gráfico A2.7 del anejo 2). BANCO DE ESPAÑA 22 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 Gráﬁco 7 GASTO PÚBLICO EN INVERSIÓN 1 EVOLUCIÓN DEL GASTO EN INVERSIÓN PÚBLICA 2 EVOLUCIÓN DE LA RATIO DE INVERSIÓN PÚBLICA SOBRE INVERSIÓN EMPRESARIAL % del PIB % 6 50 45 5 40 4 35 30 3 25 20 2 15 1 10 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 ES UE-15 (MEDIA ARITMÉTICA) UE-28 (MEDIA ARITMÉTICA) INTERVALO PERCENTILES 25-75 (UE-28) 3 STOCK DE CAPITAL PÚBLICO POR SECTORES € constantes (1999 = 100) 200 180 160 140 120 100 80 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017 ACTIVOS MATERIALES ACTIVOS INMATERIALES INFRAESTRUCTURAS FUENTES: Eurostat e Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas. (que incluye, principalmente, la inversión neta acumulada en software o I+D) se situaba en 2019 en niveles similares a los de finales del siglo XX (véase gráfico 7.3), debido a que desde 2010 la inversión bruta no ha llegado a cubrir la depreciación del capital (véase gráfico A2.8 del anejo 2). En el caso de los activos materiales y las infraestructuras públicas, el stock de capital público también ha descendido, si bien a una tasa significativamente inferior a la de los activos inmateriales. El gasto en inversión, especialmente en determinados tipos de activos, puede contribuir a dinamizar el crecimiento potencial de la economía y, así, a la sostenibilidad de las finanzas públicas. A medio y a largo plazo, los multiplicadores fiscales asociados a aumentos en la inversión pública son sustancialmente más altos que aquellos derivados de aumentos en el consumo público34. Esto se debe a los efectos que se producen a través de aumentos de la productividad, que, entre otros mecanismos de 34 V éase Ramey (2021) para una discusión sobre factores determinantes de los multiplicadores de la inversión pública. Alloza, Burriel y Pérez (2019) ofrecen estimaciones empíricas de dichos multiplicadores en España y en otras economías europeas. BANCO DE ESPAÑA 23 DOCUMENTO OCASIONAL N.º 2217 transmisión, aumentan la capacidad productiva de la economía y fomentan sinergias entre la inversión pública y la privada35. En este sentido, el efecto final de aumentos de la inversión pública sobre la actividad a medio y a largo plazo depende crucialmente de la sensibilidad del producto al capital público instalado. Así, la inversión en componentes más ligados a la productividad (por ejemplo, la inversión en activos intangibles, como la I+D) estaría asociada a un mayor dinamismo de la economía a medio y a largo plazo36. 4.3 Gasto en intereses El gasto por intereses en España es elevado en relación con el resto de los países europeos. El gasto en esta categoría ascendió al 2,3 % del PIB en 2019, significativamente por encima de las medias de la UE‑15 y de la UE‑28 (1,6 % y 1,4 %, respectivamente) (véase gráfico 8.1)37. En términos per cápita, el gasto por intereses asciende a algo más de 600 euros por persona, lo que, una vez ajustado por PPA, representa un gasto por persona un 23 % superior al de la media de la UE‑15 y un 52 % superior al de la media de la UE‑28. En el caso español, el gasto en intereses ha aumentado de forma significativa en los últimos años, pasando de estar por debajo de la UE‑15 y de la UE‑28 a situarse claramente por encima. En 2008, los gastos por intereses como porcentaje del PIB eran del 1,4 % en España, frente al 2,5 % del promedio de la UE‑15. Esta evolución coincide con el aumento en la deuda pública, más acusado en el caso español38. En efecto, los países con mayores ratios de deuda sobre PIB también muestran un mayor gasto en intereses (véase gráfico 8.2). De este modo, la dinámica del gasto por intereses guarda una estrecha relación con los niveles de la deuda pública, si bien esta relación está condicionada por la estructura de vencimientos de la deuda pública. Dado que el gasto por interés depende del tipo implícito de la deuda pública, y no del coste de las nuevas emisiones (tipo marginal), un aumento en la vida media de la deuda pública hace que incrementos en los costes de financiación afecten de forma menos perceptible a los gastos por interés, que incluso podrían seguir descendiendo durante un tiempo39. En cualquier caso, el carácter muy acomodaticio de la política monetaria, en cuanto que ha contribuido a reducir los 35 Véase Alloza, Leiva-León y Urtasun (2022) para un análisis de la relación entre la inversión pública y la privada. 36 ondo Monetario Internacional (2021) muestra evidencia sobre el efecto positivo que tendría la inversión en F investigación (por ejemplo, en investigación básica) sobre la actividad a largo plazo, e incluso sobre el desarrollo de nuevas tecnologías más respetuosas con el medioambiente. Según los autores, este tipo de inversiones, al aumentar la base fiscal, podrían autofinanciarse en una década. 37 omo se ha señalado, la categoría de gasto por intereses se denomina en realidad «gasto en rentas de la propiedad» C e incluye, además del gasto en intereses, otros conceptos, como el pago de rentas de la tierra. Sin embargo, el resto de los conceptos no relacionados con el pago de intereses tienen una representación marginal: el gasto por intereses representa cerca del 99,97 % del gasto total en rentas de la propiedad en España en 2019. 38 L a ratio de gasto por intereses sobre PIB se puede descomponer en el producto de la ratio de deuda pública sobre PIB y la ratio de gasto por intereses sobre el stock de deuda pública (es decir, el tipo implícito medio de la deuda pública existente). El hecho de que el diferencial de gasto en intereses entre España y la UE‑15 haya cam

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