Amministrazione Pubblica: Una Panoramica Generale

Amministrazione Pubblica

• L'amministrazione è la gestione e cura degli interessi, svolta da appositi apparati.
• La pubblica amministrazione è l'attività svolta dagli enti pubblici o soggetti con funzione pubblica per garantire la gestione di beni comuni.
• Gli interessi pubblici sono obiettivi individuati dalla legge in risposta a bisogni collettivi.
• Gli articoli 97 e 98 della Costituzione Italiana sono dedicati all'Amministrazione Pubblica.
• I costituzionalisti suggeriscono di interpretare l'intera Costituzione, non solo i singoli articoli, per comprendere appieno l'ambito dell'Amministrazione Pubblica.
• L’articolo 32 sancisce la tutela della salute come diritto fondamentale, e art 33 prevede che La Repubblica detta le norme generali sull'istruzione.
• L’adozione delle Costituzioni data all’Ottocento, che ha fatto scaturire problemi dal momento in cui sono sovraordinate alla legge.
• A partire dalla Rivoluzione francese, l'attività amministrativa era regolata tendenzialmente dalla legge.
• A differenza delle Costituzioni ottocentesche, quelle novecentesche si occupano di Pubblica Amministrazione, soprattutto quella repubblicana del '48.
• L'articolo 97 della Costituzione riguarda l'organizzazione della Pubblica Amministrazione, i pubblici uffici devono garantire buon andamento e imparzialità.
• L'articolo 98 dispone che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della nazione.
• L'articolo 28 disciplina la responsabilità dei dipendenti pubblici.
• Gli articoli 51 e 54 regolano l'accesso ai pubblici uffici e la responsabilità deontologica dei dipendenti.
• L'articolo 113 riguarda la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione, affermando il principio della giustiziabilità degli atti amministrativi.
• Gli articoli 41 e 43 si riferiscono all'attività economica finalizzata all'utilità sociale.
• L'articolo 24 stabilisce il diritto di agire in giudizio per tutelare i propri diritti soggettivi e interessi legittimi.
• Secondo l'articolo 100, la giurisdizione amministrativa, come l'articolo 125, disciplina l'assetto della giurisdizione amministrativa sul territorio.
• L'articolo 13 pone limiti alle libertà costituzionali con atto della Pubblica Amministrazione.
• Ai sensi dell'articolo 14, le pubbliche amministrazioni possono effettuare ispezioni per motivi economici e fiscali, limitando così l'inviolabilità del domicilio.
• La Costituzione prevede una riserva di legge, che può essere assoluta (sottraendo alla regolazione del governo e della Pubblica Amministrazione) o relativa (riconoscendo uno spazio per la regolamentazione).
• Gli atti amministrativi a contenuto normativo stabiliscono regole generali e astratte anziché regolare casi specifici e tutte le pubbliche amministrazioni hanno "potestà regolamentare".
• A seguito della riforma del 2001, la potestà regolamentare statale ed degli enti ha un fondamento costituzionale esplicito.
• L'articolo 87 riguarda i poteri del Presidente della Repubblica di promulgare leggi ed emanare decreti.
• Con la riforma del Titolo V, l'articolo 117 ripartisce la potestà legislativa tra Stato e Regioni, attribuendo allo Stato la potestà regolamentare nelle materie di legislazione esclusiva, salvo delega alle regioni.
• I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e allo svolgimento delle proprie funzioni.

Normative che investono la pubblica amministrazione

• Il decreto legislativo 165/2001 definisce le amministrazioni pubbliche.
• Ai sensi del decreto legislativo 231/2002, la Pubblica Amministrazione è definita in relazione ai ritardi nei pagamenti.
• Il decreto legislativo 82/2005 (Codice sull'amministrazione digitale) definisce le Pubbliche Amministrazioni a cui si applicano le disposizioni del codice.
• Il decreto legislativo 33/2013 riordina la disciplina dell'accesso civico, e riconosce come amministrazioni pubbliche.
• In base alla legge 190/2012 (Legge Severino), sono previsti la prevenzione e la repressione della corruzione nella Pubblica Amministrazione
• Il decreto legislativo 36/2023 (Codice dei contratti pubblici) definisce l'amministrazione ai fini dei contratti pubblici.

Ulteriori informazioni sulla Pubblica Amministrazione

• Esistono società sotto controllo pubblico destinate a svolgere funzioni o servizi pubblici, soggette alla disciplina pubblicistica.
• Non vi è una definizione normativa univoca e universale di pubblica amministrazione, ma una pluralità di norme applicabili con geometrie variabili.

Diritto Amministrativo

• Insieme dei principi e delle regole che disciplinano il corretto svolgimento dell'attività e del funzionamento degli uffici pubblici.

Origine del Diritto Amministrativo

• Non c’è unanimità sul momento in cui ha avuto origine il diritto amministrativo.
• Alcuni fanno risalire la sua origine all'Impero Romano, altri al periodo comunale/medievale.
• Una parte della dottrina fa risalire l’origine alle prime forme di gestione comune di servizi come il mulino pubblico.
• La posizione più condivisa è che il diritto amministrativo sia un fatto più recente, legato alla nascita dello Stato moderno.
• La razionalizzazione dei poteri pubblici data dalla pace di Westfalia (1648), sulla scia della Rivoluzione francese.
• La distinzione dei tre poteri risulta necessaria al fine tutelare gli atti della P.A. dall’invadenza dei giudici.

Fonti del Diritto Amministrativo

• Sono tutti quegli atti e fatti che introducono norme giuridiche organizzate secondo un principio gerarchico.
• Al vertice della piramide ci sono la Costituzione e le leggi costituzionali.
• Sul gradino successivo, ci sono le fonti primarie: legge ordinaria e atti aventi forza di legge (decreti legge e legislativi).
• Segue la legislazione regionale, disciplinata dall'articolo 117 della Costituzione.
• Le fonti secondarie, sono subordinate alla legge e alla Costituzione e prevalentemente costituite dai regolamenti.
• Fonti atto introducono il diritto scritto, mentre le fonti fatto sono l'espressione di un diritto non scritto, come le consuetudini.
• Collocazione incerta nell'assetto gerarchico per gli statuti degli enti locali.
• Il diritto amministrativo, ha diritto settoriale e speciale con regole proprie dell'attività amministrativa.

Leggi provvedimento

• Sono tra le fonti del diritto, ma hanno problematiche diverse.
• La legge è astratta e generale, ma disciplina una pluralità indeterminata di casi.
• Con legge disciplina un caso concreto: legge provvedimento, che regola un caso specifico e deroga al principio di generalità.

I regolamenti

• Disciplinati dall'articolo 17 della Legge 400/1988.
• I regolamenti governativi che sono atti amministrativi che hanno natura normativa.
• Nello specifico sono: regolamenti di esecuzione, quelli di attuazione, regolamenti indipendenti e i regolamenti di organizzazione.
• Regolamenti di delegificazione: la legge affida la disciplina di una materia che prima era disciplinata da essa.
• Gli atti amministrativi hanno un contenuto generale e normativo.
• Ordinanze contingibili e urgenti: hanno carattere derogatorio
• Circolari: atti amministrativi interni rivolti alla Pubblica Amministrazione per regolare le proprie modalità operative.

Dimensione sovranazionale delle fonti

• L'evoluzione ha comportato un'integrazione nell'Unione europea, riconosciuta dall'articolo 117, comma 1 della Costituzione.
• Fonti comunitarie principali: trattati, regolamenti, direttive.
• L’articolo 1 della legge 241/90 riconosce l'applicazione dei principi amministrativi dell'ordinamento comunitario nello Stato.
• Le normative dell'Unione Europea e le leggi nazionali sono standard di legittimità per gli atti amministrativi.
• La primazia del diritto dell'Unione Europea: un atto che viola questo diritto, è illegittimo; se la legge nazionale contrasta il diritto comunitario, la Corte costituzionale richiede la disapplicazione della norma nazionale e l'applicazione del diritto comunitario..

Rapporto tra Diritto amministrativo, potere esecutivo e potere legislativo

• La Pubblica Ammonistrazione concorre alla funzione di regolazione insieme ad altri soggetti dell’ordinamento e al potere esecutivo.
• Montesquieu e la Rivoluzione francese: la pubblica amministrazione non potrebbe partecipare alla funzione di regolazione.
• Il governo partecipa alla funzione normativa tramite decreti legge e legislativi, mentre la pubblica amministrazione tramite fonti secondarie.

Rapporto tra Diritto amministrativo e politica

• Separazione tra politica e amministrazione, in cui devono essere mantenute le funzioni politiche dalle funzioni amministrative.
• La politica è rappresentata dal governo e suoi organi decisionali, mentre l'amministrazione è esecutore delle politiche e deve operare in base a principi di professionalità.
• La politica può influenzare le decisioni amministrative e l’amministrazione agisce in neutrale a servizio degli interessi pubblici.
• Le attività sono suddivise in due categorie, la conquista del potere e l’influenza sul governo e l’amministrazione della vita pubblica.
• Vi sono tre tipologie di rapporto tra sfera politica e sfera amministrativa (amministrazione servente al governo, relazione fiduciaria tra burocrazia e organi politici, imparzialità).

Rapporto di lavoro alle dipendenze della P.A.

• La relazione tra funzionari potrebbe determinare la nascita di una classe burocratica completamente esterna agli organi politici.
• Strumentalità data dal rispetto legislativo e canoni di imparzialità, ragionevolezza e proporzionalità.
• Responsabilità dell'amministrazione e quella politica affidate al ministro/ministero per la materia competente.
• L'amministrazione ha assunto un potere separato dalla politica dato gli articoli 97 e 98 a garanzia a buon andamento e imparzialità.
• I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo dello Stato con accesso mediante concorso in cui viene valorizzato il merito.
• Le autorità politiche stabiliscono i fini e l'attività gestionale è affidata alla classe burocratica regolata decreto legislativo 165 del 2001.
• Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e quindi si scindere la responsabilità politica da quella della classe burocratica.
• Al dirigente spetta la responsabilità attinente all'esercizio dell'attività amministrativa (art. 21 decreto legislativo 165 del 2001).
• Lo Spoil System implica che il capo dipartimento può essere rimosso se non confermato dal ministro anche se è visto come lacuna al principio di separazione.
• Negli ultimi anni l'amministrazione dà attuazione dei fini prestabiliti dalla politica.
• Negli anni '90 la modifica all'unilateralità pubblica amministrazione
• Negli anni '80 è stato introdotto il contratto e negli anni '90 la disciplina del lavoro non è più solo pubblica, ma basata sul contratto in cui è stato emanato l'Aran.

Riepilogo del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione

• In genere, l' rapporto di impiego è privatistico, regolato dal Codice Civile; leggi sui rapporti di lavoro; d.lgs. 165/2001; contrattazione collettiva.
• La sua natura pubblicistica viene mantenuta solo in relazione a determinati profili:
• concorsi pubblici per assunzioni;
• rapporti di impiego che includono magistrati, personale militare, ecc...
• Il tutto si giustifica in ragione delle particolarità dell'attività svolta e dei limiti delle risorse finanziarie.

Rapporto tra Diritto Privato e Diritto Pubblico

• E’ necessaria una distinzione tra l'attività amministrativa di diritto privato e l'attività amministrativa di diritto pubblico.
• Le procedure devono seguire il principio concorrenziale concorsuale.
• La capacità contrattuale, sebbene in entrambi i diritti è "libera” ma per la P.A tale autonomia è di eteronomia e non può scegliere con chi contrarre.
• Necessaria motivazione e procedure da seguire, nel rispetto della legge.
• L'amministrazione ricorre al contratto quando non ha forza giuridica di imporsi (espropriazione).
• La Costituzione prevede come principio che “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in forza di una legge”.

Il Principio di Legalità

• Trova fondamento nell'art. 23 della Costituzione e nell'art. 13 della legge 241/1990.
• Funge perno a protezione del cittadino verso P.A..
• E formale tramite fondamento nella legge e sostanziale attraverso le modalità di esercizio del potere.

Organizzazione Amministrativa

• Dal punto di vista della dottrina e della scienza giuridica si preferisce utilizzare pubblici apparati che svolgono un’attività per la “cura concreta degli interessi pubblici”.
• Si può distinguere tra pubblica amministrazione e attività economica sia la regolazione sia la vigilanza.
• Evoca il concetto di uffici e quindi organi con disposizioni di legge.

Evoluzione Amministrativa

• I caratteri iniziali del diritto amministrativo subiscono nel tempo cambiamenti radicali, come lo Stato-nazione.
• L'evoluzione dell'organizzazione amministrativa riflette i cambiamenti nella società.
• Legge Cavour del 1853: responsabilità ministeriale e uniformità amministrativa.
• Periodo giolittiano: "decollo amministrativo" con crescita dell'amministrazione, nuovo rapporto tra politica e amministrazione, espansione burocratica e conferimento pieni poteri a causa di eventi bellici.
• Graduale autonomizzazione del potere amministrativo rispetto al potere esecutivo-governo.
• Il fascismo implementa delle riforme per ridurre la spesa pubblica e rafforzare la burocrazia tradizionale.
• Anni '50: efficienza del settore pubblico con ottica di razionalizzazione e alcuni articoli sancivano principi fondamentali con attenzione al decentramento amministrativo sia verticale che orizzontale.
• Anni '70: regionalizzazione della sanità e quello della partecipazione.
• Anni '80: privatizzazione dei grandi servizi con meccanismi negoziali del pubblico impiego.
• Gli anni ‘90 segnano un’ulteriore spinta per il processo riformatore da parte dell'UE con principi di imparzialità

Modelli organizzativi della P.A.

• Figure Soggettive: ministeri (oggi in numero di 15), agenzie amministrative, enti pubblici, società in partecipazione pubblica e autorità indipendenti.
• Tre Modelli Organizzativi: modello ministeriale, autonomistico, delle amministrazioni indipendenti o neutrali.
• Si viene a stabilire un numero limitato di ministeri (12) con legge.
• Articolo 93 disciplina l'ordinamento Presidenza Consiglio, le attribuzioni e organizzazione dei ministeri, il Presidente consiglio dirige il governo, ne mantiene l'unità di indirizzo dei ministri concepiti come apparato amministrativo burocratico che deve dare esecuzione all'indirizzo politico.
• Teoria del New Public Management: portare la cultura manageriale all'interno delle pubbliche amministrazioni per restituire autonomia rispetto all'organo di indirizzo politico che si ritrova il principio di separazione.
• La Dirigenza amministrativa ha tre potere (adotta atti amm, ha poteri di gestione del personale, ha potere di spesa)
• Deputati (gli esecutivi, il governo e i ministri). Devono rispondere delle loro gesta.

Organi e Agenzie Amministrative

• Agenzie ministeriali hanno il compito di fornire informazioni ed assistere i contribuenti.
• Tipi Di Agenzie Amministrative: delle entrate, delle dogane e dei monopoli.

Organi Non Propriamente Amministrativi

• Uffici di diretta collaborazione con il ministro.
• Compiti dei ministri possono essere delegati ai sottosegretari.
• Strutture periferiche che realizzano decentramento burocratico come Prefettura che si occupa del decentramento burocatico per conto dei ministeri.
• Presidenza del Consiglio dei Ministri (PCM) è un ente che coordina l'attività del governo italiano e prevede La Segreteria Generale della PCM;
• PCM ha Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi, Dipartimento della Funzione Pubblica, Affari Regionali, Autonomie e di della Protezione Civile.

Enti Pubblici

• Non sono esercitate solo con organizzazione ministeriali, ma con organizzazioni che potessero assumere una certa autonomia con degli enti pubblici.
• Enti pubblici economici hanno perso importanza per via dell'UE.

Società Pubbliche

• L'impresa gestita da enti pubblici ha attraversato diverse fasi fino alla predominanza con le società in partecipazione rappresentando lo Stato imprenditore.
• La società partecipazioni statali consolidate dal ministero partecipate state.
• La Golden Share permette un controllo pubblico sproporzionato che ha visto nascere i golden share.

Autorità Amministrative Indipendenti

• La AAI è la figura istituita ha introdotto un elemento di concorrenzialità anche nei settori dei servizi pubblici precedentemente gestiti.

Organi e uffici

• Struttura: Persona giuridica, organo, organo titolare ufficio
• Gli organi sono individuati dalla legge e agiscono in base ad una competenza.

Rapporti Organizzativi

• La relazione gerarchica è di direzione e coordinamento, esercitando un controllo per garantire piena trasparenza.

L’attività provvedimentale della pubblica amministrazione

• Si pone l'attenzione con l'attribuzione per l'esercizio del potere per interessi pubblici del singolo potere. La procedura ha una fase istruttoria e una decisione finalizzata al controllo per l'integrazone e l'efficienza.

Fasi

• Fasi: iniziativa, istruttoria all'esercizio del potere, decisione/fase decisoria, integrazone efficacia (controllo).

Figure

• Responsabile: identificazione, le condizioni essenziali necessarie, il dialogo tra le parti interessate (soccorso istruttorio).
• Garante della trasparenza, per adottare l'attività in modo efficace per l'esercizio del potere.

Discrezionalità Amministrativa e Tecnica

• discrezionalità amm: scelta come esercitare potere disegnando assetto interessi,
• Discrezionalità tecnica, quale metodologia tecnico-scientifica utilizzare per ricostruire un fatto presupposto esercizio potere.

Il provvedimento amministrativo

• Atto giuridico proveniente da una Pubblica Amministrazione.
• Dev’essere ontologico, funzionale e strutturale con sequenza di atti finalizzata a creare un provvedimento efficace, di tipicità dell'art. 23 dalla carta ai fini delle autorizzazioni e della competenza intesa come capacità speciale per diritti altrui.

Tipologie

• Ampliativi, che accrescono la sfera giuridica del destinatario.
• Ablatori, che riducono la sfera giuridica del destinatario.
• Il volere porta l'amministazione una multipolarità di poteri su dei soggetti (vincolati e discrezionali).

Struttura Atto

• Parte iniziale elementi identificavi: Denominazione atto amministrativo, Intestazione, Oggetto titolo, Numero.
• Parte centrale: motivo
• Parte finale: luogo, data e sottoscrizione.

Motivazione

• è prevista nell'art. 111 della Costituzione art. 3 della legge sul procedimento amministrativo.
• Deve essere motivato per dei verichi e le trsparenze al dine di garantire il corretto svolgimento delle fasi.

L’invalidità del provvedimento amministrativo

• Sono tutti il vizi che rendono vizi invalidi gli atti:
• Eccesso di potere: autorità agisce al di fuori limiti legge.
• Violazione di legge: non si seguono le norme giuridiche e costituzionali.
• Incompetenza: soggetti emittenti senza la competenza.

Ipotesi di Illegittimità non invalidante

• Vizio d'intensià inferiore non invalidati, tra vizi formali o procedimentali.

Nullità del provvedimento

• La si ha quando manca l'idoneità a produrre effetti sin da subito nei casi previsti dalla legge (mancanza degli elementi essenziali, assenza di attribuzione, violazione giudicato).

Autotutela

• possibilità per la pubblica amministrazione di farsi giustizia da sé, prevenendo nel contenzioso.

Esiti dell’autotutela

• Può avere esiti diversi di tipo caducatorio di tipo confernatico nel quali è possibile annullare/revocare. È dato sapere che esistono degli obblighi

Partecipazione al procedimento amministrativo

• Strumenti che consentono e polifunzionalità della partecipazione, le funzioni sono difensive e collaborative.
• E obbligo di comunicazione è essere in conoscenza dell'avvio del procedimento individuato (art 7)

Contenuto

• Dati dell’ amministrazione competente.
• L'oggetto del processo, termine di 30 giorni.

Obbligo

• Obbligo che l'amministazione si prenda carico dell'eventuale problema nell'atto all'atto di intersediare le richieste.

Eccezioni

• Ci sono però delle eccezioni su una correta verifica e risoluzione per le particolarità.

Interesse legittimo

• Si fonda sul rapporto tra la Pubblica Amministrazione imporrre le prorie decisioni in modo corretto.

Simmetria

• Possibilità concreta e concreta e la possibilità di una valutazione a livello di dati di cui tutti i membri sono corretemente a conoscienta al fine dell'interdizione nelle decisioni amministrativve.

Il principio del contraddittorio nel procedimento amministrativo

• Necessario confronto con il diretto intersato per finalità si contradditorio dove si evidenziano gli interessi di parti.

Comunicazione

• La commissione l'esito del giudizo e tutte le questioni rilevanti per il la parte interessata.

Diritto alla difesa

• Il diritto alla proria difesa a al di fuori del fatto che venga presa in considerazione a propriio favore.

Contadditorio

• Effitivo sia garantito il diritto ad influenzare la parte ad influenzare la parte.

Transimo

• Le fasi devono esser organizzate affinchè si possa difendere al meglio.

Motivazione

• Le decisioni hanno un ragionamento sottosstante.

Momento di presentazione di istanzw

• Esistono fasi nella quali l'ente comunica le responabilità.

Preavriso

• È possile presentare per iscritto le prosse possibbilità d'accoglimento.