Tema 25: Unión Europea: Política y Economía Monetaria (PDF)

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Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea Temario común. Tema 25 La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea GUIÓN-RESUMEN 1. La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. 1.1. Introducción. 1.2. Objetivos y etapas. 1.3. Aplicación. 1.4. Órganos de la UEM. 1.5. El Pacto de estabilidad y crecimiento. 1.6. La estrategia de política monetaria. 2. Referencia al Tratado de Lisboa. 2.1. Política económica. 2.2. Política monetaria. 2.3. La crisis actual. 3. La Constitucionalización de la UE. 3.1. Preparación. 3.2. Cristalización. 3.3. Referencias al Tratado de la Constitución Europea. OL0622 1  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea 1. LA UNIÓN EUROPEA; LA UNIÓN POLÍTICA Y LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA 1.1. Introducción La preocupación por la consecución de la unión económica y monetaria ha sido, como señalan Abellán Honrubia, Vilá Costa y Olesti Rayo, una constante en el proceso de integración europea desde casi sus inicios y sobre todo a partir de la finalización del período transitorio previsto para la consecución del mercado común. Así, en la reunión de Jefes de Estado o de Gobierno que tuvo lugar en La Haya en diciembre de 1969 se llegó al acuerdo, entre otros, de profundizar en la integración económica. Esta propuesta cristalizó en el denominado Informe Werner, en el cual y a grandes líneas se abogaba por la creación progresiva de una unión económica y montería. En esta unión las principales decisiones de política económica debían ser adoptadas a nivel comunitario, previéndose la creación de un órgano que fuera el centro de decisión económica, así como la creación de un sistema comunitario de bancos centrales. Por diversas razones, la realización del Plan Werner no fue completa y no finalizó en la deseada unión económica y monetaria. La necesidad de una unión monetaria se hizo más acuciante con la consecución del mercado interior, dado que los riesgos que para su buen funcionamiento se derivaban de la existencia de diferentes políticas monetarias en un espacio en el que no existen obstáculos a la libre circulación de capitales, son evidentes. De todas formas, la unión monetaria no deviene únicamente de la necesidad de conseguir los máximos beneficios del mercado interior, sino que intervendrían de diversas formas otros factores que tomados en su conjunto explicarían esta actitud de los Estados miembros. De entre estos factores, hay que señalar los siguientes: el optimismo europeísta que, en los medios empresariales y la opinión pública, comportaba la creación del mercado interior; la actitud francesa de tener mayor peso específico en una unión monetaria antes que continuar bajo la hegemonía alemana en el sistema monetario europeo; la actitud de Alemania que, una vez unificada, acreditaría mediante la unión monetaria su voluntad de mantenerse en el proyecto de integración europea; y la convicción generalizada de la unión monetaria otorgaba a determinados Estados miembros la estabilidad de precios que hubiera sido difícil de conseguir por sí solo, evitándose además el hipotético OL0622 2  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea castigo electoral que políticas monetarias restrictivas pudieran ocasionar en momentos de recesión económica. 1.2. Objetivos y etapas 1.2.1. Objetivos El logro de la unión económica y monetaria fue un objetivo del proceso de integración europea diseñado en tres etapas o fases; y su culminación implica, entre otros aspectos, la creación de una única moneda, el euro, que vendrá a sustituir a las monedas nacionales de los Estados que participen en la UEM. El principal objetivo es conseguir la estabilidad de los precios, que además aparece como la condición indispensable y previa para obtener un crecimiento económico y duradero y la creación de empleo. Ya lo decía el TCEE en su artículo 4 que, para los fines previstos para la Comunidad Europea, establece “una política monetaria y de tipos de cambio única cuyo objetivo primordial sea la estabilidad de precios y sin perjuicio de dicho objetivo el apoyo a la política económica general de la Comunidad, de conformidad con los principios de una economía de mercado abierta y de libre competencia”. 1.2.2. Etapas La consecución de la UEM se realizó de forma progresiva a través de tres etapas: La primera etapa comenzó el 1 de julio de 1990 y terminó el 31 de diciembre de 1993 con la completa realización de la libre circulación de capitales, ya que es imposible la creación de este tipo de unión si existen ciertos obstáculos e inconvenientes al libre movimiento de capitales. La segunda etapa, de 1 de enero de 1994 a 31 de diciembre de 1998, implicaba el progresivo cumplimiento de unos criterios de convergencia nominal por los Estados miembros, destacando esencialmente los siguientes: el incremento anual de la inflación no puede superar en más de 1,5 puntos la media de los tres Estados con la inflación más reducida; y que el déficit público del Estado no pueda ser superior al 3% de su Producto Interior Bruto; siendo su fin último la estabilidad de los precios y el saneamiento de la situación de las finanzas públicas. La tercera etapa se inició el 1 de enero de 1999, para aquellos Estados que hayan satisfecho los criterios de convergencia. El inicio de esta fase supuso la fijación irrevocable de los tipos de cambio de las monedas de los Estados OL0622 3  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea miembros que participaban en la UEM y la pérdida de los instrumentos de política monetaria. A partir de este momento, la política monetaria pasó a ser definida y ejecutada por el SEBC. Es más, la circulación de los billetes y monedas nacionales continuó existiendo hasta, como máximo, el 1 de enero de 2002. A partir de esta fecha van a coexistir con el euro, durante un plazo máximo de seis meses, y transcurrido dicho plazo las divisas dejaron de tener curso legal. Actualmente 18 Estados miembros participan en la tercera fase que nos ocupa. Desde el 1 de enero de 1999: Bélgica, Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Holanda, Austria, Portugal y Finlandia. El 1 de enero de 2001 se unió al grupo Grecia. El 1 de enero de 2002 entraron en circulación los billetes y monedas en euros. El 1 de enero de 2007 se incorporó Eslovenia a la zona del euro y el 1 de enero de 2008 lo hicieron Chipre y Malta. A partir de 2009 lo ha hecho Eslovaquia, en 2011 Estonia y el 1 de enero de 2014 Lituania. Croacia se incorporó en el 2013. Por tanto, actualmente son 18 los Estados miembros cuya moneda oficial es el euro, aunque también se puede hablar de Estados que, sin ser miembros de la Unión Europea, utilizan el euro como moneda oficial (Mónaco, Vaticano, San Marino, Andorra, Kosovo y Montenegro). El artículo 139 TFUE prevé un régimen específico para los Estados miembros que no cumplen las condiciones necesarias para adoptar el euro, denominándolos “Estados miembros acogidos a una excepción”. Este régimen se aplica a Suecia, y también a Letonia, República Checa, Hungría, Polonia (adheridos a la Unión en 2004) y a Rumania y Bulgaria (adheridos en 2007). Los otros dos Estados no participantes (Dinamarca y Reino Unido) disfrutan de regímenes jurídicos particulares establecidos en sendos Protocolos anexos al TU y al TFUE, por lo que no son “Estados miembros acogidos a una excepción”. 1.3. Aplicación La aplicación de la UEM, como recuerdan los autores citados al inicio del tema, suscitó algunas interrogantes, de las cuales hay que subrayar dos. La primera relativa al mantenimiento de los criterios de convergencia en el seno de la UEM y para los Estados que la integraban, ya que los Estados pertenecientes a aquélla asumieron determinadas obligaciones y, entre ellas, las más significativa el mantenimiento de la disciplina presupuestaria; ello suponía que asumieron la prohibición de tener un déficit público excesivo (no superar el 3% del PIB) y que, en caso de incumplimiento, podía llevar la aplicación de sanciones por las instituciones comunitarias contra el Estado infractor (sanciones que podían llegar hasta el 0,5% del PIB del Estado infractor). OL0622 4  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea En concreto, los llamados criterios de convergencia establecidos en el TCE fueron los siguientes: a) Estabilidad de precios, de manera que “el logro de un elevado grado de estabilidad de precios…deberá quedar de manifiesto a través de una tasa de inflación que esté próxima a la de, como máximo, los tres Estados miembros más eficaces en cuanto a la estabilidad de precios”. Y, más en concreto, la tasa de inflación de un Estado miembro dado no deberá exceder en más de un 1,5% de los tres Estados miembros con mejor comportamiento en materia de estabilidad de precios observada durante un año antes del examen de la situación del Estado miembro. b) Situación de las finanzas públicas, ya que “las finanzas deberán encontrarse en una situación sostenible, lo que quedará demostrado en caso de haberse conseguido una situación del presupuesto sin un déficit público excesivo”. En la práctica, la Comisión, en la elaboración de su recomendación anual al Consejo de Ministros de Finanzas, deberá examinar el respeto de la disciplina presupuestaria basándose en dos valores de referencia: Déficit público anual, de manera que, al final del ejercicio presupuestario anterior, la relación entre el déficit público y el producto interior bruto debe ser inferior al 3%: Si no es el caso, esta relación deberá haber disminuido de forma sustancial y constante, y haber alcanzado un nivel cercano al 3% o, alternativamente, mantenerse cerca del 3% si la rebasa de manera excepcional y temporal. Deuda pública, de manera que la relación entre la deuda pública bruta y el PIB debe ser inferior al 60% al final del anterior ejercicio presupuestario. Si no es el caso, esta relación deberá haber disminuido de manera suficiente y aproximarse al 60% a un ritmo satisfactorio. c) Tipos de cambio, o, en otras palabras, “el respeto, durante dos años como mínimo, sin que se haya producido devaluación frente a la moneda de ningún otro Estado miembro, de los márgenes normales de fluctuación que establece el mecanismo de tipos de cambios del sistema monetario europeo”. En este sentido, el Estado miembro debe haber participado sin tensiones graves en el mecanismo de tipo de cambio del sistema monetario europeo ininterrumpidamente durante los dos años anteriores al examen de su situación. Y además, durante ese período, el Estado miembro no debe haber devaluado por iniciativa propia su moneda (es decir, el tipo de cambio bilateral de su moneda respecto de ningún otro Estado miembro). OL0622 5  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea d) Tipos de interés a largo plazo, desde el momento en que “el carácter duradero de la convergencia conseguida por el Estado miembro… deberá verse reflejado en los niveles de los tipos de interés a largo plazo”. En la práctica dichos tipos no deben exceder en más de un 2% los que, como máximo, los tres Estados miembros con mejor comportamiento en materia de estabilidad de precios (los mismos, pues, que para el criterio de estabilidad de precios). El período tenido en cuenta es el año que precede al examen de la situación del Estado miembro. La segunda interrogante, relativa a las relaciones entre los Estados miembros y los no participantes, los problemas derivaron de la necesidad de que estos último pueden mantener unas relaciones que les permitan, cuando sea conveniente, su incorporación a la UEM. A estos efectos, se previó el establecimiento de un Mercado de Cambios, que suponía la vinculación de las monedas de los Estados que pretendan incorporarse a la UEM y al euro; esto es, la fijación de un tipo central, de las monedas candidatas en relación con el euro, con unos márgenes amplios de fluctuación. 1.4. Órganos de la UEM Al inicio de la UEM se constituyó el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), que, a su vez, estará integrado por el BCE y los Bancos Centrales de los Estados miembros. El objeto central del SEBC es el mantenimiento de la estabilidad de los precios, así como apoyar las políticas generales de la Comunidad con el fin de contribuir a la realización de los objetivos comunitarios, actuando de acuerdo con el principio de economía de mercado abierta y de libre competencia. Entre las funciones básicas a desarrollar por el SEBC destacan definir y ejecutar la política monetaria, poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros y promover el buen funcionamiento de los sistemas de pagos en el área del euro. Los órganos de gobierno del SEBC son los del BCE, esto es, el Comité Ejecutivo, el Consejo de Gobierno y el Consejo General. El Comité está compuesto por un presidente, un vicepresidente y cuatro miembros, todos los cuales son nombrados para un período de ocho años por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, de entre personas de reconocido prestigio y experiencia profesional en asuntos monetarios y bancarios, sobre la base de una recomendación del Consejo y previa consulta al Parlamento Europeo y al Consejo de Gobierno del BCE, siendo su mandato no renovable de ocho años ; y en todo caso, sólo podrán ser miembros del Comité Ejecutivo los nacionales de los Estados. El Consejo de Gobierno, como órgano decisorio, está formado por los miembros del Comité Ejecutivo y por los OL0622 6  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea Gobernadores de los Bancos Centrales de los Estados miembros cuya moneda sea el euro. Y el Consejo General lo forman el Presidente y Vicepresidente del BCE y los Gobernadores de los Bancos Centrales de los Estados de la Unión, aunque su moneda no sea el euro. La cualidad más significativa de los miembros citados es la necesidad de su absoluta independencia de los órganos rectores del BCE, obligándose a las instituciones comunitarias y los Estados miembros, a respetar su independencia y a no intentar influirlos. Y además se constata la independencia del BCE en la medida en que goza de autonomía financiera, ya que sus gastos e ingresos no están sujetos al presupuesto comunitario. En cambio, se le dota de un capital cuyos accionistas son los Bancos Centrales Nacionales, beneficiándose de los recursos que obtenga con las operaciones financieras que realice. El Banco Central Europeo, operativo desde el 1 de junio de 1998, tiene, dentro de su ámbito competencial, una competencia normativa importante, pudiendo adoptar acuerdos de Derecho derivado, en concreto, reglamentos, decisiones, dictámenes y recomendaciones. Y asimismo sus actos normativos están sujetos al control del TJCE y está legitimado activa y pasivamente ante el TJCE en los mismos términos que el Parlamento Europeo. El Tratado de Lisboa, por lo demás, consagra la práctica desarrollada desde junio de 1998 por los Ministros de Economía de los Estados miembros de la zona euro de celebrar reuniones informales con carácter previo a las reuniones del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros de la Unión (ECOFIN). Este se grupo se bautizó con el nombre de Eurogrupo y las modalidades de sus reuniones se establecen en un Protocolo anexo al Tratado y en el que se prevé que la Comisión participe en estas reuniones, a las que se podrá invitar al BCE. Incluso aprobó la elección de un Presidente del Eurogrupo por dos años y medio, que sería elegido por la mayoría de los Ministros de Economía de los Estados cuya moneda es el euro. Se nombró al holandés Jeroen Dijsselbloem, con el voto en contra de España. Dijsselbloem ha manifestado que no dejará su cargo y que su puesto no debe entrar en el reparto de cargos internacionales a renovar este año. En todo caso, el Eurogrupo no forma parte del BCE ni del SEBC. 1.5. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento Este Pacto se inscribe en la tercera fase de la UEM y va dirigido a asegurar que el esfuerzo de disciplina presupuestaria de los Estados miembros prosiga tras la introducción de la moneda única, obligando a los países participantes de la UEM a elaborar y presentar programas de estabilidad para mantener a medio plazo el OL0622 7  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea equilibrio presupuestario, y definiendo el calendario de aplicación y las sanciones del procedimiento de déficit excesivo. El Pacto, que establece las normas básicas de la política económica para todos los Estados miembros, es un conjunto compuesto por una Resolución del Consejo Europeo aprobada en Ámsterdam en 1997 y dos reglamentos del Consejo de 1997. La aplicación del Pacto se basa fundamentalmente en dos principios: Supervisión multilateral, de manera que los Estados miembros de la zona euro presentan un programa de estabilidad, que contiene los objetivos de la hacienda pública a medio plazo y se actualiza cada año, mientras que los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro elaboran programas de “convergencia” y que sirven de base a la supervisión multilateral del Consejo. Así, pues, cualquier desvío de la hacienda pública puede ser objeto de una recomendación del Consejo, que puede hacerse pública. Procedimiento de déficit excesivo de un Estado, cuando la Comisión detecta desviaciones importantes respecto del objetivo presupuestario a medio plazo o con respecto a la senda de ajuste que debe conducir a la realización de dicho objetivo, hace una advertencia al Estado miembro en cuestión. Si en un plazo de un mes la situación no cambia, el Consejo hará recomendaciones al Estado en cuestión con objeto de impedir que se produzca un déficit excesivo («mecanismo de aviso preventivo», artículo 121, apartado 4, del Tratado de Funcionamiento de la UE). Finalmente, es la Comisión la encargada de supervisar la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Si hay posibilidad de que algún Estado miembro incumpla sus obligaciones en materia de política económica, el Consejo, basándose en una recomendación de la Comisión, puede dirigir una recomendación específica al Estado considerado. 1.6. La estrategia de política monetaria El BCE, al que ya nos hemos referido, para la consecución de su objetivo predominante como es mantener la estabilidad de los precios, emplea el método denominado estrategia de política financiera que se asienta sobre dos pilares: Asignación de un papel destacado al dinero, partiendo de la necesidad de fijar un valor de referencia cuantitativo para el crecimiento de la oferta monetaria en sentido amplio, dado que la inflación se considera en última OL0622 8  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea instancia el resultado de una disponibilidad excesiva de dinero para adquirir un volumen limitado de bienes y servicios. Valoración basada en un amplio conjunto de información de las perspectivas sobre la evolución de los precios y de los riesgos que amenazan la estabilidad de éstos en la zona euro. Esta valoración se realiza con ayuda de una extensa gama de indicadores económicos (salarios, tipos de cambio, tipos de interés, índice de precios y costes, etc.) que facilitan información sobre la futura evolución de los precios. 2. Referencia al Tratado de Lisboa En la Tercera Parte del TFUE, el Título VIII se dedica a la Política Económica y Monetaria, empezando por el artículo 119 que, de un lado, establece que para alcanzar los fines de la Unión la acción de ésta y de los Estados miembros incluirá “la adopción de una política económica que se basará en la estrecha coordinación de las políticas de los Estados miembros, en el mercado interior y en la definición de objetivos comunes y que se llevará a cabo de conformidad con el respeto al principio de una economía de mercado, abierta y de libre competencia”; y, de otro, se afirma que “dicha acción supondrá una moneda única, el euro, la definición y la aplicación de una política monetaria y de tipos de cambio única cuyo objetivo primordial sea mantener la estabilidad de los precios y, sin perjuicio de dicho objetivo, el apoyo a la política económica general de la Unión”, también de conformidad con los principios de la economía de mercado abierta y de libre competencia. Estas acciones tanto de la Unión como de los Estados miembros “implican el respeto de los siguientes principios rectores: precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable”. 2.1. Política económica Según el TFUE en su artículo 121, los Estados miembros deben considerar sus políticas económicas “como una cuestión de interés común y la coordinarán en el seno del Consejo que, sobre la base de una recomendación de la Comisión, elaborará un proyecto de orientaciones generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión y presentará un informe al respecto al Consejo Europeo el cual, sobre la base de dicho informe debatirá unas conclusiones sobre orientaciones generales de las políticas económicas de los OL0622 9  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea Estados miembros y de la Unión. Con arreglo a estas conclusiones, el Consejo adoptará una recomendación en la que establecerá las mencionadas orientaciones, y de la que, a su vez, informará al Parlamento Europeo. En orden a lograr una coordinación estrecha de las políticas económicas y una convergencia sostenida de los resultados económicos de los Estados miembros, el Consejo supervisará la evolución económica de cada uno de los Estados miembros y de la Unión, así como la coherencia de las políticas económicas con las orientaciones generales antes citadas, procediendo regularmente a una evaluación global. Estamos ante la llamada supervisión multilateral, de la que el Consejo informará al Parlamento Europeo. También el TFUE regula la adopción por parte del Consejo, a propuesta de la Comisión, de medidas adecuadas a la situación económica en particular si surgen dificultades de determinados productos, especialmente en el ámbito de la energía. Y de igual forma, en supuestos de dificultades graves en un Estado miembro ocasionadas por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales que aquél no pueda controlar, se podrá acordar en determinadas condiciones una ayuda de la Unión al Estado miembro en cuestión, debiendo informar el Presidente del Consejo al Parlamento Europeo sobre la decisión adoptada (art. 122). En este ámbito económico el TFUE contiene otras regulaciones de interés, como son la prohibición de la autorización de descubiertos o la concesión de cualquier tipo de créditos por el BCE y por los Bancos Centrales de los Estados miembro a favor de todo tipo de organismos, entidades o empresas públicas (art. 123); también se prohíbe cualquier medida que no se base en consideraciones prudenciales que establezca un acceso privilegiado a las entidades financieras para organismos, entidades o empresas públicas (art 124); la no asunción ni responsabilidad por parte de la Unión de los compromisos de los Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales u otras autoridades públicas, organismos y empresas públicas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos (125); y la obligación de los Estados miembros de evitar déficits públicos excesivos (art 126). 2.2. Política monetaria El TFUE describe las funciones básicas del SEBC en el artículo 127. 2, a la vez que enumera los supuestos en los que el BCE debe ser consultado, sin perjuicio de que éste emita dictámenes acerca de las materias de su competencia (art. 17. 4). OL0622 10  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea El BCE tendrá el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes de banco en euros en la Unión. El BCE y los Bancos Centrales Nacionales podrán emitir billetes. Y los billetes emitidos por éstos y aquél serán los únicos billetes de curso legal dentro de la Unión (art. 128. 1 TFUE). Los Estados miembros podrán realizar emisiones de moneda metálica en euros, para las cuales se precisará la autorización del BCE en cuanto al volumen de emisión (art. 128. 2 TFUE). En relación con el euro, sin perjuicio de las atribuciones del BCE, el Parlamento Europeo y el Consejo, según el procedimiento legislativo ordinario, adoptará las medidas necesarias para la utilización del euro como moneda única, y que se adoptarán previa consulta al BCE (art. 133 TFUE). El Consejo, con arreglo al procedimiento correspondiente, adoptará las medidas relativas a los Estados miembros cuya moneda sea el euro para reforzar la coordinación de su disciplina presupuestaria y elaborar orientaciones generales de política económica (art. 136 1 TFUE). Los Estados miembros sobre los que el Consejo no haya decidido que cumplen las condiciones necesarias para la adopción del euro se denominarán en lo sucesivo Estados miembros acogidos a una excepción, y a los que no se les aplicarán una serie de disposiciones que enumera el TFUE (art. 139). Cada dos años como mínimo la Comisión y el BCE presentarán informes al Consejo acerca de los avances realizados por los Estados acogidos a una excepción en el cumplimiento de sus obligaciones en relación con la realización de la unión económica y monetaria (art. 140. 1). Y, finalmente, el TFUE dedica algunos preceptos a los Estados miembros acogidos a alguna excepción que tengan dificultades graves en su balanza de pagos (arts 143 y 144). 2.3. La crisis actual Con carácter previo, mirando al pasado, hemos de referirnos brevemente, dentro de la historia europea reciente en el aspecto monetario, al establecimiento del Sistema Monetario Europeo (SME) que aspiró a facilitar la cooperación financiera y la estabilidad monetaria en la CEE. Dicho Sistema entró en vigor en marzo de 1979 con un objetivo triple: lograr la estabilidad económica, superar las repercusiones de la interdependencia de las económicas comunitarias y ayudar al proceso de larga duración de la integración monetaria europea. Y en los diez años siguientes dio buenos resultados en orden sobre todo en lo relativo a la estabilidad de las monedas, si bien circunstancias adversas de variada índole empujaron a los Estados miembros al abandono en 1989 del SME para optar por un sistema nuevo, la integración monetaria de la UE, quedando, pues, el SME como una simple fase previa a la Unión Económica y Monetaria (UEM). OL0622 11  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea De esta manera, entraron en juego dos conceptos importantes, como son la unión económica y la unión económica monetaria, entendida como zona en la que las políticas monetarias y cambiarias se gestionan de forma conjunta y cuyas tres fases y los correspondientes requisitos ya han sido descritas con anterioridad. Una vez implantado el euro, la gestión de la política monetaria en la UE corresponderá al SEBC y al BCE, regulados en el TFUE. Desde el principio de la actual crisis económica y financiera, la UE ha intentado responder de manera coordinada y así los Gobiernos nacionales , el BCE y la Comisión han colaborado para proteger los ahorros, mantener un flujo de crédito a las empresas y hogares e introducir mecanismos adecuados de gobernanza financiera, destinando los Gobiernos de la Unión más de dos billones de euros a los esfuerzos de rescate y habiendo elevado la UE las garantías de los depósitos de los particulares en los Estados miembros un mínimo de 100.000 euros. Como consecuencia de la situación de crisis en la Europa comunitaria, se han aprobado y dictando mecanismos diversos de coordinación, supervisión y vigilancia de las políticas presupuestarias en la UE, como son el llamado “Semestre Europeo”, la firma del “Pacto por el Euro Plus”, el establecimiento de un Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la firma del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria. Entre estos instrumentos hemos de hacer breve referencia a dos de ellos. En cuanto al MEDE, hay que señalar que, en mayo de 2010, en una reunión extraordinaria del ECOFIN, los Ministros de Economía y Finanzas constituyeron el EFSM (conocido como “mecanismo de rescate europeo”) dotado con 750.000 millones de euros, siendo Irlanda el primer país en solicitar esta ayuda seguido por Portugal. Y, con posterioridad, los Estados miembros de la zona euro firmaron el 21 de julio de 2011 el Tratado constitutivo del MEDE que instaura éste como una organización intergubernamental con sede en Luxemburgo y que contará con un capital autorizado de 700.000 millones de euros. El MEDE asumió, a partir de junio de 2013, las funciones de asistencia financiera externa de los Estados miembros de la zona del euro. Y por lo que se refiere al Pacto de Estabilidad y Crecimiento y al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG) en la Unión Económica y Monetaria, el acuerdo político sobre el mismo se logró en el Consejo Europeo de Dublín de 1996 y su aplicación se basa en los principios de supervisión multilateral de las situaciones presupuestarias y el procedimiento de déficit excesivo. Precisamente, la actual situación económica y financiera , marcada por una larga OL0622 12  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea crisis, ha venido a reforzar la conveniencia de llevar el principio de estabilidad presupuestaria a normas nacionales de los Estados miembros de carácter vinculante y permanentes, para fortalecer la economía europea a medio y largo plazo. Por ello, hoy más que nunca, uno de los postulados de la política económica de la Unión sigue siendo la supervisión de las políticas presupuestarias y el control del déficit que se articula a través del ya citado Pacto de Estabilidad y Crecimiento y que ha sido reforzado recientemente con el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza suscrito por los Jefes de Estado y de Gobierno de todos los países comunitarios el 2 de marzo de 2012, a excepción del Reino Unido y de la República Checa. Mediante el TECG, los Estados participantes se comprometen a incorporar al Derecho nacional, a más tardar en un año desde la fecha de entrada en vigor del Tratado y mediante disposiciones con fuerza vinculante y de carácter permanente (preferentemente de rango constitucional) la llamada Regla del Equilibrio Presupuestario o Regla de Oro, esto es, que la situación presupuestaria de las AAPP del Estado participante sea de equilibrio o superávit. EL TEGG ha previsto la celebración de reuniones informales de la Cumbre del Euro, en las que participarán los Jefes de Estado o de Gobierno de los países pertenecientes a la zona del euro, junto con el Presidente de la Comisión. Y el citado Tratado entró en vigor tras haber sido ratificado por 12 miembros de la zona del euro, siendo la fecha límite para su entrada en vigor la del 1 de enero de 2013. En España las Cortes Generales autorizaron al Gobierno la celebración del Tratado en cumplimiento del artículo 93 de la CE, mediante Ley Orgánica 3/2012, de 25 de julio. Finalmente, hay que decir que las Cortes españolas, para reforzar el compromiso con la UE y garantizar la sostenibilidad económica y social, aprobaron el 27 de setiembre de 2011 la reforma del artículo 135 de la Constitución mediante la cual se incorpora la Regla del Equilibrio Presupuestario al ordenamiento jurídico español, adelantando de esta manera el compromiso previsto en el TECG. 3. LA CONSTITUCIALIZACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA 3.1. Preparación El origen de la idea de una Constitución Europea lo encontramos en el Consejo Europeo de Niza en diciembre de 2000, en el que, a la vez que se acordaba la celebración del Tratado de Niza, fue aprobada una Declaración para la apertura de un debate sobre la Unión Europea. Tras la firma del Tratado de Niza, el conjunto del Derecho comunitario se asentaba sobre ocho Tratados y más de cincuenta OL0622 13  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea Protocolos y Anexos, siendo dicho Tratado el que en realidad abrió el camino a un proceso de reforma institucional en el seno de la Unión. La misma Conferencia Intergubernamental de Niza adoptó una “Declaración relativa al futuro de la Unión” en la que se hacía un llamamiento a un debate profundo y amplio futuro de la Unión, en el curso del cual –señala la Declaración- habrían de abordarse, en particular, cuestiones como la forma de establecer y supervisar una delimitación más precisa de las competencias entre la Unión y los Estados miembros, el establecimiento de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, la simplificación de los Tratados con el fin de clarificarlos y facilitar su comprensión y el examen de los Parlamentos nacionales en la arquitectura europea. Y finalmente la Conferencia acordaba que se convocara otra CIG en principio en 2004. Esta Declaración se incorporó al Tratado de Niza como una Declaración más, en concreto, la nº 23. A lo largo de 2001 se llevaron a cabo en los Estados miembros procesos de reflexión nacional en lo que vino a constituir una primera fase del debate sobre el futuro de la Unión antes citado. El Consejo Europeo, reunido en Laeken (Bélgica) los días 14 y 15 de diciembre, observando que la Unión Europea se encontraba en un momento decisivo de su existencia, según lo previsto en la citada Declaración relativa al futuro de la Unión procedió a adoptar una nueva Declaración con “iniciativas adecuadas para la continuación de este proceso”; afirmándose que “para garantizar una preparación lo más amplia y transparente posible de la próxima Conferencia Intergubernamental, el Consejo Europeo ha decidido convocar una Convención que reúna a los principales participantes en el debate sobre el futuro de la Unión… para examinar las cuestiones esenciales que plantea el futuro desarrollo de la Unión e investigar las distintas respuestas posibles”. La Convención Europea, presidida por Giscard D´Estaing, y compuesta por 105 miembros (con sus correspondientes sustitutos) que representaban a los Estados miembros y Estados candidatos al ingreso, al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales y a la Comisión, aparte de los correspondientes observadores, trabajó desde el 28 de febrero de 2002 hasta el 18 de julio de 2003. El resultado fue el proyecto en su primera versión que se presentó al Consejo Europeo de Salónica en junio de 2003 y el texto definitivo fue entregado al Presidente en ejercicio de dicho Consejo, Silvio Berlusconi, Primer Ministro de Italia, el 18 de julio. OL0622 14  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea 3.2. Cristalización A partir del proyecto descrito, se celebró la Conferencia Intergubernamental (CIG) desde el 4 de octubre de 2003 hasta junio de 2004, centrándose las controversias en torno a dos aspectos: la reforma de las instituciones y la configuración de algunas políticas comunitarias. Posteriormente, en el Consejo Europeo de Bruselas de junio de 2004 se alcanzó un acuerdo sobre el proyecto de Tratado “por el que se instituye una Constitución para Europa”, siendo firmado de manera formal el 29 de octubre en Roma por los Jefes de Estado y de Gobierno de los veinticinco países de la Unión A partir de ese momento, el Tratado debía ser ratificado por todos los Estados miembros para entrar en vigor. Previendo aquél que entraría en vigor el 1 de noviembre de 2006, siempre que en dicha fecha se hubieran depositado todos los instrumentos de ratificación, y en su defecto entraría en vigor el primer día del segundo mes siguiente al depósito del último instrumento de ratificación. Sin embargo, los problemas surgidos para su ratificación, por parte de algunos Estados (Francia y Dinamarca votaron en contra en sus respectivos referéndums) determinaron que el Consejo Europeo de junio de 2006 solicitara a la presidencia alemana que elaborase un informe sobre la forma de continuar y así, tras un complejo proceso de negociaciones entre los Estados miembros, y sobre la base de un informe del Gobierno alemán, el Consejo Europeo celebrado en Bruselas los días 21 y 22 de junio de 2007 acordó convocar una nueva Conferencia Intergubernamental para la preparación de un Tratado de Reforma, con el fin de que terminara sus trabajos a tiempo para que, en el Consejo Europeo informal de Lisboa los días 18 y 19 de octubre de ese año se llegase a la aprobación del nuevo texto. A la CIG citada el Consejo Europeo le encomendó elaborar un nuevo Tratado que modifique los existentes, abandonando la estrategia seguida con el Tratado de la Constitución Europea que refundiera todos los Tratados comunitarios para seguir el modelo tradicional de mantener varios Tratados, incorporando modificaciones parciales a los mismos. Finalmente, previos los trabajos de revisión lingüística y renumeración de los artículos, el 13 de diciembre de 2007 se firmó en Lisboa el Tratado de Lisboa, que vino a modificar dos Tratados comunitarios, el Tratado de la Comunidad Económica Europea y el Tratado de la Unión (éste último denominado a partir de entonces Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), y que entró en vigor el primer día del mes siguiente al de depósito del último instrumento de ratificación, lo que se ha producido el 1 de diciembre de 2009, después de superar OL0622 15  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea las dificultades y obstáculos presentados por algunos países, especialmente Irlanda, Polonia y la República Checa. Como dice Díez Moreno, de esta forma “se abandonaba la imagen constitucional de los Tratados constitutivos y se retornaba a la denominación tradicional de Tratados constitutivos, al tiempo que “se abandonaban también los signos constitucionales”, tales como el nombre de Constitución, el Ministro europeo de Asuntos Exteriores, las leyes europeas, las leyes-marco, así como determinados símbolos de la Unión (banderas, himnos, etc.). 3.3. Referencia al Tratado de la Constitución Europea 3.3.1. Características Como ha señalado la doctrina, estamos ciertamente ante un Tratado Internacional, pero ello no impide que, dado su contenido, reúna muchas características propias de un texto constitucional. Sus principales características se pueden resumir en las siguientes: Consolidación en un solo texto de los Tratados de la Comunidad Europea y de la Unión Europea. Integración de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión, proclamada solemnemente en diciembre de 2000, en el Tratado, dotándola de carácter jurídico vinculante. Reconocimiento de personalidad jurídica única a la Unión Europea por la “fusión” de los Tratados de la Comunidad Europea y de la Unión Europea en un solo texto, sustituyendo, en consecuencia, la Unión a las anteriores Comunidad Europea y Unión Europea; y por la desaparición de la estructura de los tres “pilares” creada por el Tratado de Maastricht, que se fusionan pasando a ser todos ellos políticas comunitarias, sin perjuicio de sus especialidades en el proceso de toma de decisiones.. Simplificación de los instrumentos y procedimientos de acción de la Unión, siendo los instrumentos normativos de tres clases: actos legislativos (leyes y reglamentos que reemplazan a los reglamentos y directivas), acto no legislativos (reglamentos y decisiones) y actos no obligatorios (recomendaciones y dictámenes). Generalización del procedimiento de codecisión como procedimiento legislativo ordinario. OL0622 16  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea Clasificación de las competencias de la Unión en tres clases: exclusivas, compartidas y medidas de apoyo, clasificándose las políticas comunes y sectoriales en cada una de dichas categorías. Previsión de un nuevo papel de los Parlamentos nacionales a la hora de verificar el cumplimiento del principio de subsidiariedad. Reformas institucionales sobre todo en el Consejo Europeo, el Parlamento y la Comisión, que serán objeto de exposición detallada en el tema siguiente. Nueva formulación de las relaciones entre los Estados miembros y la Unión, sobre la base de los principios que deben regir aquéllas, como son el de atribución de competencias, el de primacía del Derecho de la Unión, el de cooperación leal y el de respeto a las identidades nacionales que incluye las estructuras constitucionales y regionales. Nueva configuración del sistema normativo, ya que se simplificaban y redefinían las fuentes del Derecho comunitario, sustituyéndose las anteriores directivas, reglamentos y decisiones, como fuentes más importantes por la ley europea, la ley-marco europea, el reglamento europeo, la decisión europea, las recomendaciones y los dictámenes. Calificación de la anterior política de seguridad y defensa, como una política común, abandonándose su condición de y ampliándose sus objetivos y reforzándose los medios de cooperación entre los Estados miembros; sucediendo lo mismo con la política de libertad, seguridad y justicia que deja de ser y se convierte en otra política común renovándose significativamente sus disposiciones al dejar de ser una política “intergubernamental” y entrar dentro de los métodos normales comunitarios. 3.3.2. Valoración Como valoración final, pueden valer las siguientes palabras de Díez Moreno: “Desde el punto de vista estrictamente jurídico y no político, la CE era un gran texto, digno del nombre de constitución. A su perfecta sistemática en la que se distinguía la parte orgánica y la parte dogmática, se añadía el que resolviese gran parte de los problemas que presenta la existencia de varios Tratados, en los que las materias se distribuyen de forma poco comprensible cuando no confusa. Al mismo tiempo resolvía la cuestión semántica de las fuentes del Derecho comunitario, y calificaba y clasificaba las competencias de la Unión de una manera OL0622 17  Temario común. Tema 25: La Unión Europea: la unión política y la unión económica y monetaria. La constitucionalización de la Unión Europea sistemática y ordenada”. Sin embargo, como advierte el autor citado, “sin duda, su problema fue que se adelantó al momento oportuno. La situación de algunos países no estaba madura, y los referéndums negativos de Francia y Dinamarca dieron la ocasión a otros para hacer fracasar un texto que presentaba más ventajas que inconvenientes”. OL0622 18