Secteur parapublic: définition et Contrôle Financier

• Un aperçu de la gouvernance des entités du secteur parapublic

Introduction générale

• La gouvernance vise à instaurer un cadre de confiance, de transparence et d'efficacité dans la gestion des affaires publiques et privées.
• Elle constitue le socle de la légitimité des institutions et de la qualité des interactions entre les citoyens et l'État.
• Les entreprises publiques sont des instruments d'exécution des politiques nationales des États qui les contrôlent.

Le cadre de la présentation est divisé en quatre parties

• Généralités sur le secteur parapublic, la gouvernance et la gestion du portefeuille de l'État.
• Le cadre normatif de gouvernance des entités du secteur parapublic.
• Les acteurs clés de la gouvernance des entités du secteur parapublic.
• Les principaux défis du secteur parapublic.

Quelques généralités sur la gouvernance, le secteur parapublic et le portefeuille de l'État

• La définition des concepts de gouvernance, de portefeuille de l'État et du secteur parapublic.
• Le champ d'intervention du contrôle financier.

Définition de la gouvernance

• Il existe une pluralité de définitions de la notion de gouvernance.
• Selon l'Institut sénégalais des administrateurs (ISA), la gouvernance est un système par lequel les entreprises sont dirigées et contrôlées.

La notion de portefeuille de l'État

• Au sens strict, le portefeuille de l'État peut être défini comme « toutes les participations financières, directes ou indirectes, détenues par l'État dans les sociétés publiques et les sociétés à participation publique minoritaire » (article 11 de la loi d'orientation).
• Une définition plus large intègre toutes les entités disposant d'une personnalité morale de droit public et bénéficiant d'une autonomie financière, quel que soit leur statut.

L'acception du secteur parapublic

• La notion de secteur parapublic a évolué dans le temps.
• La loi d'orientation n°2022-08 du 19 avril 2022, qui abroge et remplace celle de 1990, a élargi le champ du secteur parapublic en intégrant les organismes publics.
• Les entités du secteur parapublic sont classées en deux catégories: les sociétés publiques et les organismes publics.

Le champ d'intervention du contrôle financier

• Le contrôle financier assure le suivi d'un portefeuille de 200 entités réparties.
• 24 sociétés à participation publique minoritaire
• 33 sociétés publiques
• 143 organismes publics
• Certaines entités, notamment dans le secteur minier, échappent encore au suivi du contrôle financier, bien que les nouvelles autorités aient instruit et permis le suivi de nombreuses d'entre elles.

Le cadre normatif de gouvernance des entités du secteur parapublic

• Le cadre normatif commun.
• Les cadres normatifs spécifiques.

Le cadre normatif commun

• Les lois et textes réglementaires communs aux entités du secteur Parapublic.
• L'acte uniforme de l'OHADA relatif au droit comptable et à l'information financière (AUDCIF) adopté en 2017.
• La loi d'orientation n° 2022-08 du 19 avril 2022 relative au secteur parapublic.
• Le Code général des impôts (CGI) adopté par la loi n° 2012-31 du 31 décembre 2012.
• Le Code du travail, adopté par la loi n° 97-17 du 01 décembre 2017, modifié et son décret d'application n° 2009-1413 du 28 décembre 2009.
• Le décret 2022-2295 du 28 décembre 2022 portant Code des Marchés publics.
• Le décret n° 2018-842 du 09 mai 2018 portant comptabilité des matières, modifié par le décret n° 2021-06 du 06 janvier 2021.
• La circulaire n° 17 PR du 14 janvier 2022, sur le renforcement de la supervision, des contrôles et de la bonne gouvernance des entités du secteur parapublic.
• L'instruction présidentielle n° 0355 n° 00525 PR/SGPR/CF du 04 septembre 2024 sur la reddition des comptes.
• La circulaire n° 00525 PR/SGPR/CF du 19 décembre 2024 du contrôle financier portant agenda pour la programmation des réunions et la production des documents de gestion.
• Le Code de gouvernance des entreprises publiques de l'ISA.
• La nouvelle doctrine de gestion du portefeuille de l'État.

La loi d'orientation n°2022-08 du 19 avril 2022 relative au secteur parapublic vise à:

• Le besoin d'adaptation du dispositif juridique de base;
• La nécessité d'avoir un cadre normatif unifié pour toutes les composantes du Secteur parapublic.
• La nécessité d'élargissement du champ du Secteur parapublic;
• Les besoins d'adaptation à l'environnement normatif international.
• Cette loi repose sur les principes de promotion de la bonne gouvernance, de préservation des deniers publics et de gestion axée sur les résultats (GAR).

Innovations de la loi d’orientation

• L'élargissement du champ du secteur parapublic.
• La création de deux sous-catégories d'entités du secteur parapublic (les organismes publics et les sociétés publiques).
• La création d'un Fonds de relance des sociétés à participation publique, en difficulté.
• La création d'au moins 2 comités spécialisés du CA (comité d'audit, et comité de rémunération).
• La cooptation d'administrateurs indépendants et d'un administrateur représentant les salariés.
• Le suivi du portefeuille de l'Etat par le ministère chargé des Finances.
• La détermination de la responsabilité des organes délibérants et des dirigeants.
• Le renforcement et la modernisation de la gouvernance des sociétés publiques.
• Le renforcement du suivi et de l'évaluation des activités de chaque entité.
• La confirmation des attributions du contrôle financier dans les entités du secteur parapublic.

Les difficultés de mise en œuvre de certaines dispositions de la loi d'orientation sont liées au retard dans l'adoption des textes d'application de la loi:

• Le projet de décret fixant les règles d'organisation et de fonctionnement du comité de suivi du secteur parapublic (CSPP).
• Le projet de décret portant statut type applicable aux sociétés nationales.
• Le projet de décret fixant la rémunération et la liste des avantages accordés aux dirigeants des entités du secteur parapublic.
• Le projet de décret fixant les conditions de création du fonds de relance.
• Le projet de décret fixant le montant de la contribution forfaitaire à verser par les entités du secteur parapublic.
• Le projet de décret fixant les modalités d'élaboration, de validation et d'exécution des contrats de performance.
• Le projet de décret portant organisation et fonctionnement de la commission spéciale de suivi du désengagement de l'Etat.
• Le projet de décret régissant le fonctionnement de l'organe délibérant des entités du secteur parapublic.

La circulaire présidentielle n°0017 PR/SG du 14 janvier 2022 sur le renforcement

de la supervision, des contrôles et de la bonne gouvernance des entités du Secteur parapublic impose des mesures.

• Validation préalable, par le Chef de l'État, de toutes les options stratégiques projetées
• Tenue de réunions de pré-conseils présidées systématiquement par la tutelle technique.
• Maitrise des effectifs et de la masse salariale.

La circulaire n° 00525PR/SGPR/CF du 19 décembre 2024 du Contrôle

financier portant agenda pour la programmation des réunions et la production des documents de gestion.

• Porte essentiellement sur l'agenda des réunions et la production des documents de gestion des entités du Secteur parapublic.

L'instruction présidentielle n°0355 du 24 septembre 2024 sur

la reddition des Comptes.

• A été prise, afin de rappeler aux dirigeants des entités du secteur parapublic leurs obligations de présenter leurs rapports de gestion et états financiers de synthèse dans les délais réglementaires.

Le Code de gouvernance des entreprises

• Il était crée afin de promouvoir les meilleures pratiques en matière de gouvernance.
• Vise à instaurer la transparence, la responsabilité, la participation, la reddition des comptes et l'État de droit.
• Le gouvernement a rendu son application obligatoire dans toutes les entreprises publiques.

La nouvelle doctrine de gestion du portefeuille de l'État

• Vise à mettre en œuvre un portefeuille rentable au service de l'émergence du Sénégal, envisageant des réformes phares.
• Bien qu'adopté en Conseil des Ministres, cet outil de gouvernance n'a pas encore de support normatif pour sa mise en œuvre.

Les acteurs clés de la gouvernance des entités du secteur parapublic

• Les autorités de tutelle
• Les organes délibérants
• L'organe exécutif (Direction générale ou Direction)
• Le contrôle financier
• Les autres corps et organes de contrôle de l'État
• Les commissaires aux comptes (CAC).

Les autorités de tutelle

• La tutelle désigne le pouvoir dont dispose l'État pour définir et orienter la politique des entités publiques du gouvernement.
• L'article 46 de la loi d'orientation n°2022-08 prévoit des tutelles technique et financière dans chaque entité du secteur parapublic qui jouent un rôle primordial dans le dispositif de contrôle de ces entreprises.
• Chaque entité est sous la double tutelle financière (ministère des Finances) et technique (désigné par le décret portant répartition des services).
• Elles sont notamment cosignataires du contrat de performance (CDP) entre l'État et les entreprises sous leur tutelle.
• Elles peuvent, par arrêté conjoint, servir un avertissement aux dirigeants.
• Au-delà des tutelles technique et financière, il existe, dans certaines entités du secteur parapublic, une tutelle administrative.

Les organes délibérants

• En plus du Conseil d'administration, il est prévu dans les sociétés publiques une autre instance délibérante.
• L'organe délibérant assure la supervision des activités en application des orientations et de la politique de l'État définies dans le secteur concerné.
• Fixe les grandes orientations et suit leur mise en œuvre par l'organe exécutif.
• Assiste, par avis et recommandations, le chef de l'organe exécutif de l'entité dans l'exercice de ses fonctions et attributions.
• Délibère et adopte ou approuve de nombreux documents dont les plus essentiels sont le plan stratégique de développement (PSD), le projet d'établissement de l'entité, le projet de budget, les États financiers.
• Autorise les projets de conventions que l'entité doit signer.
• Les délibérations doivent être prises en suivant des règles de majorité et de quorum (majorité absolue).
• Les délibérations par consultation à domicile ne sont pas autorisées dans les organismes publics.
• Les membres de l'organe délibérant (CA, CO, CS, CR) ont un mandat de trois (03) ans renouvelable une fois.
• Le Président de l'organe délibérant (PCA, PCS, PCR, ou PCO) dispose d'attributions qui lui sont spécifiques tels que l'approbation de certains marchés et l'évaluation de l'application du Code de gouvernance.
• Devoirs: loyauté vis-à-vis de l'entité, intégrité, discrétion, etc.
• Droits: accès à l'information, rémunération, formation.

L'organe exécutif

• Est régi par les articles 25, 32, 33 et 34 de la loi d'orientation sur le secteur parapublic.
• Le directeur ou le chef de l'organe exécutif est nommé par décret et est révocable ad nutum, c'est-à-dire à tout moment, à la discrétion de l'autorité investie du pouvoir de nomination.
• En cas de faute grave ou de mauvaise gestion, il peut encourir des sanctions civiles et disciplinaires, sans préjudice de poursuites pénales.
• Selon l'article 33 de la loi d'orientation, la rémunération et la liste des avantages du chef de l'exécutif sont fixés par décret.
• Le chef de l'organe exécutif (directeur général ou directeur) assure l'administration générale de l'entité et veille à l'exécution des décisions prises par l'organe délibérant et les autorités de tutelle.

Le controle financier

• Est un un organe créé par l'ordonnance n° 59-043 du 31 mars 1959 et rattaché au Secrétariat général de la Présidence de la République.
• Dirigé par un fonctionnaire de la hiérarchie A1, nommé par décret, appelé le Contrôleur financier.
• Sous son autorité des Contrôleurs d'État, choisis parmi les fonctionnaires de la hiérarchie A1 ou assimilée.
• L'article 51 réaffirme les missions de suivi des entités du secteur parapublic et d'alerte du Contrôleur financier.
• Il est chargé de suivre les activités et le contrôle permanent de la gestion administrative et financière des entités du secteur parapublic.
• Veiller au respect, par les entités, de la réglementation qui leur est applicable.
• Élaborer des rapports périodiques, destinés au Président de la République, sur les activités et sur la situation financière et administrative des organismes suivis.
• Suivre l'application des directives présidentielles ou des instructions ministérielles, issues des rapports des organes ou corps de contrôle.
• Établir chaque année, un rapport annuel des fiches synoptiques sur les entités publiques et les sociétés minoritaires.
• Émettre un avis sur les demandes de primes de rendement, à l'attention du Président de la République.
• Assister, avec voix consultative, aux réunions des organes délibérants des entités publiques.
• Avoir tout pouvoir d'investigation dans toutes les entités du secteur parapublic.
• Veiller à la conformité des procédures à la réglementation dans les Commissions des Marchés des entités publiques.
• Procéder au contrôle et au visa de tous les actes ayant une incidence financière sur le budget de l'État.

Les autres corps et organes du controle de l'etat

• D'autres organes et corps de contrôle interviennent conformément à l'article 50 de la loi d'orientation relative au secteur parapublic.
• Il s'agit de l'Inspection générale d'État (lGE), de la Cour des comptes (CC), de l'Inspection générale des Finances (lGF) et des inspections internes des ministères assurant la tutelle technique, ainsi que le Bureau organisation et méthodes (BOM) sur l'aspect organisationnel

Les Commissaires aux Comptes (CAC):

• Ce sont les articles 55 et 56 de la nouvelle loi d'orientation n° 2022-08 qui prévoient la nomination et les missions des Commissaires aux comptes (CAC) dans les entités du secteur parapublic.
• Ont pour mission de contrôler la gestion de l'entreprise.
• L'innovation introduite par la loi d'orientation est l'établissement d'un rapport sur la gouvernance de l'organisme public

Les défis actuels du secteur parapublic

• A la suite des différents constats relevés et inhérents aux difficultés de fonctionnement des entités du Secteur parapublic, le contrôle financier a dressé le tableau de synthèse des recommandations (slides suivants)
• Revue du dispositif organisationnel et fonctionnel du Secteur parapublic et met en évidence les problèmes les plus marquants.

Les principaux défis du secteur parapublic sont:

• Tenue irrégulière des réunions des organes délibérants des entités du secteur parapublic
• Retard dans la présentation dans les délais prescrits des projets de budget et des états financiers de certaines entités publiques.
• Tenue irrégulière des pré-conseils prescrits par la loi d'orientation.
• Non-publication des textes d'application de la loi d'orientation, dont le délai est largement dépassé (un an après la publication).
• Importance des charges de personnel.
• Importance des budgets de fonctionnement au détriment des budgets d'investissement.
• Insuffisance des dotations publiques de certaines entités du secteur parapublic.
• Absence d'encadrement juridique de la politique de « car plan » appliquée dans les entités du secteur parapublic.
• Faible niveau de capitalisation et importance des créances détenues sur l'État.
• Création d'holdings publiques sans cadre réglementaire approprié.
• Absence de modèle économique viable.
• Absence d'un cadre réglementaire fixant la rémunération des dirigeants des établissements publics.
• Non-respect des critères d'évaluation de la compensation.
• Importance des dettes fiscales et sociales.
• Absence de suivi de certaines entités publiques et des entreprises évoluant dans le secteur minier.
• Faiblesse du dispositif de contrôle interne.
• Absence d'une politique de renforcement des capacités des dirigeants sociaux.
• Lenteur dans la restructuration des entreprises en difficulté.
• Absence d'un cadre normatif permettant la mise en œuvre de la nouvelle doctrine de gestion du portefeuille de l'Etat.
• Problématique de la réglementation dans les entreprises publiques.
• Inadaptation du code de gouvernance des entreprises de l'ISA.
• Conclusion générale, la conférence vise à jeter les bases d'une gouvernance renforcée.

Ce résumé aborde la définition du portefeuille de l'État, distinguant les approches strictes et larges. Il met en lumière l'évolution du secteur parapublic suite à la loi d'orientation n°2022-08. Le rôle du Contrôle Financier dans le suivi des entités publiques, notamment les sociétés à participation publique majoritaire et celles du secteur minier, est également examiné.