Ciencia Política: Una introducción - Josep M. Vallès

 1 edición: septiembre de 2000 5.^ edición actualizada: septiembre de 2006 6.^ impresión: septiembre de 2007 © 2000 y 2006: Josep M. Vallés Derechos exclusivos de edición en español...

 1 edición: septiembre de 2000 5.^ edición actualizada: septiembre de 2006 6.^ impresión: septiembre de 2007 © 2000 y 2006: Josep M. Vallés Derechos exclusivos de edición en español reservados para todo el mundo: © 2000, 2006 y 2007: Editorial Ariel, S. A. Avda. Diagonal, 662-664 - 08034 Barcelona ISBN 978-84-344-5628-0 Depósito legal: B. 33.147 - 2007 Impreso en España por Book Print Digital Botànica, 176-178 08901 L’Hospitalet de Llobregat (Barcelona) Queda rigurosamente prohibida, sin la autorización escrita de los titulares del copyright, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografia y el tratamiento informático, y la distribución de ejemplares de ella mediante alquiler o préstamo públicos. PeraVEsther, VOriol i en Màrìus  ÍNDICE GENERAL Nota preuminar a la 6.“ edición........................................................................... 7 Prólogo a la 5.^ edición. Seis años después.................................................. 9 Prefacio. Lo que se pretende con este te x to............................................... 11 Cómo hacer uso del t e x t o................................................................................. 13 Parte primera SOCIEDAD, POLÍTICA, PODER Capítulo 1. ¿Qué es política?........................................................................ 17 Política: un término familiar y controvertido............................................... 17 La política como gestión del conflicto social............................................... 18 En la raíz del conflicto social........................................................................... 22 Las fronteras variables de la po lítica............................................................. 24 Las etapas de la politización........................................................................... 26 ¿Sociedades sin política?................................................................................. 28 Capítulo 2. ¿Qué es poder p o lítico ?............................................................. 31 Política y poder: dos perspectivas................................................................... 31 Fuerza, influencia, autoridad........................................................................ 34 ¿Cómo se manifiesta el poder político?........................................................... 37 La otra cara del poder: la legitimidad............................................................. 40 De dónde nace la legitimidad........................................................................ 41 Legitimidad, legalidad y constitución........................................................... 43 Capítulo 3. Las tres dimensiones de la po lítica.......................................... 45 La política: estructura, proceso, resultado..................................................... 45 La política como estructura: ¿máquina, organismo, mercado?................. 47 El sistema político............................................................................................ 48 Los elementos del sistema: entorno, inputs, outputs, retroalimentación.. 49 ¿Por qué es útil la noción de sistema político?............................................. 51 Capítulo 4. ¿Cómo podemos entender la política?.................................... 53 Ordenar nuestros conocimientos sobre la política....................................... 53 ¿Cómo se ha desarrollado el conocimiento sobre la política?...................... 54 La institucionalización de la ciencia política: dos momentos cruciales... 56 2 ÍNDICE GENERAL ¿Con qué elementos se elabora el conocimiento sobre la política?........... 58 ¿Ciencia de la política?.................................................................................... 61 Los campos temáticos de la ciencia política.................................................. 65 Parte primera: anexo............................................................................................ 67 Conceptos fundamentales................................................................................. 67 Ejercicios.......................................................................................................... 67 Bibliografía....................................................................................................... 68 Parte segunda LA POLÍTICA COMO ESTRUCTURA Capítulo 5. La política antes del estado........................................................ 73 Diez mil años de organización política........................................................... 73 ¿Por qué cambian las estructuras políticas?.................................................. 74 Autonomía de la política y concentración de la coacción: dos criterios para la clasificación............................................................................................... 75 Una tipología ideal............................................................................................ 77 Capítulo 6. El estado como organización p o lític a.................................... 85 Los rasgos esenciales del Estado................................................................... 85 ¿Cuándo nace el estado?................................................................................. 87 La legitimación del e sta d o.............................................................................. 89 La evolución del estado: una biografía.......................................................... 91 El estado absoluto o el soberano sin lím ites.................................................. 91 El estado liberal: la aparición del ciudadano............................................... 93 La política de masas y la crisis del estado liberal.......................................... 96 Capítulo 7. Estado, monocracia y democracia: (1) Las dictaduras.... 99 La regla y la excepción.................................................................................... 99 De la propuesta de los clásicos a una tipología actual: dos modos de gestio­ nar el conflicto............................................................................................... 100 Las características com unes........................................................................... 103 Las variantes.................................................................................................... 105 Sistemas totalitarios y sistemas autoritarios............................................... 106 El estado soviético: de la dictadura del proletariado al partido-estado... 108 El estado nazi-fascista: la sumisión de la nación al líder............................ 111 Capítulo 8. Estado, monocracia y democracia: (2) Las poliarquías... 113 De la democracia de los clásicos a las poliarquías contemporáneas........... 113 Medios y fines en la democracia...................................................................... 115 El mapa de las poliarquías contemporáneas: el estado liberal-democrático. 117 El desgaste del estado liberal-democrático.................................................. 122 Viejas y nuevas respuestas a las exigencias democráticas............................ 124 ¿Democracia «postsocial» o «postestatal»?.................................................. 127 Capítulo 9. El agotamiento del estado: ¿política después del estado?. 131 La exportación del estado: una aclimatación desigual................................. 131 Demasiado grande y demasiado pequeño: las dos caras del e sta d o........... 133 Entre el estado mundial y la política de la sociedad-red............................... 137 ¿Hay lugar para la democracia más allá del estado?.................................... 139 Globalización: un cambio de perspectiva sobre el papel del e sta d o........... 144  ÍNDICE GENERAL 3 Parte : seg u n d a anexo......................................................................................... 147 Conceptos fundamentales................................................................................. 147 Ejercicios.......................................................................................................... 147 Bibliografía....................................................................................................... 148 Parte tercera LA POLÍTICA EN EL ESTADO: ELEMENTOS CONSTITUTIVOS, INSTITUCIONES, FORMAS DE GOBIERNO Capítulo 10. Los elementos constitutivos del estado: población, territo­ rio, so b e ra n ía................................................................................................. 153 Los elementos básicos de la arquitectura e sta ta l.......................................... 153 Una población identificada.............................................................................. 153 Construyendo naciones y fabricando estados............................................... 155 El difícil ajuste entre estados y naciones........................................................ 158 ¿Estados nacionsiles o estados «laicos»?........................................................ 161 Un espacio delimitado...................................................................................... 162 La capacidad de coacción: el principio de la soberanía............................... 166 Capítulo 11. Las reglas del juego: instituciones y constituciones.... 171 De la práctica a la in stitu ció n........................................................................ 171 Las ventajas de la institucionalización.......................................................... 172 Las reglas del juego: las constituciones.......................................................... 173 La dinámica política y las reglas constitucionales....................................... 175 Capítulo 12. La distribución territorial del poden estados unitarios y estados com puestos...................................................................................... 181 Los estados u n itario s...................................................................................... 181 Los estados compuestos: federación y autonom ía....................................... 182 Las confederaciones......................................................................................... 187 Hacia una distribución multinivel del poder............................................... 189 Capítulo 13. La distribución funcional del poder: (1) ejecutivos y admi­ nistraciones.................................................................................................... 193 Funciones e instituciones................................................................................. 193 El ejecutivo, centro impulsor de la política estatal....................................... 195 Los ejecutivos duales: (1) el gobierno............................................................. 196 Los ejecutivos dusJes: (2) la jefatura del estado............................................. 197 Los ejecutivos m onistas................................................................................... 198 El peso creciente del ejecutivo........................................................................ 200 Las administraciones públicas: la crisis del ideal burocrático................... 202 Las funciones actuales de la administración pública.................................... 204 ¿Es posible controlar la actuación de las administraciones públicas?.... 205 Hacia una administración posburocrática: la nueva gestión pública.... 207 Las administraciones armadas: ejércitos y p o licía....................................... 210 Capítulo 14. La distribución funcional del poden (2) parlamentos... 215 Un gran escenario pú b lico.............................................................................. 215 Un órgano colegiado y representativo.......................................................... 216 4 ÍNDICE GENERAL Grandes funciones: ¿influencia decreciente?..................................................221 Decadencia y justificación de los parlam entos...............................................226 Capítulo 15. La distribución funcional del poder: (3) tribunales y jueces 229 Los árbitros del proceso político........................................................................229 Cómo se forman y cómo se organizan.............................................................230 Imparcialidad, independencia y responsabilidad de los tribun ales..............231 Judicialización de la política y activismo judicial.............................................233 Los tribunales y el control de la constitucionalidad.......................................236 Capítulo 16. Las relaciones entre instituciones y las formas de gobierno 239 ¿Poderes separados o instituciones diferenciadas?..........................................239 Formas de gobierno: los modelos clásicos........................................................241 Formas de gobierno: la realidad actual.............................................................243 P arte terc er a : a n e x o............................................................................................................................ 247 Conceptos fundamentales.................................................................................... 247 Ejercicios............................................................................................................. 247 Bibliografía..........................................................................................................249 Parte cuarta LA POLÍTICA COMO PROCESO: (1) EL CONTEXTO CULTURAL Capítulo 17. Las actitudes y las cidturas p o lític a s.......................................253 Hacer política sin saberlo....................................................................................253 Para explicar la acción política: ¿cálculo o prejuicio?....................................255 Un filtro de predisposiciones..............................................................................257 Una tipología de actitu d es.................................................................................259 ¿Cómo se forman y por qué cambian las actitudes políticas?.........................260 Culturas políticas: compartir un mismo sistema de actitu d es......................264 Culturas y subculturas: ¿de dónde proceden?..................................................266 Culturas políticas y sistemas políticos.............................................................267 Cultura política, capital social, confianza interpersonal..................................269 Capítulo 18. Los valores y las ideolog ías........................................................273 Valores y sistemas de valores..............................................................................273 Transformaciones históricas y cambios de valores..........................................274 Diversidad de valores y conflictos políticos.....................................................277 Ideologías: los sistemas de valores como instrumento para la acción.... 279 ¿De qué está hecha una ideología?...................................................................281 ¿Cómo se forman y cómo evolucionan las ideologías?....................................282 Las grandes ideologías contemporáneas: los principales «ismos».................284 ¿El fin de las ideologías?....................................................................................287 Capítulo 19. La socialización p o lític a.............................................................289 El sujeto político y su circunstancia................................................................289 Las etapas de la socialización p o lític a.............................................................290 Los agentes de la socialización...........................................................................293 Un cruce complejo de influencias......................................................................297  ÍNDICE GENERAL 5 Capítulo 20. La comunicación política y la opinión p ú b lica................... 299 Política y comunicación: una relación inevitable.......................................... 299 El proceso de comunicación y sus com ponentes.......................................... 300 Comunicación individual y comunicación de m asas.................................... 303 Nuevas tecnologías y comunicación en red..................................................... 304 Los efectos de la comunicación de masas: tres visiones............................... 306 Espectacularización de la política y fijación de la agenda............................ 307 La opinión pública............................................................................................ 308 Encuestas y sondeos: ¿qué aportan al conocimiento de la opinión pública? 309 ¿Qué importancia tiene la opinión pública para el sistema político?.... 311 Parte cuarta: anexo............................................................................................... 315 Conceptos fundamentales................................................................................. 315 Ejercicios.......................................................................................................... 315 Bibliografía....................................................................................................... 316 Parte quinta LA POLÍTICA COMO PROCESO: (2) LOS ACTORES Capítulo 21. La acción política individual: el perfil de los actores y las formas de intervención................................................................................. 321 La diversidad de la acción política................................................................ 321 Intensidad y especialización en la acción p o lític a....................................... 322 Los rasgos del actor político........................................................................... 324 Las distintas formas de hacer p o lítica........................................................... 327 Las formas convencionales de la política..................................................... 329 El voto como acción política........................................................................... 330 Otras formas convencionales de acción política.......................................... 334 Las formas no convencionales de la acción p o lítica.................................... 334 Entre lo convencional y lo no convencional: una elección tá ctic a.............. 336 ¿Aumenta o disminuye la actividad política de los ciudadanos?................. 338 Capítulo 22. La acción colectiva: (1) los grupos de interés y los movi­ mientos sociales............................................................................................ 343 Los actores políticos colectivos como protagonistas.................................... 343 Una tipología.................................................................................................... 345 Los grupos de interés: influir y p resio n ar..................................................... 346 Las formas de acción, los métodos y los recursos de los grupos de interés. 347 Lobbies, agencias, empresas de servicios y administraciones...................... 350 Los movimientos sociales: una realidad dinám ica....................................... 353 ¿Cómo se organizan y de qué modo actúan?............................................... 355 ¿Cuál es la legitimidad de los actores políticos colectivos?......................... 358 Capítulo 23. La acción colectiva: (2) los partidos políticos................... 361 Protagonistas controvertidos........................................................................... 361 La evolución de los p artid o s........................................................................... 362 Las tensiones de una estructura com pleja..................................................... 365 La financiación de los partidos...................................................................... 367 ¿Qué funciones desempeñan los partidos políticos?.................................... 369 ¿Hay alternativa a los partidos?...................................................................... 371 Los sistemas de p a rtid o s................................................................................. 372 6 ÍNDICE GENERAL Capítulo 24. La acción colectiva: (3) los medios de comunicación.... 379 ¿Instrumentos o actores?....................................................................................379 El medio y el mensaje: ¿qué transmiten los medios de comunicación?......381 Medios de comunicación y poder político: tensiones históricas y desarro­ llos a c tu a les....................................................................................................383 Democracia contemporánea y medios de comunicación: nuevos problemas 385 Parte quinta: anexo..................................................................................................389 Conceptos fundamentales....................................................................................389 Ejercicios.............................................................................................................389 Bibliografía..........................................................................................................391 Parte sexta LA POLÍTICA COMO RESULTADO Capítulo 25. Las políticas públicas...................................................................395 Entre la política y las políticas...........................................................................395 Políticas públicas y coerción..............................................................................396 El proceso: la formación de la a g e n d a.............................................................398 Los actores del proceso: líneas, triángulos, redes.............................................400 La elaboración y selección de políticas..............................................................403 La implantación de las políticas.........................................................................405 La evaluación y la sucesión de las p o líticas.....................................................406 ¿Influye la política sobre las políticas? Los «estilos».......................................409 Capítulo 26. La dinámica política: continuidad y c a m b io.........................413 Conservar y transform ar....................................................................................413 Los diversos planos del ca m b io.........................................................................414 ¿Cómo se desencadena el cambio político?.....................................................416 Revoluciones y reform as....................................................................................419 El sentido del cam bio.........................................................................................422 Capítulo 27. Gobemabilidad y g o b e m a n z a..................................................425 Gobemabilidad: un test del rendimiento político.............................................425 Crisis de gobemabilidad: los síntomas y los rem edios....................................426 Gobernanza: entre el mercado y la política, las re d e s....................................429 La tesis de la gobemanza: diagnóstico e ideología..........................................430 ¿Gobemar sin política?.......................................................................................434 Gobemanza y política democrática...................................................................435 Parte sexta: anex o..................................................................................................439 Conceptos fundamentales....................................................................................439 Ejercicios.............................................................................................................439 Bibliografía..........................................................................................................440 Epílogo e invitación...............................................................................................443 «El final de la política?»: un anuncio prem aturo.............................................443 Una apuesta democrática....................................................................................446 índice tem ático.......................................................................................................451 índice de cuadros, fíguras y t a b l a s...................................................................457  NOTA PRELIMINAR A LA SEXTA EDICIÓN Un año después de la publicación de la anterior, Uega a manos del lec­ tor la sexta edición de esta obra. Se han incorporado a la misma algunas co­ rrecciones y sugerencias. Seguiré agradeciendo como autor toda proceden­ te de lectores deseosos de contribuir a la opera aperta o work in progress en que se convierte toda propuesta procedente como pretende ser este manual. J o sep M. Vallés [email protected]  P rólogo a la 5.^ edición SEIS AÑOS DESPUÉS Han transcurrido algo más de seis aflos entre la redacción de la prime­ ra versión de esta obra y la que llega ahora a manos del lector, una vez am­ pliada y puesta al día. Al presentarla de nuevo, conviene exponer unas con­ sideraciones sobre su contenido y enfoque, sobre su contexto y sobre la pro­ pia peripecia del autor. Ni la estructura ni el enfoque de la obra han experimentado grandes cam­ bios. No lo aconsejaba la buena acogida de lectores, estudiantes y profe­ sores, que se ha expresado en comentarios personales dirigidos al autor y que ha sido registrada en la decisión de Ariel de reeditar la obra en más de una ocasión. En esta quinta edición, el texto ha sido revisado a fondo para corregir algunos errores, matizar ciertas afirmaciones y actualizar referencias y ejemplos. En esta tarea he contado con la cooperación efec­ tiva e inteligente de Salvador Martí, profesor titular de Ciencia Política de la Universidad de Salamanca. También han sido útiles las aportaciones de compañeros y lectores. A todos ellos manifiesto mi gratitud. Por otra parte, la constitución del espacio universitario europeo y el lla­ mado «proceso de Bolonia» subrayan la importancia del trabajo personal de los estudiantes universitarios. Esta obra se concibió ante todo y sobre todo como una guía para la reflexión y el trabajo personal, no como un cuerpo de doctrina que debiera ser aceptado sin discusión. De ahí los Anexos de cada una de sus partes, donde figuran conceptos, ejercicios, documentación y lecturas para auxilio del trabajo individual de los lecto­ res. Con ocasión de esta nueva reforma universitaria europea, pienso que el texto puede ser de utilidad a quienes —como docentes o como alum­ nos— creen de verdad en el valor de la reflexión personal. Nada más sa­ tisfactorio para el autor que dicha reflexión p>ermita superar mis propias conclusiones. Por lo que hace al contexto sociopolítico, los años transcurridos desde la redacción del libro han dado todavía mayor relieve a la dimensión global de las relaciones políticas. Lo que a finales del siglo xx apreciábamos como tendencia potente se ha afirmado como movimiento imparable y acelerado en los primeros años del siglo xxi: en lo tecnológico, en lo so­ cioeconómico, en lo cultural y comunicativo. Y, por tanto, también en lo  10 PRÓLOGO político. La política de lo global ya no es sólo el trasfondo de la política es­ tatal o local. Ocupa ahora el primer plano, desde el que empequeñece todo el escenario político. Lo ejemplifican dos episodios dramáticos de la historia reciente: el efecto emocional del atentado televisado contra el World Trade Center de Nueva York (11 de septiembre de 2001) y la in­ fluencia de Internet en la manifestación mundial simultánea contra la invasión norteamericana del Irak (14-15 de febrero de 2003). Esta dimen­ sión global de la política relativiza el hecho de que sigamos dando tanto relieve a la política estatal, tal como hace todavía esta obra. Hay que dejar constancia de ello y prepararse para la tarea de elaborar una propuesta alternativa más acorde con la realidad actual. Finalmente y aunque para el lector sea de menor importancia, también ha cambiado la perspectiva del autor La primera edición nacía de una ex­ periencia universitaria de muchos años. A esta experiencia se une ahora un tránsito singular por la política activa, como diputado en una asam­ blea legislativa y como miembro de un gobierno, aunque sin incorpora­ ción a la estructura de partido. ¿Hasta qué punto se ha corregido mi pers­ pectiva? En nada sustancial, sería la respuesta. Pero sí me ha llevado a cambiar la modulación de algunas afirmaciones. Por ejemplo, esta expe­ riencia me permite intensificar la crítica a la ritualidad cada vez más ine­ ficiente del parlamento, a la interferencia beligerante y deformadora de los medios de comunicación o a la rigidez provocada por la profesionali- zación de los políticos. Por otra parte, ni esta obra ni la gran mayoría de análisis politológicos aciertan a ponderar un importante factor de carác­ ter intangible: la personalidad de los hombres y de las mujeres que ocu­ pan puestos relevantes en la vida política. El carácter de los dirigentes y las relaciones personales que mantienen entre ellos escapan al tratamien­ to empírico, a la fabricación de indicadores estadísticos o a los modelos del análisis racional de corte económico. Y, sin embargo, este factor «h» —este factor humano— condiciona en más de una ocasión el desenlace de muchos procesos y la toma de muchas decisiones, más allá de las de­ claraciones públicas o de las estrategias racionales que los justifican a posteriori. Todo ello permite afirmar que el análisis de la política sigue siendo campo abierto —como lo ha sido desde las más antiguas reflexiones sobre la polis— para identificar nuevas claves explicativas de lo que ocurre en las comunidades humanas y de por qué ocurre. No para aceptarlo siempre como inmutable, sino para intentar que ocurra de otra manera. Ésta es la invitación que reitero a los lectores —sean estudiantes, sean ciudadanos cu­ riosos— que se sientan comprometidos con la suerte de la comunidad hu­ mana, global, a la que pertenecen.  P refacio LO QUE SE PRETENDE CON ESTE TEXTO Quien se acerca a la política —corno materia de estudio o como tarea ciudadana— dispone siempre de algún equipaje conceptual para enfrentar­ se con ella. Estas ideas elementales permiten que incluso quienes afirman que nada entienden de política o que no la cuentan entre sus intereses principales encuentren razones para criticar —y en menos ocasiones— para elogiar situaciones y personas de la escena pública. Como ciudadanos en una democracia, están en su derecho. Pero lo cierto es que la realidad política se manifiesta a menudo como un mundo de confusión. Es frecuente que esta confusión se origine en los esquemas simplistas —y muy sesgados— que emplean no pocos actores políticos y los voceros apresurados de algunos medios de comunicación. Para construir tales esquemas suelen echar mano de lugares comunes que no resisten un análisis medianamente documentado. Con el fin de contri­ buir a este análisis, el texto que se presenta quiere poner al alcance de los lectores las categorías fundamentales de la ciencia política contemporánea. De este modo aspira a hacer algo más inteligible el aparente desorden de la realidad política y poner a prueba aquellos lugares comunes, de los que al­ gunos se aprovechan para preservar sus intereses específicos. El origen de este trabajo es una invitación de mis compañeros del Departament de Ciéncia Política i Dret Públic, en la Universität Autònoma de Barcelona. De nuestra experiencia compartida en la relativamente joven Facultat de Ciéncies Polítiques i de Sociologia surgió la propuesta de elabo­ rar un texto de apoyo para sus estudiantes. Como punto de partida contaba con mi propia actividad docente, que acumula ya bastantes trienios. El tex­ to deriva, pues, de esta actividad y de algunos criterios que la han orientado a lo largo de los años. Siempre ha sido propósito declarado de mi experiencia universitaria esti­ mular a los estudiantes para que se dotaran de su propio código de inter­ pretación de la política y para que fueran capaces de defenderlo con argu­ mentos. Aunque se trate de un código elemental, lo decisivo es que cada uno elabore su propio esquema, después de confrontar las propias intui­ ciones con lo que han acumulado siglos de reflexión sobre la realidad polí­ tica. Y es igualmente importante que este código personal pueda ser ex­ puesto con claridad y con una razonable consistencia interna. Así pues, el 12 PREFACIO texto que se presenta ha de ser considerado como un material auxiliar para esta imprescindible tarea individual, y no como un recetario cerrado. Un manual como el que se presenta tiene por definición un carácter intro­ ductorio. EUo explica la relativa concisión de la exposición y la selección in­ dispensable de temas y referencias que se consideran imprescindibles para una comprensión aproximada de lo que es la política contemporánea en este cambio de siglo. Está claro, pues, que la obra no está destinada a los colegas de quien la escribe, ni a los estudiantes avanzados; eUo explica la renuncia a tratamientos exhaustivos y a bibliografias extensivas. Su públi­ co potencial lo constituyen los alumnos de primer ciclo de las licenciaturas y diplomaturas que se ocupan de la política, ya sea como materia central (Ciencia Política y de la Administración, Gestión y Administración Pública), ya sea como ámbito del que no pueden prescindir cuando jiersi- guen una comprensión cabal de otras relaciones sociales (Derecho, Sociología o Economía, entre otras). No descarto, sin embargo, que el libro pueda ser útil también a quienes —como ciudadanos sin obligaciones aca­ démicas inmediatas— se sienten comprometidos con el destino de su co­ munidad y quieren contribuir a transformarla de acuerdo con sus ideales; sin un conocimiento aproximado del entramado político de la sociedad en que viven, poco efectivo será probablemente su empeño por influir en ella. Finalmente y a diferencia de otros manuales disponibles que son el resul­ tado de la aportación de un conjunto de especialistas, este texto es obra de una sola mano. Con ello se ha perseguido dotarlo de mayor unidad de concepto y de exposición, al precio inevitable de perder precisión y rique­ za. Corresponderá al lector juzgar el resultado del atrevimiento del autor. Con todo, esta autoría individual no puede hacemos olvidar que la expe­ riencia docente de la que el texto procede es por definición una aventura colectiva. La comparten quien tiene la función de enseñar y quienes se han propuesto aprender. Se beneficia de las reacciones constantes de los estudiantes y de las aportaciones de los colegas preocupados por mejorar el rendimiento de su tarea universitaria. Por esta razón, me siento deudor de comentarios y contribuciones de varios colegas de mi Departamen­ to de la Universidad Autónoma de Barcelona. De manera particular, he contado con el juicio estimulante y certero de Isidre Molas y con la asis­ tencia inteligente y dedicada de Salvador Martí. Como es de rigor, asumo la responsabilidad de un resultado final que no satisface del todo a su autor. Confino en que un texto que se ofrece como mate­ rial de trabajo —y, por tanto, perfectible por definición— pueda recibir desde ahora las críticas necesarias para mejorarlo. A formularlas y a transmitirlas directamente al autor —[email protected]— invito desde ahora a los lectores. J o sep M. V allès Facultat de Ciéncies Politiques i de Sociologia Universität Autònoma de Barcelona Bellaterra, enero de 2000  CÓMO HACER u so DEL TEXTO El objetivo del texto es provocar en el lector una disposición activa y des­ pertar su interés por ampliar los temas tratados. Se ofrecen —en recua­ dros intercalados— datos y ejemplos que puedan avivar aquel interés, sin suministrarle una fórmula o una definición cerrada de los conceptos utilizados. En cada una de las seis partes del texto se presenta una relación de con­ ceptos clave que el lector debe ser capaz de definir por su cuenta, junto con una serie de ejercicios a desarrollar, personalmente o en grupo. Tales ejercicios han de permitir al lector contrastar la información recibida en el texto con otros conocimientos procedentes de otras lecturas, del con­ tacto con los medios de comunicación, de la discusión con los compañe­ ros de trabajo o de estudio, etc. Al mismo tiempo, deben incitarle a expo­ ner —verbalmente o por escrito— el razonamiento que ha de sustentar cualquier toma de posición sobre cuestiones controvertidas. Como material de apoyo se añade también una relación bibliográfica para cada una de las partes, limitada a obras publicadas en castellano. En esta relación se distinguen las lecturas recomendadas de otras lecturas de referencia. A las lecturas de referencia pueden añadirse otros manuales de la disciplina, junto con las enciclopedias y diccionarios especializados en ciencias políticas y otras ciencias sociales. La lectura regular de un diario nacional y de un periódico o semanario extranjero de prestigio internacional debieran ser complementos indis­ pensables en la preparación de quien aspira a un mejor conocimiento y análisis de la realidad política y —en la medida de lo posible— a influir en ella. Finalmente, se recomienda leer —y releer de vez en cuando— los párra­ fos de introducción a cada una de las partes de la obra, así como el conte­ nido del índice general. Para una mejor comprensión de cada uno de los temas es sumamente importante tener presente el mapa o cuadro general en que se insertan: el índice general es precisamente este mapa o cuadro que da sentido a cada una de las etapas del recorrido.  P a r t e p r im e r a SOCIEDAD, POLÍTICA, PODER Se presentan en esta primera parte algunos conceptos fundamentales que permitirán luego adentrarse en el análisis de la vida política. Se exami­ na, en primer término, el lugar que la política ocupa en el conjunto de las relaciones sociales. Se propone una definición de la política, vinculada a la existencia de desigualdades entre individuos y grupos y a los conflictos que estas desiguíddades provocan (I.l). Examina a continuación las diferentes versiones del concepto de poder, un concepto que se nos presenta como inseparable de la política (1.2). Presenta seguidamente la triple perspectiva desde la que puede contemplarse la política y que permite analizarla, sucesivamente, como estructura, como proceso y como resultado (1.3). Finalmente, trata de responder a la pregunta de si lo que conocemos sobre la política puede calificarse como ciencia y de qué modo se ha desarrollado este saber político a lo largo de la historia (1.4).  C apítulo 1 ¿QUÉ ES POLÍTICA? Política: un término familiar y controvertido Para cualquier ciudadano común, el término política le resulta familiar, si se compara con términos de otros ámbitos del conocimiento humano; son muy pocos los que se refieren con naturalidad a la heliantina, los quarks, la eritocitrosis, la metonimia o el valor añadido. En cambio, la política forma parte de nuestro lenguaje habitual; en las relaciones familiares, en las con­ versaciones de negocios, en las informaciones de los medios. Se aplica el tér­ mino para describir la conducta de muchos actores; tienen su «política» los entrenadores de fútbol respecto de sus jugadores, las empresas respecto de sus competidores o de sus clientes, los estudiantes y los profesores —incluso padres e hijos— en sus relaciones mutuas, etc. Y se emplea también, como es naturad, cuando tratamos de quienes dicen profesar la actividad política como tarea principal y aparecen de un modo o de otro en el escenario públi­ co; los gobernantes de todos los niveles (estatales, regionales, municipales), los funcionarios, los representantes de los grupos de intereses, de los parti­ dos, de los medios de comunicación, de las iglesias, etc. Pero la familiaridad con la palabra no implica que quienes la usan la entien­ dan del mismo modo. Política es un término multíyoco, dotado de sentidos diferentes según el ámbito y el momento en que se emplea. Basta la consul- fa a diccionarios —o incluso a los manuales de ciencia política— para darse cuenta de ello. Un buen ejercicio para comprobarlo consiste en solicitar a un grupo de personas que den su definición espontánea de lo que entienden por política; comprobaremos la diversidad de contenidos que le asignan. U n intento de definición personal Es útil que el lector — en este momento y antes de seguir adelante— se someta a sí mismo al ejercicio de formular una definición propia de la po­ lítica. Basta que redacte unas pocas líneas sobre ello y las conserve. Le será provechoso repetir este ejercicio, una vez ha avanzado en la lectura 18 SOCIEDAD, POLÍTICA, PODER y en el estudio de la materia, para poder comprobar si se mantiene fiel a su primera intuición o la ha revisado como resultado de sus reflexiones ul­ teriores sobre la cuestión. También abundan las referencias a la política en tono despectivo o rece­ loso: suele asociarse a confusión, división, engaño, favoritismo, manipu­ lación, imposición, corrupción. Por lo mismo, estar «al margen o por en­ cima» de la política se considera un valor. «Politizar» una cuestión o to­ mar una decisión por «razones políticas» comporta generalmente un jui­ cio condenatorio, incluso en boca de políticos o de otros actores públicos. La política, pues, no está libre de sospecha. Al contrario: carga de entrada con una nota negativa. Y, sin embargo, la política también es capaz de movüizar en un momento dado a grandes sectores de la ciudadanía, incluyendo a veces a los que —si se les pregunta sobre ella— la critican. Despierta emociones positivas —^y negativas— con respecto a personajes, símbolos, banderas, himnos. Ha pro­ ducido y produce movimientos de solidairidad y de cooperación humana. Y se asocia con frecuencia a conceptos solemnes que la gran mayoría afirma respetar: libertad, justicia, igualdad, paz, seguridad, bienestar, bien común. Hemos de ocupamos, pues, de la política a sabiendas de que se trata de un concepto de manejo incómodo: es de uso habitual, pero controvertido, incluso contradictorio y presuntamente responsable de muchos males. Con todo, si queremos seguir adelante, no podemos prescindir de construir nuestra propia idea de la política. Estamos obligados a tomar una opción inicial —^ e carácter provisional, si se quiere—, que nos sirva de punto de arranque. A partir de aquí podremos ponerla a prueba, explorar paso a paso sus diferentes manifestaciones y analizar sus distintos componentes. La política como gestión del conflicto social Nuestra opción es considerar la política como una práctica o actividad colectiva, que los miembros de una comunidad llevan a cabo. La finalidad de esta actividad es regular conflictos entre grupos. Y su resultado es la adopción de decisiones que obligan —por la fuerza, si es preciso— a los miembros de la comunidad. Desarrollemos algo más esta propuesta si­ guiendo el esquema propuesto en la figura L1.1. El punto de partida de nuestro concepto de política es la existencia de con­ flictos sociales y de los intentos para sofoca.rlos o para regularlos. La espe­ cie humana se presenta corno uña de las físicamente más desvalidas —¿la más desvEilida?— entre los animales. En todas las etapas de su vida nece­ sita de la comunidad para subsistir y deScirroUarse. Con todo, estas mis­ mas comunidades en las que se sitúa encierran discordias y antagonis­ mos. Los titulares informativos nos hablan todos los días de desacuerdos  ¿QUÉ ES POLÍTICA? 19 y tensiones. Tienen alcance colectivo porque implican ja grupos humanos., numerosos, identificados por posiciones comunes. Las discrepancias pue­ den afectar, según los casos, al control de recursos materiales, al disfrute de beneficios y de derechos o a la defensa de ideas y valores. En más de una ocasión, la tensión o el antagonismo puede afectar simultáneamente a bienes materiales, derechos legales y creencias religiosas o filosóficas. ¿Qué explica esta presencia constante de desacuerdos sociales? ¿Por qué razón la armonía social aparece como una situación excepcional o senci- Fig. i. 1.1. La política como garantía de integración social. llámente utópica, cuando la vida en sociedad es ima necesidad humana ine­ ludible? El origen de los conflictos se sitúa en la existencia de diferencias sociales, que se conviert^en a menudo en desigualdades. I-a distribución de recursos y oportunidades coloca a individuos y grupos en situaciones asimétricas. No todos los miembros de la comunidad tienen un acceso ra­ zonablemente equilibrado a la riqueza material, a la instrucción, a la capa­ cidad de difusión de sus ideas, etc. No todos comparten de manera sensi­ blemente equitativa las obligaciones y las cargas: familiares, productivas, asistenciales, fiscales, etc. Tales desequilibrios entre individuos y grupos ge­ neran una diversidad de reacciones. Quienes creen disfrutar de situaciones más ventajosas se esfuerzan generalmente por asegurarlas y luchan por no perderlas. Por su paute, quienes se sienten más perjudicados aspiran por hacer realidad sus expectativas de mejora. O simplemente pugnan por so­ brevivir en su misma condición de inferioridad, sin ser totalmente margi­ nados o aniquilados. Junto a unos y otros, también los hay que se emptóan en mantener o modificar las condiciones existentes, movidos por princi­ pios y valores y no por lo que personalmente se juegan en el asunto. Esta combinación de resistencias, expectativas, reivindicaciones y proyectos ge­ nera sentimientos de incertidumbre, de incomodidad o de peligro. De aquí la tensión que está presente en nuestras sociedades: afecta a muchas áreas de relación social y se expresa en versiones de diferente intensidad. En este marco de incertidumbre, la jxjlítica aparece como una respuesta 20 SOCIEDAD, POLÍTICA, PODER colectiva al desacuerdo. Se confía a la política la regulación de la tensión social, porque no parecen suficientemente eficaces otras posibilidades de tratarla, como podrían ser la fidelidad familiar, la cooperación amistosa o la transacción mercantil. Estos mecanismos de regulación social —ya sea para mantener el status quo, ya sea para lograr un cierto cambio en la re­ distribución de posiciones y recursos— se basan, respectivamente, en los vínculos de sangre, la ayuda mutua o el intercambio económico. Cuando estos mecanismos no funcionan de manera satisfactoria para alguno de los actores empieza el ámbito de la política. ¿Qué distingue, pues, a la política respecto de otras vías de regulación del conflicto social? Lo que caracteriza a la política es el intento de resolver las diferencias mediante una decisión que obligará a todos los miembros de la comunidad. Es este carácter vinculante o forzoso de la decisión adoptada lo que distingue a la política de otros acuerdos que se adoptan en función de una relación de familia, de una amistad o de un intercambio económico. Esta decisión vinculante se ajusta a un conjunto de reglas o pautas. La combinación entre reglas y decisiones obligatorias aproxima la práctica política a determinadas formas de juego o de competición. Cuando en una partida de naipes, un encuentro deportivo o un concurso literario se producen momentos de desacuerdo, los participantes aceptan la aplica­ ción obligatoria de un reglamento que han admitido de antemano. Sólo de este modo puede llegarse a un resultado previsiblemente acatado por todos, aunque sólo unos se hagan con la victoria. Es cierto que pueden darse —y de hecho se dan— disputas sobre la misma elaboración del re­ glamento, sobre su interpretación y sobre los propios resultados de la competición. Pero nadie negará que sin decisiones de obligado cumpli­ miento nacidas de unas reglas y sin algún tipo de árbitro que pueda re­ solver las disputas, no hay siquiera posibilidad de iniciar la partida o de llevarla a buen término. Hemos aludido al cumplimiento obligado de las decisiones políticas. Este cumplimiento obligado presupone que la capacidad de obligar incluye el uso de la fuerza. Esta posibilidad de usar la fuerza fi'sica —o de la amenaza de recurrir a ella— es característica de la política frente a otras formas de control social. Veremos más adelante que no todas las ac­ ciones políticas integran alguna dosis de violencia. Pero no la excluyen: la tienen presente como recurso último al que acudir. Nos hemos referido a la «regulación» o «gestión» del conflicto: hemos evitado aludir a «la solución» del conflicto. ¿Por qué razón? El término solución evoca la idea de una salida satisfactoria para todos los implica­ dos en la competición. Y parece claro que —incluso en las condiciones más favorables— es muy difícil conseguir esta satisfacción universal. De la acción política puede derivarse una alteración profunda de la situación anterior, que no dejará muy convencidos a quienes antes disfrutaban de las mejores condiciones. En otras ocasiones, la política reequilibrará las posiciones, con modificaciones que contarán con la aceptación —resig­ nada o entusiasta, según los casos— de los diferentes afectados. Pero esta  ¿QUÉ ES POLÍTICA? 21 acción política puede desembocar también en una ratificación del status quo anterior, dejando inalteradas —y, a veces, agudizadas— las sensacio­ nes de agravio o de amenaza. Por tanto, la política no consigue siempre «solucionar» los conflictos, aunque así lo prometan y lo proclamen algunos de sus protagonistas. Cuando se gestiona o maneja una determinada disputa, lo que se procura es preservar —de grado o a la ñierza— una relativa cohesión social. Incluso la política autoritaria de los regímenes dictatoriales tiene como objetivo mantener un agregado social, aunque sea sobre la base del do­ minio despótico de unos pocos sobre todos los demás. En ciertQ.ínQdo,Ja política—como acción colectiva— busca r^ucir-el riesgo de desintegra­ ción social. Esta desintegración social se produce cuando —ante la exis­ tencia de conflictos sociales— cada grupo decide «tomarse la justicia por su mano», acudiendo por sistema a la venganza privada. La política puede contemplarse, pues, como un seguro colectivo que las comunidades asumen contra la amenaza —más o menos probable— de un derrumbe del edificio social. O, si se prefiere una visión más positiva, la política se convierte en la garantía de que la cohesión de este edificio persistirá, porque las tensiones provocadas por desequilibrios y desi­ gualdades internas serán reguladas de un modo suficientemente acepta­ ble para el mayor número de los miembros del colectivo. Así pues, la ac­ ción política —la que hacen a un tiempo los ciudadanos de a pie y los pro­ tagonistas de la escena pública— no puede ser vista como disgregadora de una previa armonía social. Al contrairio: en sociedades divididas por creencias, intereses y recursos —como son todas las que conoce la histo­ ria de la humanidad—, la política es ante todo constructora de sociedad. Dicho de otra manera: la política constituye la argamasa que cohesiona a Ips grupos, niáa_allá de sus relaciones^^dTfeféñciás Familiares, afectivas, económicas, simbólicas, vecinales, etc. Es muy probable que este agregado social —esta sociedad concreta- que la política contribuye a conservar no se ajuste al modelo ideal que algunos —o muchos— desearían. Lo que hay que preguntarse, entonces, es qué cami­ nos ofrece la política —en otras palabras, si existen otras maneras de gestio­ nar los conflictos— para modificar los equilibrios (o desequilibrios) sociales y alcanzar nuevos equilibrios que se acerquen más al modelo ideal de cada uno. La política; entre la vida y la libertad ¿Cuál es el objetivo último de la política: asegurar la libertad o garantizar la vida? La teoría política se ha planteado a menudo este dilema. Si se entiende que le corresponde asegurar la libertad, no podrá hablarse de la existencia de política en sociedades sometidas ai despotismo de un tira­ no antiguo o de un dictador contemporáneo: el despotismo no sería com­ patible con la política si se admite que su dominio se funda en la elimina­ 22 SOCIEDAD, POLÍTICA, PODER ción de las libertades. En cambio, si se admite que la comunidad preten­ de darse condiciones mínimas para evitar su desintegración —y, con ello, salvaguardar su existencia— , la política se da tanto en sistemas autorita­ rios, como en regímenes democráticos. Ésta es la opción que se adopta en esta obra. En la raíz del conflicto social ¿De dónde arrancan los conflictos que la política se ve obligada a ges­ tionar? Ya hemos dicho que la diferencia —convertida en desigualdad— está en el origen de la política. Por esta razón puede ser considerada como la ges­ tión de las desigualdades sociales. ¿Cuál es el origen de estas desigualdades? Dichas desigualdades se o rin a n en el hecho de que no todos iQsjniembros de una comunidad gozan de las mismas oportunidades para acceder a Tos recursos básicos que facilitan el desarrolló máximo de sus capacidades per­ sonales. Esta diferencia de situación se expresa de múltiples modos: — en el disfrute de habilidades y talentos considerados a veces —y no sin discusión— como «naturales»: inteligencia, capacidades físicas y psí­ quicas, sensibilidad artística, destreza manual, etc.; — en los roles desempeñados en las funciones reproductiva y familiar, según el género, la edad, el parentesco...; — en la posición ocupada en la división social del trabajo productivo, en la que los sujetos pueden desempeñar oficios o profesiones cataloga­ dos como «manuales» o como «intelectuales» y en las que asumen pa­ peles de dirección o posiciones subalternas; — en la capacidad de intervenir en las decisiones que se toman en los procesos culturales, económicos o de la comunicación; — en el acceso a los recursos o a las rentas generados por la actividad económica (clases sociales) o al estatus o privilegios derivados del re­ conocimiento social (aristocracias de sangre, estamentos, castas, esta- hlishment,...)', — en la adscripción a identidades simbólicas de carácter étnico, nacional o religioso, con todas las connotaciones culturales que comportan; — en la ubicación en el territorio (centro-periferia, ámbito rural-ámbito urbano), que da lugar a un acceso diferenciado a recursos de todo tipo. Tales diferencias de situación marcan unas fracturas —cleavages o esci­ siones, dirán algunos autores— entre grupos, cada uno de los cuales comparte unas determinadas condiciones: sociales, de género, cultura­ les, económicas, etc. De las relaciones asimétricas entre estos grupos na­  ¿QUÉ ES POLÍTICA? 23 cen constantemente tensiones que pueden requerir un tratamiento políti­ co. Hay diferencias de situación o de convicción entre asalariados y em­ presarios, entre generaciones de diferente edad, entre diferentes grupos religiosos, entre distintas comunidades nacionales, entre los dos géneros, entre agricultores y ganaderos, entre países pobres y países ricos, entre grandes empresas y pequeñas empresas, etc. No importa sólo que las diferencias tengan un fundamento objetivo o cuantificable, que pueda medirse en términos monetarios: por ejemplo, la diferencia entre patrimonios o rentas. También importa la percepción social de la diferencia. Es decir, que la sociedad atribuya valor o prestigio a determinadas situaciones, mientras que otras sean vistas como negati­ vas o de menor valor: por ejemplo, el prestigio que la pertenencia a una u otra casta conlleva en ima sociedad como la india. El valor o el desvalor —el prestigio o el desprestigio— que la sociedad imputa a cada situación origina discrepancias y enfrentamientos, porque quienes ocupan posicio­ nes no valoradas no suelen conformarse con ellas y quienes disfrutan po­ siciones de prestigio no quieren perderlas. Desde esta perspectiva, el ori­ gen de la política puede atribuirse también a una desigual distribución de valores en una determinada sociedad y a los intentos de corregirla (Easton). Entre las diferencias señaladas, ¿hay al^n a que j>ueda considerarse como central, de la que dependen todas las demás? Mgunas teorías socia­ les han optado a veces pOf seleccionarcomffpnrhórdial una de dichas di­ ferencias: la división en clases sociales, la diferencia de géneros o la dis­ tinción elite-rñasa sería —según diferentes íhterpretacióhes— la divisoria o fractura clave, a partir de la cual se generarían todas las demás. Con todo, hay que admitir que la explicación que puede ser válida en un con­ texto histórico puede dejar de serlo cuando dicho contexto se modifica: es posible que diferencias o fracturas de gran importancia en un momen­ to dado se vean sustituidas por otras, siguiendo la evolución de las condi­ ciones sociales y culturales. D iferencias internas y externas : política doméstica y política global Las dos tablas que siguen nos presentan un panorama de las diferencias internas —dentro de una misma comunidad— y externas —entre comu­ nidades— , La comparación entre un país avanzado —como España— y un país en desarrollo —como Sierra Leona— nos revela todo tipo de dife­ rencias (cfr. tabla 1.1.1). Por su parte, las diferencias de renta en el interior de un mismo país expresan desigualdades en el acceso a recursos de todo tipo: educación salud, cultura, calidad de la vivienda, etc. En la tabla 1.1.2 se presenta una medida de la desigualdad intema en algunos paí­ ses. Las desigualdades internas no siempre coinciden con el grado de de­ sarrollo de cada una de dichas sociedades. ¿Qué sugieren los datos de dichas tablas cuando se relacionan con la situación política de cada país? 24 SOCIEDAD, POLÍTICA, PODER T ab la 1.1.1. Desigualdades sociales entre países España Marruecos Bolivia Sierra Leona Esperanza de vida (hombres) 75,7 67,5 62,2 40,3 Población analfabeta (%) 2,3 51,1 51,0 69,6 Población rural (%) 22,2 43,4 37,6 63,4 Habitantes por médico 227 2.123 2.827 13.696 Ejemplares de prensa diaria por 1.000 habitantes 100 26 65 4 PNB per cápita ($) 16.990 1.320 890 150 Ordenadores personales por 1.000 habitantes 196 20 23 — Consumo de calorías diarias per cápita 3.352 3.046 2.267 1.874 Los datos corresponden al período 2000-2004, según los casos. T abla L1.2. Desigualdades sociales en el interior de un país Participación de la población en la renta nacional (%) El 10 % El 10 % Relación entre más rico recibe más pobre recibe lo recibido por A y B (A) (B) Noruega 23,4 3,9 6,1 Suecia 22,2 3,6 6,2 Bangladesh 26,7 3,9 6,8 Alemania 36,9 3,2 6,9 India 28,5 3,9 7,3 España 25,2 2,8 9,0 Vietnam 29,9 3,2 9,4 Marruecos 46,6 2,6 11,7 Turquía 30,7 2,3 13,3 Reino Unido 28,5 2,1 13,8 Camerún 35,4 2,3 15,7 Estados Unidos 29,9 1,9 15,9 Irán 49,9 2,0 17,2 Sudáfrica 44,7 1,4 33,1 Chile 47,0 1,2 40,6 México 43,1 1,0 45,0 Argentina 43,1 1,0 45,0 Brasil 46,9 0,7 68,0 F u en te : NNUU (2005). PNUD. Informe sobre DesarroUo Humano 2005. Las fronteras variables de la política Hemos señalado como punto de arranque provisional que la política es un modo de regular conflictos que hace uso, cuando conviene, de la obliga­ ción y de la coacción. Pero bastaría un repaso a las hemerotecas para com­ probar que algunas situaciones conflictivas que hoy se someten a la política no lo han sido en el pasado. Y viceversa. Hasta hace un siglo, por ejemplo, las condiciones de trabajo de los  ¿QUÉ ES POLÍTICA? 25 asalariados fueron consideradas como un asunto «privado» que no debía tratarse desde la política. La alteración del paisaje o la explotación de re­ cursos naturales —cuando se industrializa o cuando se urbaniza— ha sido durante años un tema ajeno a la regulación política. El estatuto subordina­ do de la mujer en muchas esferas de la vida social fue admitido como el efecto inevitable de una condición biológica que la política no podía al­ terar. En cambio, la infidelidad matrimonial o la homosexualidad fueron —y son todavía en algunos países— sancionadas con penas de prisión, porque se estimaba que alteraban el orden social y merecían, por tanto, la interven­ ción represiva de la autoridad política. Algunas convicciones religiosas o antirreligiosas han sido consideradas durante siglos como crimen de Es­ tado y todavía no han dejado de serlo en determinadas sociedades de nues­ tros días. En ciertas comunidades, el uso público de las lenguas ha quedado a la decisión individual de los ciudadanos; en otras, este uso ha sido regula­ do por normas políticas que distinguen el tratamiento de una o varias len­ guas oficiales con respecto a las demás. Estos ejemplos muestran que no es constante la presencia de la políti­ ca en la regulación de conflictos producidos por diferencias humanas; de género, de raza, de condición laboral, de creencia, de cultura, de valores, et­ cétera. El ámbito de la política tiene, pues, contornos variables. Cambios en las tecnologías de la comunicación o de la reproducción humana plantean, por ejemplo, nuevas diferencias y nuevas tensiones sobre lo que debe y lo que no debe ser regulado políticamente; ¿qué hacer con el pomotráfico en Internet? ¿Cómo tratar a los embriones humanos «sobrantes» de las fecun­ daciones asistidas? ¿Conviene regular políticamente estas situaciones o hay que dejarlas al acuerdo privado de las partes implicadas? Las partes en conflicto defenderán, respectivamente, la «politización» o la «despolitización» de sus discrepancias según consideren que esta intervención política —que lleva a decisiones vinculantes— va a favorecer o a perjudicar sus propias pretensiones. Quienes se creen perjudicados de­ nunciarán la politización como innecesaria. La reclamarán, en cambio, cuando les convenga. Las luchas sociales del capitalismo industrial del si­ glo XIX son una buena muestra de las contradicciones aparentes de algunos actores. Por ejemplo, mientras los empresarios resistían la intervención es­ tatal en la fijación de salarios o de horarios laborales como una perturba­ ción del orden económico, exigían simultáneamente la «politización» de la sindicación o de la huelga, convirtiéndolas en delitos perseguibles por el estado. Puede decirse, por tanto, que las fronteras de la política se van alteran­ do a lo largo de la historia de los pueblos. Y que esta alteración dependerá tanto de cambios técnicos y culturales, como de la capacidad de los actores para someter —o para sustraer— sus disputas a esta gestión de carácter vin­ culante. 26 SOCIEDAD, POLÍTICA, PODER Las etapas de la politización La modificación del ámbito político no ha seguido siempre la misma pauta. Pero, en un plano ideal, serían cuatro las etapas que pueden llevar a la politización de una diferencia social: a) identifícaciór^de una distribución desigual de valores y recursos que es percibida como inconveniente o arriesgada; b) toma de conciencia por parte de los colectivos implicados y expresión de sus^Emandaf, exigencias y propuestas-psua-íorregir lar situación-y controlar el riesgo que acarrea; c) movilización de apoyos a las demandas y propuestas, acumulando todo tipo de recursos (conocimiento experto, difusión de información, dine­ ro, organización, armas...) y buscando el mayor número de aliados en­ tre otros grupos y actores; d) traslado del conflicto al escenario público, reclamando la adopción de decisiones vinculantes para toda ía comunidad. Éstas decisiones, que pretenden modificar el deséquilibrio anterior-; deben contar con..el res­ paldo de la coacción que administran las instituciones políticas. En cada una de estas etapas ideales —que a menudo se solapan— se reproducen las tensiones y los antagonismos, puesto que algunos actores colectivos pueden oponerse a la politización del conflicto. O, cuando es ya inevitable, pueden promover diferentes alternativas de regulación. En algunos ejemplos recientes podemos reconstruir aproximadamente las etapas, los actores y los resultados obtenidos en procesos de politización a gran escala o de tipo «macro»: es el caso del movimiento feminista o del movimiento ecologista. El movimiento feminista aparece como promotor de un reequilibrio en la relación entre hombres y mujeres, mediante la adopción de políticas obligatorias de igualación y de discriminación positi­ va. El movimiento ecologista surge como promotor de un reequilibrio entre quienes priman la explotación económica sin límites de los recursos natu­ rales y quienes denuncian y padecen los perjuicios sociales y ambientales derivados de estos excesos. De esta politización se derivan las decisiones medioambientales de obligado cumplimiento que algunos estados van po­ niendo en marcha gradualmente. Pero también puede identificarse casos de politización o despolitiza­ ción a escala menor o «micro». Por ejemplo, la politización de conflictos lo­ cales, cuando un grupo de vecinos toma conciencia sobre un déficit en los equipamientos de sus pueblos o de sus barrios, en comparación con otros. O cuando los agricultores especializados en algún tipo de cultivo reivindi­ can un tratamiento que les ponga en condiciones semejantes a las de sus competidores y les proteja frente al riesgo que estos competidores represen­ tan. O cuando los usuarios de autopistas de peaje trasladan a la escena pú­ blica su conciencia de desigualdad respecto de los usuarios de vías de libre circulación. Por el contrario, la despenalización del adulterio, de la homosexuali­  ¿QUÉ ES POLÍTICA? 27 dad o del aborto significan una reducción del ámbito de intervención de lo político. Lo son también la privatización de la seguridad social y de determinados servicios públicos o una eventual aceptación del libre tráfico y consumo de drogas. Así pues, a lo largo de la historia y en la actualidad inmediata pode­ mos identificar situaciones que son objeto de politización o de despolitiza­ ción, según los casos. Cuando estas situaciones entran en el ámbito de la política serán gestionadas mediante decisiones vinculantes que pretenden revisar la situación inicial, con el apoyo —si es necesario— de una coac­ ción aceptada socialmente. En cambio, cuando las disputas dejan el ámbi­ to de la política tendrán que resolverse mediante acuerdo voluntario entre las partes. O, si este acuerdo no se consigue, mediante la imposición de he­ cho de la ^ rte más fijerte sobre las demás. La ausencia de política —en condiciones de desigualdad— permitirá jugar con ventaja a los grupos que ocupan las posiciones más favorables. N uevos conflictos , nuevos debates , nuevos equilibrios Señalamos a continuación algunas cuestiones que provocan hoy el deba­ te social en muchas comunidades y que se han trasladado al ámbito polí­ tico. ¿Deben ponerse condiciones legales a la procreación asistida? ¿Deben prohibirse las «madres de alquiler»? ¿Tienen derecho los fumadores a los trasplantes de corazón? ¿Puede un empresario despedir libremente a sus trabajadores? ¿Debe estar abierta la universidad a todos los que desean acceder a ella? ¿Por qué hay que subvencionar con fondos públicos la actividad de los agricultores y no la de los otros actores económicos? ¿Debe fijarse por ley la paridad de género — hombres y mujeres— en las candidaturas electorales de los partidos? ¿Hay que controlar la producción y el comercio de alimentos genéti­ camente modificados? ¿Debe impedirse la fusión de grandes empresas transnacionales de comunicación? Sobre cada una de estas cuestiones, un análisis politològico debe plan­ tearse algunas preguntas: ¿Qué factores hacen que estas cuestiones sean controvertidas? ¿Qué grupos o actores sociales son los protagonistas de cada debate? ¿Qué argumentos y recursos utilizan? ¿En qué sentido pretenden influir sobre la situación preexistente? 28 SOCIEDAD, POLITICA, PODER ¿Sociedades sin política? ¿Qué hay de inevitable en esta presencia de la política? ¿Hay que acep­ tarla como un fenómeno ligado a la misma condición humana? O, por el contrario, ¿es imaginable una sociedad sin política? Los antropólogos y los prehistoriadores nos hablan de sociedades «sin política», cuímdo describen la existencia de comunidades de tamaño reducido, vinculadas por lazos de parentesco, en las que los bienes necesa­ rios para subsistir son compartidos. En estos grupos, la generosidad mutua sustituye a la apropiación individual de los recursos básicos. Se trata, pues, de comunidades igualitarias. En ellas, la cooperación en la caza o en la re­ colección —de cuyos resultados todos participan— es la mejor protección que un individuo puede obtener frente a las amenazas de un entorno natu­ ral ante el que se siente muy vulnerable. Dado lo elemental y lo simple de su organización y de sus necesidades, pueden «permitirse el lujo» de prescindir de estructuras políticas perma­ nentes. Decisiones y sanciones son tomadas por la propia comunidad, por­ que no hay más desigualdades consolidadas que las que se derivan de la po­ sición de género o de parentesco. El rol de liderazgo que aparece en algunos grupos —el «consejo de ancianos», el «jefe de la tribu»— no equivale a una posición de superioridad o de dominio sobre los demás: su función se ase­ meja más al de un portavoz de lo que la comunidad necesita y siente en cada momento, responsable de dar ejemplo de la dedicación, del espíritu de servicio al colectivo y de la ayuda mutua que son las pautas de conducta en tales grupos. ¿Es justo que califiquemos a tales comunidades como «socie­ dades primitivas»? Como veremos más adelante, la historia nos enseña que, a lo largo de los siglos, las comunidades humanas se han hecho cada vez más complejas. La aparición de nuevos conocimientos y de nuevas técnicas —por ejemplo, el «descubrimiento» de la agricultura o la «revolución industrial»— y la progresiva especialización del trabajo que trajeron consigo incrementaron en su momento la diferenciación interna de las comunidades. Con esta diferenciación, aumentó el riesgo de conflictos y la necesidad de asegurarse contra ellos mediante el recurso a la política. ¿Es previsible el retomo a una «sociedad sin política»? Tal vez pueda darse en el futuro una comunidad donde se hayan eliminado determinadas diferencias, consideradas como la raíz de las tensiones. Si tales diferencias desaparecieran, los conflictos se irían atenuando, el riesgo social disminui­ ría y la política se iría haciendo cada vez menos necesaria, hasta su comple­ ta «evaporación». Así lo han sostenido algunos autores, de los que se han derivado propuestas —políticas, ciertamente— orientadas a este fin. Otros, en cambio, entienden que no es previsible una comunidad sin diferencias, sean las que hemos conocido hasta el momento presente, sean nuevas dife­ rencias todavía por aparecer. Para éstos, por tanto, persistirán las tensiones que hacen necesario el recurso a la política, aunque con formas y expresio­ nes diversas de las que hemos conocido hasta hoy.  ¿QUÉ ES POLÍTICA? 29 P ropiedad privada y poder político Durante el siglo xix, en plena expansión del capitalismo industrial y finan­ ciero, se vio en la desigualdad de la propiedad del capital — la tierra, los bienes industriales o los capitales financieros— la raíz principal de los conflictos sociales y de la estructura política que intentaba controlarlos. El poder político aparecía como un instrumento al servicio de los intereses de los propietarios. A partir de este análisis, las diferentes propuestas so­ cialistas y anarquistas pronosticaban que la desaparición de la propiedad privada dejaría sin razón de ser a las estructuras políticas, porque el acuerdo libre y voluntario entre individuos y grupos bastaría para resolver las diferencias. Una sociedad sin poder político — la «anarquía»— o la ex­ tinción gradual del estado se convirtieron en los objetivos últimos del mo­ vimiento obrero internacional, que elaboró estrategias diferentes para conseguirlos. A siglo y medio de distancia de aquellas propuestas, ¿qué juicio merecen? ¿En qué medida conservan su validez? ¿Hasta qué pun­ to pueden darse por desmentidas por la historia posterior? A lgunas definiciones c lá sic a s de l a p o lítica Entre las definiciones clásicas de la política, es posible distinguir—al me­ nos— cuatro grandes corrientes, que subrayan en sus definiciones algún elemento central. La política como control sobre personas y recursos. Sería político todo fenómeno vinculado a formas de poder o de dominio sobre los demás (Maquiavelo, LassweII, DahI), imponiéndoles conductas que no serían espontáneamente adoptadas. * La política como actividad desarrollada a través de un sistema de ins­ tituciones públicas. Sería política toda actividad inserta en instituciones estables —básicamente, el estado— , autorizadas para ejercer una co­ acción sobre la comunidad (Weber). * La política como actividad dirigida por valores de orden y equilibrio social. Sería política toda actividad encaminada al fomento del bien común o del interés general, mediante la redistribución de valores (Aristóteles, Tomás de Aquino, Locke, Parsons, Easton). La política como actividad vinculada a la defensa de la comunidad con­ tra una amenaza exterior. La preparación para la guerra y la organiza­ ción militar —con sus exigencias de jerarquía, disciplina, recursos fis­ cales y coacción— estarían en el origen de la actividad política (Spencer, Gumplowicz). Este punto de vista ha influido también en una concepción de la política interna, que la entiende como una lucha per­ manente «nosotros-ellos», basada en la distinción «amigo-enemigo» (Schmitt). 30 SOCIEDAD, POLÍTICA, PODER Está claro que estas definiciones tienen puntos comunes, se influyen y complementan. Pero se distinguen por el énfasis que colocan en alguna de las manifestaciones de la política: el poder, la institucionalización, los sistemas de valores, la violencia organizada.  C apítulo 2 ¿QUÉ ES PODER POLÍTICO? Política y poder: dos perspectivas Cuando se trata de la política se hace inevitable la referencia a la idea de poder: «los políticos sólo buscan poder», «la política es la lucha por el po­ der», «los sindicatos —o los medios de comunicación— tienen un poder ex­ cesivo». Hasta el punto de que la ciencia política ha sido considerada por al­ gunos como «cratología» (del griego kratos, poder): una ciencia del poder, encargada de estudiar su naturaleza, su distribución y sus manifestaciones. ¿Cómo se relaciona nuestra idea de la política con la noción de poder? Hemos descrito la política como gestión del conflicto social por medio de de­ cisiones vinculantes. Hay, pues, un componente de obligación o de imposi­ ción en la acción política, que nos lléva de manera nátural a cierta idea de poder. Con todo, no es sencillo definir el concepto de manera precisa e indis­ cutible. Bastiat (1801-1850), un economista y polemista francés, ofreció un millón de luises de oro a quien fuera capaz de dar una convincente noción de poder. Y no se tiene constancia de que Uegara a otorgar el premio. Es proba­ ble que lo mismo sucedería hoy si se convocara un concurso semejante. Esta misma dificultad explica la abundancia de definiciones de poder que nos ofrece la teoría social. Sin embargo, esta variedad de definiciones puede situarse en dos grandes perspectivas: la que entiende el poder como uri^ recurso disponible y la que concibe el poder como resultado de una relación. Cuando se interpreta el poder como un recurso se tiende a percibirlo como una cosa que se tiene o se posee: «el poder político está en manos de tal grupo o tal persona». Por tanto, la cuestión importante en política es cómo apoderarse del poder, si se acepta la redundancia. Y, a continua­ ción, cómo administrarlo, echando mano de él como quien administra una sustancia que se tiene almacenada en algún depósito. Desde este punto de vista, el poder es un recurso controlado por indivi­ duos, grupos, clases o elites. O depositado en manos de las instituciones. Con frecuencia se tiende a considerar el poder como algo exclusivo, con­ trolado monopolísticamente por un actor determinado: el estado, la cla­ se, la elite, la burocracia. 32 SOCIEDAD, POLÍTICA, PODER Quien lo detenta, lo maneja como instrumento y lo aplica sobre los de­ más para obtener de ellos determinados resultados. Esta visión orienta a las concepciones teóricas preocupadas por saber quién tiene y dónde re­ side el poder Entre los clásicos, es posible incluir en esta visión a Hobbes, Marx, Mosca o Wright Mills. L o s RECURSOS DEL PODER Si el poder político depende del acceso que cada actor tiene a determi­ nados recursos, ¿de qué recursos se trata? En primer lugar, los recursos económicos: son los que permiten recompensar o penalizar los actos de otros. En segundo lugar, los recursos de la coacción: son los que facultan para limitar o anular la libre decisión de los demás. Finalmente, los recur­ sos simbólicos, como son la información, la cultura, la religión o el dere­ cho: son los que proporcionan la capacidad de explicar la realidad social, dando de ella la versión más favorable a los propios intereses. Desde esta perspectiva, todo cambio en la distribución de dichos recursos reper­ cute también en el control del poder político en el seno de una comunidad. Cuando se piensa en el poder como efecto de una relación, el poder no se posee: acompaña a la situación de que se disfruta en relación a otra per­ sona o grupo. No es tanto una sustancia como una situación. Quien desea poder no debe apoderarse de nada: debe situarse. Por eUo, se atribuye po­ der a quien está bien situado o tiene una buena situación. En esta visión relacional, el poder no es aprehensible: no se almacena ni acumula. Brota de las relaciones sociales y se difunde continuamente como un flujo constante que pasa por todas ellas. Se presenta más como una oportunidad que como un recurso. Cada grupo y cada individuo, por tanto, deben identificar y explotar las oportunidades que se les presentan de mejorar su situación, maniobrando estratégicamente para disfrutar de una mayor ventaja relativa. De esta manera, el poder ya no aparece como un instrumento que se aplica sobre otros para conseguir determinados efectos. Es visto, en cam­ bio, como la probabilidad de que se produzcan ciertos resultados favora­ bles para un determinado actor, a partir de la relación que este actor mantiene con otros. Desde esta perspectiva, todos los actores aportan algo a la relación que acaba en poder de unos sobre otros. En esta rela­ ción se manifiestan no sólo la imposición o el predominio que ejercen los primeros, sino también la aceptación o acatamiento que ofrecen los se­ gundos. Volveremos más adelante sobre este aspecto, al tratar de la legiti­ midad. Cuando se adopta este punto de vista, la pregunta principal no es tanto saber quién tiene el poder, sino qué posiciones facilitan el dominio de unos actores y el acatamiento de otros. Conduce a las llamadas concepciones estratégicas o pluralistas, preocupadas por analizar qué estrategias colo-  ¿QUÉ ES PODER POLÍTICO? 33 can en situaciones de ventaja. Entre los clásicos —antiguos o contem­ poráneos— podrían situarse aquí a Maquiavelo, Tocqueville, Dahl o Foucault. En síntesis, puede decirse que la primera visión —el poder como recurso o como sustancia— subraya el elemento de imposición que va anejo a toda idea de poder. El poder se identifica especialmente con la capacidad de imponer límites y privaciones a la capacidad de decisión de los demás, obligándoles a conductas no queridas por ellos. En cambio, la segunda vi­ sión —el poder como resultado de una situación— descubre la relación de poder en el intercambio que mantienen diversos actores, sin perder de vista que la imposición de unos se acompaña de la aceptación de otros. En realidad, este contraste entre los dos conceptos de poder no es tan cla­ ro como aquí se presenta. Recursos y situación están relacionados. Porque, de una u otra forma, es el control de determinados recursos o ca­ pacidades el que sitúa a algunos actores en situaciones estratégicamente más ventajosas que a otros y les confiere más poder. O, en sentido contra­ rio, de una situación ventajosa se deduce un acceso más fácil a los recur­ sos necesarios para reforzar la propia posición. Por ejemplo, si admitimos que disponer de mayor nivel cultural o de mejor educación confiere mayor capacidad de imponerse sobre los de­ más, también habremos de reconocer que esta capacidad se basa en el control de los recursos necesarios —conocimientos, información, capaci­ dad de comunicación, dinero, etc.— para consolidar la situación de ven­ taja de que se parte. Integrando esta doble perspectiva —recursos y situación—, una defini­ ción útil del poder político es la que lo equipara a la capacidad de inter­ venir en la regulación coactiva del conflicto social. Según la perspectiva que adoptemos, esta capacidad de intervención de cada actor se fundará en el control de determinados recursos o en la situación relativa que ocu­ pa frente a los demás sujetos. Si el poder político equivale a esta aptitud para incidir en la regulación del conflicto podemos atribuir poder político al gobierno que toma deci­ siones. O al partido que, a su vez, controla al gobierno. O a una diputada que participa en un debate parlamentario y otorga su voto favorable a un proyecto de ley. Pero también a un medio de comunicación que es capaz de provocar la dimisión de un ministro, al denunciar un escándalo de co­ rrupción. O a una asociación patronal que consigue que se adopte una política económica que le favorece. O a una organización religiosa que bloquea la aprobación de ciertas disposiciones legales, mediante la movi­ lización de sus afiliados. O a un grupo ecologista que obliga a cambiar el trazado de una carretera para evitar la destrucción del medio natural donde habita determinada especie animal. O a un funcionario que retra­ sa la aplicación de una disposición aprobada por el Gobierno. Desde este punto de vista, el poder no se ejerce solamente desde las insti­ tuciones públicas ni puede decirse que reside de forma exclusiva en el es­ tado. La intervención en la regulación de conflictos sociales está abierta —como veremos— a un conjunto de actores diversos que se esfuerzan 34 SOCIEDAD, POLÍTICA, PODER por orientar dicha regulación en benefìcio propio. Y, aunque no en la misma medida, todos estos actores disfrutan de una relativa capacidad de intervención en el proceso. Todos los actores citados intervienen en la regulación de algún conflicto y en las decisiones que exige esta regula­ ción. Lo hacen por activa o por pasiva. Proponiendo e imponiendo. O re­ sistiendo y bloqueando. Es esta capacidad de propuesta y de impulsión, de resistencia y de bloqueo la que revela la existencia de poder político en manos de unos determinados sujetos sociales. Fuerza, influencia, autoridad ¿Cómo se manifiesta esta capacidad de intervención? El poder político está hecho de tres componentes: la fuerza, la influencia y la autoridad. Son componentes que reciben nombres diversos según autores y escuelas, pero que están presentes de un modo u otro en todas las concepKíiones del poder T ab la 1.2.1. Los componentes del poder político Quiere producir Ejerce Recurre a la actitudes de Quiere obtener Fuerza Amenaza Temor Influencia Persuasión Convicción Acción o inacción de otros actores Auctoritas Reputación Confianza Hablamos de fuerza o de coacción cuando existe capacidad para negar o limitar a otros el acceso a determinados bienes u oportunidades: la vida, la integridad fi'sica, la libertad, el patrimonio, el trabajo. Así ocurre con las instituciones políticas cuando encarcelan, embargan o multan a algún ciudadano. O amenazan con hacerlo. Son acciones que privan a algunos de bienes que poseen o de oportunidades que pueden presentarse. Lo ha­ cen los grupos terroristas cuando secuestran, matan o torturan con un objetivo político. Pero también lo hacen otros actores sociales cuando cortan una carretera, ocupan un local, paralizan un servicio público o se niegan a cumplir determinadas obligaciones legales. Hay también posibi­ lidades de ejercitar esta fuerza de manera más sutil y menos aparatosa cuando se impone a otros la privación de algunos bienes u oportunida­ des. Por ejemplo, cuando se controlan informaciones, difundiéndolas, manipulándolas o reteniéndolas en función de determinados intereses. Así puede hacerlo tanto un gobierno que aplica formas directas o indirec­ tas de censura, como un grupo de comunicación que «administra» la emisión de noticias y opiniones en beneficio de unos sectores y en perjui­ cio de otros. Otra forma de coacción es ejercida por algunos actores cuando se sirven de su capacidad financiera para condicionar la libertad de acción de otros: por ejemplo, cuando el FMI supedita la concesión de  ¿QUÉ ES PODER POLÍTICO? 35 créditos a un gobierno, a condición de que éste adopte una determinada política social y económica. O cuando algunas empresas amenazan con la suspensión de su actividad si no obtienen contrapartidas de la admi­ nistración, en forma de tratamiento favorable en materia fiscal, urbanís­ tica o medioambiental. Lo mismo ocurre a escala individual, cuando un cacique o notable local amenaza con dejar sin trabajo a quienes no le presten su apoyo político o electoral. V iolencia política y terrorismo En las comunidades organizadas, el poder político ejerce la coacción físi­ ca contando con el respaldo de una ley o de una norma, por discutida que ésta sea. Pero se da también un recurso a la violencia por parte de grupos que se oponen al poder establecido y que pretenden objetivos políticos al margen y en contra de las normas vigentes. Organizaciones que quieren cambiar el sistema económico, que se oponen a la dominación de un es­ tado invasor o que reclaman la independencia de su comunidad frente al estado en que está integrada, han recurrido en el pasado y recurren hoy a las armas como instrumento de acción política. Cuando esta lucha no sólo se dirige contra los agentes del estado al que se pretende combatir, sino que afecta también a la población civil con acciones indiscriminadas que afectan a sus derechos básicos —la vida, la integridad física o la li­ bertad— , la violencia pretende crear situaciones de terror o de inseguri­ dad que minen la resistencia a sus objetivos políticos y debiliten psicoló­ gicamente la voluntad de sus adversarios. Pero el uso de esta violencia sólo es políticamente significativo si cuenta con el apoyo de sectores más o menos amplios de la sociedad en que se desarrolla. Sólo mientras cuente con este apoyo podrá ser reconocida como acción política. ¿Podemos identificar situaciones —históricas o actuales— que reúnan estas características? ¿Qué factores permiten superarlas? Hablamos de influencia cuando el poder político se basa en la capacidad para persuadir a otros de que conviene adoptar o abandonar determina­ das conductas. Esta aptitud para la persuasión depende del manejo y difusión de datos y argume