กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง PDF

บทที่ 9 กฎหมายวิธีปฏิบัตริ าชการทางปกครอง 1 กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เป็ นกฎหมายทีว่ างหลักเกณฑ์ท่วั ไปในการปฏิบัตริ าชการของเจ้าหน้าทีฝ่ ่ ายปกครอง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในการออกคาสั่งทางปกครองต่าง ๆ ว่าจะต้องเตรียมการและดาเนินการอย่างไรเพื่อให้เจ้าหน้า...

บทที่ 9 กฎหมายวิธีปฏิบัตริ าชการทางปกครอง 1 กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เป็ นกฎหมายทีว่ างหลักเกณฑ์ท่วั ไปในการปฏิบัตริ าชการของเจ้าหน้าทีฝ่ ่ ายปกครอง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในการออกคาสั่งทางปกครองต่าง ๆ ว่าจะต้องเตรียมการและดาเนินการอย่างไรเพื่อให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองใช้ เป็ นหลักในการปฏิบตั ิราชการของตน ขณะเดียวกันก็วางหลักเกณฑ์ตา่ ง ๆ เพื่อคุม้ ครองสิทธิของประชาชนด้วย อันเป็ นการยอมรับสถานะของประชาชนว่าเป็ นผูท้ รงสิทธิ (subject) ในขอบเขตของกฎหมายมหาชน สถานะของ ประชาชนมิใช่เป็ นผูอ้ ยูภ่ ายใต้การปกครองที่ไร้สิทธิ (object) อีกต่อไปแล้ว ซึง่ เป็ นการพัฒนากฎหมายให้ สอดคล้องกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยภายใต้หลักนิติรฐั ที่เรียกร้องให้การกระทาทุกอย่างของ เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองนัน้ จะต้องทาโดยชอบด้วยกฎหมาย มีความถูกต้องเหมาะสมกับเงื่อนไขกรณีเฉพาะราย จะไม่ใช้อานาจอย่างไร้เหตุผลหรือเกินสมควรแก่เหตุ หลักเกณฑ์ท่วั ไปที่กาหนดไว้ในกฎหมายฉบับนีจ้ งึ เป็ น มาตรการสาคัญในการป้องกันมิให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองใช้อานาจตามอาเภอใจอันจะส่งผลให้คาสั่งทาง ปกครองต่าง ๆ มีความเป็ นภาวะวิสยั มากที่สดุ 2  1. ความเป็ นมาของกฎหมายว่ าด้ วยวิธีปฏิบัตริ าชการทางปกครอง กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัตริ าชการทางปกครองเริ่มมีขนึ้ ครั้งแรกในประเทศสเปนในปี ค.ศ. 1889 แต่มีสาระที่ ครอบคลุมกิจกรรมทางปกครองเพียงบางเรือ่ ง ต่อมาในประเทศออสเตเรียมีการจัดทา “Federal on General Administrative Procedure” ในปี ค.ศ. 1925 โดยรวมการจัดองค์กรทางปกครอง วิธีพิจารณากระบวนยุติธรรมทาง ปกครอง และการบังคับทางปกครองเข้าไว้ในฉบับเดียวกัน ส่วนประเทศเยอรมันระดับมลรัฐก็เคยมีกฎหมายวิธีปฏิบตั ิ ราชการทางปกครองของมลรัฐมาตัง้ แต่ปี ค.ศ. 1926 และหลาย ๆ มลรัฐของเยอรมันก็สนใจในการจัดทาร่างกฎหมาย ประเภทนีม้ าโดยตลอดแต่ไม่สาเร็จออกมาเป็ นกฎหมาย อย่างไรก็ตาม หลายประเทศในแถบยุโรปกลางได้จดั ทา กฎหมายประเภทนีข้ นึ ้ มาในช่วงระยะเวลาดังกล่าว ในประเทศสหรัฐอเมริกาก็ได้มีการศึกษาปั ญหาความไม่เป็ นธรรมใน การปกครองกันมากในช่วงก่อนสงครามโลกครัง้ ที่ 2 และได้มีการจัดทากฎหมาย “Administrative Procedure Act” ขึน้ ในปี ค.ศ. 1946 แนวคิดของสานักกฎหมายเยอรมันในการจัดทากฎหมายลักษณะนีไ้ ด้แพร่หลายไปในกลุม่ ประเทศ ลาตินอเมริกาที่เน้นการพัฒนาระบบกฎหมายปกครองด้วย ส่วนในประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันก็เพิ่งมีกฎหมาย ว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองของสหพันธ์ในปี ค.ศ. 1976 ส่วนในประเทศไทยนัน้ ได้มีการเตรียมการที่จะมีกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองมาตัง้ แต่ปี พ.ศ. 2534 โดยในช่วงเวลาดังกล่าวมีกฎหมายหลายฉบับที่มีหลักเกี่ยวกับวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองอยูบ่ า้ งแล้ว แต่ยงั มี รายละเอียดที่ไม่เหมาะสม ต่อมาในรัฐบาลของนายอานันท์ ปั นยารชุน เป็ นนายกรัฐมนตรี สานักงานคณะกรรมการ กฤษฎีกาได้เสนอให้มีการจัดทาร่างกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองโดยให้ใช้กฎหมายของเยอรมัน เป็ นแนวทาง กระบวนการจัดทาร่างกฎหมายและประมวลร่างกฎหมายใช้เวลาดาเนินการต่อเนื่องเรือ่ ยมาอีกหลาย รัฐบาลจนกระทั่งในที่สดุ ในปี พ.ศ. 2539 รัฐบาลก็ได้ผ่านการพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวและประกาศในราชกิจจา นุเบกษาเมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน พ.ศ. 2539(3) และมีผลใช้บงั คับในวันที่ 14 พฤษภาคม พ.ศ. 2540 3 2. เหตุผลในการประกาศใช้ กฎหมายว่ าด้ วยวิธีปฏิบัตริ าชการทาง ปกครอง เหตุผลในการประกาศใช้กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองปรากฎอยู่ในหมายเหตุทา้ ยพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยมีเนือ้ หาดังนี ้ คือ “โดยที่การดาเนินการทางปกครองในปั จจุบนั ยังไม่มี หลักเกณฑ์และขัน้ ตอนที่เหมาะสม จึงสมควรกาหนดหลักเกณฑ์และขัน้ ตอนต่าง ๆ สาหรับการดาเนินการทาง ปกครองขึน้ เพื่อให้การดาเนินการเป็ นไปโดยถูกต้องตามกฎหมาย มีประสิทธิภาพในการใช้บงั คับกฎหมายให้ สามารถรักษาประโยชน์สาธารณะได้และอานวยความเป็ นธรรมแก่ประชาชน อีกทัง้ ยังเป็ นการป้องกันการทุจริตและ ประพฤติมิชอบในวงราชการ”(4) เมื่อพิจารณาเหตุผลในการประกาศใช้กฎหมายว่าด้วยวิธีปฎิบตั ิราชการทางปกครองข้างต้น จะพบว่ากฎหมาย ดังกล่าวมีขนึ ้ เพื่อวัตถุประสงค์ท่สี าคัญ 3 ประการ คือ ก. เพือ่ กาหนดหลักเกณฑ์และขัน้ ตอนต่าง ๆ สาหรับการดาเนินการทางปกครอง ข. เพื่อให้การดาเนินการทางปกครองเป็ นไปโดยถูกต้องตามกฎหมายและมีประสิทธิภาพในการใช้บงั คับ กฎหมาย ค. เพื่อให้สามารถรักษาประโยชน์สาธารณะและอานวยความเป็ นธรรมแก่ประชาชน อีกทัง้ ยังเป็ นการ ป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการอีกด้วย 4 3. ขอบเขตของการบังคับใช้ กฎหมายว่ าด้ วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง มาตรา 3 วรรคแรก แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง บัญญัติถึงการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทาง ปกครองไว้ดงั นี ้ คือ ก. วิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองตามกฎหมายต่างๆ ให้เป็ นไปตามที่กาหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง ข. ในกรณีท่ีกฎหมายใดกาหนดวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองในเรือ่ งใดไว้เป็ นการเฉพาะและมีหลักเกณฑ์ท่ีประกันความเป็ นธรรมหรือมี มาตรฐานในการปฏิบตั ิราชการไม่ต่ากว่าหลักเกณฑ์ท่ีกาหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง ให้เป็ นไปตามที่กาหนด ในกฎหมายนัน้ บทบัญญัติดงั กล่าวแสดงให้เห็นถึงสถานะของความเป็ น “กฎหมายกลาง” ของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง ที่กาหนดให้มีการใช้อานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามกฎหมายทุกฉบับต้องเป็ นไปตามกระบวนการและวิธีการที่กาหนดไว้ใน กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง ทัง้ นีเ้ พื่อให้การใช้อานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็ นไปในมาตรฐานเดียวกัน แต่ อย่างไรก็ตามบทบัญญัติในมาตรา 3 วรรคแรกดังกล่าวก็ยินยอมให้เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ตอ้ งดาเนินการตามกระบวนการและวิธีการที่ กาหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองได้ หากการใช้อานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามบทบัญญัติท่ี กาหนดไว้ในกฎหมายอื่นมีมาตรฐานไม่ต่ากว่าหลักเกณฑ์ท่ีกาหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง ส่วนคาว่า “วิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง” มาตรา 5 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองก็ได้ให้คานิยามว่า หมายความว่า การเตรียมการและการดาเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคาสั่งทางปกครองหรือกฎและรวมถึงการดาเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง ซึง่ หมายความว่า กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองเป็ น กฎหมายที่นามาใช้กบั “เจ้าหน้าที่” เพื่อจัดให้มีคาสั่งทางปกครองหรือกฎ และรวมไปถึงการดาเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามกฎหมาย ดังกล่าวด้วย 5  4. ผู้ทอี่ ยู่ภายใต้ บังคับกฎหมายว่ าด้ วยวิธีปฏิบัตริ าชการทางปกครอง กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองเป็ นกฎหมายที่กาหนดวิธีการทางานของ “เจ้าหน้าที่” ฝ่ ายปกครองเพื่อ ความเป็ นธรรมแก่เอกชนและเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพแก่การดาเนินงานของรัฐ ผูท้ ่อี ยู่ภายใต้บงั คับกฎหมายดังกล่าวจึง ได้แก่ เจ้าหน้าที่ และคูก่ รณีของเจ้าหน้าที่ 4.1 เจ้าหน้าที่ มาตรา 5 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองได้ให้คานิยามของ “เจ้าหน้าที่” ซึง่ เป็ นผูอ้ ยู่ ภายใต้บงั คับกฎหมายดังกล่าวไว้วา่ หมายถึง บุคคล คณะบุคคลหรือนิติบคุ คล ซึง่ ใช้อานาจหรือได้รบั มอบให้ใช้อานาจ ทางปกครองของรัฐในการดาเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดตามกฎหมาย ไม่วา่ จะเป็ นการจัดตัง้ ขึน้ ในระบบราชการ รัฐวิสาหกิจหรือกิจการอื่นของรัฐหรือไม่ก็ตาม เจ้าหน้าที่ ตามบทบัญญัตดิ งั กล่าวจึงประกอบด้วยบุคคล 3 ประเภท คือ บุคคลธรรมดา คณะบุคคล และ นิตบิ ุคคล 4.1.1 บุคคลธรรมดา หมายถึง ผูด้ ารงตาแหน่งต่าง ๆ เช่น ปลัดกระทรวง ผูว้ า่ ราชการจังหวัด นายกเทศมนตรี ผูว้ า่ การการประปานครหลวง เป็ นต้น 4.1.2 คณะบุคคล หมายถึง คณะบุคคลในรูปแบบของคณะกรรมการที่ใช้อานาจทางปกครอง เช่น คณะกรรมการ ข้าราชการพลเรือน สภาเทศบาล คณะกรรมการอาหารและยา เป็ นต้น 6  4.1.3 นิตบิ ุคคล ได้แก่ นิตบิ ุคคลในกฎหมายมหาชน จัดตัง้ ขึน้ โดยบทบัญญัติของกฎหมาย เช่น กระทรวง ทบวง กรม จังหวัด องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน เป็ นต้น แต่อย่างไรก็ตาม มาตรา 4 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองก็ได้กาหนดถึง “ข้อยกเว้น” การบังคับใช้กฎหมายตามประเภทของ องค์กรและประเภทของการปฏิบัตหิ น้าทีข่ องเจ้าหน้าทีไ่ ว้ 9 กรณีด้วยกัน คือ - รัฐสภาและคณะรัฐมนตรี - องค์กรทีใ่ ช้อานาจตามรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ - การพิจารณาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในงานทางนโยบายโดยตรง - การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลและการดาเนินงานของเจ้าหน้าทีใ่ นกระบวนการพิจารณาคดี การบังคับคดีและการวางทรัพย์ - การพิจารณาวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์และการสั่งการตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา - การดาเนินงานเกีย่ วกับนโยบายต่างประเทศ - การดาเนินงานเกี่ยวกับราชการทหาร - การดาเนินงานตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญา - การดาเนินการขององค์กรทางศาสนา ทัง้ 9 กรณีดงั กล่าวข้างต้น เป็ นข้อยกเว้นขององค์กรและการดาเนินการทีไ่ ม่อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครอง 7  4.2 คู่กรณี ได้แก่ ผู้ทไ่ี ด้รับผลกระทบจากการปฏิบัตริ าชการทางปกครองของเจ้าหน้าที่ โดยกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองได้ให้คานิยามของคาว่า คูก่ รณี ไว้ในมาตรา 5 ว่าหมายความว่า ผูย้ ่นื คาขอหรือผูค้ ดั ค้านคาขอ ผูอ้ ยูใ่ นบังคับหรือจะอยูใ่ นบังคับของคาสั่ง ทางปกครอง และผูซ้ ง่ึ ได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณาทางปกครองเนื่องจากสิทธิของผูน้ นั้ จะ ถูกกระทบกระเทือนจากผลของคาสั่งทางปกครอง และในมาตรา 21 แห่งกฎหมายดังกล่าวก็ได้ ขยายความคาว่าคูก่ รณีไว้วา่ บุคคลธรรมดา คณะบุคคล หรือนิตบิ คุ คล อาจเป็ นคู่กรณีในการ พิจารณาทางปกครองได้ตามขอบเขตที่สทิ ธิของตนถูกกระทบกระเทือนหรืออาจถูก กระทบกระเทือนโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ 8 5. สิ่งทีอ่ ยู่ภายใต้บังคับกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัตริ าชการทางปกครอง จากคานิยามของคาว่า “วิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง” ที่บญ ั ญัติไว้ในมาตรา 5 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธี ปฏิบตั ิราชการทางปกครอง สิ่งที่อยูภ่ ายใต้บงั คับกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง ได้แก่ คาสั่ง ทางปกครอง กฎ และการดาเนินการใด ๆ ในทางปกครอง 5.1 คาสั่งทางปกครอง มาตรา 5 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองได้ให้คานิยามของ “คาสั่งทางปกครอง” ไว้วา่ ได้แก่ การใช้อานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ท่ีมีผลเป็ นการสร้างนิติสมั พันธ์ ขึน้ ระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลีย่ นแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของ สิทธิหรือหน้าทีข่ องบุคคล ไม่วา่ จะเป็ นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมตั ิ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่รวมถึงการออกกฏ และนอกจากนี ้ กฎหมาย ว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองยังกาหนดเอาไว้วา่ การขยายขอบเขตของคาสั่งทางปกครองสามารถ นาได้โดยการออกเป็ นกฏกระทรวงกาหนดการอื่นที่จะให้อยูใ่ นความหมายของคาสั่งทางปกครองได้ 9  5.2 กฎ เช่นเดียวกับ “คาสั่งทางปกครอง” มาตรา 5 แห่งกฎหมายว่าวิธีปฏิบตั ิราชการทาง ปกครองได้ให้คานิยามของ “กฎ” ไว้วา่ ได้แก่ พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติทอ้ งถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอ่ืนที่มีผลบังคับเป็ นการทั่วไปโดยไม่มุ่ง หมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็ นการเฉพาะ 5.3 การดาเนินการใด ๆ ในทางปกครอง ได้แก่ การดาเนินการอื่นนอกเหนือจากการออกคาสั่ง ทางปกครองหรือการออกกฎ เช่น มาตรการบังคับทางปกครอง เป็ นต้น 10  6. ผู้มีอานาจทาการพิจารณาทางปกครอง กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองได้กล่าวถึงผูม้ ีอานาจทาการพิจารณาทางปกครองไว้วา่ มีอยู่ สองประเภทด้วยกันคือ เจ้าหน้าที่และคณะกรรมการที่มีอานาจดาเนินการพิจารณาทางปกครอง 6.1 เจ้าหน้าที่ มาตรา 12 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองบัญญัติไว้วา่ คาสั่งทางปกครอง จะต้องกระทาโดยเจ้าหน้าที่ซง่ึ มีอานาจหน้าที่ในเรื่องนัน้ 6.2 คณะกรรมการทีม่ อี านาจดาเนินการพิจารณาทางปกครอง บทบัญญัติในหมวด 5 มาตรา 75 ถึง มาตรา 84 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองได้บญ ั ญัติถึงเรื่องของคณะกรรมการที่มีอานาจ ดาเนินการพิจารณาทางปกครองไว้วา่ มีอยูส่ องประเภทคือ คณะกรรมการที่มีอานาจวินิจฉับช้อพิพาท โดย บทบัญญัติดงั กล่าวมีสาระสาคัญคือ กรรมการผูท้ รงคุณวุฒิตอ้ งระบุตวั บุคคล (มาตรา 75) การพ้นจากตาแหน่ง ของกรรมการ (มาตรา 76) การตัง้ กรรมการแทนกรรมการที่พน้ จากตาแหน่งก่อนวาระ (มาตรา 77) เหตุในการให้ กรรมการในคณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาทพ้นจากตาแหน่งก่อนวาระ (มาตรา 78) องค์ประชุมของคณะกรรมการ (มาตรา 79) การประชุมของคณะกรรมการ (มาตรา 80) ประธานในที่ประชุม (มาตรา 81) การลงมติของที่ประชุม (มาตรา 82) รายงานการประชุม (มาตรา 83) และรูปแบบของคาวินิจฉัยชองคณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท (มาตรา 84) 11 7. ผู้มีอานาจทาการพิจารณาทางปกครอง มาตรา 13 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองได้กาหนดถึง “ข้อห้าม” ของการที่เจ้าหน้าที่และกรรมการจะเข้ามาทาการ พิจารณาทางปกครองว่า จะต้องไม่มสี ่วนเกีย่ วข้องกับคู่กรณี ในกรณีดงั ต่อไปนี ้ - เป็ นคูก่ รณีเอง - เป็ นคูห่ มัน้ หรือคูส่ มรสของคูก่ รณี - เป็ นญาติของคูก่ รณี คือเป็ นบุพการีหรือผูส้ ืบสันดานไม่วา่ ชัน้ ใดๆ หรือเป็ นพี่นอ้ งหรือลูกพี่ลกู น้องนับได้เพียงภายใน 3 ชัน้ หรือเป็ น ญาติเกี่ยวพันทางแต่งงานนับได้เพียง 2 ชัน้ - เป็ นหรือเคยเป็ นผูแ้ ทนโดยชอบธรรมหรือผูพ้ ิทกั ษ์หรือผูแ้ ทนหรือตัวแทนของคูก่ รณี - เป็ นเจ้าหนีห้ รือลูกหนี ้ หรือเป็ นนายจ้างของคูก่ รณี - กรณีอ่ืนตามที่กาหนดในกฎกระทรวง ความสัมพันธ์ดงั กล่าว อาจเป็ นเหตุให้เจ้าหน้าที่หรือกรรมการผูม้ ีอานาจในการพิจารณาทางปกครองมีความลาเอียงหรือมีอคติได้ กฎหมายจึงกาหนดห้ามมิให้เจ้าหน้าที่หรือกรรมการผูม้ ีอานาจในการพิจารณาทางปกครองมีลกั ษณะดังกล่าวข้างต้น นอกจากในมาตราดังกล่าวแล้ว มาตรา 16 วรรคหนึ่งแห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองก็ได้บญ ั ญัติเหตุอ่ืนที่หา้ ม เจ้าหน้าที่หรือกรรมการทาการพิจารณาทางปกครองคือ เหตุอ่ืนใดนอกเหนือจากเหตุท่ีบญ ั ญัติไว้ในมาตรา 13 ซึง่ มีสภาพร้ายแรงอันอาจ ทาให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็ นกลาง 12  8. การคัดค้ านที่จะทาการพิจารณาทางปกครอง คูก่ รณีหรือบุคคลที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการพิจารณาทางปกครอง สามารคัดค้านเจ้าหน้าทีห่ รือกรรมการผู้มี อานาจในการพิจารณาทางปกครองได้ในกรณีทมี่ เี หตุตามมาตรา 13 และมาตรา 16 ดังกล่าวข้างต้นไว้ดงั ต่อไปนี ้ 8.1 การค้านเจ้าหน้าที่ เมือ่ เจ้าหน้าทีพ ่ บว่าตนเองเป็ นผู้ทไี่ ม่สามารถทาการพิจารณาทางปกครองได้ตาม หลักเกณฑ์ท่กี าหนดไว้ในมาตรา 13แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง หรือเมื่อมีคกู่ รณีคดั ค้านว่า เจ้าหน้าที่ผใู้ ดเป็ นผูท้ ่ไี ม่สามารถทาการพิจารณาทางปกครองได้ตามหลักเกณฑ์ท่กี าหนดไว้ในมาตราเดียวกันนัน้ มาตรา 14 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง บัญญัติไว้ว่า ให้เจ้าหน้าที่ผนู้ นั้ หยุดการพิจารณาเรือ่ งไว้ก่อน และ แจ้งให้ผบู้ งั คับบัญชาเหนือตนขึน้ ไปชัน้ หนึ่งทราบ เพื่อที่ผบู้ งั คับบัญชาจะได้มีคาสั่งต่อไป 8.2 การคัดค้านกรรมการ มาตรา 15 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัตริ าชการทางปกครอง บัญญัตไิ ว้ว่า เมือ่ กรรมการผู้ใดพบว่าตนเป็ นผู้ทไี่ ม่สามารถทาการพิจารณาทางปกครองได้ตามหลักเกณฑ์ท่กี าหนดไว้ในมาตรา 13 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง หรือเมื่อมีคกู่ รณีคดั ค้านว่า กรรมการในคณะกรรมการที่มีอานาจ พิจารณาทางปกครองผูใ้ ดมีลกั ษณะดังกล่าว ให้ประธานกรรมการเรียกประชุมเพื่อพิจารณาเหตุคดั ค้านนัน้ โดยต้องเปิ ด โอกาสให้กรรมการผูถ้ กู คัดค้านาด้ชีแ้ จงข้อเท็จจริงและตอบข้อซักถาม หากที่ประชุมกรรมการมีมติให้กรรมการผูถ้ กู คัดค้านปฏิบตั ิหน้าที่ต่อไปได้ดว้ ยคะแนนเสียงไม่นอ้ ยกว่า 2 ใน 3 ของกรรมการที่ไม่ถกู คัดค้าน ก็ให้กรรมการผูน้ นั้ ปฏิบตั ิ หน้าที่ต่อไปได้ อนึ่ง มาตรา 17 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองได้บญ ั ญัติรับรองการกระทาใดๆ ของ เจ้าหน้าทีห่ รือกรรมการในคณะกรรมการทีม่ อี านาจได้กระทาไปก่อนหยุดการพิจารณาว่าย่อมไม่เสียไป 13  9. คู่กรณี กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง ส่วนที่ 2 มาตรา 21 ถึงมาตรา 25 ได้บญ ั ญัติถึงคูก่ รณีในการพิจารณาทางปกครองไว้ 3 กรณีใหญ่ๆ ด้วยกันคือ 9.1 บุคคลทีเ่ ป็ นคู่กรณี มาตรา 21 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองบัญญัติไว้ว่า บุคคลธรรมดา คณะบุคคล หรือนิตบิ ุคคล อาจเป็ นคูก่ รณีในการพิจารณาทางปกครองได้ ตามขอบเขตที่สิทธิของตนถูกกระทบกระเทือนหรืออาจถูกกระทบกระเทือน โยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ 9.2 ความสามารถของคู่กรณี เป็ นไปตามมาตรา 21 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง คือ บรรลุนิตภิ าวะในกรณี เป็ นบุคคลธรรมดา โดยผูแ้ ทนหรือตัวแทนในกรณีท่ีเป็ นนิติบคุ คลหรือคณะบุคคล ผูซ้ ง่ึ มีบทกฎหมายเฉพาะกาหนดให้มีความสามารถ กระทาการในเรือ่ งที่กาหนดได้ แม้ผนู้ นั้ จะยังไม่บรรลุนิติภาวะหรือความสามารถถูกจากัดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และผูซ้ ง่ึ มี ประกาศของนายกรัฐมนตรีหรือผูซ้ ง่ึ รัฐมนตรีมอบหมายในราชกิจจานุเบกษา กาหนดให้มีความสามารถกระทาการในเรือ่ งที่กาหนดได้แม้ผู้ นัน้ จะยังไม่บรรลุนิติภาวะหรือความสามารถถูกจากัดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ 9.3 ตัวแทนของคู่กรณี คูก่ รณีสามารถตัง้ ตัวแทนเข้ามากระทาการอย่างหนึ่งอย่างใดแทนตนได้ดงั ที่บญ ั ญัติไว้ในมาตรา 24 แห่ง กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง ส่วนบทบัญญัติในมาตรา 25 แห่งกฎหมายฉบับเดียวกันก็ได้กล่าวถึงกรณีท่ีมีคกู่ รณีเกิน 50 คนยื่นคาขอให้มีคาสั่งทางปกครองในเรือ่ งเดียวกันโดยไม่มีการกาหนดให้บคุ คลใดเป็ นตัวแทนร่วมของตนว่า ให้เจ้าหน้าที่ในเรือ่ งนัน้ แต่งตัง้ บุคคลที่คกู่ รณีฝ่ายข้างมากเห็นชอบเป็ นตัวแทนร่วมของบุคคลดังกล่าว 14 10. หลักในการพิจารณาทางปกครอง กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองได้วางหลักสาคัญไว้สาหรับการพิจารณาทางปกครองใน หลายกรณีดว้ ยกัน เช่น หลักความรวดเร็วและอานวยความสะดวกแก่ประชาชน (มาตรา 33) หลักเอกสารต้องทาเป็ นภาษาไทย (มาตรา 26) หลักในการพิสจู น์ความจริง (มาตรา 28) และหลักในการพิสจู น์พยานหลักฐาน (มาตรา 29) 15 11. สิ ทธิของคู่กรณี กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองได้กาหนดสิทธิของคูก่ รณีไว้วา่ 3 คูก่ รณีมี สิทธิท่ีจะขอดูเอกสารพยานหลักฐานที่เจ้าหน้าที่ใช้ในการพิจารณาออกคาสั่งทางปกครอง(มาตรา31) สิทธิในการรับทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐาน (มาตรา 30) สิทธิในกรณีทนายความและที่ปรึกษา (มาตรา 23) สิทธิในการแต่งตัง้ ผูท้ าการแทน (มาตรา 27) สิทธิในการได้รบั การพิจารณาอย่างรวดเร็ว (มาตรา 33) สิทธิในการได้รบั ทราบเหตุผลของคาสั่งทางปกครอง (มาตรา 37) และสิทธิในการได้รบั แจ้งวิธีการอุทธรณ์หรือโต้แย้งคาสั่งทางปกครอง (มาตรา 40) 16  12. รูปแบบของคาสั่ งทางปกครอง คาสั่งทางปกครองอาจทาเป็ นหนังสือหรือวาจาหรือโดยการสื่อความหมาย ในรู ปแบบอืน่ ก็ได้ แต่ตอ้ งมีขอ้ ความหรือความหมายที่ชดั เจนเพียงพอที่จะเข้าใจได้ ดังที่บญ ั ญัติไว้ในมาตรา 34 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง และ สาหรับกรณีคาสั่งทางปกครองที่เป็ นคาสั่งด้วยวาจานัน้ มาตรา 35 แห่งกฎหมาย ดังกล่าวบัญญัติวา่ ถ้าผู้รับคาสั่งร้องขอและการร้องขอได้กระทาโดยมีเหตุอัน สมควรภายใน 7 วันนับแต่วนั ที่มีคาสั่งดังกล่าว เจ้าหน้าที่ผอู้ อกคาสั่งต้องยืนยัน คาสั่งนัน้ เป็ นหนังสือ ส่วนคาสั่งทางปกครองที่ทาเป็ นหนังสือนัน้ มาตรา 36 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธี ปฏิบตั ิราชการทางปกครองบัญญัติวา่ อย่างน้อยต้องระบุ วัน เดือน ปี ท่ีทาคาสั่ง ชื่อ และตาแหน่งของเจ้าหน้าที่ผทู้ าคาสั่ง พร้อมทัง้ มีลายมือชื่อของเจ้าหน้าที่ผทู้ าคาสั่งนัน้ 17  13. การให้ เหตุผลในคาสั่ งทางปกครอง คาสั่งทางปกครองทีท่ าเป็ นหนังสือจะต้องมีการให้เหตุผลของการออกคาสั่งดังกล่าวเอาไว้ด้วยเพื่อให้คกู่ รณี สามารถทราบได้ว่า เจ้าหน้าที่มีคาสั่งทางปกครองเพราะเหตุใด ถูกต้อง เหมาะสม ขัดหรือแย้งกับข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายใดหรือไม่ และการให้เหตุผลดังกล่าวก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการพิจารณาทบทวนคาสั่งทางปกครองดังกล่าวด้วยวิธีการอุทธรณ์ตอ่ ไปได้ มาตรา 37 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองกาหนดหลักของการให้เหตุผลในคาสั่งทางปกครองไว้ว่า คาสั่งทาง ปกครองที่ทาเป็ นหนังสือและการยับยัง้ คาสั่งเป็ นหนังสือ เจ้าหน้าที่ตอ้ งจัดให้มีเหตุผลไว้ในคาสั่งทางปกครองนัน้ ด้วย โดยเหตุผล ดังกล่าวอย่างน้อยจะต้องประกอบด้วยข้อเท็จจริงอันเป็ นสาระสาคัญ ข้อกฎหมายที่อา้ งอิง และข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ในการออกคาสั่งทางปกครอง แต่อย่างไรก็ตามกฎหมายมาตราดังกล่าวก็ได้กาหนดข้อยกเว้นของการทีไ่ ม่ต้อง แสดงเหตุผลในคาสั่งทางปกครองบางประเภทไว้ในกรณีท่ี - ผลของคาสั่งทางปกครองตรงตามคาขอของคูก่ รณีและไม่กระทบต่อสิทธิและหน้าที่ของบุคคลอื่น - เหตุผลนัน้ เป็ นที่รูก้ นั อยู่แล้วโดยไม่จาเป็ นต้องระบุอีก - เป็ นกรณีท่ีตอ้ งรักษาเป็ นความลับ การเปิ ดเผยจะส่งผลทาให้เป็ นการเปิ ดเผยความลับ - เป็ นการออกคาสั่งด้วยวาจา - เป็ นกรณีเร่งด่วน 18  14. การกาหนดเงื่อนไขในคาสั่ งทางปกครอง คาสั่งทางปกครองบางประเภทอาจมีความจาเป็ นที่ผอู้ อกคาสั่งจะต้องกาหนดเงื่อนไขบางประการประกอบ ดังนัน้ มาตรา 39 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองจึงได้บญ ั ญัติเรื่องดังกล่าวเอาไว้วา่ ในการออก คาสั่งทางปกครองนัน้ เจ้าหน้าทีอ่ าจกาหนดเงือ่ นไขใดๆ ได้เท่าทีจ่ าเป็ นเพื่อให้บรรลุวตั ถุประสงค์ของ กฎหมาย เว้นแต่กฎหมายจะกาหนดข้อจากัดดุลพินิจเป็ นอย่างอื่น โดยเงื่อนไขดังกล่าวหมายความรวมถึงการ กาหนดเงื่อนไขในกรณีดงั ต่อไปนีต้ ามความเหมาะสมแก่กรณีดว้ ยคือ - การกาหนดให้สิทธิหรือภาระหน้าทีเ่ ริ่มมีผลหรือสิน้ ผล ณ เวลาใดเวลาหนึ่ง - การกาหนดให้การเริม่ มีผลหรือสิน้ ผลของสิทธิหรือภาระหน้าที่ตอ้ งขึน้ อยูก่ บั เหตุการณ์ในอนาคตที่ไม่แน่นอน - ข้อสงวนสิทธิท่ีจะยกเลิกคาสั่งทางปกครอง - การกาหนดให้ผไู้ ด้รบั ประโยชน์ตอ้ งกระทาหรืองดเว้นกระทาหรือต้องมีภาระหน้าที่หรือยอมรับภาระหน้าที่ หรือความรับผิดชอบบางประการ หรือการกาหนดข้อความในการจัดให้มี เปลี่ยนแปลง หรือเพิ่มข้อกาหนด ดังกล่าว 19  15. การแจ้งสิ ทธิอุทธรณ์ การโต้แย้งคาสั่งทางปกครองเป็ นกระบวนการสาคัญที่นามาใช้ควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทาทางปกครอง ด้วยเหตุ ดังกล่าว มาตรา 40 วรรคหนึ่งแห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองจึงบัญญัติไว้ว่า คาสั่งทางปกครองที่อาจอุทธรณ์หรือ โต้แย้งต่อไปได้ ให้ระบุกรณีท่ีอาจอุทธรณ์หรือโต้แย้ง การยื่นคาอุทธรณ์หรือคาโต้แย้ง และระยะเวลาสาหรับการอุทธรณ์หรือการ โต้แย้งดังกล่าวไว้ดว้ ย ในกรณีท่ีมีการฝ่ าฝื นการแจ้งสิทธิอทุ ธรณ์คือผูอ้ อกคาสั่งมิได้แจ้งสิทธิอทุ ธรณ์ให้แก่คกู่ รณีทราบ มาตรา 40 วรรคสองแห่ง กฎหมายดังกล่าวก็ได้บญ ั ญัติให้ระยะเวลาสาหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้งเริม่ นับใหม่ตงั้ แต่วนั ที่ผูร้ บั คาสั่งทางปกครองได้รบั แจ้ง หลักเกณฑ์การอุทธรณ์ แต่ถา้ ไม่มีการแจ้งสิทธิในการอุทธรณ์ใหม่และระยะเวลาอุทธรณ์มรี ะยะเวลาสัน้ กว่า 1 ปี ให้ขยายเป็ น 1 ปี นบั แต่วนั ที่ได้รบั คาสั่งทางปกครอง 20 16. การแจ้ งสิ ทธิอุทธรณ์ เมื่อมีการออกคาสั่งทางปกครองมาแล้ว มาตรา 42 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทาง ปกครองบัญญัตไิ ว้วา่ ให้มีผลใช้ยนั ต่อบุคคลตัง้ แต่ขณะที่ผนู้ นั้ ได้รบั แจ้งเป็ นต้นไป และมีผล ตราบเท่าที่ยงั ไม่มีการเพิกถอนหรือสิน้ ผลลงโดยเงื่อนเวลาหรือโดยเหตุอ่ืน และเมื่อคาสั่งทาง ปกครองสิน้ ผล ให้เจ้าหน้าที่มีอานาจเรียกผูซ้ ง่ึ ครอบครองเอกสารหรือวัตถุอน่ื ใดที่ได้จดั ทาขึน้ จากกรณีมีคาสั่งทางปกครองดังกล่าวซึง่ มีขอ้ ความหรือเครือ่ งหมายแสดงถึงการมีอยูข่ องคาสั่ง ทางปกครองนัน้ ให้สง่ คืนสิ่งของนัน้ หรือให้นาส่งของดังกล่าวอันเป็ นกรรมสิทธิของผูน้ นั้ มาให้ เจ้าหน้าที่จดั ทาเครือ่ งหมายแสดงการสิน้ ผลของคาสั่งทางปกครองดังกล่าว 21  17. การทบทวนคาสั่ งทางปกครอง กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองกาหนดกระบวนการในการเยียวยาคาสั่ งทางปกครองที่ไม่ ถูกต้ องหรื อไม่ เหมาะสมที่ก่อให้ เกิดความไม่ เป็ นธรรมแก่ คู่กรณีไว้ 3 วิธีการด้ วยกัน โดยวิธีการทั้ง 3 นี้เป็ นวิธีการเยียวยาภายในฝ่ ายปกครอง อันได้แก่ การอุทธรณ์คาสัง่ ทางปกครอง การเพิกถอนคาสัง่ ทางปกครอง และการขอให้พิจารณาใหม่ 17.1 การอุทธรณ์ คาสั่ งทางปกครอง มาตรา 3 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองได้บญั ญัติหลักการที่ สาคัญของการอุทธรณ์ไว้วา่ ในกรณี ที่มีกฎหมายเฉพาะบัญญัติให้คาสัง่ ทางปกครองใดมีข้นั ตอนและระยะเวลาอุทธรณ์หรื อ โต้แย้งไว้แล้วเช่นใด คู่กรณี กต็ อ้ งปฏิบตั ิตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กฎหมายเฉพาะนั้นได้บญั ญัติไว้ ถึงแม้วา่ หลักเกณฑ์และ วิธีการอุทธรณ์จะมีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็ นธรรมหรื อมีมาตรฐานในการปฏิบตั ิราชการต่ากว่าที่กฎหมายว่าด้วยวิธี ปฏิบตั ิราชการทางปกครองกาหนดไว้กต็ าม เหตุที่กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองกาหนดเรื่ องการอุทธรณ์ไว้ เช่นนี้กเ็ พราะการอุทธรณ์คาสัง่ ทางปกครองตามที่บญั ญัติไว้ในกฎหมายเฉพาะเป็ นเรื่ องพิเศษที่เกี่ยวข้องกับการดาเนินการ ต่างๆตามกฎหมายนั้นเป็ นการเฉพาะ การนาเอาหลักเกณฑ์กลางที่กาหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง มาใช้จึงอาจไม่เหมาะสมและอาจก่อให้เกิดปั ญหาบางประการตามมา ส่ วนกรณี ที่คาสัง่ ทางปกครองใดที่กฎหมายเฉพาะไม่ได้ กาหนดขั้นตอนหรื อระยะเวลาในการอุทธรณ์ไว้กต็ อ้ งบังคับตามกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง มีคาสัง่ ทางปกครองบางประเภทที่แม้จะมิได้มีกฎหมายเฉพาะกาหนดขั้นตอนและระยะเวลาในการอุทธรณ์หรื อโต้แย้ง เอาไว้ แต่กไ็ ม่อยูภ่ ายใต้บงั คับให้ตอ้ งอุทธรณ์ก่อนที่จะนาคดีไปสู่ การพิจารณาขององค์กรวินิจฉัยคดีปกครอง คาสัง่ ทาง ปกครองที่ไม่ตอ้ งอุทธรณ์ ได้แก่ คาสัง่ ทางปกครองที่ออกโดยรัฐมนตรี ตามที่บญั ญัติไว้ในมาตรา 44 วรรคหนึ่งแห่งกฎหมาย ว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองและคาสัง่ ทางปกครองของบรรดาคณะกรรมการต่างๆ ไม่วา่ จะจัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย หรื อไม่ตามมาตรา 48 แห่งกฎหมายฉบับเดียวกัน 22  ขัน้ ตอนในการอุทธรณ์คาสั่งทางปกครองนัน้ มาตรา 44 บัญญัติวา่ ผูม้ ีสิทธิอทุ ธรณ์คาสั่งทางปกครอง ได้แก่คกู่ รณี โดยคูก่ รณีจะต้อง อุทธรณ์คาสั่งทางปกครองต่อเจ้าหน้าที่ผอู้ อกคาสั่งทางปกครองที่ระบุช่ือและตาแหน่งในคาสั่งทางปกครองนัน้ เนื่ องจากเจ้าหน้าที่ผนู้ นั้ เป็ นผูท้ ่รี ู ้ เรื่องคาสั่งทางปกครองดังกล่าวดีท่สี ดุ โดยจะต้องยืน่ อุทธรณ์คาสั่งทางปกครองภายใน 15 วันนับแต่วันทีไ่ ด้รับแจ้งคาสั่งนั้น เมื่อเจ้าหน้าที่ได้รบั คาอุทธรณ์แล้ว มาตรา 45 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองกาหนดให้เจ้าหน้าที่พิจารณาให้แล้ว เสร็จและแจ้งให้ผอู้ ทุ ธรณ์ทราบว่าตนเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับอุทธรณ์นนั้ โดยไม่ชกั ช้าแต่ตอ้ งไม่เกิน 30 วันนับแต่วนั ที่ได้รบั อุทธรณ์ โดยกรณีท่ี เจ้าหน้าที่เห็นด้วยกับคาอุทธรณ์ไม่ว่าทัง้ หมดหรือบางส่วน ก็ให้ดาเนินการเปลี่ยนแปลงคาสั่งทางปกครองภายใน 30 วันนับแต่วนั ที่ได้รบั อุทธรณ์ แต่ถ้าเจ้าหน้าทีไ่ ม่เห็นด้วยกับคาอุทธรณ์ไม่ว่าทัง้ หมดหรือบางส่วน เจ้าหน้าที่จะต้องรายงานความเห็นของตนพร้อมเหตุผลยังผูม้ ีอานาจ พิจารณาอุทธรณ์ซง่ึ ก็คือผูบ้ งั คับบัญชาระดับเหนือขึน้ ไป ภายใน 30 วันนับแต่วนั ที่ได้รบั คาอุทธรณ์ดงั กล่าว ผูม้ ีอานาจพิจารณาอุทธรณ์ตอ้ งพิจารณาคาอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จภายใน 30 วันนับแต่วนั ที่ตนได้รบั รายงาน แต่ถา้ มีเหตุจาเป็ นไม่อาจพิจารณาให้ แล้วเสร็จได้ ก็ตอ้ งมีหนังสือแจ้งให้ผอู้ ทุ ธรณ์ทราบก่อนครบกาหนดเวลา 30 วันดังกล่าว ซึง่ ผูม้ ีอานาจพิจารณาคาอุทธรณ์สามารถขยาย ระยะเวลาพิจารณาคาอุทธรณ์ออกไปได้อีกไม่เกิน 30 วันนับแต่วนั ที่ครบกาหนดระยะเวลา 30 วันแรก สาหรับเกณฑ์ในการพิจารณาอุทธรณ์นนั้ มาตรา 46 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง ให้อานาจเจ้าหน้าที่พิจารณา ทบทวนคาสั่งทางปกครองได้ไม่ว่าจะเป็ นปั ญหาข้อเท็จจริง ข้อกฎหมายหรือความเหมาะสมของการทาคาสั่งทางปกครองและอาจมีคาสั่งเพิก ถอนคาสั่งทางปกครองเดินหรือเปลี่ยนแปลงคาสั่งนัน้ ไปในทางใดไม่ว่าจะเป็ นการเพิ่มหรือลดภาระหรือใช้ดลุ พินิจแทนในเรื่องความเหมาะสม ของการทาคาสั่งทางปกครองหรือมีขอ้ กาหนดเป็ นเงื่อนไขอย่างไรก็ได้ 23  17.2 การเพิกถอนคาสั่งทางปกครอง การเพิกถอนคาสั่งทางปกครองเกิดขึน้ ได้ เมื่อฝ่ ายปกครองได้มีคาสั่งที่ไม่ ชอบด้วยกฎหมาย หรือในบางกรณีคาสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายแต่สง่ ผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ ก็อาจถูกเพิกถอนได้เช่นกัน โดยมาตรา 49 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองได้กาหนดเป็ น เกณฑ์ไว้วา่ เจ้าหน้าที่หรือผูบ้ งั คับบัญชาของเจ้าหน้าที่อาจเพิกถอนคาสั่งทางปกครองได้ การเพิกถอนคาสั่งทางปกครองเป็ นไปตามเกณฑ์ดงั ต่อไปนี ้ 17.2.1 การเพิกถอนคาสัง่ ทางปกครองทีไ่ ม่ชอบด้วยกฎหมาย บัญญัตไิ ว้ในมาตรา 50 และ 51 แห่ง กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ริ าชการทางปกครองว่ามี 2 กรณีดว้ ยกันคือ ก. การเพิกถอนคาสั่งทางปกครองที่ไม่เป็ นการให้ประโยชน์แก่ผรู้ บั คาสั่งทางปกครอง บัญญัติไว้ในมาตรา 50 ว่าคาสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายอาจถูกเพิกถอนทัง้ หมดหรือบางส่วน โดยจะให้มีผลย้อนหลังหรือไม่ ย้อนหลังหรือมีผลในอนาคตถึงขณะใดขณะหนึ่งตามที่กาหนดได้ 24  ข. การเพิกถอนคาสั่งทางปกครองที่เป็ นการให้เงินหรือให้ทรัพย์สนิ หรือให้ประโยชน์ท่อี าจแบ่งแยกได้แก่ผรู้ บั คาสั่งทาง ปกครอง บัญญัติไว้ในมาตรา 51 วรรคแรกว่า การเพิกถอนคาสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึง่ เป็ นการให้เงินหรือให้ ทรัพย์สินหรือให้ประโยชน์ท่อี าจแบ่งแยกได้ ให้คานึงถึงความเชือ่ โดยสุจริตของผู้รับประโยชน์ในความคงอยูข่ องคาสั่ง ทางปกครองนั้นกับประโยชน์สาธารณะประกอบกัน โดยการอ้างความเชื่อโดยสุจริตดังกล่าวจะได้รบั ความคุม้ ครอง ต่อเมื่อผูร้ บั คาสั่งทางปกครองได้ใช้ประโยชน์อนั เกิดจากคาสั่งทางปกครองหรือได้ดาเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สนิ ไปแล้วโดยไม่ อาจแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้หรือการแก้ไขเปลี่ยนแปลงจะทาให้ผนู้ นั้ ต้องเสียหายเกินควรแก่กรณีดงั ต่อไปนี ้ - เมื่อมีกฎหมายกาหนดให้เพิกถอนได้หรือมีขอ้ สงวนสิทธิให้เพิกถอนได้ในคาสั่งทางปกครองนัน้ เอง - คาสั่งทางปกครองนัน้ มีขอ้ กาหนดให้ผรู้ บั ประโยชน์ตอ้ งปฏิบตั ิแต่ไม่มีการปฏิบตั ิภายในระยะเวลาที่กาหนด - มีขอ้ เท็จจริงและพฤติการณ์ท่เี ปลี่ยนแปลงไปและหากมีขอ้ เท็จจริงและพฤติการณ์ดงั กล่าวในขณะทาคาสั่งทางปกครองแล้ว เจ้าหน้าที่คงไม่ทาคาสั่งทางปกครองนัน้ และหากไม่เพิกถอนจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประโยชน์สว่ นรวม - มีบทกฎหมายที่เปลี่ยนแปลงไป ซึง่ หากมีบทกฎหมายดังกล่าวในขณะทาคาสั่งทางปกครองแล้ว เจ้าหน้าที่คงไม่ทาคาสั่ง ทางปกครองนัน้ แต่การเพิกถอนในกรณีนีใ้ ห้ทาได้เท่าที่ผรู้ บั ประโยชน์ยงั ไม่ได้ใช้หรือรับประโยชน์ตามคาสั่งทางปกครอง ดังกล่าว และหากไม่เพิกถอนจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประโยชน์สาธารณะ - อาจเกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อประโยชน์สาธารณะหรือต่อประชาชน 25  ค. คาสั่งทางปกครองทีช่ อบด้วยกฎหมายซึง่ เป็ นการให้เงินให้ทรัพย์สนิ หรือให้ประโยชน์ทแ่ี บ่งแยกได้ บัญญัติไว้ใน มาตรา 53 วรรคสี่วา่ คาสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายซึง่ เป็ นการให้เงินหรือให้ทรัพย์สินหรือให้ประโยชน์ท่แี บ่งแยกได้ เจ้าหน้าที่หรือผูบ้ งั คับบัญชาของเจ้าหน้าที่นนั้ อาจเพิกถอนทัง้ หมดหรือบางส่วนได้ โดยให้มีผลย้อนหลังหรือมีผลในอนาคตไปถึง ขณะใดขณะหนึ่งได้ ในกรณีดงั ต่อไปนี ้ - มิได้ปฏิบตั ิหรือปฏิบตั ิลา่ ช้าในการดาเนินการให้เป็ นไปตามวัตถุประสงค์ของคาสั่งทางปกครอง - ผูร้ บั ประโยชน์มิได้ปฏิบตั ิหรือปฏิบตั ิลา่ ช้าในการดาเนินการให้เป็ นไปตามเงื่อนไขของคาสั่งทางปกครอง - มีขอ้ เท็จจริงและพฤติการณ์ท่เี ปลี่ยนแปลงไป ซึง่ หากมีขอ้ เท็จจริงและพฤติการณ์เช่นนัน้ ในขณะทาคาสั่งทางปกครองแล้ว เจ้าหน้าที่คงไม่ทาคาสั่งทางปกครองนัน้ และหากไม่เพิกถอนจะก่อให้เกิดความเสียหายต่อประโยชน์ต่อสาธารณะได้ - มีตวั บทกฎหมายเปลี่ยนแปลงไป ซึง่ หากมีกฎหมายเช่นนัน้ ในขณะทาคาสั่งทางปกครองแล้ว เจ้าหน้าที่คงไม่ทาคาสั่งทาง ปกครองนัน้ และหากไม่เพิกถอนจะก่อให้เกิดความเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะได้ - อาจเกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อประโยชน์สาธารณะหรือต่อประชาชนอันจาเป็ นต้องป้องกันหรือแจ้งเหตุดงั กล่าว ผูไ้ ด้รบั ประโยชน์มีสิทธิได้รบั ค่าทดแทนความเสียหายอันเกิดจากความเชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคาสั่งทางปกครองนัน้ 26 17.3 การขอให้พจิ ารณาใหม่ มาตรา 54 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองได้กาหนดถึงกระบวนการขอให้ พิจารณาคาสั่งทางปกครองใหม่เพื่อเป็ นการเยียวยาความเสียหายที่เกิดขึน้ แก่คกู่ รณีไว้ดงั นีค้ ือ คู่กรณีอาจขอให้เจ้าหน้าที่เพิก ถอนหรือแก้ไขคาสั่งทางปกครองใหม่ได้แม้จะพ้นกาหนดระยะเวลาอุทธรณ์ตามที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นในส่วนของการอุทธรณ์ โดยมีเกณฑ์ดงั ต่อไปนีค้ ือ ก. มีพยานหลักฐานใหม่อนั อาจทาให้ขอ้ เท็จจริงที่ฟังเป็ นยุติแล้วเปลี่ยนแปลงไปในสาระสาคัญ ข. คูก่ รณีท่แี ท้จริงมิได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณาทางปกครองหรือได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณาครัง้ ก่อนแล้วแต่ ถูกตัดโอกาสโดยไม่เป็ นธรรมในการมีสว่ นร่วมในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง ค. เจ้าหน้าที่ไม่มีอานาจที่จะทาคาสั่งทางปกครองในเรือ่ งนัน้ ทัง้ 3 กรณีดงั กล่าวข้างต้น การขอให้พิจารณาจะทาได้ก็แต่เฉพาะเมื่อคูก่ รณีไม่อาจทราบถึงเหตุดงั กล่าวในการพิจารณา ครัง้ ที่ผ่านมาก่อนโดยไม่ใช่ความผิดของคูก่ รณี นอกจากนี ้ มาตรา 54(4) ยังได้บญ ั ญัติถึงการขอให้พิจารณาใหม่อีกกรณีหนึง่ คือ กรณีท่คี าสั่งทางปกครองซึง่ ได้ออก โดยอาศัยข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายใดและต่อมาข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายนัน้ เปลี่ยนแปลงไปในสาระสาคัญในทางที่จะเป็ น ประโยชน์แก่คกู่ รณี คาขอให้พิจารณาใหม่ทงั้ 4 กรณีขา้ งต้น คู่กรณีตอ้ งยืน่ คาขอภายใน 90 วันนับแต่วันทีไ่ ด้รู้ถงึ เหตุอนื่ ซึง่ อาจ ขอให้พจิ ารณาใหม่ได้ 27 18. การบังคับทางปกครอง เมื่อเจ้าหน้าที่ออกคาสั่งทางปกครองไปแล้ว หากผูไ้ ด้รบั คาสั่งทางปกครองไม่เห็นด้วยก็ตอ้ งดาเนินกระบวนการ โต้แย้งดังที่ได้กล่าวไปแล้วในหัวข้อก่อนหน้านี ้ เมือ่ ผ่านกระบวนการโต้แย้งไปแล้ว ผู้ได้รับคาสั่งทางปกครองก็ยอ่ ม ต้องปฏิบัตติ ามคาสั่งทางปกครองดังกล่าว โดยคาสั่งทางปกครองบางประเภทซึง่ เป็ นการให้ประโยชน์แก่ผรู้ บั คาสั่ง เช่น การอนุญาตต่างๆ เป็ นต้น ไม่จาเป็ นต้องมีการบังคับตามดังกล่าว แต่คาสั่งทางปกครองบางประเภท เช่น คาสั่งให้รอื ้ ถอนอาคาร เป็ นต้น หากผูร้ บั คาสั่งทางปกครองฝ่ าฝื นไม่ปฏิบตั ิตามข้อกาหนดในคาสั่งทางปกครองนัน้ ก็ตอ้ งมีมาตรการ ในการบังคับการให้เป็ นไปตามคาสั่งทางปกครองดังกล่าว โดยมาตรา 56 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทาง ปกครองได้กล่าวถึงความหมายของการบังคับทางปกครองไว้วา่ เจ้าหน้าที่ผทู้ าคาสั่งทางปกครองมีอานาจที่จะพิจารณา ใช้มาตรการบังคับทางปกครองเพื่อให้เป็ นไปตามคาสั่งของตนได้ตามหลักเกณฑ์ท่กี ฎหมายกาหนด เว้นแต่จะมีการสั่งให้ ทุเลาการบังคับไว้ก่อนโดยเจ้าหน้าที่ผทู้ าคาสั่งนัน้ เอง ผูม้ ีอานาจพิจารณาคาอุทธรณ์หรือผูม้ ีอานาจพิจารณาความถูกต้อง ของคาสั่งทางปกครองดังกล่าว โดยบุคคลดังกล่าวอาจมอบอานาจให้เจ้าหน้าที่ซง่ึ อยู่ใต้บงั คับบัญชาหรือเจ้าหน้าที่อ่ืน เป็ นผูด้ าเนินการก็ได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กาหนดในกฎกระทรวง และนอกจากนีก้ ฎหมายมาตราดังกล่าวยัง กาหนดให้เจ้าหน้าที่ใช้มาตรการบังคับทางปกครองเพียงเท่าที่จาเป็ นเพื่อให้บรรลุตามวัตถุประสงค์ของคาสั่งทางปกครอง โดยกระทบกระเทือนผูอ้ ยู่ใต้บงั คับของคาสั่งทางปกครองน้อยที่สดุ 28 การบังคับทางปกครองมีสาระสาคัญดังนี้ คือ 18.1 บุคคลทีจ่ ะถูกบังคับทางปกครอง ได้แก่ ผูท้ ่ีได้รบั ผลผูกพัน ต้องปฏิบตั ิตามคาสั่งของฝ่ ายปกครอง และนอกจากนีม้ าตรา 55 แห่ง กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองยังกาหนดไว้วา่ การบังคับ ทางปกครองจะใช้กบั เจ้าหน้าที่ดว้ ยกันไม่ได้ เว้นแต่จะมีกฎหมายกาหนด ไว้เป็ นอย่างอื่น 18.2 ขอบเขตของการนามาตรการบังคับการปกครองมาใช้ มาตรา 63 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองกาหนดไว้วา่ ถ้าบทบัญญัติกฎหมายใดกาหนดมาตรการบังคับทางปกครองไว้ โดยเฉพาะแล้ว แต่เจ้าหน้าที่เห็นว่ามาตรการบังคับนัน้ มีลกั ษณะที่จะ เกิดผลน้อยกว่ามาตรการบังคับตามทีกาหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยวิธี ปฏิบตั ิราชการทางปกครอง เจ้าหน้าที่จะใช้มาตรการทางปกครองตามที่ บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองแทนก็ได้ 29  18.3 กระบวนการบังคับทางปกครอง ก่อนทีจ่ ะมีการบังคับทางปกครอง เจ้าหน้าทีจ่ ะต้อง ดาเนินการเตือนผูท้ ่ีได้รบั ผลผูกพันต้องปฏิบตั ิตามคาสั่งทางปกครองก่อน โดยมาตรา 59 และมาตรา 60 แห่ง กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครองได้กาหนดรายละเอียดไว้วา่ ก่อนใช้มาตรการบังคับทางปกครอง เจ้าหน้าที่จะต้องมีคาเตือนเป็ นหนังสือให้มีการกระทาหรือละเว้นกระทาการตามคาสั่งทางปกครองในระยะเวลา ที่กาหนดตามสมควรแก่กรณี โดยคาเตือนดังกล่าวสามารถพร้อมกับคาสั่งทางปกครองก็ได้ และในคาเตือน จะต้องระบุถงึ มาตรการบังคับทางปกครองที่จะใช้อย่างชัดแจ้ง แต่จะกาหนดมากกว่าหนึ่งมาตรการในคราว เดียวกันไม่ได้ และต้องระบุถงึ ค่าใช้จ่ายในการที่เจ้าหน้าที่เข้าดาเนินการด้วยตนเองหรือมอบหมายให้บคุ คลอื่น กระทาการแทน หรือจานวนค่าปรับทางปกครอง ซึง่ ค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่กาหนดไปล่วงหน้าดังกล่าว หากปรากฏใน เวลาต่อมาว่าต้องเสียค่าใช้จ่ายจริงมากกว่าที่กาหนดไว้ เจ้าหน้าที่ก็สามารถเรียกเพิ่มขึน้ ได้ การเปลี่ยนแปลงมาตรการบังคับทางปกครองให้แตกต่างไปจากที่กาหนดไว้ในคาเตือนสามารถทาได้หาก ปรากฏวามาตรการที่กาหนดไว้ไม่บรรลุตามวัตถุประสงค์ ส่วนในกรณีของผูอ้ ยูใ่ นบังคับของคาสั่งทางปกครอง ต่อสูข้ ดั ขวางการบังคับทางปกครอง เจ้าหน้าที่ก็สามารถใช้กาลังเข้าดาเนินการเพื่อให้เป็ นไปตามมาตรการบังคับ ทางปกครองได้ แต่ตอ้ งกระทาโดยสมควรแก่เหตุ และในกรณีจาเป็ น เจ้าหน้าที่อาจขอความช่วยเหลือจากตารวจ ได้ 30  18.4 มาตรการบังคับทางปกครองกรณีชาระเงิน เป็ นไปตามที่บญ ั ญัติไว้ในมาตรา 57 แห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการ ทางปกครอง โดยการบังคับให้ชาระเงินไม่วา่ จะเป็ นเงินภาษีอากร ค่าบารุง ค่าปรับ ค่าธรรมเนียมหรือการชาระค่าปรับทางปกครองนัน้ ถ้าถึงกาหนดแล้วไม่มีการชาระโดยถูกต้องครบถ้วน ให้เจ้าหน้าทีม่ หี นังสือเตือนให้ผู้นั้นชาระเงินภายในระยะเวลาทีก่ าหนด แต่ ต้องไม่น้อยกว่า 7 วัน ถ้าไม่มีการปฏิบตั ิตามคาเตือน เจ้าหน้าที่อาจใช้มาตรการบังคับทางปกครองโดยยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้ นัน้ และขายทอดตลาดเพื่อชาระเงินให้ครบถ้วนได้ ตามวิธีการที่กาหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง 18.5 มาตรการบังคับทางปกครองกรณีกาหนดให้กระทาหรือละเว้นกระทา เป็ นไปตามที่บญ ั ญัติไว้ในมาตรา 58 แห่ง กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง กล่าวคือ เมื่อผูไ้ ด้รบั คาสั่งทางปกครองให้กระทาหรือละเว้นกระทาฝ่ าฝื นหรือไม่ปฏิบตั ิ ตามคาสั่งทางปกครองดังกล่าว เจ้าหน้าที่อาจใช้มาตรการบังคับทางปกครองดังต่อไปนี ้ - เจ้าหน้าทีเ่ ข้าดาเนินการด้วยตนเองหรือมอบหมายให้บุคคลอืน่ กระทาการแทน ผูอ้ ยู่ในบังคับของคาสั่งทางปกครอง ต้องชดใช้ค่าใช้จ่ายและเงินเพิ่มในอัตราร้อยละ 25 ต่อปี ของค่าใช้จ่ายดังกล่าวแก่เจ้าหน้าที่ หรือ - ให้มกี ารชาระค่าปรับทางปกครองตามจานวนทีส่ มควรแก่เหตุแต่ต้องไม่เกิน 20,000 บาทต่อวัน ในกรณีท่ีจาเป็ นที่จะต้องบังคับการโดยเร่งด่วนเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทาที่ขดั ต่อกฎหมายที่มีโทษทางอาญาหรือมิให้เกิด ความเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะ เจ้าหน้าที่อาจใช้มาตรการบังคับทางปกครองโดยไม่ตอ้ งออกคาสั่งให้กระทาหรือละเว้นกระทา ก่อนก็ได้ แต่ต้องกระทาโดยสมควรแก่เหตุและภายในขอบเขตอานาจหน้าทีข่ องตน 31 จบการบรรยาย 32