9. 지역사회개발과 주택계획 PDF

 목 차 지역사회개발 ✓ 도시재개발의 전개와 한계 ✓ 지역사회개발로의 전환 주택계획 2  지역사회개발(community development)의 목표 지역사회의 경제성장을 촉진시키거나 (혹은 경제침체 속도를 늦추거나), 도시의 미관 및 물리적 환경을...

 목 차 지역사회개발 ✓ 도시재개발의 전개와 한계 ✓ 지역사회개발로의 전환 주택계획 2  지역사회개발(community development)의 목표 지역사회의 경제성장을 촉진시키거나 (혹은 경제침체 속도를 늦추거나), 도시의 미관 및 물리적 환경을 개선하거나, 주거환경을 향상시키고 주택의 재고량을 증가시키거나, 도시민들에게 다양한 사회서비스를 제공하기 위해서는 어떤 계획적 활동이 필요한가? ⇒ 가장 이른 시기에 고안된 방침은 노후지역의 철거(clearance)와 재건(rebuilding)! [ 도시재개발 ] 4  미국의 도시재개발(urban renewal) 전개 과정 기성 시가지 재개발에 있어서의 난점 ✓ 철거 대상 건물의 잔여가치(residual value)에 대한 지불 필요 (↔ 미개간지 개발에서는 토지 및 건설비용만 소요) ✓ 소유관계가 분절된 토지들을 규합(land assemblage)할 필요 (ex. 때로는 토지소유자가 시장가치를 넘어서는 대 가를 요구) 도시재개발의 추진 ✓ 1949년 『주택법(Housing Act)』에 의해 토지수용권을 가진 지방공사를 설립하고 재개발에 소요되는 비용 을 보조(1/3은 지방정부, 2/3은 연방정부)할 수 있는 법적 근거가 마련 ✓ 이후 공공이 토지를 취득하고 건물을 철거하여 다른 개인 혹은 개발자에게 토지를 양도하는 방식의 도시 재개발이 활성화 ⇒ 이러한 수용 방식에 대한 문제 제기가 있었으나 파커 판결(Berman v. Parker, 1954)에 의해 공인 ⇒ 켈로 판결(Kelo v. New London, 2005)도 이를 재인정했으나, 이후 여러 주에서 개인 간의 소 유권 이전에서 공공이 토지재산권을 수용하는 것을 금지 5  도시재개발의 긍정적 효과 교외화로 인해 쇠퇴했던 여러 중심도시들이 도시재개발을 통해 경제 침체를 타개하고 교통혼잡, 주택 및 녹 지·공지 부족, 열악한 근린환경 등을 해소 ⇒ 교외지역에 대한 경쟁력을 회복 ✓ 조지프 슘페터(Joseph Schumpeter)의 ‘창조적 파괴(creative destruction)’와도 유사 재개발 전(왼쪽)과 후(오른쪽)의 코네티컷 주 스탬퍼드(Stamford) 시 6 존 레비, 서충원·변창흠 엮음, 『현대 도시계획의 이해』(개정판), 249쪽  도시재개발의 한계 원거주민들의 비자발적 이주 ✓ 사업기간 동안 원거주민들은 불안정한 이주 생활 ✓ 신규주택의 입주비를 지불할 수 없는 원주민은 지역사회 이탈 ⇒ 지역사회 및 개인의 사회적 관계 약화·해체 지역사회 내 저렴주택의 감소 ✓ 저렴주택이 감소하는 만큼 저소득층은 지역사회로부터 배제 ✓ 도시정부는 경제성장과 세원 확보를 의도하면서 주거환경 개선보다는 상업적 개발의 성격이 강화되는 경향 ✓ 도시빈곤의 문제가 전국적 차원에서는 ‘제로섬 게임(zero-sum game)’에 그칠 가능성 기존 지역사회 경제구조의 피해 ✓ 사업대상지 내 건축물은 수용·철거되어 영업이 불가해지고 저렴한 상업 공간은 소멸 ✓ 사업대상지 및 주변 지역에 대한 투자 감소 7  지역사회개발로의 전환 도시재개발의 종결 ✓ 도시재개발에 대한 비판이 강해지자, 미국의 연방의회는 1973년에 도시재개발 사업을 종결 (사전에 계약된 사업에 대해서는 1980년대까지 지원 지속) ✓ 1973년 기준 통계에 의하면, 2,000건 이상의 사업이 1,000 mile2의 면적에서 착수되어 신규 주택(약 25 만 가구) 및 공공공간(연면적 1억 2,000만 feet2), 상업공간(연면적 2억 4,400만 feet2)이 건설 ⇒ 한편, 약 200만 명(약 60만 세대)의 주민들이 철거에 의해 강제 이주 지역사회개발사업의 시작 ✓ 1974년, 연방의회는 『주택 및 지역사회개발법(Housing and Community Development Act)』을 통과 ⇒ 도시재개발 사업을 비롯하여 여러 부문의 프로그램이 지역사회개발사업에 의해 대체 ✓ 이 법에 의해 연방정부는 지방정부가 다양한 사업을 자유롭게 추진할 수 있도록 포괄적 성격의 지역사회 개발보조금(CDBG, community development block grants)을 제공 (지방에 대한 중앙정부의 개입을 축소하려 는 보수 성향의 닉슨[Nixon] 행정부 방침 반영) 8  지역사회개발의 특징 지역사회개발보조금은 공공시설 및 기반시설 설치·개선, 공공서비스 제공, 부동산 수용, 경제개발 등 각종 사업에 활용 가능 ⇒ 기존에 재정을 지출하던 부문이나 세금감면에 사용하는 것은 금지 중·저소득층을 위한 사업에 우선적으로 자원을 배분할 것을 규정 ✓ 빈곤층을 위한 서비스 시설 공급 강조 (현실에서는 효과가 가시적이고 비용 투입이 단기적인 주택 사업이 높은 비 중) ✓ 지자체는 지역사회개발보조금을 신청할 때, 주택지원계획(HAP, housing assistance plan)을 포함할 의무 중·저소득층, 불량주택지구 주민 등 다양한 계층의 시민참여를 필수조건으로 규정 ⇒ 이상의 요건들은 부분적으로는 도시재개발에 대한 비판과 반성에서 비롯 9  지역사회개발의 특징 (계속) 수복재개발(rehabilitation) 을 통한 기존 도시구조의 보존 (↔ 철거 후 개발을 특징으로 하는 도시재개발) ✓ 가로 확장·변경 및 신규시설 공급 등 도시재개발과 유사한 지출도 이루어지지만, 보존·개량 등 점진적 변 화를 통해 도시구조에 대한 영향 최소화를 도모 ✓ 기존 도심만의 강점(ex. 고밀의 다양한 토지이용, 보행교통 환경, 역사적 자산)을 극대화한 전략 활용 성공적인 사업의 예시: 도시정주 장려정책(urban homesteading) ✓ 쇠퇴지역의 주거지에서는 재산세를 미납한 주택소유자가 저당 잡힌 주택의 소유권을 상실하면서, 도시정 부가 소유권을 취득하는 사례 발생 ✓ 도시정부는 일정 수준 이상의 품질로 주택을 수리하겠다고 약정하는 새로운 사람에게 소유권을 이전 (실질 적인 주택 구입비용은 주택 개량비용 뿐) ✓ 볼티모어 시의 경우, 사업의 성공으로 노후주택단지의 환경이 크게 개선되고 근린지역의 공동체 의식 및 안정성 강화 10  국내 도시재개발의 전개와 한계 20세기 후반의 고도성장기에 대도시의 주택 대량공급, 불량주거지 및 미관 개선 등을 목적으로 전면 철거적 인 도시재개발(⊂ 도시정비사업)이 활발하게 전개 1960년대 서울 청계천변 판자촌 1960년대 서울 용산 이촌동 판자촌 https://www.yna.co.kr/view/AKR20210309028600805 11 https://archives.seoul.go.kr/item/4355#none  국내 도시재개발의 전개와 한계 (계속) 부실개발에 따른 안전사고, 강제로 이주하는 원주민과 지역사회의 피해 및 저항 등 부작용 발생 (특히, 민간 철 거용역에 의한 폭력 피해 사례 다수) 1970년 와우 시민아파트 붕괴사고 https://blog.kakaocdn.net/dn/bxos4C/btqE4Cy6ZEW/RXATMwzpKmwojcyDwFdy71/img.png 12 https://img.khan.co.kr/news/2014/04/11/l_2014041101001665100133741.jpg  국내 도시재개발의 전개와 한계 (계속) 1971년 광주대단지 사건 (8·10 성남 민권운동) https://img4.yna.co.kr/etc/inner/KR/2018/08/24/AKR20180824103800061_02_i_P2.jpg 13 https://img-cdn.ddanzi.com/ddfile/201410-images/3167571.jpg  국내 도시재개발의 전개와 한계 (계속) 1980년대 서울 목동(좌)·상계동(우) 철거민 투쟁 https://archives.kdemo.or.kr/file-img/vol01/007/158/00715885/00715885_0001.jpg 14 https://archives.kdemo.or.kr/file-img/vol01/007/261/00726100/00726100_0001.jpg  국내 도시재개발의 전개와 한계 (계속) 1987년 서울 상계동 재개발 사업 철거 현장 2009년 용산4구역 철거현장 화재 사건 (용산참사) https://cdn.impeternews.com/news/photo/201801/img_42151_1.jpg 15 https://live.staticflickr.com/65535/52102376648_eb35602f4a.jpg  도시재생의 등장과 한계 전면 철거적 도시재개발에 대한 비판이 증가하고 2008년 세계금융위기 이후 재개발 사업이 수익성이 저하 (cf. 서울시의 뉴타운 사업)되면서, 점진적인 주거환경 개선과 지역사회 중심의 상향식 문제 해결을 지향하는 도 시재생 정책이 2010년대에 들어서 전국적으로 본격화 (ex. 문재인 정부의 도시재생 뉴딜 사업) 근·현대 역사자원 및 지역주민 참여를 활용한 군산시의 도시재생 사례 https://t1.daumcdn.net/news/202111/03/hankooki/20211103043047011kyvs.jpg 16 https://www.jjn.co.kr/news/photo/202105/826621_148967_029.jpg  도시재생의 등장과 한계 (계속) 투입 비용에 비해 사업의 속도가 더디고 가시적인 사업 성과가 드물며 주택 공급에 효과적이지 못하다는 비 판 제기 ⇒ 2020년대에 들어서 기존 도시재생 사업 기조 조정(ex. 윤석열 정부의 뉴:빌리지), 재개발·재건축 사 업 재추진(ex. 서울시의 신속통합기획) , 소규모 개별 정비 지원(ex. 서울시의 휴먼타운 2.0) 등 정책 전환 17  참고) 도시정비사업과 도시재생의 유형 도시정비사업 (『도시 및 주거환경정비법』, 『빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법』) ✓ 주거환경개선사업: 도시저소득 주민이 집단 거주하는 지역으로서, 기반시설이 극히 열악하고 노후·불량 건축물이 과도하게 밀집한 지역의 주거환경 개선 ✓ 재개발사업: 기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역의 주거환경 개선 혹은 상업·공업지역 등에서 도시기능 회복 및 상권 활성화 ✓ 재건축사업: 기반시설은 양호하나 노후·불량한 공동주택이 밀집한 지역의 주거환경 개선 ✓ 빈집정비사업: 빈집을 개량·철거하거나 효율적으로 관리·활용 ✓ 소규모주택정비사업: 노후·불량건축물이 밀집한 소규모지역 또는 가로구역에서 주거환경 개선 도시재생 (『도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법』) ✓ 도시경제기반형: 도시에 새로운 기능을 부여하고 고용기반을 창출 ✓ 근린재생형: 생활권 단위의 생활환경 개선, 기초생활인프라 확충, 공동체 활성화, 골목경제 살리기 등 18  주택계획의 필요성 주택은 도시계획에서 가장 중요한 화두 ✓ 도시에서 단일 토지이용으로는 가장 많은 면적의 토지를 점유 ✓ 개인이 대부분의 시간을 보내는 장소도 주택 및 근린지역 ✓ 주거비는 가계의 가장 큰 지출항목이자, 주택은 가장 중요한 재산목록 주택문제에 있어서 공공의 역할 ✓ 중·저소득층에 대한 부담가능한 주거(affordable housing) 공급·지원 ✓ 주택 공급·수요에 관한 시장 메커니즘이 원활하게 작동하도록 지원 ✓ 미국의 경우, 지방정부는 연방정부가 지급하는 ‘지역사회개발 보조금(CDBG, community development block grants)’을 획득하기 위해서는 주택건설계획을 수립하고 이를 승인 받아 시행할 의무 20  주택계획의 주요 고려 요소 중·저소득층의 주거 수준 ✓ 주택의 질: 최저주거기준 이하 가구수 ✓ 주거비용: 소득 대비 주택가격 비율(PIR, price to income ratio), 소득 대비 임대료 비율(RIR, rent to income ratio) 등을 통해 파악 도시 주택재고량의 적정성 지역 주택시장의 역동성 및 역학관계 2024년 6월 기준, 국가별 소득 대비 주택가격 (PIR) 21 https://imgnews.pstatic.net/image/009/2024/08/31/0005358501_003_20240831105009977.jpg?type=w860  중·저소득층에 대한 부담가능한 주거를 어떻게 공급·지원할 것인가? 공급 측면의 접근 ✓ 저렴주택의 직접 공급: 공공주택(분양/임대) ✓ 저렴주택을 공급하는 민간 주체(디벨로퍼, 토지소유자) 지원 수요 측면의 접근 ✓ 중·저소득층에 대한 주거비 지원: 주택 바우처(voucher) ✓ 주택시장의 가격(분양가, 임대료) 규제 22  미국의 저렴주거 지원 정책: 공공주택의 공급 정책의 추진과 좌절 뉴딜정책의 일환으로 연방정부가 추진하기 시작한 공공주택 공급은 WWⅡ 이후 더 활성화되었으나, 부실한 운 영관리, 부정적 사회인식, 빈곤과 범죄의 집중 등으로 비판이 제기되면서 위축 ✓ 세인트루이스의 공공주택 ‘프루이트 아이고(Pruitt-Igoe)’ 철거(1972년)는 미국 공공주택 정책의 축소를 상징 프루이트 아이고의 전경 1972년 프루이트 아이고의 철거 https://garagemca.org/en/event/screening-the-pruitt-igoe-myth 23 https://unseenstlouis.substack.com/p/the-failed-promise-of-pruitt-igoe  미국의 저렴주거 지원 정책: 주택 바우처 및 민간 공급주체 지원 기조로의 전환 주택 바우처 지급 ✓ 1974년에 도입되었으며 저소득 계층의 주거비를 소득 기준에 따라 일정 비율 지원 ✓ 비교적 자유로운 주거지 선택이 가능하고 가계 조건에 따른 탄력적 지원이 가능하지만, 주택 임대시장의 가격 상승 요인으로 작용할 가능성 민간 공급주체 지원 ✓ 저소득층 주택 세액공제(LIHTC, low income housing tax credit): 저렴주택을 공급하는 민간 개발자에 대 하여 개발비용의 일정 비율을 세금에서 감면 ✓ 포용적/인센티브 지역지구제: 저렴주택을 일정 비율 이상 포함하는 민간 개발자에게 용적률 추가 제공 ✓ 저렴주택을 소유한 임대인에게 주택개량 대출(rehabilitation loan) 제공 임대료의 상한선 규제를 시도하는 지자체들도 있지만, 주택 투자 및 공급이 감소하면서 오히려 주택 부족을 심화시킬 것이라는 우려 제기 24  국내의 저렴주거 지원 정책: 공공주택 공급 공공임대주택: 아래와 같은 다양한 유형 존재 ✓ 영구임대주택: 최저소득 계층을 대상으로 50년 이상 또는 영구적인 임대 ✓ 국민임대주택: 저소득 서민을 대상으로 30년 이상 장기간 임대 ✓ 행복주택: 대학생, 사회초년생, 신혼부부 등 젊은 층 대상 ✓ 장기전세주택: 전세계약 방식 ✓ 분양전환 공공임대주택: 일정 기간 임대 후 분양전환 ✓ 기존주택 매입임대주택: 기존주택을 매입하여 공급 ✓ 기존주택 전세임대주택: 기존주택을 임차하여 전대(轉貸) ∴ 유형이 매우 다양해서 수요자가 이해하기 어렵고 입주 수요를 탄력적으로 반영하지 못하는 한계 ⇒ 2020년에 입주 대상자를 통합하여 운영하는 ‘통합공공임대주택’을 새로운 유형으로 도입 25  국내의 저렴주거 지원 정책: 공공주택 공급 (계속) 공공분양주택: 일반적인 분양 방식 외에도 수분양자의 비용 부담을 줄이기 위한 아래와 같은 유형 존재 ✓ 지분적립형 분양주택: 수분양자가 일정 기간동안 공공주택사업자와 주택 소유권을 공유하면서 소유 지분 을 점진적으로 적립하여 취득 ✓ 이익공유형 분양주택: 수분양자가 해당 주택을 처분할 때 공공주택사업자와 처분 손익을 공유 ✓ 토지임대부 분양주택: 토지는 공공주택사업자가 임대하고 일반 분양가에서 택지비를 제외한 가격으로 분 양 26  국내의 저렴주거 지원 정책: 공공주택 공급 (계속) 재정부담이 적고 입주자의 자가소유를 지원하기에 용이한 공공분양주택 vs 입주자의 부담이 낮아 저소득층의 선별적 지원에 적합한 공공임대주택 27  국내의 저렴주거 지원 정책: 주거급여와 민간 공급주체 지원 주거급여 ✓ 국민기초생활보장제도의 일부로서, 수급자의 소득, 주거형태, 주거비 부담수준 등을 종합적으로 고려하여 주 거비를 지원 민간 공급주체 지원 ✓ 민간 임대주택 사업자에 대한 혜택 부여(토지 우선공급, 세제 혜택, 건 폐율·용적률 완화 등) ✓ 개발사업 시 일정 비율 이상의 저렴주택을 공급하는 민간 사업자에 게 세제·용적률 등 인센티브 부여 ⇒ 민간 임대주택으로 활용하거 나 공공주택으로 인수 (cf. 인센티브/포용적 용도지역제) ✓ 시장 메커니즘을 활용한다는 장점과 입주자 부담 비용이 높은 단점 서울시의 역세권 청년안심주택 28 https://cdn.emetro.co.kr/data2/content/image/2024/10/01/.cache/512/20241001500179.jpg  시장 메커니즘을 고려한 주택 재고량의 관리 주택 재고의 부족은 주택시장의 가격을 상승시켜 실수요자의 부담을 가중 지역의 인구 및 고용예측을 통해 미래 주택수요를 예상하고 신규주택 공급 계획 수립 ✓ 지역의 수요 증가 뿐만 아니라, 기존 주택의 멸실(∵ 감가상각, 재난 등)이나 타 용도로의 전환 등으로 인한 주택 재고 감소 효과, 인접지역 주택시장의 변화 등도 고려 주택시장의 각종 현상과 원리를 이해할 필요성 ✓ 주택의 여과 효과(filtering effect): 양질의 신규주택이 공급되면 고소득층이 이로 이동하고, 상대적으로 소 득이 낮은 계층은 해당 주택으로 이동하면서 전체적인 주거 상향이 발생 ✓ 주거지 분리(residential segregation): 경제·사회적 계층에 따라 주거지가 구분되어 분포하는 현상 ✓ 지역이 침체되면 고소득층은 빠져나가고 중·저소득층이 유입되는 한편, 주택수요는 많으나 주택공급이 한 정되면 고소득층이 중·저소득층을 밀어내는 젠트리피케이션(gentrification) 발생 가능 29  자산과 투자재로서의 주택 주택의 투자재적 성격은 지역의 개발과 경제성장을 유도하고 개인의 자산가치 상승을 뒷받침하는 요인이자 주택시장의 가격을 상승시키는 요인 부동산 시장의 과열 국면에서는 주택 공급을 활성화시키는 정책과 주택의 투자(혹은 투기) 수요 및 가격을 억 제하는 정책이 활용될 수 있으며, 때로는 양 정책은 상충할 가능성 30  자산과 투자재로서의 주택 (계속) 주택시장 가격의 하락은 주택소유자들의 자산가치 감소를 야기 주택 구매비용에서 금융대출이 높은 비중을 차지하는 경우, 주택시장 가격의 하락과 금리의 인상은 가계의 경제적 여건을 심각하게 위협 특히, 주택 구매비용을 담보대출과 세입자의 전세보증금으로 거의 충당한 경우, 주택가격 하락으로 인해 주 택을 매도하더라도 대출금이나 세입자의 전세금을 다 갚지 못하는 경우가 발생 ⇒ “깡통주택(혹은 깡통전세)” 으로서 전세사기 피해의 주요 원인 31  미국 주택시장과 2008년 세계금융위기 1990년대 후반부터 미국의 주택 가격은 급상승하기 시작 ⇒ 2006년부터 급락하면서 2007년 서브프라임 모기지 사태(Subprime Mortgage Crisis)를 야기했으며 2008년 세계금융위기의 원인 중 하나로 작용 ✓ 2000년도부터 2006년 2분기까지 실질 주택가격이 61% 상승 미국 주택시장 과열의 원인: 무분별한 저리의 주택담보대출 유행 ✓ 집값이 오를 것이라는 투기 심리로 막대한 부채를 끼고 주택을 구매한 소비자 ✓ 주택보유를 적극적으로 장려한 연방정부의 모기지 정책 ✓ 대출 상환 능력이 부족한 소비자에게도 무분별하게 대출을 허용하고, 모기지를 금융 증권화하여 이중삼중 으로 파생상품을 발행한 금융기관 주택시장의 거품이 꺼지면서 주택담보대출에 대한 채무불이행과 이에 따른 주택 압류·유기가 급증했으며, 이는 개인의 빈곤 뿐만 아니라 주거환경 수준의 저하와 지방정부의 재정 위기 등을 야기 32  다음 강의에서는 … 교통계획 (주교재 12장) 33