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Introdução

• A aula se propõe a estudar como a Administração Pública se estrutura e se organiza juridicamente para atingir seus objetivos
• O ordenamento jurídico impõe diversos deveres ao Estado, como segurança, saúde e educação
• As diferentes naturezas dessas tarefas exigem estruturas administrativas distintas
• O estudo se concentrará na organização administrativa do Estado, com foco em concursos públicos

Administração Pública: Conceito

• O direito administrativo direciona seu foco principal para a "administração pública"
• O governo atua como função política, enquanto o direito constitucional se ocupa de sua atuação
• Há uma diferença entre entidades políticas e administrativas, sendo as últimas o foco do estudo nos órgãos e entidades que compõem a Administração Pública

Entidades Políticas

• Possuem competências de natureza política, legislativa e administrativa
• São entes federados ou pessoas políticas como a União, estados, Distrito Federal e municípios
• Autonomia política é a capacidade dessas entidades de legislar e de se auto-organizar
• Com a capacidade de legislar, regulamentam assuntos previstos na Constituição
• Municípios têm competência para legislar sobre assuntos de interesse local, enquanto a União legisla sobre direito do trabalho e civil

Entidades e Órgãos Administrativos

• Não possuem autonomia política e, portanto, não têm capacidade de legislar ou se auto-organizar
• Apesar disso, detêm competências administrativas para execução das leis

Diferenças Chave

• Entidades políticas têm autonomia política enquanto órgãos e entidades administrativas não
• Embora entidades administrativas não possuam competências políticas ou legislativas, elas detêm competências administrativas para executar as leis
• Enquanto entes políticos podem inovar no ordenamento jurídico, órgãos e entidades administrativas se limitam a executar os ditames legais
• Ente político pode criar uma entidade administrativa para executar uma lei, conceito de descentralização

Centralização, Descentralização e Desconcentração

• Estado se vale de centralização, descentralização e desconcentração para organizar a função administrativa
• Centralização ocorre quando o Estado executa diretamente suas tarefas por meio de órgãos subordinados à mesma pessoa política, ou seja, pela própria administração direta
• Na descentralização administrativa, o Estado delega a execução de tarefas a outras entidades, como entidades da administração indireta ou particulares
• A descentralização envolve duas pessoas jurídicas diferentes: o ente político e a pessoa jurídica que executa a atividade

Descentralização por Outorga

• Ocorre quando o Estado, mediante lei, cria ou autoriza a criação de uma entidade e transfere a ela determinado serviço público
• Associa-se às entidades da administração indireta
• Parte da doutrina também destaca a transferência da titularidade dos serviços públicos
• Dá-se com prazo indeterminado, decorrente do princípio da especialidade

Descentralização por Delegação

• Ocorre quando o Estado transfere a um particular a execução de um serviço público mediante ato ou contrato (e não via lei)
• A delegação ocorre por prazo determinado
• A delegação unilateral consiste na autorização para prestação de serviços públicos, enquanto a delegação mediante contrato representa concessão e permissão de serviços públicos
• Marcelo Alexandrino destaca que outro diferencial é a amplitude do controle que a administração direta exerce em cada caso

Controle na Descentralização

• Na descentralização por outorga (administração indireta), o controle é finalístico, de espectro reduzido
• Já na descentralização por delegação (particulares), o poder concedente exerce controles mais amplos, incluindo alteração unilateral das condições de execução, intervenção imediata e decretação de caducidade
• Na descentralização não há subordinação e poder hierárquico; há mera vinculação entre administração direta e indireta

Descentralização Territorial

• Consiste na criação de território federal, conforme a Constituição
• Territórios federais são pessoas jurídicas de direito público que integram a administração pública federal, sendo chamados de autarquias territoriais com atribuições administrativas genéricas e heterogêneas

Desconcentração

• O Estado se desmembra em órgãos para melhor organização estrutural, dentro da mesma pessoa jurídica
• Uma competência é segmentada e atribuída a um órgão

Diferenças entre Descentralização e Desconcentração

• Ao contrário da descentralização, há hierarquia na desconcentração
• Atenção: desconcentração é observada na administração direta e indireta

Mnemônico Clássico

• DesCentralização -> Cria Entidade
• DesConcentração -> Cria Órgão

Comparativo dos Institutos

• Descentralização: atribuição de competências a entidades (com personalidade jurídica própria), sem subordinação ao ente político
• Desconcentração: atribuição de competências a órgãos (sem personalidade jurídica própria), com subordinação entre os órgãos
• A descentralização pode ocorrer dentro da administração direta, mas a desconcentração só ocorre no interior das entidades da indireta.

Órgãos Públicos

• Dentro de uma mesma pessoa jurídica, um feixe de competências é segmentado e atribuído a um órgão
• Segundo Hely Lopes Meirelles, são "centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais", cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem

Impossibilidade de Serem Parte em Contratos Administrativos

• Órgãos não podem celebrar contratos administrativos em nome próprio, visto que não possuem personalidade jurídica própria.
• No seguinte exemplo: o contrato administrativo de compra seria celebrado juridicamente pela pessoa jurídica à qual o Ministério da Economia está subordinado

Ausência de Patrimônio Próprio

• Órgãos públicos não possuem patrimônio próprio, e os bens que utilizam pertencem à pessoa jurídica à qual estão subordinados

Falta de Capacidade Processual

• órgãos não detêm a faculdade de serem judicialmente responsabilizados por danos ocasionados por seus agentes no desempenho de suas funções

Teorias do Órgão

• Objetivo explicar como a atuação do agente público e do órgão é imputada ao Estado

Teoria do Mandato

• Agente seria um mandatário da pessoa jurídica
• Criticada pois não explica como o Estado (que não tem vontade própria) outorga o mandato
• Instrumento do mandato: procuração

Teoria da Representação

• Agente público é um representante do Estado, como tutor ou curador
• Pesso jurídica a um incapaz e por pressupor que o Estado confere representantes a si mesmo

Teoria do Órgão ou da Imputação Volitiva

• Pessoa jurídica manifesta desejo através dos órgãos
• Conduta dos agentes é atribuída ao Estado

Criação e Extinção dos Órgãos

• Dependem de ato legislativo
• Criação/extinção dos órgãos do legislativo - resolução legislativa
• Criação/extinção dos órgãos dos demais poderes - lei (em sentido estrito)

Regra Geral

• Precisa lei (em sentido estrito) para a criação e extinção de órgãos:

Constituição Federal: Atribuições do Congresso Nacional

• Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, dispor sobre matérias de competência da União, especialmente sobre a criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública:

Não se Pode Criar ou Extinguir Órgãos Mediante Decreto

• Atribuições do Presidente da República:
• O Presidente pode dispor, mediante decreto, sobre organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos.
• tratando de órgãos do Poder Executivo, a iniciativa desta lei cabe ao Chefe do Poder Executivo

O que a Constituição exige

• Resoluções Legislativas de cada Casa do Legislativo para a criação e extinção de órgãos do Poder Legislativo

Classificações dos órgãos

• Quanto à estrutura: Simples ou Unitários e Compostos
• Quanto à atuação funcional: Singulares ou Unipessoais e Colegiados ou Pluripessoais
• Quanto à situação estrutural: Diretivos e Subordinados
• Quanto à Posição Hierárquica: Independentes ou primários, Autônomos, Superiores e Subalternos

Esquematizando

• Características dos órgãos

Contrato de Gestão e Contrato de Desempenho

• Contratos de gestão: mesmo os órgãos (desprovidos de personalidade própria) podem celebrar contratos de compromisso com o alcance de determinados resultados e prazos
• Tais instrumentos buscam ampliar os resultados alcançados pelos entes públicos e, em contrapartida, conferem a tais entes maior autonomia administrativa

Comentando estes dois instrumentos:

• São firmados entre o poder público e outros entes pertencentes à administração pública, sejam órgãos da própria administração direta, sejam entidades descentralizadas
• Resulta na ampliação da autonomia de órgãos e entidades da administração pública, especificamente a autonomia gerencial, orçamentária e financeira (a chamada "autonomia GOF")
• Tem como contrapartida a fixação de metas de desempenho para o ente público
• Reduzem os controles sobre as atividades-meio e intensifica os controles sobre os resultados (desempenho) destas organizações públicas

Fundações Particulares

• Existe uma outra modalidade de "contrato de gestão”, o qual é celebrado com entes privados (e não com entes públicos) e possui como fundamento a Lei 9.637/1998
• Objetiva assegurar o comprometimento dos entes públicos com o alcance de resultados
• Entes públicos se comprometem a apresentar desempenho superior, melhorar a qualidade dos produtos e trabalhar com prazos garantidos
• Podem usufruir de maior autonomia ad