계획이론의 스펙트럼 PDF

 목 차 계획에 관한 이론들 ✓ 어떤 과정을 통해 계획할 것인가? ✓ 누구를 위해 계획할 것인가? ✓ 계획에 대한 이데올로기적 논쟁 계획과 정치 2  계획이론의 두 유형 실체적 이론 절차적 이론 (substantive (pro...

 목 차 계획에 관한 이론들 ✓ 어떤 과정을 통해 계획할 것인가? ✓ 누구를 위해 계획할 것인가? ✓ 계획에 대한 이데올로기적 논쟁 계획과 정치 2  계획이론의 두 유형 실체적 이론 절차적 이론 (substantive (procedural theory) theory) 계획 현상·대상에 관한 이론으로서, 계획 목표·가치에 따라 특정 계획 분야의 전문 지식에 관한 이론 계획을 만들어가는 과정·활동에 관한 이론 4  계획이론의 두 유형 실체적 이론 절차적 이론 (substantive (procedural theory) theory) 계획 현상·대상에 관한 이론으로서, 계획 목표·가치에 따라 특정 계획 분야의 전문 지식에 관한 이론 계획을 만들어가는 과정·활동에 관한 이론 5  ‘이론’은 왜 중요한가? “경제학자와 정치철학자들의 사상은 옳든 틀리든 일반인들의 상상과는 달리 훨씬 더 막강하다. 세상은 이들에 의해 지배된다. 어떤 지적 영향력으로부터도 자유롭다고 생각하는 실무가들조차도 대개는 죽은 경제학자들의 노예에 불과하다.” (Keynes, 1936) 존 메이너드 케인스 (John Maynard Keynes, 1883~1946) 6 https://contemporarythinkers.org/jm-keynes/wp-content/uploads/sites/31/2012/08/JK.jpg  ‘이론’은 왜 중요한가? 한 가지 혹은 소수의 목표(ex. 이윤)만을 만족시키면 되는 민간의 계획에 비해 도시 전체에 대한 영향과 여러 주체들의 이해관계를 고려하면서 여러 상이한 목표를 만족시켜야 하는 공공의 계획에서 가치 판단에 대한 이론은 더 중요! Ex. 공공이 아파트 단지 건설 사업을 하고자 할 경우, ① 아파트 건설 비용에 상응하는 수익이 발생하는가? ② 도심의 활성화/쇠퇴에 어떤 영향을 미치는가? ③ 지역사회의 통합이라는 목표에 어떤 영향을 미치는가? ④ 기존의 주거가 철거되는 주민들은 어디에서 거주하게 할 것인가? … 7  합리적(·종합적) 계획 (rational [-comprehensive] planning) 가장 널리 이용되어왔으며 보편적으로 인식되는 계획이자, 종합계획에 반영되어 있는 철학 합리적이고 체계적인 계획과정을 지향 ✓ ① 문제 정의 ⇒ ② 가치의 명료화 (어떤 가치를 더 중시할 것인가?) ⇒ ③ 목표 설정 ⇒ ④ 복수의 계획안 마련 ⇒ ⑤ 대안별 결과 예측 ⇒ ⑥ 대안 평가 및 선택 ⇒ ⑦ 집행을 위한 세부계획 작성 ⇒ ⑧ 검토 및 평가 ✓ 현실적 여건에 따라 각 단계 간 전후 이동 발생 모든(혹은 가능한 많은) 가능성과 대안을 모색하고 이로부터 최선의 선택을 도출 ⇒ 최적화(optimization) 계획가의 기술적 합리성과 전문성, 가치중립성이 요구 (cf. 비용-편익 분석) 8  합리적(·종합적) 계획 (계속) 합리적 계획에 대한 비판 ✓ 계획가가 최상의 판단(최적화)을 할 수 있게 하는 완벽한 여건이 현실적으로 가능한가? ⇒ 활용가능한 자원 부족, 정치적·법적·사회적 제약 등 ✓ 여러 이해관계자들이 서로 다른 가치를 추구하는 경우, 이들이 모두 동의할 수 있는 ‘가치의 명료화’가 가 능한가? ✓ 외부자로서 계획가가 각 집단의 이해관계와 추구하는 가치를 완전히 이해하는 것이 가능한가? ⇒ 오히려 이해관계자 간의 상호논쟁을 기반으로 하는 다원적인 계획과정이 더 적절하지 않은가? ✓ 계획가는 비정치적·가치중립적으로만 행동할 수 있는가? 9  점증주의(incrementalism) 모형 찰스 린드블롬(Charles E. Lindblom)은 선례와 경험을 통해 점진적으로 변화시킨 계획이 실천 가능성이 크다 고 주장(Lindblom, 1959) (⇔ 방대한 비용 투입과 자료 수집을 통해 처음부터 가치·목표를 설정해야 하는 합리적 계획) ✓ 선행 정책의 일부 수정안이 급진적인 정책보다 쉽게 수용되기 때문 ✓ 부분적인 조정은 새로운 지식과 이론을 크게 필요로 하지 않기 때문 ‘그럭저럭 헤쳐 나가기(muddling through)’라고도 지칭 합리적 계획의 옹호자들도 점진주의적 계획이 때로는 실용적이라는 점을 인정 점증주의에 대한 비판 ✓ 과거와 다른 방향의 의사결정이 필요할 때에는 새로운 발상을 제약 ✓ 지나친 신중으로 인한 문제해결 기회의 상실 우려 ⇒ 합리적 계획에 비해 성과와 손실의 가능성 모두 낮음. 10  혼합주사(mixed scanning[走査]) 모형 아미타이 에치오니(Amitai Etzioni)는 합리적 계획과 점증주의의 절충적인 방식으로서 혼합주사 모형을 제시 (Etzioni, 1967) 인공위성을 이용한 기상 분석 방식에 비유하여 2단계의 과정을 제시 ✓ ① 단시간의 광범위한 예비조사 (≒ 광역 사진기를 통해 하늘 전체 사진 획득) ✓ ② 필요한 영역·대안에 대하여 세밀하고 체계적인 조사·분석 (≒ 접사 사진기를 통해 특정 영역을 집중 조사) 합리적 계획(≒ 하늘 전체에 대한 정밀한 조사)보다 자료와 비용이 적게 소요되고, 점증주의 모형에 비해서 과거 의 경험과 선례에 지나치게 얽매이지 않음. 중요도가 적은 영역은 제외하고, 중요도가 높은 영역을 중심으로 세밀한 분석을 시행한다는 점에서 SWOT 분석으로 대표되는 전략계획과도 유사 ✓ SWOT 분석: 강점(Strengths), 단점(Weaknesses), 기회(Opportunities), 위협(Threats) 11  협력적 계획 (collaborative planning) 데이비드 부어(David E. Booher)와 주디스 이네스(Judith E. Innes), 패치 힐리(Patsy Healey) 등은 여러 영역 과 주체들에 걸친 문제에 대응하기 위해서는 합리적·종합적 계획보다는 협력적 계획이 우월하다고 주장 협력적 계획의 기본 요소(Booher and Innes, 2010) ✓ ① 다양성(diversity): 가능한 한 많은 이해관계자들이 계획 과정에서 배척되지 않고 참여 ✓ ② 상호의존(interdependence): 이해관계자들이 서로 만족할 만한 해결 방안이 당사자들에게도 가장 이익 일 수 있음을 이해 ✓ ③ 진실한 대화(authentic dialogue): 각 집단은 사안에 대한 정보와 관점, 이해, 가치 등을 정직하게 공유 지식은 상대적이고 계획은 사회적으로 ‘구성’되며, 수평적인 계획 과정을 지향 (⇔ 과학적 방법론을 통해 단 하나 의 최상의 계획을 도출하려는 합리적 계획) (cf. 혼돈 이론 [chaos theory]) 계획과정이 더딜 수 있으며, 복수의 복잡한 이해관계자들의 문제를 해결할 수 있는지에 대한 우려 제기 12  도구적 합리성과 의사소통적 합리성 이상의 네 모형 중에서 합리적 계획, 점증주의, 혼합주사모형은 상호 연속성 상 에 있는 이론들이지만, 협력적 계획은 별도의 철학적 근원을 가짐. 협력적 계획의 사상적 뿌리가 되는 위르겐 하버마스(Jürgen Habermas)는 ‘도 구적 합리성(instrumental rationality)’과 ‘의사소통적 합리성(communicative rationality)’을 구분하여 설명(Habermas, 1981) ✓ 정해진 목적을 달성하기 위해 효과적인 수단을 추구하는 도구적 합리성(≒ 합리적 계획)이 사회를 지배하는 것을 비판하고, 이해관계자들이 적절한 의사 소통의 절차를 통해서 모두가 합의에 이르는 상태를 추구하는 의사소통적 합리성(≒ 협력적 계획)을 주장 위르겐 하버마스 부어와 이네스(Booher and Innes, 2010)는 협력적 계획에서 추구하는 합리성 (Jürgen Habermas, 1929~) 을 ‘협력적 합리성(collaborative rationality)’이라고도 지칭 13 https://en.wikipedia.org/wiki/J%C3%BCrgen_Habermas#/media/File:Habermas10_(14298469242).jpg  옹호적 계획 (advocacy planning) 폴 데이비도프(Paul Davidoff)는 계획가의 역할은 사회의 전반적인 공익을 추구하기보다는, 스스로를 대변할 역량이 부족한 집단(ex. 빈민, 소수집단)의 이익을 위해 변호하는 것이라고 주장(Davidoff, 1965) ✓ 계획은 가치 중립적이고 객관적인 과정이 될 수 있다는 관점을 부정 ✓ 인종에 따른 차별 등을 반대했던 1950~60년대 미국 민권운동(civil rights movement)의 영향 계획가가 추구할 핵심적인 공익적 가치가 부재하다는 비판 제기 ✓ 도시정부에 의해 고용된 계획가로서, 지역사회의 공익보다 특정 사회집단의 이익을 더 우선하는 것이 적 절한가? 14  마르크스주의 계획 (Marxist planning) 1970년대에 들어서 기성 계획에 대한 네오 마르크스주의의 비판 제기 (cf. “국가는 자본가 계급의 집행위원회”) ✓ 여전히 자본가 계급이 지배하는 자본주의에는 심각한 빈부격차 ✓ 통제된 정보와 이데올로기의 영향을 받는 대중(⊂ 노동계급)들은 대체로 체제에 순응 ✓ 계획가들은 정치적 쟁점의 비정치화하는 수법(ex. 기술적 쟁점으로 취급)을 통해 체제에 협조 그럼에도, 시장 매커니즘에 개입하는 계획의 역할에 대해서는 상대적으로 선호 (⇔ 신자유주의, 뉴라이트) 마르크스주의 계획에 대한 비판 ✓ 실제 국가/공공의 계획에는 자본가 외에도 다양한 주체들이 영향력 행사(ex. 관료·공무원, 학자, 노동자) ✓ 계획가가 탈정치적·기술적 방법을 통해 지역사회의 문제를 해소했다면 오히려 순조로운 문제 해결 ✓ 상대적인 우수성이 판명된 현 체제에 대해 오히려 협력할 필요성 ✓ 실제로 활동하는 계획가들에게 혼란과 위협을 야기 (마르크스주의 계획론자들은 실무자보다는 교육가가 다수) 15  뉴라이트 계획 (New Right planning) 프리드리히 하이에크(Friedrich A. Hayek), 밀턴 프리드먼(Milton Friedman) 등 자유시장주의로부터 발원했으며, 1980년대 영국의 대처리즘(Thatcherism) 과 미국의 레이거노믹스(Reaganomics)가 대표적 실천 사례 ✓ 시장 매커니즘에 의한 자원의 배분이 계획에 의한 배분보다 효율적 ⇒ 모든 계획대상의 이해관계와 선호도를 계획가가 파악하고 예측하는 것은 불가능 ✓ 행정비용과 관료체제의 느린 의사결정에 따른 중앙 공공계획의 비효율성 ⇒ 시장경제체제와 계획경제체제 간의 대결의 역사적 결과 ✓ 정치적 자유와 경제적 자유의 불가분성 ⇒ 시장이 정치적 자유를 보장하지 프리드리히 하이에크 는 않지만, 시장이 없다면 정치적 자유는 불가능 (Friedrich A. Hayek, 1899~1992) 16 https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/7/7f/Friedrich_Hayek_portrait.jpg  뉴라이트 계획 (계속) 뉴라이트 계획에 대한 비판 ✓ 어떤 재화나 서비스(ex. 국방, 인프라스트럭처)는 시장을 통해 공급하는 것이 불가능하거나 비효율적이기 때 문에 ‘공공재(public goods)’로서 공적으로 공급될 필요성 ✓ 어떤 주체의 활동이 당사자가 아닌 제3자에게 편익이나 비용을 발생시켰을 때(외부효과, external effect), 사회 전체적으로는 최적이 아닌 결과(과소생산 혹은 과다생산)를 발생시키므로 정부 개입의 필요성 ⇒ 시장의 한계는 필연적이므로, 일정 수준의 계획은 불가피 ✓ 적절한 수준의 공공계획 활동은 급진적 변화의 압력을 완화 ✓ 중앙집권적 계획은 비효율적이고 경제적 자유와 정치적 자유는 불가분의 관계에 있을 수 있으나, 도시·지 역계획은 전자의 문제 제기를 적용하기 어려운 수준의 계획 (cf. 미국) 17  계획은 왜 정치적인가 ? ① 계획은 종종 시민들이 매우 정서적인 이해관계를 가지는 문제들을 포함 ② 계획의 결과는 현저하게 가시적 ③ 계획 결과는 국가 수준의 사안보다도 지역·도시민들에게 미치는 영향이 지대 ④ 주민들도 지역사회에 대한 자신의 통찰력이 계획가의 전문성과 차별적이지 않다고 생각 (때로는 사실!) ⑤ 계획의 결과는 지역의 부동산 소유자에게 금전적 영향 야기 (때로는 부동산 미소유자에게도!) ⑥ 계획은 지역사회 주민들의 납세부담과 도시정부의 조세 기반에도 큰 영향 … 19  계획은 비정치적이어야 하며 계획가의 전유물이라는 관념 …? 계획은 비정치적이어야 한다는 관념의 연원 19세기 말~20세기 초, 미국 혁신주의 운동(progressive movement)에 따른 도시정치 개혁운동 ✓ 당시 미국 도시에서 만연했던 당파적인 정치 문화(정치머신, political machine)를 배제하고, 중립적인 전문 경영자에 의해 운영되는 도시 행정을 도입하려는 운동 확산 ✓ 도시정치 개혁운동은 계획이 비정치적이어야 한다는 관념에 큰 영향을 주었지만, 역사적으로는 계획에 있 어서 정치의 배제였다기보다는 정치권력의 이전(정치머신 → 도시개혁가)을 의미 ✓ cf. 도시미화운동이 공화당 측의 정책 의제였다면, 혁신주의 도시개혁은 민주당 측의 정책 의제 20  계획은 비정치적이어야 하며 계획가의 전유물이라는 관념 …? 조르주외젠 오스만이 다니엘 번햄이 주도한 로버트 모지스가 주도한 주도한 19세기 중반의 파리 개조사업 20세기 초반의 시카고 계획 20세기 중반의 뉴욕 개발사업 https://i.guim.co.uk/img/media/0bade45bfe6dbdd0a7f1ff118c3d6d6921c78d1e/0_106_2496_1499/master/2496.jpg?width=880&dpr=2&s=non e https://en.wikipedia.org/wiki/Burnham_Plan_of_Chicago#/media/File:Burnham_1909_chicago_plan.jpg 21 https://en.wikipedia.org/wiki/Robert_Moses#/media/File:Robert_Moses_with_Battery_Bridge_model.jpg  오늘날 계획과 정치의 관계에 대한 관점 계획은 정치적 과정이자 지역사회의 공동체적 과정이며, 계획가의 역할은 참여자 중의 하나로서 자신의 전문 성을 통해 계획과정을 지원·보조하는 것이라는 현실주의적 관점 확대 ✓ 계획가는 일반 시민들이 갖지 않은 전문적 능력은 있지만 더 현명한 것은 아님 (엘리트주의의 배격) ✓ 계획가가 시민들 자신보다 그들의 이해를 더 정확하게 반영하는 것은 불가 ✓ 계획가가 직접 작성한 계획안보다 지역사회의 이해가 반영된 계획안이 더 높은 집행 가능성 ✓ 전체 구성원들의 합의를 어렵게 하는 분산된 정치권력 (ex. 중앙·지방정부 간 권력 분배, 삼권분립, 공공과 민간의 권리 간의 갈등, 비정부영역의 다양한 이해관계자, 시민참여) ✓ cf. 시민참여도 이익집단적·근시적 한계를 가질 수 있으며, 언제나 민주적이지 않을 수도 있음. 22  직업적 역할에 따른 계획가의 유형 ① 중립적인 공무원으로서의 계획가 ✓ 정치적으로 중립적인 입장으로 직업적 전문성에 의존하며, 주어진 목표의 달성 방법을 제시 ② 지역사회 합의 형성자로서의 계획가 ✓ 다양한 이해를 중재하거나 계획가들이 자신의 가치에 따라 지역사회를 유도하는 정치적 역할 ③ 기업가로서의 계획가 ✓ 경제개발을 위한 재원조달, 협상, 마케팅 등 사업지향적 계획의 운영 ④ 옹호자로서의 계획가 ✓ 사회적 약자 집단 혹은 특정한 사회적 공익의 옹호 ⑤ 급진적 변화의 주체로서의 계획가 ✓ 급진적인 정치·경제적 변화를 바람직한 장기목표로 추구 23  계획기관의 구성 현대의 계획기관은 지방정부의 실무부서의 일부 ✓ 도시계획국 및 도시계획위원회 등 https://org.seoul.go.kr/org/orgChart.do 24 https://org.seoul.go.kr/org/orgChartView.do  계획기관의 구성 (계속) 현대의 계획기관은 지방정부의 실무부서의 일부 ✓ 도시계획국 및 도시계획위원회 등 25 https://www.seoul.go.kr/news/news_report.do#view/418732?tr_code=snews  계획기관의 구성 (계속) 계획기관이나 그 역량이 미흡한 도시에서는 민간의 계획 컨설턴트(계획 엔지니어링 회사)에 계획 업무를 의뢰 ✓ 장점: 컨설턴트의 전문적인 지식과 폭넓은 경험, 신속한 작업 ✓ 단점: 틀에 박힌 방식의 계획 작성, 지역의 고유 특성에 대한 고려 누락 https://www.dohwa.co.kr/prroom/ci https://www.dmec.co.kr/about_us/ci.php 26 https://www.hwashineng.co.kr/prcenter/ci.jsp  계획기관의 구성 (계속) 대중 및 지역사회와의 연계 ✓ 시민 평의회 등 평가·자문집단, 시민단체, 공청회, 보도자료, 연설 및 비공식적 접근 ✓ 정보·통신기술을 활용한 시민참여 범위 확대 https://mediahub.seoul.go.kr/wp-content/uploads/2019/08/ad75a59939cf32efecb8c331e5fb4a67.jpg https://www.si.re.kr/sites/default/files/20220610.jpg 27 https://mediahub.seoul.go.kr/uploads/mediahub/2024/03/VcVRairmodDGdvBIpEZLRXMExrSQjfkR.jpg  다음 강의에서는 … 종합계획과 토지이용계획 (주교재 8~9장) 28