History of Administration and Administrative Law PDF

L’histoire de l’administration et du droit administratif La notion d’administration. Le terme même est très familier, c’est un terme que l’on utilise quotidiennement, on peut en faire une approche sémantique, ad ministraré « servir pour ». Ad minister « le serviteur, l’auxiliaire ». Définition jurid...

L’histoire de l’administration et du droit administratif La notion d’administration. Le terme même est très familier, c’est un terme que l’on utilise quotidiennement, on peut en faire une approche sémantique, ad ministraré « servir pour ». Ad minister « le serviteur, l’auxiliaire ». Définition juridique : l’ensemble des moyens humains et matériels chargés d’assurer l’exécution des lois et d’adapter ces lois aux intérêts particuliers. Notion assez récente, deux siècles. L’émergence a été préparée par une autre notion, par la notion de police. Police = la cité en latin. Dès le 15ème siècle ce terme apparaît dans les ordonnances royales. 1403 : Ordonnance de Charles VI le Fou « la police est bon gouvernement de la ville de Paris ». Cela se retrouve aussi dans les ouvrages des juristes comme Jean Baudin dans les six livres de la République en 1576, il parle des lois et ordonnance de la police. Au 17ème siècle on reprend cette conception, la police est un pouvoir de nature réglementaire. Exemple : Cardin Lebret, Loyseau. Et c’est dans cette acception que le terme est employé. L’objectif de la police est de faire régner l’ordre et la prospérité. Le sens de ce terme se transforme par la suite. Le grand siècle de la police est le 18ème siècle. Au 18ème siècle, d’importants ouvrages sont consacrés à la police tel que : « Le traité de la police » de Nicolas Delamarre est le plus important. 1738. Pour Delamarre la police c’est tout ce qui concerne l’ordre public de chaque ville (la religion, les mœurs, la santé, le ravitaillement, la sécurité publique, la voirie, les sciences et les arts, le commerce, les manufactures, les domestiques, les ouvriers…) Cet ouvrage se veut très savant et reprend toute l’histoire de l’administration française depuis l’époque franque. D’autres ouvrages : Duchesne (lieutenant de police en Champagne) en 1757 il publie le « code de la police » et Fréminville en 1758 « dictionnaire de la police ». Au milieu du 18e siècle c’est l’apogée de la notion de police et c’est à ce moment qu’elle subit la concurrence d’une nouvelle notion qui la prolonge qui est la notion d’administration publique (Exemple : administration des biens des mineurs, ou pour parler de l’exercice d’une fonction comme les sacrements, ou encore la charge d’un établissement, comme l’administration d’une communauté de métier/religieuse) Ce nouveau terme se répand avec le sens actuel. On trouve se terme dans la correspondance officielle mais aussi chez les penseurs politiques de l’époque comme Rousseaux, ou de juriste. Ce terme se retrouve dans des ouvrages de droit. Dans les années 1780-1788, Prost de Royer (lieutenant général de la police), publie un dictionnaire de jurisprudence en 7 volumes en collaboration avec Portalis (un des rédacteurs du Code Civil) Dans ce dictionnaire il y a 107 pages consacrées exclusivement à l’administration. Dans cet article Prost de Royer distingue l’administration publique de l’admin privée. C’est une procuration, un mandat par lequel on est chargé de maintenir les droits ou d’augmenter, le bien-être et la sureté des individus. Mais il opère une distinction entre le Gouvernement et l’administration qu’on retrouve dans une encyclopédie méthodique édité par Panckoucke (libraire de Lille) à partir de 1782. C’est organisé par thème et non par mots. 243 volumes. Dans les tomes 9 et 10, on trouve un gros article sur l’administration écrit par Peuchet. Il est né en 1758, membre de la municipalité parisienne. Sous la Terreur, il disparait de la satire politique ce qui lui permet de survivre et de bénéficier d’une certaine longévité dans sa carrière, il est directeur au ministère de la police sous le directoire. Il finira archiviste. Son article ne concerne que l’administration publique qu’il définit comme « un ensemble de moyens et d’agents destinés à maintenir un certain ordre de chose, de droit ou de propriété soit public soit particulier dans la société ». Au printemps 1789 il écrit « l’administration doit compte au gouvernement qui l’emploie et le gouvernement ne doit de compte qu’au souverain ». Il écrit aussi « le chef d’œuvre de l’administration est de respecter la liberté publique, en même temps qu’elle assure la liberté souveraine » On a ici une affirmation de la notion d’administration, encore plus synthétique que celle de police. C’est pour cette raison qu’elle est éclipsée. Cela annonce la notion de police administration du 19ème siècle cantonné au maintien de l’ordre et de la tranquillité. Chapitre I : L’ADMINISTRATION DE L’ANCIEN REGIME § préliminaire : Un absolutisme théorique L’absolutisme monarchique est tempéré en partie par l’absence de moyen. Le seul souverain est le roi qui est totalement indépendant notamment vis-à-vis du Pape, empereur d’Allemagne. C’est théoriquement le seul à commander, dans la Constitution, il n’y a pas de place pour la reine, ni pour les dauphins et non plus pour les ministres. C’est un pouvoir sans partage, sans responsabilité. Il n’est responsable devant aucune autorité en France. Le Roi n’est responsable que devant Dieu c’est-à-dire devant sa propre conscience. Cet absolutisme repose sur des idées religieuses, de droit divin. Le pouvoir vient de Dieu. Cette théorie s’est développée à partir du 17ème siècle. Au 16ème siècle le pouvoir venait de Dieu mais pas directement, car par l’intermédiaire du peuple et de l’Église. Cette théorie apparue dangereuse car si le Roi ne respectait rien, le fait de l’assassiner était légitime par le peuple. Le Roi est consacré comme un évêque. Il reçoit l’onction de l’huile sainte. C’est Pépin le Bref (sacré deux fois, père de Charlemagne) qui a repris ce rituel, cette cérémonie du sacre. Le Roi dispose du pouvoir exécutif, du pouvoir administratif, mais aussi du pouvoir législatif et judiciaire. Toute la justice est rendue au nom du Roi, sous la responsabilité finale du Roi, cela exclut donc toute séparation des pouvoirs, et bien évidemment, l’organisation politique et administrative découle de ces idées-là. Le Roi gouverne en Conseil. Ce pouvoir recèle un certain nombre de contradiction. Section I : Les données structurelles § préliminaire : Les contradictions sur le plan organique L’administration repose sur une organisation de type judiciaire. C’est très net jusqu’au règne de Louis 14. C’est-à-dire au moment où il décide gouverner seul en 1661. Le type judiciaire ce sont des organes collégiaux (groupe de personnes). C’est le cas des cours souveraines qui ont un rôle judiciaire mais aussi administratif. Ils ont un rôle de tutelle sur les organes inférieurs, et d’ailleurs il est intéressant de voir que les organes municipaux sont aussi organisés de façon collégiale. On remarque aussi le formalisme et la lenteur qui sont caractéristique de la justice. C’est l’héritage médiéval. Ces institutions sont soumises au conseil du Roi (composé d’officiers) qui est lui-même un organe collégial. Il joue le rôle du Conseil d’État et de la Cour de cassation actuelles. Sur le plan organique une nouvelle administration a été créée, une administration de type bureaucratique qui est soumise à des règles, à une hiérarchie. Après la fronde contre l’autorité monarchique du milieu du 17ème siècle, on a vu se multiplier des organes dépendant du pouvoir. Tout d’abord, cinq ministres ont le statut de commissaire, il y a le contrôleur général des finances qui joue un rôle de plus en plus important, le rôle de ministre de l’Intérieur lié à l’effacement du chancelier, quatre secrétaires d’État et ensuite le chancelier qui est un officier (le sixième ministre). Et donc chacun a la responsabilité d’une grande branche de l’admin de l’État. En dessous des ministres il y a les intendants de provinces (des généralités, donc circonscriptions) qui exercent une fonction judiciaire notamment en matière de contentieux admin, ancêtre du préfet de l’époque napoléonienne. Les intendants ont une fonction administrative et un rôle de maintien de l’ordre. En 1661, Louis 14 choisit l’efficacité et la rapidité contre le formalisme et les formes judiciaires. L’esprit de l’administration remplace l’esprit de la justice. Les méthodes administratives remplacent les méthodes judiciaires. Le Roi fait prévaloir les commissaires sur les officiers. Ces commissaires tendent à effacer les parlements, les bureaux des finances. Cela est source de conflit sans fin. C’est caractéristique de l’Ancien Régime car on ne supprime jamais les anciens organes, mais on juxtapose et on ajoute. Une des raisons est le statut des officiers car on ne peut en pratique les révoquer car ils sont propriétaires de leur fonction. Il faut exproprier ces officiers pour les révoquer. On les prive d’un élément de leur patrimoine, et il faut en ce sens les indemniser. Vraie opposition entre les nouvelles et anciennes institutions organes situation, source de conflit. § 1 : L’organisation centrale A/ Le conseil du roi Cet organisme est issu du moyen âge. 1/L’évolution du XIVe siècle au XVIIe siècle A partir du début du 14ème siècle, le Conseil du Roi prend la relève de l’ancienne Cour du Roi qui elle, est d’origine féodale. A partir du 15ème siècle, le Conseil est un organisme à périodicité régulière. Il connait des affaires gouvernementales, il dirige l’administration, il tranche les contestations soulevées par l’administration locale, il exerce la justice retenue du roi. Les tâches qui incombent au Conseil sont de plus en plus nombreuses. Notamment les procès qui encombre le Conseil qui se multiplient. A partir du 16e siècle s’opère un sectionnement de l’institution. François 1er crée un cercle restreint de conseiller, le conseil des affaires, en 1543. Le conseil royal devient le conseil ordinaire ou le conseil d’État. Il est chargé des questions d’administration, de finance ou de contentieux. Au 16ème siècle au sein du conseil d’état apparaissent des séances spéciales pour les questions judiciaires, c’est le conseil privé ou conseil des parties. Le roi est censé être présent et rendre la justice mais c’est plutôt le chancelier qui le préside. Au sein ne siège des conseillers qui n’ont le droit que de siéger à ce conseil. Au 17ème siècle l’évolution se poursuit. Vers 1600 le Conseil prend l’appellation de Conseil d’État et des finances. Il traite les questions financières. On y traite les problèmes financiers. C’est un rôle de contentieux fiscal car la gestion des finances relève d’un conseil de direction des finances appelé aussi grande direction. Il existe la petite direction aussi. Vers 1650 le conseil des dépêches est institué et il est chargé des questions relatives à l’administration intérieure du royaume. En 1661, c’est le début du règne de Louis 14, il se passe d’un principal ministre (Mazarin, mais il est décédé) car il se consacre beaucoup à son travail. Le conseil atteint sa structure interne définitive en 1661. Il ne vit plus que pour régner, il travaille entre 8 heures et 9 heures par jour. Toute sa vie est une façon de gouverner, même privée. Il est toujours en représentation. C’est nouveau. 2/La structure interne à partir de 1661 a/ Les conseils de gouvernement Le premier conseil est le conseil d’en haut ancien, c’est le nouveau nom pour le conseil des affaires. Il existe depuis 1543. On l’appelle comme cela car il faut grimper en haut des escaliers pour y accéder. Il est chargé de la politique générale. Il n’y a pas beaucoup de membres, cela est limité par Louis 14. Il y a que des ministres d’État convoqués à chaque séance. Entre 1661 et 1715 il n’y a eu en tout qu’une douzaine de personnes, et à une époque, il n’y a eu que trois membres (Colbert, Letellier et Hugues de Lionne). Une personne qui a siégé au moins une fois au Conseil reçoit le titre de ministre. En second lieu, il y a e le conseil des dépêches, qui est en théorie présidé par le roi, compte une douzaine de personne. On y traite le courrier administratif reçu du pays. Ensuite, il y a le conseil royal des finances créé en 1661, pour traiter des grandes décisions financières. C’est au sein de ce conseil qu’on élabore la gestion financière et que l’on y juge les affaires contentieuses les plus importantes. Les gens qui y siègent sont des techniciens qui sont des conseillers d’État. Ce conseil est dominé par un ministre, le contrôleur général des finances depuis 1665 (auparavant, surintendant des finances). Ce conseil est présidé par le Roi qui est le seul ordonnateur des dépenses. Alors que Fouquet (surintendant) l’était auparavant. Autre exemple, le conseil de commerce qui devient permanent à partir de 1730. Il est chargé des matières économiques de manière générale. Auparavant, son existence était intermittente. Et enfin, le conseil de conscience qui traite des affaires de religion, c’est un conseil qui contient peu de membre, sous Louis 14, il y a deux personnes (Louis 14 et son professeur le père Lachaise). b/ Le conseil d’État privé, finances et direction Ce conseil comprend un personnel de technicien surtout des conseillers d’État et des maitres de requête. Il est présidé par le chancelier. Ce conseil comprend trois sections différentes mais se réunissant dans la même salle à des jours et heures différentes : • Le conseil d’état privé (contentieux judiciaire) • Le conseil d’état et des finances (contentieux admin et fiscal) • La grande direction des finances (contentieux financier). B. Les structures ministérielles Il y a six ministres : • Le chancelier • Quatre secrétaires d’état • Le responsable de l’administration financière Ces hommes ont la responsabilité d’une grande branche de l’administration de l’État. Officiellement on appelle ministre les membres du conseil d’en haut. (On appelle ministre les personnes qui sont passés par le Conseil d’en haut, ceux d’État uniquement) Au milieu du 18e siècle que le terme de ministre prend la signification moderne et permet de définir les responsables. 1.Le chancelier C’est le plus ancien. Il existait déjà au Moyen-Âge (depuis les Capétiens). C’est un grand officier de la couronne dont la charge est aussi ancienne que la monarchie. C’est le chef de la justice. Et jusqu’en 1660 c’est le plus important des ministres. Il est membre du conseil des affaires. C’est le principal personnage du gouvernement et de l’administration. Il nomme les intendants, il dirige leur action. Après 1661, le contrôle du gouvernement passe à un autre ministre qui est le contrôleur général des finances. C’est pour cela que le contrôleur général des finances est l’équivalent d’un principal ministre. 2.Les quatre secrétaires d’Etat L’origine de ces ministres sont moins anciennes (remonte au Moyen-Âge) que celle du chancelier. C’est moins « prestigieux ». On avait en ce sens les notaires du Roi, les scribes de la chancellerie. Ils étaient chargés des écritures au 14ème siècle. Une partie des notaires est à la disposition du roi pour mettre par écrit les commandements issus de la volonté royale. On leur demande d’être très discret donc on les appelle les clercs du secret ou les notaires secrétaires car ils sont dans le secret du Roi. Leur nombre va augmenter peu à peu. A partir de 1372 le roi, Charles 5, réservait à certains d’entre eux un rôle important. Ce sont les secrétaires aux finances. Au milieu du 16ème siècle, ils sont généralement quatre, ce sont les secrétaires d’État. A ce moment, il exerce une compétence administrative sur une partie géographique du royaume. Ils ont donc un secteur géographique et de surcroit on leur confit une mission fonctionnelle, c’est à dire, une catégorie de matière. Ce qui aboutit à quatre grandes spécialités : • La guerre • La marine • Les affaires étrangères • La maison du roi (on parle de département de l’intérieur ; donc de ministre de l’Intérieur) : C’est celui qui est chargé de s’occuper des problèmes qui peuvent arriver dans la maison royale. A la limite du mandat. A partir du 18e siècle on lui confie une responsabilité territoriale de plus en plus grande. On lui confie Paris et de plus en plus de provinces. Il assure l’administration générale des provinces. La gestion territoriale est en train de devenir sa spécialité fonctionnelle. Le ministère de la maison du roi est l’ancêtre du ministère de l’intérieur qui arrive peu à peu au 18ème siècle. Exemple : En 1787 le Baron de Breteuil a les 4/5ème des généralités (les circonscriptions partageant le royaume) En 1626 chaque secrétaire d’État a deux missions : une mission territoriale et une mission fonctionnelle. 3.Le responsable de l’administration financière (surintendant des finances puis contrôleur des finances à partir de 1665) Au 16ème siècle apparaît le responsable de l’administration financière, ce responsable remplace la veille organisation financière du Moyen-Âge avec sa gestion collégiale typiquement judiciaire, bicéphale. On parle de finance ordinaire, qui équivaut à 4 trésoriers de France. Puis on parle de finance extraordinaire, équivalant à 4 conseillers. En 1564, on crée un surintendant des finances qui est responsable d’un collège de 4 puis de 6 intendants des finances jusqu’en 1661. § 2 : Espace et administration sous l’Ancien Régime L’organisation administrative est avant tout un ordre géopolitique. A/ Les structures territoriales de l’administration royale Ces structures sont le résultat d’une évolution très ancienne et très longue. Quasi millénaire. 1/ Le prévôt Tout en bas de la hiérarchie, les prévôts (depuis l’an 1000). C’est le représentant, comme le prévôt des marchands etc. Le sujet est aussi celui du Roi. Ils sont chargés de percevoir les revenus du domaine royal. 2/ Les baillis et sénéchaux C’est à partir du 13ème siècle pour surveiller les prévôts qu’on a installé les baillis et les sénéchaux investis de compétence administratives, militaire, judiciaire et financière. Ils sont à la tête de bailliage et sénéchaussée. 3/ Les gouverneurs de province A partir du 14ème et 15ème siècle, apparition des gouverneurs de provinces. Dans leur province ce sont les vice-rois, c’est-à-dire au nom du Roi. Mais c’est un danger politique pour le Roi. Il domestique l’institution, il les retient près de lui, à Versailles. C’est une prison dorée pour la haute noblesse. Donc Louis 14 impose au gouverneur le fait de ne pouvoir retourner dans leur province qu’avec l’autorisation du roi. Il donne très rarement cette autorisation. Et très souvent, Louis 14 désigne des commissaires royaux pour remplacer les gouverneurs dans leur province. Avant cela était des officiers, donc indépendant, après cela ce n’était plus le cas, et ce dans le but de les rendre plus obéissant. 4/ L’intendant En 1553, sous le règne d’Henri 2, le conseil du roi confie des tournées d’inspections à des (six) maîtres des requêtes (enquêteurs). Ils sont envoyés un peu partout dans le royaume pour des missions judiciaire, militaire ou fiscale. Ce sont des intendants de justice, de finance ou d’armée. Ils sont choisis parmi les maitres des requêtes ou conseillers d’État ou même au sein des parlements de province. Sous Richelieu (ministre principal de Louis 13), apparaît l’intendant classique qui est fixé dans une circonscription (généralité qui existe depuis le 16ème siècle) à caractère financier ou fiscal et désormais il exerce de manière continu et générale des compétences de finances, justice et police (administration à l’époque). L’intendant devient l’administrateur local par excellence, mais aussi juge pour le contentieux de l’expropriation à l’origine du contentieux administratif. Ces institutions persistent mais la plus dynamique est l’intendant, et ce jusqu’à la fin de l’Ancien Régime. B. Le maintien des réalités administratives régionales et locales Il existe un paradoxe concernant l’histoire de la centralisation politique et administrative, car la royauté s’est efforcée d’étendre son domaine royal. La royauté a centralisé son administration. Jusqu’à faire coïncider ses frontières avec celles du royaume. Exemple : Philippe Auguste. La royauté a donc dû développer son administration (on parle du Parlement) car l’administration royale était celle du domaine royal mais en augmentant le domaine elle a dû agrandir son admin. La royauté rendait sa justice en son parlement. La royauté a brisé les pouvoirs locaux c’est à dire les pouvoirs seigneuriaux, et municipaux. La royauté n’est pas allée jusqu’au bout de sa logique dans la construction d’un état centralisé car certaines résistances l’ont arrêté. Dans la mesure où la royauté est censée respecter les libertés de ses sujets. Les libertés, on peut aussi parler de privilèges, libertés des villes, libertés des provinces. Quand il y a des résistances la royauté s’incline mais de façon nuancée. Le Roi exerce une tutelle financière sur les villes, c’est l’édit de 1683 sous le roi Louis 14 (inspiré de Colbert) Le Roi respecte tout de même les pouvoirs administration et judiciaire des villes. Les fonctions municipales sont respectées, elles sont prestigieuses. Les corps des villes sont prestigieux, les fonctions municipales sont très recherchées pour accéder à la noblesse, c’est la noblesse de cloche contrairement à la noblesse d’épée. Le Roi veut développer son administration mais il veut respecter les libertés de ses sujets, c’est assez paradoxal. Au 18ème siècle plusieurs grandes provinces ont conservé leur état particulier et leur compétences administratives : la Bretagne, la Provence, le Languedoc et la Bourgogne. La Bretagne lève l’impôt et le reparti elle a donc des compétences fiscales. Plus petite : la Corse par exemple. § 3 : La symbiose de la fonction administrative et de la fonction juridictionnelle L’origine de ce phénomène se situe au Moyen-Âge. Une confusion entre justice et administratif existe. La justice est même à l’origine du pouvoir de réglementation et d’administration des seigneurs et du Roi. La justice comporte le devoir de trancher équitablement les litiges mais comporte aussi le devoir de prendre toutes mesures pour faire régner l’ordre et l’équité donc l’un ne va pas sans l’autre. Les représentants du Roi ont un pouvoir judiciaire qui inclus le règlement des contestations qui naissent de leur propre administration. Le représentant donne l’ordre, donne les règles et les sanctions. Les taches sont exercées dans un vrai tribunal distinct de la personne du bailli ou du sénéchal. Exemple : au 13ème siècle le parlement de Paris fait son apparition. C’est un démembrement de la cour du Roi né d’une spéculation au sein de la Cour du roi. Au 15ème siècle, on a des Parlements de Province, donc des hautes juridictions. Ce sont les cours souveraines qui exercent au nom du roi et par délégation la justice. Elles ont des compétences administratives. Ce sont d’anciennes juridictions locales qui deviennent des parlements. Les parlements ont des compétences judiciaires et administratives puisqu’ils prennent des arrêts de règlements, ils formulent des règles générales y compris en matière d’administratif qui s’imposent à tous sauf au Roi. Il y a une véritable osmose entre administratif et juridiction. On la retrouve dans toutes les juridictions royales. C’est assez commun. Jusqu’en 1661 (mort de Mazarin) la gestion du royaume se fait selon des formes judiciaires. C’est toujours le même système : des instances collégiales qui prennent des actes administratifs et qui rendent la justice. La conséquence est la lenteur. C’est une gestion judiciaire de l’état. Louis 14 choisi la rapidité donc un changement s’opère, l’esprit de l’administration remplace l’esprit de la justice donc les méthodes administratives remplacent les méthodes judiciaires. Le Roi fait prévaloir les commissaires sur les officiers. Et donc les parlementaires sont pour la plupart des officiers, les fonctions les plus hautes sont confiés à des commissaires. Le pouvoir des parlements subsiste mais ce pouvoir est grignoté il est de plus en plus résiduel. De surcroit les parlements et les autres juridictions perdent le pouvoir de juger les conflits qui naissent de situation administrative. La justice administrative est récupérée par les intendants (origine de la distinction en justice admin et judiciaire). L’intendant, notamment avec Richelieu, a un pouvoir de décision et réglementation administratif ce qui concurrence le pouvoir des parlements et il a le pouvoir de juger les litiges administratifs sauf recours au Conseil mais avant cela relevait des Parlements. Les arrêts du Conseil charge l’intendant de tâches administratives, l’intendant doit veiller à l’exécution des grands travaux d’urbanisme et toutes les contestations qui surviendront seront juger par l’intendant sauf recours au Conseil. L’intendant a sous ses ordres un conseil d’intendant qui va pouvoir l’aider. Ceci annonce les solutions reprises par la révolution et au 19ème siècle. Section II : Les agents de l’administration L’administration de l’Ancien Régime est hétérogène : les officiers, les commissaires et les commis. La distinction entre officiers et commissaires date de 1467 officiellement. En 1467 car Louis 11 reconnait aux officiers un statut d’inamovibilité sauf dans trois hypothèses seulement : la mort, la résignation et le cas de forfaiture (c’est-à-dire un crime commis dans l’exercice des fonctions). Les commissaires demeurent à la discrétion du Roi, ils sont révocables ad nutum (au caprice du roi). § 1 : Les officiers Depuis le Moyen-Âge, les offices se sont multipliés, car le Roi manque d’argent. Il a donc pris l’habitude de vendre les fonctions d’officiers. Quand le roi crée de nouvelles fonctions d’officiers il les vend. La grande majorité des agents du roi sont des officiers. On les retrouve dans l’armée, dans les finances, dans la justice. C’est une sorte de système de délégation à des particuliers qui vont exercer ces fonctions à titre viager. Au début du XVIIème siècle, un théoricien comme Charles Loyseau, explique que les officiers constituent la fonction publique ordinaire. L’office est un emploi public permanent dans lequel se succèdent les titulaires. Le statut est fixé par une loi générale. En effet, les droits et obligations de l’officier sont prévus par l’édit royal, créateur de l’office. Alors que le texte de nomination lui-même ne précise rien à ce sujet. A l’époque de Louis XIV, on a un officier pour 400 habitants. Cela parait peu aujourd’hui. Les officiers doivent respecter un grand formalisme, ils traitent les affaires publiques comme les questions judiciaires. L’avantage est la garantie du respect des lois. L’inconvénient est que c’est caractéristique d’une très grande lenteur, avec procédure rigide et lourde. Lorsqu’il y a une requête du procureur du roi, il faut réunir la compagnie d’officiers (du collège d’officiers). L’affaire est exposée devant le groupe d’officiers. C’est l’avocat du roi qui expose l’affaire. Ensuite chaque officier exprime son opinion. Si tout le monde est d’accord, on ne vote pas. Mais s’il n’y a pas consensus, on vote. Ensuite, on procède à la mise en forme de l’ordonnance ou de l’arrêt. Le greffier l’enregistre. Tout cela prend du temps. La machine administrative est lente. Autre problème en dehors de la lenteur : le sentiment fréquent chez les officiers est qui’ils incarnent l’esprit de justice. Ils ne se considèrent pas comme des agents du roi, ce sont des agents du roi pourtant. Mais ils se considèrent comme des arbitres entre le Roi et le peuple. Ce qui n’est pas une bonne chose pour le fonctionnement de la machine administrative, c’est néfaste. La patrimonialité des offices est aussi une raison à cela. Les officiers sont propriétaires de leurs offices et ça leur permet d’être très indépendant à l’égard du roi, ils se considèrent comme les défenseurs des droits de la population face au roi. A/ La patrimonialité des offices Dès le 14ème siècle, il est possible de démissionner en faveur de quelqu’un. La démission est la résignation, « resignatio infavorem ». Mais seulement à deux conditions : • Le démissionnaire doit survivre 40 jours à la démission • Celui qui profite de cette résignation ne doit rien payer, c’est gratuit, il y a un serment de gratuité. En pratique, quand on résigne ce n’est jamais en faveur d’un inconnu mais généralement entre parents. Officiellement personne ne paye rien mais en échange de dessous de table. La royauté ferme les yeux et tolère. Et donc elle perçoit le serment de gratuité. Officieusement la royauté est d’accord. Pour un officier très âgé cela permet à l’officier âgé d’avoir les moyens d’existences et le Roi n’étant pas capable de fournir des pensions de retraite. Sous Louis 12, non seulement la royauté fabrique de nouveaux offices et vends les offices vacants. En 1522, le Roi François 1er, invente une institution spéciale pour s’en occuper, le bureau des parties casuelles. Ce bureau se surnomme, la boutique des offices. François 1er, s’aperçoit qu’en vendant des offices il gagne de l’argent donc supprime le serment de la gratuité et la vénalité devient officielle et est acquise dans la deuxième moitié du 16e siècle. L’officier peut choisir son successeur mais ce plus de 40 jours avant sa mort. S’il meurt entre temps l’office revient au Roi et donc la famille du défunt ne touchera pas la valeur de l’office. Mais il y a parfois des accommodements certains officiers obtiennent des survivances. L’accommodement reste une exception. Tant que la règles des 40 jours est maintenue, on cherche à contourner la règle. On cherche à cacher la mort de l’officier pendant les 40 jours et on va remplir la demande de résignation. En 1599, la famille d’un président au parlement de Toulouse avait fait payer la taxe de résignation 12 jours avant la mort d’un résignant. C’est la raison pour laquelle la royauté va mettre en place un système mieux adapté. En 1604 l’hérédité des fonctions publiques est consacrée officiellement, sous Henri 4 le 9 décembre 1604. Une taxe annuelle est mise en place, appelée la paulette pour Charles Paulet son créateur. C’est un système d’abonnement, une taxe annuelle versée par les officiers pour s’assurer que leur charge sera transmise à leurs héritiers et les quittances de ce droit annuel sont appelées la paulette mais cela est différent dans les régions comme la pâlotte en Normandie. Dès le mois de décembre 1605 Paulet abandonne la ferme de cette taxe à Bénigne Saunier. La taxe annuelle s’élève à un soixantième de la valeur de l’office pour être dispenser de la règle des 40 jours. Autre avantage, à sa mort ou à la transmission de l’office les droits de mutations doivent être payé qui était jusque-là à 25% mais si l’officier paye la taxe annuelle les droits de mutation passe à 12,5%. Donc pour ceux qui paye la Paulette l’office devient patrimonial. La patrimonialité a été dans un premier temps pour 9ans. Pour l’office on doit distinguer le titre et la finance. Le titre est le droit d’exercer l’office. La finance est la valeur vénale qui provient de la somme qui a été versée au roi par le premier acquéreur. Sur le plan juridique l’office est un immeuble c’est une garantie pour aliène moins facilement. La finance est une créance sur le roi qu’il peut rembourser pour récupérer l’office. En réalité, chacun se comporte en propriétaire de l’office luimême. La patrimonialité est reconduite de 9 ans en 9 ans mais le roi ne voulait pas s’engager de manière définitive. Le système de la vénalité présente un avantage, l’inamovibilité des agents de l’état et la patrimonialité de l’office indépendance des agents du roi vis-à-vis des pouvoirs publics. Les officiers ont présenté un véritable contre-pouvoir. Ce système présente aussi des inconvénients. Par exemple, à la suite de la mort d’Henri 4 il est succéder par Louis 13 qui est encore un enfant, le tiers état réclame que la monarchie de droit divin devienne une loi fondamentale du royaume et il réclame surtout la suppression de la patrimonialité. Les rois ont utilisé les offices comme une vache à lait, même si la volonté était de supprimer, cela n’était pas possible. Donc la royauté recours à diverses techniques, elle crée des offices nouveaux parce que c’est rentable, on multiplie les offices déjà existant par exemple au parlement certains officiers sont des officiers semestre et occupe les fonctions 6 mois de l’année, puisque tous les 9 ans ont reversé la paulette on fait du chantage par exemple certains vont renoncer à plusieurs années de gages sur ces 9 ans ou on les oblige à souscrire à un emprunt. Le problème en multipliant les offices c’est que la royauté ne peut pas tous les rémunérer. B. Les conséquences sociologiques de la patrimonialité Les officiers tiennent énormément à la patrimonialité, cet attachement s’explique qu’au 17ème siècle exerce un office est un moyen de promotion sociale. Cela permet à des roturiers devenir des rois, la monarchie marche par l’écriture donc récompense ce qu’il l’aide tel que les conseillers de France. L’ascension social se fait par évolution, 6 générations mais ce n’est pas certains. L’achat d’un petit office par un paysans marque le début de l’ascension. Au 17ème siècle la vénalité des offices est essentielle dans l’ascension social et ce qui explique la forte demande. Au 18ème siècle c’est la morosité et l’élévation sociale par les offices se ralentit. En effet, énormément de charge sont déjà occupée par des nobles. De plus, les compagnies d’officiers font de la fermeture sociale. Ils ont cherché à éliminer les hommes nouveaux pour préférence des hommes déjà nobles. Cela est assez variables car certains parlements tel que paris est moins fermé que ceux de province, tel que Rennes depuis 1671 qui accueille des nobles. Sur 757 membres des parlements et cours souveraines 100 ont été roturiers et des nobles très récent. L’élévation fonctionne toujours mais de manière affaiblie. C. Les conséquences administratives de la patrimonialité 2 conséquences de cette patrimonialité : - Des familles se sont transmis le sens du service public - L’indépendance des juges vis-à-vis du pouvoir, cela permet que les décisions ne soient pas rendues sous la pression du pouvoir royal. Le problème est que ces juges ont aussi un rôle administratif donc l’officier se sent détenteur d’un pouvoir autonome. Ces officiers ont l’impression d’avoir une mission au nom du peuple contre le roi. Ainsi ils font de l’obstruction et s’oppose aux tentatives de reforme de la monarchie. Ainsi aux 18èmes ils se désintéressent de la monarchie car l’office est cher et les rendements sont très faibles. Un officier doit donc avoir une fortune personnelle pour vivre selon son rang. Cependant les agents du service public peuvent prélever une rétribution sur les redevances que versent les justiciables qui est une forme de rémunération appelé les épices. Le problème est que la justice administrative se développe qui relève des intendants donc les épices diminuent et échappent aux officiers. L’office rapporte de moins en moins sous la forme de pouvoir, de considération et de prestige face à l’élévation du statut des commissaires. Ainsi ils essaient de récupérer se prestiges ils se lancent dans une opposition politique au roi et aux modifications de la monarchie. § 2 : Les commissaires L’État détermine une mission dans un temps déterminé pour une personne déterminé. Soit entre les officiers titulaires de leurs charges soit les commissaires. Cependant il ne faut pas les opposer radicalement car les commissaires sont souvent choisis par les officiers. A/ Leur importance Selon Charles Loyseau les commissaires sont chargés d’une mission extraordinaire ils sont nommés à titre provisoire par le roi et sont révocable par le roi. Il tire son pouvoir des termes de la nomination. On le choisi en se fondant sur ses compétences et sa fidélité. A partir des années 1630 les commissaires sont prépondérant et la France est gouvernée et administrée grâce à eux. Ils sont peut nombreux mais ont des postes importants tel que les ministres. La nouvelle administration est peuple de commissaires qui entraîne la nouvelle apparition d’agents royaux qui sont des commissaires et préfigurent la fonction publique moderne. B. Un exemple de commissaires : les intendants des provinces (des généralités) Cela permet la distinction entre justice administrative et justice judiciaire. 1/ Des origines à 1661 a/ Les origines Ils ont été choisis parmi les conseillers d’état et des maires des requêtes, qui va être la majorité. α. Les chevauchées des maîtres des requêtes En plus de leurs missions, ils font des tourner d’inspection dans les provinces. En 1553 un édit du roi Henry 2 précise les attributions des maîtres des requêtes en chevauchées. Ils ont des attributions de justice où ils doivent surveiller le travail des officiers de justice et doivent s’enquérir des plaintes contre eux. Ils doivent enquêter sur les gens de guerre à l’égard de la population civile. Ils doivent connaître des poursuites intentées sur les prévaut des maréchaux et juges présidiaux, ils dressent le procès verbal pour les faire punir par le canotable de France. Ils ont des attributions de police en surveillant l’administration des revenues des villes, vérifient les comptes des recettes et dépenses, s’informer des hérésies et de la qualité des juges pour juger les hérésies, vérification des impôts, si ceux qui perçoivent spécule, … Ils informent la monarchie sans pouvoir de décision. Ils chevauchement dans des provinces différentes et de manière limitée. Renouvellement en 1566 par l’ordonnance de Moulins puis en 1579 l’ordonnance de Blois précise que les maîtres des requêtes en chevauchée recevront les requêtes du roi. Toute fois à l’occasion de sa chevaucher, il peut recevoir du conseil du roi une commission particulier tel qu’établir un présidial, vendre des offices, ... β. L’apparition des intendants Pour un commissaire extraordinaire un nom d’intendant apparaît en 1555 avec une commission pour le président de la cour des aides de Montpellier. Au cours des trouble de 1580 et 1600 les commissaires se sont multiplier et plusieurs prennent le nom d’intendant de justice ou des finances. Il suggère une idée de supériorité. A la fin du 16ème lorsqu’ils prennent ce titre ils veulent montrer que ce sont des commissaires supérieurs avec des pouvoirs de décision. Cela le rend inspecteur réformateur et correcteur. En 1600 il disparaît provisoirement et le champ d'action est limité. Les commissaires augmentent ensuite entre 1621 et 1628 à cause d’une guerre civile, parmi eux sont intendant. Chaque armée à un ou plusieurs intendants militaires. Il n’y a pas unicité dans les titres donc une grande variété et les différences de titre peuvent même être un même rang. Les commissions d’intendant donnent un pouvoir absolu dans les limites de leurs pouvoirs et les textes royaux. Ces pleins pouvoirs ne peuvent être exercé que dans certains cas tel que régler les litiges entre les officiers et les maires donc il doit régulariser l’administration judiciaire d’où découle l’administration. Les intendants ont donc des pouvoirs à l’image du roi mais pour un certain nombre d’actions limité. b. La création de l’intendant classique Dès le début les cours souveraines ont été défavorable à ces intendants, même richelieu les oublie volontairement. Ce titre est blessant pour les commissaires. Les officiers ordinaires des finances se montrait trop lent face aux nécessités de guerre, ils étaient attachés au conformisme procédural contrairement au roi. c. Les caractères de la nouvelle institution Le nom d’intendant n’a pas changé mais c’est une nouvelle institution. Le gouvernement royal confie un ensemble de pouvoir dans la même commission. C’est à partir de la commission d’intendant du maître des requêtes de ris en 1643 qu’ils groupent l’ensemble des pouvoirs jusqu’à la révolution. Ces intendants cumulent les missions sur la police justice et finance. Ils doivent maintenir les villes et les communautés en tutelle en présidant leurs assemblés, surveillant leurs élections, en vérifiant leurs comptes et leurs dettes. Ils doivent présider à la répartition des impôts en pouvant imposer leurs décisions à la majorité. L’intendant est devenu un juge, inspecteur réformateur et administrateur en matière de justice police et finance. 2. A partir de 1661 Louis 14 décide de gouverner personnellement. La guerre entre la France et Espagne se finit en 1659 et le début de la guerre de Hollande en 1672, entre ces 2 dates c’est une paix relative. Louis 14 avec Colbert tente une réorganisation du royaume répondant aux demandes des frondeurs. Ils essaient de limiter le nombre et le pouvoir des intendants. Dès 1659, ils vont coupler les généralités pour réduire le nombre des intendants, sauf pour les nouvelles acquises où il y en aura une seule. Le gouvernement évite aussi le nombre d’intendant au vu de son rôle. Le gouvernement voulait laisser les intendants dans une généralité dans un temps très cours. En 1663 il est question de les transporter entre les généralités pour qu’ils puissent faire le tour du royaume et acquièrent une meilleure connaissance du territoire. L’intendant ne doit exercer que les pouvoirs prévus expressément par les textes et seulement lorsque les officiers ne remplissent pas leurs fonctions. Ainsi il faut sans cesses réprimander les intendants car ils vont plus loin que leurs pouvoirs par nécessité. a/ En pays d’élection α. Les pouvoirs Dans toutes affaires ordinaires l’intendant intervient que si les magistrats sont ou risques d’être défaillant. β. Les matières (le rôle de l’intendant dans l’administration de l’armée ; dans l’administration de la justice ; dans l’administration générale) L’intendant s’occupe de toutes les affaires du roi et son rôle est primordial. - Le rôle de l’intendant dans l’administration de l’armée, il joue un rôle important car il surveille les procédures de recrutement. En 1692 il interdit le recrutement forcé, annule les promesses arrachées par la violence, interdit aux officiers de l’armée de maltraiter les gens de la campagne, les approvisionnements, … - Le rôle de l’intendant dans l’administration de la justice, il veille au recrutement des juridictions, il veille à la capacité et à la moralité des candidats, il surveille l’assiduité des officiers, il surveille le favoritisme, il règle les conflits de juridiction, il juge les litiges intéressant l’état ou l’ordre public, il instruit lui-même les affaires criminelles, … - Le rôle de l’intendant dans l’administration générale, il établit des règlements, surveille les opinions religieuse et politique, il veille à la sécurité et à la salubrité des rues et des places publics, les mendiants, les prostituées, il assure l’approvisionnement des villes en cas d’épidémie, veille au prix des marchés, fait appliquer les règlements édictés par les municipalités, de plus en plus il remplace les trésoriers de France en matière de voirie, … b. Dans les provinces conquises Les ressemblances sont grandes entre les provinces d’élection et conquises. En principe il laisse au maximum fonctionner les juridictions et se borne à stimuler l’administration judiciaire. Toutes fois lorsque l’intérêt de l’Etat est en jeu il est obligé de développer une juridiction administrative identique aux pays d’élections. Il assigne la partie adverse au lieu de résidence de l’intéressé et rend une ordonnance qui contient un jugement. Chaque intendant intervient partout où l’intérêt du roi et du royaume est en jeu. Il a un rôle important et est très investi dans son rôle. Il impose l’autorité royale dans sa circonscription. 3. A la fin de l’Ancien Régime En 1787 on compte 32 intendances pour la tenace continental, une en corse et plusieurs pour les colonies. Les intendants portes des titres majestueux tel « Antoine François Alexandre Boula de Nanteuil, chevalier, seigneur de Mareuil, Saint Clair, Lignères, Saint-Denis, la grange-Dumont, Nanteuil lès Meaux, Truet, Clermont et autres lieux, conseiller du roi en ses conseils, Maître des requêtes ordinaire de son hôtel, conseiller honoraire en sa cour de parlement de Paris, intendant de justice, police et finances, commissaire départi pour l’exécution des ordres de sa majesté en la généralité de Poitiers… » a/ L’hérédité, la stabilité et l’indépendance des intendants Officiellement il ne reste qu’un commissaire mais petit à petit il devient un officier. Le roi a peu de choix en choisir 32 partis 80 maîtres des requêtes, souvent à l’ancienneté et donc cela donc dans peu de famille qui sont lié par des alliances et par des liens de parentés. Il est stable par exemple sous Louis 16 68 intendants et 29 sont resté moins de 10 ans au même poste, 24 plus de 20 ans, 13 plus de 25 ans et 7 plus de 30 ans, 2 plus de quarante ans mais exceptions. S’il tombe en disgrâce il ne le révoque pas mais le déplace dans une intendance plus modeste ou devient conseiller d’état. Ses habitudes d’hérédités peuvent donner une indépendance aux intendants face au ministre. Ces intendants sortent presque tous de famille de magistrat, ils ont été conseillés au grand conseil, ils ont conservé cet esprit d’indépendance de la magistrature. C’est un magistrat noble donc cette noblesse est un facteur d’indépendance, sous Louis 16 sur 68 5 sont réputés de noblesse immémoriale, 5 autres étaient peut-être aussi ancien. L’intendant est riche donc il peut tirer de l’indépendance de cette richesse. b. Les derniers jours des intendants Sous la Révolution, la constituante crée de nouvelle institution administrative surtout le 14 décembre 1789 qui prévoit que toutes les agglomérations d’habitant deviendront des municipalités. Le 22 décembre 1789 un décret crée les départements. Le 25 juin 1790 un circulaire envoyé aux intendants leurs donnes des instructions pour la passation de leur pouvoir. Il s’agit de remettre de remettre leurs dossiers aux nouvelles assemblées locales. Les employés des intendances passent aux services des nouvelles administrations. § 3 : Du commissaire au fonctionnaire Sur le plan juridique ce ne sont pas des fonctionnaires mais cela correspond aux agents publics moyens ou inférieurs. C’est un agent du roi plus maniable et plus efficace qu’un officier. Ils apparaissent progressivement au cours du 18ème siècle. Vers 1756 l’ensemble de ces commis constituent déjà une administration semblable à celle de la première moitié du 19ème siècle. Il doit présenter des garantis de compétence et de moralité. Il est recruté par concours sur épreuve ou sur titre cad sur dossier mais c’est souvent une combinaison des deux. Aux 18ème siècle ce statut se crée qui peut être écrit ou coutumier. Ce statut est imposé par l’Etat, il doit l’accepter, l’Etat est libre de modifier se statut à son grès donc aucun caractère contractuel. Ce statut valorise la fonction en déterminant ses obligations et avantages, tel que l’obéissance à ses supérieurs, obligation de discrétion, obligation d’assiduité, d’efficacité et ponctualité, obligation de résidence au lieu de sa fonction. Il n'a pas de congés sauf autorisation spéciale du roi. Il a une obligation de dignité de vie, respecter les règles morales imposer le respect par sa vie digne, il peut se marier mais sous autorisation du roi avec une femme bien dotée. Il est assuré et rural titulaire d’un emploi permanent, il reçoit un traitement (moyen de vivre dignement selon son rang). Les traitements évoluent selon l’évolution de carrière qui peuvent accompagner d’une décoration ou un anoblissement, il peut recevoir des gratifications, pensions du roi. Il a un quasi-droit à une pension de retraite, il exerce à vie mais s’il se retire il a une pension et obtient un titre. S’il meurt c’est sa veuve qui reçoit tout ou partie de sa pension. Le recrutement se fait par concours donc sur un critère de capacité et ils ont reçu une bonne formation secondaire tel qu’une formation de droit. Cependant, les systèmes fonctionnent par intervention car il est possible de prendre de la famille. En 1787 Laroche qui est une famille de commis depuis un siècle qui a recruté des membres de sa famille ou amis, elles sont compétentes tout de même. A la fin du 18ème elle apparaît comme sous administré. § 4 : La rivalité des officiers et des commissaires Le chancelier à la fin du 18ème siècle parlait d’un procès des 300 ans car elle apparaît à la du 15ème siècle qui s’aggrave sous la monarchie absolue. Les officiers voient leurs avantages devenir des inconvénients avec des problèmes de lenteur et de formalisme. Ils respectent le droit et les procédures mais cela présente une certaine lenteur. Ce formalisme pose des problèmes car fait des officiers des machines peut efficace et entraîne une incapacité d’un travail important. D’autant plus il ne peut être destitué qu’en cas de forfaiture. La collégialité dilue la responsabilité de chacun donc augmente la lenteur commune. De plus, ils ne résident pas au lieu de leurs fonctions. Même les plus ailés s’enlisent dans une sorte de routine ainsi l’efficacité n’est pas de mise. Ils sont fidèles au roi donc ils ne font rien pour lui nuire donc ne pas détériorer les biens royaux ni les finances, ne pas trahir la confiance du roi et agir pour le bien du roi et il faut lui obéir. Cependant ils estiment que cette obéissance ne doit pas être inconditionnelle car ils doivent respecter la justice donc des coutumes et des lois. Ainsi si l’ordre du roi ne respecte pas la loi ou la coutume il ne doit pas obéir. Ils se considèrent comme dépositaire de la justice aux sujets du roi. Ils doivent jouer un rôle d’arbitre entre le roi et les sujets qu’ils protègent. Ainsi ils disposent d’un pouvoir de jugement sur les ordres du roi et sur les nouvelles lois. Ils ont donc le pouvoir de suspendre les nouvelles lois, de remontrer au roi les défauts et inconvénients des lois et peuvent provoquer des nouvelles délibérations et modification des ordres et lois. Ils sont constitués en corps et cela renforce le pouvoir de jugement. Les offices se transmettent dans la famille donc cette dynastie de famille renforce le poids. Ainsi ils deviennent les agents de conservation de la situation sociale et politique de ces familles. Ils se sont opposés à toutes modifications de leurs places. Période de guerre au 17ème et 18ème donc développement de la fiscalité et exécuter rapidement les décisions de création d’impôts et les gouvernements ont du prendre des mesures d’urgence sur contre les traîtres. Cependant les officiers se sont montrés trop lents et indulgent dans ces impôts et donc le roi a recouru à des mesures extraordinaires qui se devenu traditionnelle. Ainsi, pour contrer la lenteur traditionnelle le roi a pris l’habitude pour faire appliquer des décisions. Pour faire appliquer en provinces il utilise les commissaires tel que les intendants. Ils ont étendu sur tout le territoire un réseau de commissaires et de commis qui ont contrôlé et même substituer les officiers tel que pour la perception des nouveaux impôts. Les officiers se sont donc vus affaibli et ont lutter contre les commissaires. Section III : La naissance du phénomène bureaucratique Le terme de bureaucratie : bureau veux dire étoffe de bur que l’on plaçait sur une table pour y travailler puis à nommer le meuble. Balzac en 1838 considéré que la bureaucratie est l’innovation du 18ème avec le commencement en 1789. Sous l’ancien régime il y avait peu d’employé qui servait le roi donc pour lui cela n’a rien à voir avec la première moitié du 19ème siècle. En effet l’apparition du régime parlementaire avec l’augmentation des ministres et des commissaires. En réalité Peuchet dans un article dénonce les abus des commis en prétendant que ce sont eux qui dirigent dès l’ancien régime et les bureaux ont usurpé les fonctions des conseils du roi et ils s’érigent en législateur. Ainsi à cause d’eux aucune modification administrative n’est faisable. Ils sont à la fois juge et partie. Il admet la première théorie de la bureaucratie. 3 caractéristiques de la bureaucratique : - L’impossibilité d’appeler devant un juge de l’action des bureaux - L’utilisation du bureau à des fins étrangères à l’administration - Il pense qu’il faut l’élection des élus Il admet donc que la bureaucratie est un produit de l’ancien régime. De Chamfort dit que la société est composée de ceux qui ont plus de dîner que d’appétit et inversement. Il démontre que le serviteur à pouvoir de tout contrairement au roi. Le développement de l’attribution de l’Etat a provoqué une multiplication des décisions à prendre. En 1661 la gestion administrative de l’Etat remplace la gestion judiciaire. Après la mort de Colbert la politique fiscale est décidée par le roi et son conseiller. Avec louis 15 un grand nombre de décision sont pris par les ministres ou les chefs de service des ministres malgré le contreseing du roi. Cependant ces signatures sont des faux qui sont copié par des fonctionnaires payé pour et le contreseing du secrétaire d’état valide l’acte. La plupart des arrêtés des bureaux est étudié. Cela pose un problème en contentieux car l’acte administratif n’offre pas des garanties aux justiciables. Les ministres et chefs de service sont compétent et honnête donc pas de vrai despotisme. Ainsi la prise de décision est plus rapide même si des arrêts restent pris dans les formes judiciaires. Le contentieux administratif aurait pu recevoir un conseiller spécialisé qui aurait relevé du chancelier malgré sa volonté. En 1777 il est créé et est composé de conseiller d’Etat et donne un avis presque toujours suivi par le ministre. Cela annonce le rôle du CE juge administratif. Section IV : Le thème de la réforme administrative Ce problème est constant car il y a un décalage entre les structures et les missions de l’administration. En effet les structures ne sont pas adaptées aux nouvelles missions. § 1 : Les obstacles à la réforme administrative La royauté de l’ancien régime est dans une situation délicate car respectueuse des libertés des sujets mais celles-ci sont leurs privilèges donc la réforme est impossible. La patrimonialité des charges publics est un droit de propriété opposable à l’état et si elle supprimé elle doit indemniser. La royauté empile donc les structures, superpose les circonscriptions et les autorités. L’administration est donc nouvelle et est géré par des employés peut nombreux et dynamique. § 2 : Réformer la formation des administrateurs L’idée est d’introduire des réformes dans la formation des administrateurs. Dans les années 1710 il a été créé une école pour les futurs diplomates appelé académie politique créé par le roi à la demande de Torcy. Cette école forme les secrétaires d’ambassades et voulant en faire un corps formé par le roi. Elle est réservée à des élèves de bonne famille avec un revenu minimum exigée. Le directeur de l’école et il est directeur des affaires étrangères veux une formation théorique mais aussi pratique. En 1715 louis 14 meurt Torcy est chasse et le directeur meurt donc l’école s’arrête. Dubois le nouveau directeur veux avoir les mains libres dans son recrutement. § 3 : Les projets de décentralisation Au 18ème l’idée de décentralisation existe chez de nombreux intellectuels avec des assemblés représentatives des 3 ordres. Il y a aussi un courant novateur avec Turgot qui veux retenir un critère de revenu dans les assemblés. En 1775 De Nemours publie un mémoire sur les municipalités avec une superposition de municipalité avec des critères financiers, municipalité de ville de province et de royaume. Necker propose dans une municipalité de province qui sera appliqué sur une partie sur territoire. Calonne reprend l’idée de décentralisation dans les traits de Turgot. En juin 1787 est repris l’idée de l’administration décentralisé avec un système censitaire avec un système électif donc rendre au clergé et à la noblesse provincial un rôle important. Ces assemblées prennent en charge des tâches en collaboration avec l’administration générale soumis à l’autorité hiérarchique du roi. Pour les autres missions le roi avait une autorité de tutelle donc plus léger. Elles ne se réunissent qu’une fois en 1787 et elles ne le feront plus jamais. Conclusion du chapitre I : L’impuissance matérielle du régime Cette impuissance n’est pas forcément une mauvaise chose sinon il aurait un véritable despotisme. Il y a un manque d’argent et il y a une sous administration. Il y a un problème de communication, les provinciaux ont une large autonomie donc les décisions de Versailles ne collent pas à la réalité. Dans la deuxième moitié du 18ème siècle de très grands travaux sont effectué sur les routes ce qui va faciliter la communication. Le particularisme des provinces entraîne donc des différences dans les poids et mesures. De plus, la diversité coutumière entraîne aussi des différences législatives. Le roi a essayé d’unifier les coutumes. Les incohérences administratives sont dues à la diversité du système fiscal entrainant la révolution. En effet les douanes et les traites entraîne la différenciation de tarif entre les provinces et perçu par les seigneurs ou le roi. Certaines régions sont même considérées comme étrangères tel que la Franche-Comté séparée par une barrière. Ainsi ces freins peuvent une bonne chose pour les administrés mais souvent il est évoqué qu’il faut que ça soit remanier. Chapitre II : L’ADMINISTRATION SOUS LA REVOLUTION La période révolutionnaire se fait entre 1789 et 1799 avec une assemblée qui doit faire une assemblée qui doit faire une constitution. Les structures administr