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FINANZAS PÚBLICAS UNIDAD Nº I Conceptos generales www.iplacex.cl SEMANA 1 Introducción La presente asignatura de Finanzas Publicas, que a continuación se expone, considera aproximar al estudiante a los elementos normativos y conceptuales que...

FINANZAS PÚBLICAS UNIDAD Nº I Conceptos generales www.iplacex.cl SEMANA 1 Introducción La presente asignatura de Finanzas Publicas, que a continuación se expone, considera aproximar al estudiante a los elementos normativos y conceptuales que rigen la operación de los servicios públicos. En la primera unidad se trata la función del Estado en la Economía describiendo el rol y las limitaciones que implican la determinación de las políticas fiscales. La Ley de Administración Financiera del Estado describe los organismos involucrados en los distintos procesos presupuestarios y contables, así como las responsabilidades y ámbitos de control respectivos. En esta primera unidad pondremos especial atención en la importancia de la Contraloría General de la República (CGR) dentro del proceso de administración financiera del estado. En la segunda unidad, se describen los conceptos de ingresos, gastos e inversión pública; asimismo, la importancia que cumplen beneficios estatales como los subsidios, considerados herramientas flexibles que le proporcionan al Estado el poder actuar sobre determinados sectores económicos. En la última unidad, se conjugan los aspectos normativos de la planificación presupuestaria con la aplicación financiera en las municipalidades; esto implica abordar las distintas fuentes de ingresos y describir la estructura y operación del Fondo Común Municipal. Luego los aspectos que se desarrollan, a fin de permitir al alumno tener una visión general del desarrollo financiero de sus respectivas comunas, son los criterios de distribución y los factores que inciden en los flujos de fondos recibidos por los municipios, ya sea del Estado o de otras entidades. www.iplacex.cl 2  Ideas Fuerza Los elementos constitutivos o de existencia del Estado son: el humano, el territorio y el poder. Los Principios aplicables en el Sistema de Administración Financiera del Estado son Universalidad, Uniformidad, Unidad, Programación, Descentralización, Flexibilidad La Contraloría General de la República (CGR) es un órgano superior de fiscalización de la Administración del Estado, que está contemplado en la Constitución Política y es autónomo respecto del Poder Ejecutivo y de los demás órganos públicos. Controla la legalidad de los actos administrativos y resguarda el correcto uso de los fondos públicos. Las funciones de la Contraloría son: Auditoría, Jurídica, Contable y Jurisdiccional www.iplacex.cl 3  Desarrollo 1. INTRODUCCIÓN A LOS CONCEPTOS PÚBLICOS Los seres humanos siempre han buscado congregarse, primero en grupos familiares, bandas o clanes, y luego en organizaciones con distinto grado de complejidad. Los Estados son una de estas formas históricas de convivencia, con características determinadas y tienen preponderancia en el mundo moderno. El Estado es un concepto político referido a una forma de organización social, que cuenta con instituciones soberanas, que regulan la vida de una cierta comunidad de individuos en el marco de un territorio nacional. Diversas definiciones han sido dadas por pensadores de todas las épocas, con distintos énfasis, pues históricamente diferentes tipos de agrupaciones fueron calificadas como Estados. Definiciones de Estado 1. La Real Academia Española de la Lengua, define Estado como el “conjunto de los órganos de gobierno de un país soberano”. 2. En el régimen federal, se define como “porción de territorio cuyos habitantes se rigen por leyes propias, aunque estén sometidos en ciertos asuntos a las decisiones de un gobierno común”. Modernamente, Carré de Malberg (1988) lo define como “una comunidad humana, fijada sobre un territorio propio, que posee una organización que resulta para ese grupo, en lo que respeta a las relaciones con sus miembros, una potencia suprema de acción, de mando y coerción”. Esta definición tiene sus raíces en la Europa del siglo XVII, producto de los tratados de paz conocidos como la “Paz de Westfalia” (1648). Que fue el primer congreso diplomático moderno que estructuró el orden europeo basado en el concepto de www.iplacex.cl 4 soberanía nacional e integridad territorial como fundamento de los Estados, en oposición a concepciones feudales. Este modelo es el que existe hasta nuestros días, siendo ellos los principales actores de la comunidad internacional. Con todo, es posible pensar en agrupaciones mayores, tal es el caso de la Unión Europea que constituye un modelo sin precedentes de integración entre los Estados y los pueblos de Europa que está aún en construcción. Origen y clasificación El modelo de Estado descrito solo se refiere a la existencia de un poder centralizado, pero nada se dice respecto de la forma de ejercer dicha autoridad. Estos Estados que concentraban fuertemente el poder en el monarca fueron conocidos como absolutos. A partir de sucesos como la Independencia de los Estados Unidos de América (1776) y la Revolución Francesa (1789) la situación de los Estados absolutistas se ve alterada por las ideas liberales, dando paso a un Estado más democrático, constitucional y con división de poderes. Antes de dar una clasificación de los Estados, es necesario precisar dos conceptos: forma de Estado y forma de gobierno. Forma de Estado: estructura del poder del cual el Estado es titular y a su distribución espacial. Forma de gobierno: ordenamiento político que se adopta, es decir, manera en que se ejerce el poder y cómo son designados los gobernantes. Existen Estados de estructura semejante, pero regidos por formas de gobierno distintas y a la inversa. Estados federales semejantes en su estructura como Estados Unidos y Alemania Federal, con gobierno presidencialista el primero y parlamentario el segundo; o Estados de estructura distinta, uno unitario como Chile y otro federal como México, pero ambos con una forma de gobierno similar, la presidencialista. En relación con la clasificación de los Estados existen dos grandes grupos: www.iplacex.cl 5 Tradicionalmente se considera que los tres elementos constitutivos o de existencia del Estado son: el humano, el territorio y el poder. Primer elemento: humano o poblacional Es la agrupación de hombres y mujeres, la población reunida en diversas etapas de su vida, desde la infancia a la vejez. Las personas pueden ser nacionales o extranjeras. Además, pueden ser reconocidos como ciudadanos para participar en la organización política del país. Para saber cuántas personas componen la población, en Chile periódicamente se lleva a cabo un censo, que permite saber cuántos chilenos y extranjeros hay, de www.iplacex.cl 6 qué edad, de qué sexo y otros datos relativos a características espaciales, sociales, económicas y culturales. Estos datos se recolectan con el fin de poder generar políticas públicas. El organismo encargado de registrar, sistematizar y difundir esta información es el Instituto Nacional de Estadísticas (INE). La Nación es un conjunto de individuos que ha reunido a través de la historia una serie de elementos que los une y otorga características particulares. En Chile históricamente los nacionales son aquellos que la Constitución Política ha declarado como tales. La Constitución de 1980 determina en su Capítulo II “Nacionalidad y Ciudadanía” (artículos 10 a 18). En Chile, las fuentes de nacionalidad son: El hecho de haber nacido en territorio de Chile (ius solis, expresión del latín que significa “derecho del suelo”); El hecho de haber nacido de padre o madre chilenos (ius sanguinis, locución latina que se traduce como “derecho de la sangre”); y, La fuente legal, como la nacionalización, que es un acto jurídico por el cual se adopta una nueva nacionalidad renunciando a la anterior, y la nacionalización por gracia según lo establece la ley. La ciudadanía tradicionalmente ha sido definida como la capacidad política para intervenir en la “cosa pública”. Se puede decir que el ciudadano, es un habitante que goza de determinados derechos políticos que le permiten participar, directa o indirectamente, en el gobierno y en la toma de decisiones, generalmente mediante la elección de autoridades, y también con la posibilidad de ejercer funciones públicas. De acuerdo a la Constitución, son ciudadanos los chilenos que hayan cumplido dieciocho años de edad y que no hayan sido condenados a pena aflictiva Segundo elemento: el territorio Territorio nacional es un concepto geográfico, referido a una porción de la superficie del planeta que pertenece y es administrada por un determinado Estado, es decir, donde ejerce su soberanía. La nación de un Estado requiere de un terreno para vivir, desplazarse, realizar actividades de desarrollo, etc. El territorio guarda riquezas relevantes para el desarrollo de la población que habita en él. El territorio físico de Chile está delimitado por sus fronteras: al norte limita con el Perú, hacia el este con Bolivia y Argentina, con el sur con el Polo Sur y al oeste con el Océano Pacífico. Además, existen posesiones chilenas en la Antártica, conocido como Territorio Chileno Antártico, y en Oceanía, como es el caso de Rapa Nui (Isla de Pascua, su nombre en español). www.iplacex.cl 7 La superficie total del territorio de Chile incluidas su parte continental, antártica y polinésica, es de 2.006.626 Km2. De ellos, 756.765 Km2 corresponden a la parte continental e insular, correspondiendo a la Antártica chilena una superficie de 1.250.000 Km2. Chile tiene una longitud de 4.337 kilómetros y si se considera la Antártica chilena, su largo aumenta a 7.670 kilómetros. El promedio de anchura es de 180 kilómetros, siendo el ancho máximo de 468 kilómetros en las proximidades del Estrecho de Magallanes desde Punta Dungenes hasta los islotes Evangelistas (52°21´S) y el ancho mínimo de 90 kilómetros frente a Illapel medidos entre el paso cordillerano Casa de Piedra y Punta Amolanas (31°32´S). El territorio está comprendido por: Espacio terrestre: comprende el suelo y subsuelo. El suelo constituye el territorio firme del Estado, encerrado dentro de sus límites o fronteras. El subsuelo abarca del suelo hacia el centro de la Tierra. Además, el espacio terrestre comprende a islas y aguas nacionales o internas. Espacio marítimo: prolongación del espacio terrestre hacia el mar. Comprende al Mar Territorial y Mar Patrimonial. El Mar Territorial es la extensión de la soberanía de un Estado a una franja de mar adyacente a sus costas, incluyendo el lecho y el subsuelo marino. Abarca una zona comprendida entre la costa y las 12 millas marinas. La Zona Contigua es una zona donde el Estado ejerce jurisdicción y se extiende hasta las 24 millas marinas. El Mar Patrimonial es una Zona Económica Exclusiva de 200 millas marinas, donde los Estados ribereños o costaneros tienen la facultad de explotar sus riquezas, tanto renovables como no renovables que se ubican en las aguas, suelo y subsuelo respectivo. Espacio aéreo: porción de la atmósfera terrestre. Corresponde a aquel que se encuentra sobre el espacio terrestre y mar territorial hasta la estratósfera. El espacio aéreo que queda fuera de esta delimitación es considerado espacio aéreo internacional. Espacio jurídico: lugares que los tratados y las costumbres internacionales reconocen como parte de la jurisdicción estatal. De tal modo constituyen territorio chileno: las naves y aeronaves de guerra y comerciales nacionales en alta mar, conjuntamente con las embajadas y legaciones acreditadas. Se excluye a los consulados, pues tienen calidad de agencias solo para asuntos comerciales. Tercer elemento: el Poder El Poder es “una fuerza al servicio de una idea” Georges Burdeau www.iplacex.cl 8 Un pueblo que habita en un territorio requiere de cierta organización para actuar en conjunto. De tal modo, cuando la sociedad se estructura políticamente, surge el Estado. En el seno de esta institución existe organización, lo que implica dirección y normativas que conduzcan a sus integrantes, la nación, hacia los fines propuestos, el bien común. De acuerdo a autores como Thomas Hobbes, en la medida en que no exista un poder soberano, en teoría, cualquiera podría imponer su voluntad sobre otros basado únicamente en su fuerza o astucia, y no existiría nada seguro. Él llamó a esta situación (no necesariamente correspondiente con un período histórico existente) “Estado de naturaleza”, en que las relaciones de los individuos constituyen una verdadera “guerra de todos contra todos”. Para este filósofo, la forma de terminar o evitar esta situación es mediante la creación de un orden artificial que garantice la paz social, para lo cual algunos de sus miembros deben estar dotados de poder de mando y un poder de coerción, ya que los objetivos propuestos no necesariamente pueden ser obtenidos por la colaboración espontánea de todos sus integrantes, sino por medio de la renuncia a ciertos derechos a favor del soberano, encargado de resguardar el orden. De este modo el origen de las sociedades estables está más relacionado con el miedo que con la buena voluntad. Así, se explicaría la necesidad de que algunos gobiernen. La necesidad de una autoridad, de un poder, se hace imperiosa en una sociedad política tan compleja como la del Estado. De no existir, probablemente se viviría en la anarquía, y las personas no sabrían cómo actuar para lograr un orden y una convivencia justa que les permitieran realizar los objetivos comunes en provecho de todos. Surge entonces como titular de este poder el Estado, y no como un individuo determinado. El Poder del Estado se caracteriza por ser: Originario: su realidad y cualidades son inherentes e inseparables de su existencia. Autónomo: no existe otro poder de mayor jerarquía. Independiente del exterior: sus decisiones no dependen de fuera del Estado. Coactivo: posee el monopolio de la fuerza organizada al interior de la sociedad. Centralizado: emana de un centro de decisión política al cual la Nación está subordinada www.iplacex.cl 9 Delimitado territorialmente: rige en el territorio del Estado y a los habitantes de este. El poder político es legal cuando se somete a la Constitución y las leyes; en tanto se transforma en autoridad legítima, cuando no cuenta sólo con la fuerza de coacción, sino que fundamentalmente es obedecido por su legitimidad, por el consentimiento de sus ciudadanos, quienes consideran a sus gobernantes e instituciones políticas como buenas, necesarias y justas. Una cualidad del poder del Estado es la soberanía, en el sentido que dicho poder no admite a ningún otro ni sobre él, ni en concurrencia con él. 1.2. La Administración del Estado En Chile, la Administración del Estado es ejercida por el Presidente de la República con la colaboración de los diversos órganos del Gobierno que establezcan la Constitución y las leyes. Estos órganos, están constituidos por los Ministerios, las www.iplacex.cl 10 Intendencias, las Gobernaciones y los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley. Los órganos de la Administración del Estado deben actuar según lo estipulado por la Constitución y las leyes vigentes. Es por ello que está al servicio de la persona humana, siendo su objetivo principal el promover el bien común, atendiendo las necesidades públicas en forma permanente y fomentando el desarrollo del país, ejerciendo las atribuciones conferidas por la Constitución y la ley. Las autoridades y funcionarios de la Administración Pública deben velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el correcto cumplimiento de la función pública. Los servicios públicos son órganos administrativos encargados de satisfacer continuamente, necesidades colectivas. Dependen del Presidente de la República a través de los respectivos Ministerios, aplicando las políticas, los planes y programas que les corresponda. Estos servicios pueden ser centralizados o descentralizados. Los servicios centralizados tienen personalidad jurídica y funcionan con bienes y recursos otorgados por el Fisco y dependen del Presidente de la República, a través del Ministerio correspondiente. Los servicios descentralizados actúan con la personalidad jurídica y patrimonio propios asignados por ley y están sometidos a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio respectivo. Las principales funciones del Estado desde el punto de vista económico son: - Establecer el marco jurídico para regular la actuación de los agentes económicos: lo que es realizado a través de una legislación que permita llevar a la práctica el modelo económico concebido por las autoridades y fijando las reglas de actuación de los diversos agentes que participan en el proceso económico. - Proveer a los servicios públicos: es decir, dotar a cada servicio de los recursos necesarios para la realización de sus funciones y el cumplimiento de cada uno de sus objetivos. Esto se realiza con los recursos que ingresan al Estado, como www.iplacex.cl 11 la cancelación de los impuestos correspondientes por parte de los contribuyentes, los ingresos de operación derivados de las actividades propias de cada servicio, recursos percibidos a través de endeudamiento o venta de activos, utilidades de las empresas estatales y/o donaciones. - Actuar en la producción y provisión de bienes y/o servicios: esta función empresarial la realiza el Estado cuando adquiere la propiedad y/o administra empresas basado en consideraciones estratégicas o de bien común. - Redistribuir el ingreso nacional: el Estado puede gravar con mayores tributos a los contribuyentes que obtienen ingresos más altos, y distribuir estos recursos a través de subsidios u otorgando bienes y servicios a bajo costo o en forma gratuita a los estratos más pobres de la sociedad. Así, se provoca un efecto redistributivo de los ingresos que contribuye al logro de una de las importantes finalidades que persigue es Estado, procurando otorgar igualdad de oportunidades a todos los habitantes del país. - Regular la economía a través del manejo de las variables macroeconómicas: esta es una capacidad que tiene el Estado para modificar el comportamiento de ciertas variables económicas globales, tales como el ingreso, la inversión, la tasa de interés, el nivel de inflación, endeudamiento, el gasto público, etc., por medio de la aplicación de instrumentos de política fiscal, monetaria, laboral, etc., con la finalidad de mantener la estabilidad en los precios y fomentar el crecimiento y el desarrollo del país. De esta manera también ayuda a incentivar el desarrollo de actividades o áreas específicas, con el propósito de disminuir, por ejemplo, el desempleo. 2. CONCEPTO DE FINANZAS PÚBLICAS Como ciencia, las finanzas públicas atienden todo lo relacionado con la forma de satisfacer las necesidades que demanden las personas que integran un Estado, se inclinan a cubrir las exigencias del colectivo, donde predomina el interés general. Las finanzas públicas prestan utilidad en varios órdenes, ya sea desde el punto de vista teórico como práctico. a) Interés teórico El economista obtiene nociones financieras que le resultarán beneficiosas, ya queconstituirán una introducción a los estudios de mayor alcance que www.iplacex.cl 12  integrará a los cuadros de la ciencia económica con una posible especialización en la economía política o la economía financiera. Los juristas1 también tienen interés, dado que tanto recursos como gastos son establecidos por normas del derecho, que comienzan con los mandatos constitucionalesdeclarados en la Constitución Política de Chile y que continúan con la legislación común, normas y reglamentos que han sido establecidas según los requerimientos de cada Gobierno. Estas normas generan múltiples vínculos jurídicos entre la administración y losadministrados. b) Interés práctico Los abogados y contadores se dedican a alguno de los sectores jurídicos, económicos o financieros y toman utilidad de la ciencia de las finanzas públicas. El ciudadano, quien se sirve de los conocimientos sobre la actividad económica gubernamental que le sirvan de provecho para las disyuntivas que se le presentan al momento de votar o de hacer valer su opinión sobre políticas de interés público. 3. ORGANIZACIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL ESTADO La organización general de la Administración Financiera del Estado, se lleva a cabo a través del Sistema de Administración Financiera del Estado, que comprende diversos servicios e instituciones, entendidos en su conjunto por Sector Público. Entre sus funciones genéricas, se encuentra el obtener los recursos necesarios y determinar la asignación de fondos, asegurando las mejores condiciones y considerando la oportunidad, la composición de los activos y pasivos, su volumen y crecimiento. Todo esto se realiza utilizando las herramientas de apoyo existentes, entre las cuales se encuentran las políticas y objetivos institucionales, los procesos de planificación y presupuestario, los sistemas de información financiera y de gestión, los análisis financieros y contables y diversas técnicas de evaluación www.iplacex.cl 13  Estas son fijadas a nivel presidencial y ministerial para el correcto Políticas y objetivos desarrollo de la actividad financiera en cada organismo del Estado. Las políticas que regulan la administración financiera están estipuladas en el institucionales DL. N° 1.263, de 1975, “Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado”. Procesos de Que permiten a cada organismo público cumplir con los plazos y planificación y objetivos establecidos en la Ley de Presupuestos para cumplir con el principio de la universalidad y uniformidad. presupuestario Es fundamental que la autoridad cuente con un sistema de información Sistemas de que sirva de apoyo técnico y asegure una información veraz, oportuna y información financiera homogénea que permita un adecuado control y seguimiento de las actividades económicas y financieras del Estado con el fin de tomar y de gestión decisiones sobre esas bases debidamente fundadas. Análisis financieros y Los cuales facilitaran la labor de evaluación y control por parte de las entidades correspondientes. contables 3.1. Principios aplicables en el Sistema de Administración Financiera del Estado Existen distintos principios que se pueden aplicar al momento de realizar el sistema de administración financiera, éstos son: a) Universalidad: postula que todas las instituciones del sector público y sus operaciones estén sujetas a un régimen común2. b) Uniformidad: hace alusión a que la normativa y los procedimientos que rigen el sistema de administración financiera del Estado deben ser aplicados en forma uniforme y consistente. c) Unidad: se refiere, fundamentalmente a la administración global y única de los fondos públicos, especialmente cuando signifiquen afectación de los www.iplacex.cl 14  ingresos, aspecto que se encuentra consagrado en la Constitución Política, que indica que los tributos que se recauden, cualquiera sea su naturaleza, ingresan al patrimonio de la nación y no podrán estar afectos a un destino determinado3. d) Programación: postula que debe existir una adecuada coordinación entre el presupuesto y la planificación del sector público. e) Descentralización: persigue que la ejecución de los procesos y actividades se efectúe a través de diversos órganos operativos, tanto nacionales, como regionales, provinciales y comunales. f) Flexibilidad: permite incorporar las modificaciones al presupuesto, especialmente cuando suceden acontecimientos imprevistos, teniendo en cuenta que el todo en su conjunto no sufra alteración. 3.2. Contraloría General de la República 3.2.1 ¿Qué hace la Contraloría? La Contraloría General de la República (CGR) es un órgano superior de fiscalización de la Administración del Estado, que está contemplado en la Constitución Política y es autónomo respecto del Poder Ejecutivo y de los demás órganos públicos. Controla la legalidad de los actos administrativos y resguarda el correcto uso de los fondos públicos. Su labor es eminentemente fiscalizadora de carácter jurídico, contable y financiero, y tiene el objetivo de cautelar el principio de legalidad, es decir, verificar que las instituciones públicas actúen dentro del ámbito de sus atribuciones, respetando los procedimientos legales y utilizando eficiente y eficazmente los recursos públicos. La Contraloría tutela que la actividad de la Administración del Estado se ajuste al ordenamiento jurídico, la Constitución, las leyes y los tratados internacionales. También tiene un rol protagónico en la prevención de la corrupción, para lo cual impulsa diversas líneas de trabajo, tales como acciones colaborativas a nivel internacional, la capacitación a las instituciones públicas y el apoyo al cumplimiento de los servicios fiscalizados. www.iplacex.cl 15 Respecto del patrimonio público, supervisa que sea correctamente administrado y que respete el ordenamiento vigente. Por mandato de la Constitución, debe fiscalizar el ingreso e inversión de los fondos públicos, junto con examinar y revisar las cuentas de los funcionarios que tienen a su cargo estos recursos. 3.2.2 Un poco de historia Desde la Colonia y hasta el Chile Republicano, en Chile ha existido un conjunto de instituciones que tuvieron como propósito esencial la fiscalización, administración, contabilidad y control, y que fueron precursoras de la Contraloría General de la República. Las más relevantes son la Real Audiencia, la Contaduría Mayor de Cuentas, la Dirección General de Contabilidad y el Tribunal de Cuentas. La Real Audiencia, Supremo Tribunal de Justicia en América que tuvo especial relevancia por sus atribuciones contraloras, surgió en la Colonia, instalándose en 1567 en Concepción; y en 1609 en Santiago. Fortaleció la autonomía de la función fiscalizadora de la gestión pública. Perdió relevancia en el siglo XVIII y fue suprimida tras el triunfo patriota en Chacabuco, el 12 de febrero de 1817. Sus atribuciones las asumió la Contaduría Mayor de Cuentas, organismo contralor y contable por excelencia, y que -según una ordenanza del 18 de mayo de 1839- fue el precedente de los organismos de control que, tras la Independencia, resguardaron los actos administrativos de la Nación. Fue la primera institución que antecedió de forma directa la labor de la Contraloría General. Contó con una atribución jurídica de gran importancia: el trámite de la toma de razón, que después ejercieron en forma más amplia el Tribunal de Cuentas y la Contraloría. Una reforma a los servicios de Hacienda consagró legalmente, el 22 de diciembre de 1875, a la Dirección General de Contabilidad, que había sido creada en 1869. En 1888 una ley orgánica estableció el Tribunal de Cuentas, que superó en atribuciones a los organismos contralores conocidos hasta ese momento. El destacado abogado Valentín Letelier Madariaga, calificado como “un constructor de la República” por su aporte al país, fue Fiscal de dicho Tribunal entre 1891 y 1918. Sus dictámenes, de gran claridad conceptual y rigor jurídico, marcaron el Derecho Administrativo por más de un siglo e instauraron los principios de legalidad, independencia de la función fiscalizadora y la obligación de los servidores públicos de rendir cuenta de su gestión. En 1925 tuvo lugar un hito para la Contraloría al contratar el gobierno chileno a un www.iplacex.cl 16 grupo de expertos financieros estadounidenses, liderados por Edwin Kemmerer, reconocido profesor de la Universidad de Princeton y asesor de gobiernos en temas bancarios y monetarios. La “Misión Kemmerer” propuso la creación de la Contraloría General de la República, suprimiendo la Dirección General de Contabilidad, el Tribunal de Cuentas, la Dirección General de Estadísticas y la Inspección General de Bienes de la Nación. “La labor que realizan estos organismos será entregada a la Contraloría y realizada por ella”, planteó. Tras ser analizada la propuesta por una Comisión Revisora -presidida por el Superintendente de Bancos, Julio Philippi- el Decreto con Fuerza de Ley N° 400 bis creó la Contraloría General de la República, el 26 de marzo de 1927. Este decreto fue modificado después por diversas disposiciones que perfeccionaron sus funciones, atribuciones y potestades. Entre las más importantes están la reforma de 1943, que le otorgó rango constitucional y mayor autonomía e independencia; y su Ley Orgánica, que fue promulgada en 1953, con cambios sucesivos para introducir mejoras. 3.2.3 Funciones de la Contraloría Auditoría Jurídica Contable Jurisdiccional a) Función de Auditoria: La Contraloría realiza auditorías para velar por el cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del patrimonio público y la probidad administrativa. Estas www.iplacex.cl 17 auditorías evalúan los sistemas de control interno de los servicios; fiscalizan la aplicación de las disposiciones sobre administración financiera del Estado, en especial las de ejecución de los estados financieros; comprueban la veracidad de la documentación sustentadora; verifican el cumplimiento de las normas estatutarias aplicables a los funcionarios públicos; y formulan proposiciones para subsanar las irregularidades detectadas. Esta función, llamada “de Control Externo”, contempla también los requerimientos de la Cámara de Diputados en uso de sus facultades fiscalizadoras, ya sea en forma individual por un diputado o a través de una comisión permanente o investigadora. El examen de cuentas, que constitucionalmente corresponde efectuar en forma privativa a la Contraloría, está dentro de las auditorías. Dado que los principios de eficacia, eficiencia y economicidad son parte del ordenamiento jurídico de la Administración del Estado, las “3E” fueron incorporadas a las auditorías en 2016. La eficacia busca lograr los objetivos definidos; la eficiencia, obtener más bienes y servicios con los recursos disponibles; y la economicidad, pagar menos manteniendo la calidad y oportunidad. ¿Qué es una auditoría? Una auditoría es el análisis crítico, metodológico y sistemático; y el examen de todas o algunas de las actuaciones, operaciones, sistemas o programas efectuados por el auditado, y que ha sido iniciado por oficio o a petición de terceros. Según su objetivo, puede adoptar una o más de las siguientes modalidades: De cumplimiento: verifica que las actuaciones, operaciones, sistemas, programas y los aspectos de probidad cumplan con el marco jurídico que rige al auditado. Financiera: determina la exactitud y/o razonabilidad de la información financiera de un auditado con el marco de referencia de emisión y regulatorio aplicable. Y, en general, para velar por el cumplimiento de las normas jurídicas y, especialmente, de los principios de los Títulos I, II, III y IV de la ley N°18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Otras formas de auditoría Investigaciones Es una fiscalización que se desarrolla en aquellos casos en que los funcionarios públicos involucrados, los recursos, lugar o los hechos producen impacto en los ciudadanos. www.iplacex.cl 18 Inspecciones Es una indagación simplificada que tiene por finalidad la constatación material y/o jurídica de hechos u omisiones. Se llama validación cuando busca constatar el cumplimiento de requisitos. Se llama inspección de obra pública cuando trata materias relativas a infraestructura. A quién fiscaliza la Contraloría Ministerios y subsecretarías, secretarías regionales ministeriales, servicios públicos, empresas públicas, universidades, hospitales y otros establecimientos de salud, sociedades estatales y de economía mixta, municipalidades y sus dependencias, corporaciones municipales. Respecto del Poder Judicial, sólo fiscaliza las cuentas corrientes de los tribunales. Normativa Específica de la Función www.issai.org Reglamento de Auditoría Resolución N° 30 sobre Rendición de Cuentas b) Función Jurídica La principal función de la Contraloría es controlar la juridicidad de los actos de la Administración del Estado, para asegurar que se ajusta al ordenamiento jurídico y respeta las normas y principios que garantizan el Estado de Derecho. Emite pronunciamientos jurídicos obligatorios para la Administración del Estado – dictámenes y oficios que conforman la jurisprudencia administrativa- y el control de las órdenes formales emanadas de la Administración Activa, que puede ser preventivo, simultáneo o a futuro. Función de Dictaminar Una relevante función que el Estado de Derecho otorga a la Contraloría es la potestad dictaminadora, es decir, la facultad de interpretar las normas jurídicas para el ámbito administrativo y que se materializa en informes jurídicos obligatorios para los servicios sometidos a su fiscalización. A través de una interpretación uniforme y consistente, la jurisprudencia administrativa contribuye a orientar múltiples decisiones de los órganos y servicios públicos, posibilitando que la regulación aplicable a éstos últimos sea coherente, www.iplacex.cl 19 íntegra y estable. De esta manera se facilita que las declaraciones generales y abstractas de la normativa legal relacionada con la ética pública se transformen en normas específicas de conducta. El sistema jurídico basado en el precedente administrativo, es decir, la interpretación uniforme de una misma regla jurídica permite que los ciudadanos tengan una legítima expectativa de que la Administración del Estado toma decisiones de manera armónica y según criterios manifestados con anterioridad en situaciones equivalentes. Todo ciudadano puede solicitar a la Contraloría que revise la legalidad de un acto de la Administración a través de la emisión de un dictamen o resolución. Toma de Razón El control preventivo de juridicidad se efectúa a través del trámite constitucional de la toma de razón, por el cual la Contraloría verifica la constitucionalidad y la legalidad de los decretos y resoluciones que deben ser tramitados ante ella y de los decretos con fuerza de ley que dicta el Presidente de la República. Este control de juridicidad no implica un pronunciamiento o calificación sobre el mérito o la conveniencia de las decisiones políticas o administrativas. Existen actos administrativos exentos de toma de razón que deben ser remitidos para su registro o anotación material. Normativa Específica de la Función Ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República. Texto coordinado, sistematizado y refundido, fijado por decreto N° 2.421, de 1964, del Ministerio de Hacienda. Resolución N° 1.600, de 2008, de la Contraloría General de la República. Fija normas sobre exención del trámite de toma de razón. Resolución N° 4, de 2018, de la Contraloría General de la República. Exime temporalmente de toma de razón los actos administrativos sobre las materias que indica. Resolución N° 13, de 2018, de la Contraloría General de la República. Exime temporalmente de toma de razón los actos administrativos que conceden indultos. www.iplacex.cl 20 Resolución N° 6, de 2019, de la Contraloría General de la República. Fija normas sobre exención del trámite de toma de razón de las materias de personal que se indican. Resolución N° 7, de 2019, de la Contraloría General de la República. Fija normas sobre exención del trámite de toma de razón. Resolución N° 16, de 2020, de la Contraloría General de la República. Determina los montos en unidades tributarias mensuales a partir de los cuales los actos que se individualizan quedarán sujetos a toma de razón y establece controles de reemplazo cuando corresponda c) Función Contable La División de Contabilidad y Finanzas Públicas ejerce su función en materias contables y financieras. LA FUNCIÓN CONTABLE La Constitución Política le encomienda a la Contraloría llevar la contabilidad general de la Nación. El ámbito de cobertura de esa función incluye a los sectores: Público, Municipal, Entidades de Educación Superior del Estado, Empresas del Estado e Institutos Tecnológicos CORFO y Otras Entidades Públicas (que determina el Contralor General en ejercicio de sus atribuciones). Esa labor es cumplida por la División a través de las siguientes funciones: Función de Agregación y Consolidación de la Información Contable Comprende las acciones necesarias para agregar y consolidar la información que se recibe de los órganos y servicios públicos, a fin de llevar la contabilidad general de la Nación. Ello permite que la CGR de cuenta de la situación presupuestaria, financiera y patrimonial del Estado. Función Normativa Consiste en la dictación de las normas y procedimientos contables para su aplicación por parte de la Administración del Estado. Esta función permite que los organismos puedan registrar de manera uniforme, estructurada y sistemática sus recursos y obligaciones e informar de ellos a esta Entidad de Control. La información así generada por la Contraloría sirve de apoyo en el proceso de toma de decisiones de las autoridades y de los órganos de fiscalización y permite su conocimiento por parte de la comunidad interesada en la gestión del Estado. www.iplacex.cl 21  Función de Dictaminar Consiste en la facultad de interpretar las normas contables en el ámbito administrativo y se materializa en la emisión de dictámenes y oficios obligatorios para las entidades sujetas a la cobertura de la Contraloría. Esta jurisprudencia contable contribuye a complementar la función normativa, entregando orientaciones específicas para la correcta aplicación de dichas normas. Función de Tuición Técnica Son las acciones de apoyo, principalmente a las áreas de contabilidad y finanzas de las entidades públicas, para facilitar la comprensión y aplicación de la normativa contable que las rige, lo que se materializa en capacitaciones, instrucciones, talleres y mesas de trabajo, entre otros. Función de Control Contable y de Apoyo a la Fiscalización Son las acciones destinadas a mejorar la calidad, integridad y oportunidad de la información financiero contable de las entidades públicas. Ello, con el propósito de suministrar insumos para prevenir o regularizar errores u omisiones, sin que ellas constituyan una fiscalización, toda vez que, está última labor recae sobre el accionar de las Unidades de Control Externo. Función Informativa Comprende las acciones necesarias para informar a las autoridades, funcionarios y a la ciudadanía sobre la situación financiera, presupuestaria y patrimonial del Estado, a través, de la emisión de estudios e informes, que contribuyen a generar información útil para la toma de decisiones e incrementar la transparencia sobre el uso y destino de los recursos públicos. LA FUNCIÓN FINANCIERA Se cumple a través de las siguientes funciones: Función de Dictaminar La potestad dictaminadora consiste en la facultad de interpretar las normas jurídicas financieras para el ámbito administrativo y se materializa en la emisión de informes jurídicos obligatorios para los servicios sometidos a su fiscalización. Esta función permite la interpretación uniforme de una misma regla jurídica y que los ciudadanos tengan una legítima expectativa de las decisiones de la Administración del Estado. Toma de Razón www.iplacex.cl 22 Consiste en el control preventivo de constitucionalidad y la legalidad de los actos administrativos financieros afectos a dicho trámite, para asegurar que se ajusten al ordenamiento jurídico y al respeto de las normas y principios que garantizan el Estado de Derecho. Refrendación La División realiza el estudio financiero y jurídico de los instrumentos representativos de deuda pública que debe refrendar el Contralor General, a fin de otorgarle validez jurídica a los mismos. NORMATIVA ESPECÍFICA DE LA FUNCIÓN Ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República. Texto coordinado, sistematizado y refundido, fijado por decreto N° 2.421, de 1964, del Ministerio de Hacienda. Decreto ley N° 1.263, de 1975, Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado. Resolución N° 7, de 2019, de la Contraloría General de la República. Fija normas sobre exención del trámite de toma de razón. Resolución N° 16, de 2020, de la Contraloría General de la República. Determina los montos en unidades tributarias mensuales a partir de los cuales los actos que se individualizan quedarán sujetos a toma de razón y establece controles de reemplazo cuando corresponda. Resolución N° 16, de 2015, de la Contraloría General de la República. Normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación NICSP-CGR para el Sector Público. Resolución N° 3, de 2020, de la Contraloría General de la República. Normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación NICSP-CGR para el Sector Municipal. Resolución N° 4.848 de 2020, de la Contraloría General de la República. Normativa Contable para las instituciones de Educación Superior del Estado. www.iplacex.cl 23 NORMATIVA INTERNA DE LA FUNCIÓN Resolución exenta N° 3.286, de la Contraloría General de la República, que aprueba el protocolo de interacción entre las divisiones de Contabilidad y Finanzas Públicas y de Auditoría respecto de los Estados Financieros, resguardando la independencia y autonomía en el ejercicio de las funciones que realizan. d) Función jurisdiccional La función jurisdiccional de la Contraloría General busca hacer efectiva la responsabilidad pecuniaria de los funcionarios, exfuncionarios y, en general, de las personas que tengan o hayan tenido a su cargo la custodia de fondos o bienes públicos. La responsabilidad surgirá por su uso, abuso o empleo ilegal y por toda pérdida de los mismos que se produzca, imputables a su culpa o negligencia. La función jurisdiccional se materializa en un procedimiento contencioso, de doble instancia, escriturado y de carácter especial denominado Juicio de Cuentas, regulado en el Título VII de la ley N° 10.336. Juicios de Cuentas El juzgamiento de las cuentas se ejerce en primera instancia por el Juzgado de Cuentas, órgano jurisdiccional unipersonal e independiente conformado por el Subcontralor General, y en segunda instancia por un tribunal colegiado integrado por el Contralor General, que lo preside, y por dos abogados designados por el Presidente de la República a propuesta del Contralor General. El Juicio de Cuentas se inicia con el reparo que constituye la demanda. www.iplacex.cl 24  Conclusión En esta primera semana, la importancia que cobra la Contraloría General de la Republica dentro del sistema de administración financiera del estado es crucial, ya que, con sus diversas funciones de Auditoría, Jurídica, Contable y Jurisdiccional logra un alcance amplio y completo en función de una correcta aplicación a las normas y procedimientos estatales. www.iplacex.cl 25  Bibliografía www.contraloria.cl www.bcn.cl NORMATIVA DEL SISTEMA DE CONTABILIDAD GENERAL DE LA NACIÓN, OFICIO CGR Nº 60.820 DE 2005, EDICIÓN 2017 / SANTIAGO, CHILE www.iplacex.cl 26  www.iplacex.cl 27