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Öffentliches Recht für Wirtschaftswissenschaftler Akad. Rat a.Z. Sascha D. Peters Wintersemester 2022/2023 Arbeitspapier 6 Lerninhalte:        Exekutive Normsetzung Verwaltungszuständigkeiten Verwaltungsaufbau Rechtsprechung – Aufbau und Aufgaben Grundrechtsdimensionen Grundrechtsberechtigung...

Öffentliches Recht für Wirtschaftswissenschaftler Akad. Rat a.Z. Sascha D. Peters Wintersemester 2022/2023 Arbeitspapier 6 Lerninhalte:        Exekutive Normsetzung Verwaltungszuständigkeiten Verwaltungsaufbau Rechtsprechung – Aufbau und Aufgaben Grundrechtsdimensionen Grundrechtsberechtigung Grundrechtsverpflichtete Wiederholungs- und Vertiefungsfragen: I. Exekutive Normsetzung (Nachtrag zu Lerneinheit 5) 1. Wer erlässt Rechtsverordnungen und warum ist diese Art der Normsetzung brisant? RVO werden von der Exekutive und idR von der Regierung erlassen (Art. 80 GG). Damit besteht die Gefahr, dass sich die Verwaltung „ihre eigenen Gesetze“ erlässt, womit die Gewaltenteilung bedroht wird! 2. Wie entschärft das Grundgesetz dieses Risiko? Das Grundgesetz beugt dieser Gefahr vor, indem die Exekutive nicht pauschal zur Verordnungsgebung ermächtigt werden darf. Vielmehr müssen immer Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung durch Gesetz festgelegt werden (Art. 80 GG). Eine Delegation wesentlicher Entscheidungen ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zudem von vornherein unzulässig. II. Verwaltungszuständigkeiten 1. Wer führt die (Parlaments-) Gesetze des Bundes (Bundesgesetze) aus? Nach Art. 83 GG führen die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus, sofern das Grundgesetz nichts Anderes sagt. Anderes gilt für die sog. „bundeseigene Verwaltung“ (Art. 86 ff. GG) sowie für die (seltene) Bundesauftragsverwaltung, bei der die Länder zwar die Bundesgesetze ausführen, dabei allerdings den Weisungen des Bundes unterworfen sind (Art. 85 Abs. 3 GG). 2. Wer führt die (Parlaments-) Gesetze des Landes (Landesgesetze) aus? Über die Ausführung von Landesgesetzen verliert das Grundgesetz kein Wort. Es gilt daher die Grundregel des Art. 30 GG: Zuständig sind die Länder! 3. Welche Fälle der Bundeszuständigkeit zur Ausführung von Bundesgesetzen kennt das GG? Eine eigene Vollzugszuständigkeit kennt das GG nur für die in Art. 87 ff. GG genannten Fälle, insbesondere für den Bundesgrenzschutz („Bundespolizei“), BKA, Verfassungsschutz und Streitkräfte. 4. Was versteht man unter kommunaler und funktionaler Selbstverwaltung? Hierbei geht es um eigenständige Verwaltungseinheiten unterhalb der unmittelbaren Landesverwaltung. Einerseits gibt es hier die kommunalen Selbstverwaltungsträger (Städte und Gemeinden, Kreise und Landschaftsverbände), andererseits die sog. funktionalen Selbstverwaltungsträger (z. B. berufsständische Kammern, Steuerberaterkammer, Wirtschaftsprüferkammer u. a.). Diese Selbstverwaltungsträger sind regelmäßig befugt, Satzungen zu erlassen. Soweit durch Gesetz vorgesehen, können sie auch Rechtsverordnungen erlassen. Die kommunale Selbstverwaltung ist verfassungsrechtlich garantiert durch Art. 28 Abs. 2 GG. Art. 16a Abs. 3 GG (Festlegung sicherer Drittstaaten im Sinne des Asylrechts). 5. Welches Ziel verfolgt die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 GG? Es werden mehrere Ziele verfolgt. Vor allem geht es darum, den Bürgerinnen und Bürger die Funktionsweise des demokratischen Prozesses näher zu bringen und zu vermitteln, wie der Staat in seiner Gesamtheit funktioniert. Kommunale Selbstverwaltung ist danach gleichsam die „Keimzelle der Demokratie“. Außerdem geht es um folgende Ziele: - Generierung ehrenamtlichen Engagements und örtlichen Know-hows, - Vervielfachung der Entscheidungsebenen im Staat, - vertikale Gewaltenteilung (zwischen Bund, Ländern und Kommunen) als Instrument der Freiheitssicherung. III. Rechtsprechung 1. Wer entscheidet über die Vereinbarkeit eines Parlamentsgesetzes mit der Verfassung? Soweit die Vereinbarkeit eines formellen Gesetzes mit der Verfassung im Streit steht, entscheidet hierüber allein die Verfassungsgerichtsbarkeit (Art. 100 Abs. 1 GG: BVerfG oder Landesverfassungsgericht). Solche verfassungsgerichtlichen Normenkontrollen können eingeleitet werden durch die Politik (abstrakte Normenkontrolle), durch die (Rechtsweg-) Gerichte (konkrete Normenkontrolle, Art. 100 Abs.1 GG), in begrenztem Umfang (bei möglicher Verletzung eigener Rechte) auch durch Gemeinden (kommunale Verfassungsbeschwerde, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG) oder – bei „unmittelbarer“ Betroffenheit – durch einzelne Grundrechtsträger (Individualverfassungsbeschwerde, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG). 2. Warum gibt es dieses „Verwerfungsmonopol“ und gilt dies für andere materielle Gesetze (Rechtsverordnungen und Satzungen) auch? Das Verwerfungsmonopol der Verfassungsgerichte dient dem Schutz der Autorität der Parlamente als der vom Volk unmittelbar legitimierten Verfassungsorgane. Für Rechtsverordnungen und Satzungen gibt es entsprechende Regelungen nicht. Sie können bei Verfassungswidrigkeit (oder sonstiger Rechtswidrigkeit) in jedem Gerichtsverfahren unangewendet bleiben. Gleiches gilt übrigens auch für Parlamentsgesetze, die vor Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassen wurden (sog. vorkonstitutionelle Gesetze). Auch hier ist die Autorität des Deutschen Bundestages nicht gefährdet. Jedes Gericht kann solche vorkonstitutionellen Normen bei Rechtswidrigkeit unangewendet lassen. IV. Allgemeine Grundrechtslehren 1. Wann begann die Grundrechtsidee ihren Siegeszug in der Geschichte und wann fanden Grundrechte erstmals Eingang in deutsche Verfassungen? Die Grundrechtsidee startete ihren Siegeszug Ende des 18. Jahrhunderts in den USA sowie in Frankreich. In Deutschland finden sich die ersten Grundrechtsverfassungen Anfang des 19. Jahrhunderts in den süddeutschen Partikularstaaten. Die erste Grundrechtsverfassung des 1871 gegründeten deutschen Staates war die Weimarer Reichsverfassung von 1919. 2. In welchen Regelwerken finden sich Grundrechte? Im Grundgesetz und in den Landesverfassungen. Auf Unionsebene auch in der Europäischen Grundrechtscharta sowie auf der völkerrechtlichen Ebene in der Europäischen Menschenrechtskonvention. 3. Was garantieren die Grundrechte in ihrer klassischen Funktion? Grundrechte haben unterschiedliche Wirkfunktionen. Im Vordergrund steht die sog. Abwehrfunktion der Grundrechte. Die Abwehrfunktion der Grundrechte besteht nach der sog. bürgerlich-liberalen Grundrechtstheorie darin, die Schutzbereiche (z. B. Religionsfreiheit, Kunstund Wissenschaftsfreiheit etc.) so weit wie möglich von staatlichen Eingriffen freizuhalten und damit das höchstmögliche Maß an Freiheit zu garantieren. Zugleich geben die Grundrechte – bis auf die „unantastbare“ Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG) – allerdings dem Gesetzgeber auch Spielräume, um unverzichtbare Beschränkungen zum Schutze Dritter zu ermöglichen. Beispiel: So muss auch die Kunstfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 GG gesetzliche Beschränkungen dahingehend hinnehmen, dass die Beschädigung fremden Eigentums auch im Rahmen künstlerischen Handelns („Graffiti“) verboten ist (§ 823 BGB) und als Sachbeschädigung (§ 303 StGB) bestraft werden kann. Auch im Rahmen dieser notwendigen Beschränkungen bleibt die Schutzwirkung des Grundrechts aber insoweit erhalten, als Beschränkungen notwendig durch (Parlaments-) Gesetz legitimiert sein müssen (Vorbehalt des Gesetzes) und nicht weiterreichen dürfe, als dies zum Schutz Dritter erforderlich ist. Die (abschließende) Prüfung der Grundrechtskonformität von einfachen Gesetzen ist nach Art. 100 Abs. 1 GG den Verfassungsgerichten überantwortet (sog. „Verwerfungsmonopol“). 4. Aus welchem Grund werden Grundrechte auch als „objektive Kompetenzgrenzen“ bezeichnet? Grundrechte vermitteln zunächst den Grundrechtsträgern subjektive Rechte, die diese auch gerichtlich geltend machen können. Unabhängig davon müssen die staatlichen Organe aber bei ihrem Handeln stets beachten, dass sie nicht Grundrechte der Menschen verletzen. In dieser Hinsicht formulieren Grundrechte auch rein „objektiv“, also losgelöst von der klageweisen Geltendmachung der Rechte des Einzelnen, Grenzen für die staatliche Machtausübung. 5. Welche anderen Grundrechtsfunktionen gibt es? Zu nennen ist die „Schutzpflichtenfunktion“ der Grundrechte. Sie meint, dass der Staat sich nicht damit begnügen darf, eigene ungerechtfertigte Eingriffe zu unterlassen, sondern er auch verpflichtet ist, sich schützend vor die Grundrechtsgüter zu stellen und rechtswidrige Angriffe Dritter abzuwehren. Diese Schutzfunktion zählt zugleich zu den wesentlichen Staatsaufgaben. Konkret heißt das, z. B., dass der Gesetzgeber Gesetze zum Schutz von Leben und Gesundheit erlassen muss (z. B. Strafgesetze), aber auch Institutionen wie Polizei, Staatsanwaltschaft und Gerichten schaffen muss, um diese Normen durchzusetzen. Untätigkeit in diesem Bereich kann somit auch ein Grundrechtsverstoß sein. Allerdings muss die Detailausgestaltung der Rechtsordnung dem Parlamentsgesetzgeber vorbehalten bleiben. Die Grundrechte sichern insoweit nur einen „Mindestbestand“ an Normen und Institutionen. Das BVerfG spricht von einem „Untermaßverbot“, gegen das der Gesetzgeber nicht verstoßen darf. Zu nennen ist weiter die sog. „Ausstrahlungswirkung“ der Grundrechte, die sich z. B. auch auf das Zivilrecht erstreckt. Hier kann es unbestimmte Rechtsbegriffe geben, deren Auslegung eine Beachtung der grundrechtlichen Wertungen verlangt. So hat das BVerfG etwa die Sittenwidrigkeit von Bürgerschaftsverträgen angenommen, die Banken mit den soeben volljährig gewordenen Kindern ihrer Schuldner abgeschlossen hatten. Hierbei handelte es sich im Grunde um rein zivilrechtliche Fragestellungen (ist ein Bürgschaftsvertrag zustande gekommen oder nicht?). Das BVerfG stellte aber fest, dass das BGB im Range unter dem Grundgesetz stehe und daher die dortigen Wertungen – etwa zum Schutz der Jugend und der Privatautonomie – im Rahmen der Auslegung der BGB-Normen zu wahren habe. Zu nennen ist schließlich die Funktion einzelner Grundrechte als „Einrichtungsgarantie“. Hiermit ist gemeint, dass manche Grundrechte nicht gleichsam natürlich „vordefinierte“ Bereiche des Lebens schützen, sondern vom Staat verlangen, bestimmte rechtliche Einrichtungen vorzuhalten. Beispielhaft kann hier die „Ehe“ nach Art. 6 GG genannt werden: Sie ist eine rechtliche Bindung, die also voraussetzt, dass das der Gesetzgeber Normen schafft, die diese Lebensform rechtlich ermöglichen. Das Grundrecht verpflichtet hier also den Gesetzgeber, einen Mindestbestand an Gesetzen zu schaffen, die diese „Einrichtung“ dann für die Bürger nutzbar machen. Gleiches gilt etwa für die Vereinigungsfreiheit nach Art. 9 GG, die gesellschaftsrechtliche Organisationsformen voraussetzt, die der Gesetzgeber schaffen muss. Zu nennen ist auch die Eigentumsgarantie, die Normen zu der Frage voraussetzt, was vom Eigentumsbegriff umfasst werden soll und wie weit der Herrschaftsanspruch des Eigentümers reicht (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG: „Inhalt und Schranken … werden durch Gesetz bestimmt“). Wichtig ist, dass der einfache Gesetzgeber hierbei nicht in jeder Hinsicht frei ist, sondern – gem. Art. 1 Abs. 3 GG – dem grundgesetzlichen Leitbild verpflichtet bleibt und seine Ausgestaltung entlang dieser Leitlinien vorzunehmen hat. Als Leitlinie der Eigentumsfreiheit gilt dabei die Wahrung einer größtmöglichen Nutzungs- und Verfügungsfreiheit unter Wahrung der Sozialpflichtigkeit des Eigentums. Hinweis: Über Ausstrahlungswirkung und Einrichtungsgarantien werden wir in den kommenden Wochen noch in der Ausführlichkeit, wie sie hier steht, sprechen. Als Vorbereitung hier gleichwohl vorab schon die vollständige Antwort auf die Frage, auch wenn wir es in der Veranstaltung noch nicht so ausführlich besprochen haben. 6. Neben den „Abwehrrechten“ kennt das Grundgesetz auch noch andere Typen von Grundrechten. Nennen Sie diese und führen Sie Beispiele auf. Zu nennen sind zunächst die sog. Gleichheitsrechte, insbesondere Art. 3 Abs. 1 und die speziellen Gleichheitsrechte aus Art. 3 Abs. 3 GG. Zu nennen sind weiter die sog. staatsbürgerlichen Rechte, namentlich das Wahlrecht aus Art. 38 Abs. 1 GG sowie das Recht auf gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern (Art. 33 Abs. 2 GG). Schließlich gibt es noch die sog. Justizgrundrechte, zu denen etwa der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG), der Schutz vor Doppelbestrafung (Art. 103 Abs. 3 GG) und der Schutz des gesetzlichen Richters (Art. 101 GG) zählt. 7. Kann sich eine private GmbH auf das Grundrecht der Religionsfreiheit (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG) berufen? Ein Grundrecht gilt nach Art. 19 Abs. 3 GG auch für inländische juristische Personen, soweit es seinem Wesen nach auf diese anwendbar ist. Bei der GmbH handelt es sich um eine inländische juristische Person. Zu berücksichtigen ist, dass nicht nur juristische Personen im technischen Sinne erfasst werden, sondern zumindest auch teilrechtsfähige Personenvereinigungen wie z.B. die GbR. Bei der Frage, ob ein Grundrecht im Sinne von Art. 19 Abs. 3 GG seinem Wesen nach auch auf juristische Personen anwendbar ist, kommt es entscheidend darauf an, ob die grundrechtsgeschützten Interessen bei juristischen Personen ebenso betroffen sein können, wie bei natürlichen Personen bzw. ob sie die grundrechtlich geschützten Freiheiten ebenso wahrnehmen können wie diese. Einen Glauben können zwar nur natürliche Personen bilden und besitzen. Allerdings wird der Glaube zumeist in kollektiver Weise bekannt und ausgeübt. Insoweit die Bekenntnisfreiheit und die Religionsausübung betroffen sind, kann das Grundrecht der Religionsfreiheit seinem Wesen nach demnach im Einzelfall auch auf juristische Personen anwendbar sein. 8. Kann sich ein Unternehmen, das zu 40 % im Anteilsbesitz einer Kommune steht, auf Grundrechte berufen? Privatrechtlich organisierte Unternehmen, die sich ausschließlich in öffentlichem Eigentum befinden, sind nicht grundrechtsberechtigt, sondern grundrechtsverpflichtet. Allein durch die Wahl einer privaten Rechtsform kann sich der Staat nicht seiner Grundrechtsbindung entziehen („keine Flucht ins Privatrecht“). Eine Grundrechtsberechtigung besteht dementsprechend nicht. Allein im Hinblick auf Verfahrensgrundrechte bestehen Ausnahmen. Die Frage, ob sog. gemischt-wirtschaftliche Unternehmen sich auf Grundrechte berufen können, ist dagegen nicht unumstritten. In der Literatur wird zum Teil angenommen, dass sich gemischtwirtschaftliche Unternehmen auf die Grundrechte berufen können, da ansonsten die Grundrechte der privaten Anteilseigner unterlaufen würden. Es bestehe auf Seiten der beteiligten Hoheitsträger lediglich die Verpflichtung, ihren Einfluss innerhalb des Unternehmens so auszuüben, dass Verstöße gegen Grundrechte möglichst vermieden werden. Das BVerfG ist hingegen der Auffassung, dass bei gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen keine Grundrechtsberechtigung, sondern eine Grundrechtsverpflichtung besteht, soweit diese staatlich beherrscht werden (BVerfGE 128, 226 – „Fraport“). Eine solche „staatliche Beherrschung“ sei in der Regel dann anzunehmen, wenn mehr als die Hälfte der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand steht. In diesem Fall handele es sich nämlich dem Gepräge nach nicht mehr um private wirtschaftliche Aktivitäten, sondern vielmehr um „staatliche Aktivitäten unter Beteiligung von Privaten“. Im vorliegenden Fall unterliegt das Unternehmen keinem beherrschenden Einfluss der beteiligten Kommune, welche lediglich über 40% der Anteile an dem Unternehmen verfügt. Somit kann sich das Unternehmen nach der Ansicht des BVerfG in diesem Fall auf Grundrechte berufen. 9. Ist die Heinrich-Heine-Universität Träger von Grundrechten? Grundsätzlich sind juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht Träger von Grundrechten, da die Grundrechte den Staat und seine Einrichtungen binden (vgl. Art. 1 Abs. 3 GG) und diesen nicht berechtigen. Aus diesem Grund entfällt grundsätzlich die Grundrechtsberechtigung der regelmäßig als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisierten Universitäten. Von dem Ausschluss des Staates und seiner Einrichtungen von der Grundrechtsberechtigung wird jedoch in drei Fällen eine Ausnahme gemacht. Grundrechtsfähig sind demnach: - Religionsgemeinschaften (die i.d.R. als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisierten Kirchen), die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Hinblick auf die Rundfunkfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 2 Var. 1 GG staatliche Universitäten im Hinblick auf die Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 GG Die als Körperschaft des öffentlichen Rechts verfasste Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf ist somit (nur) Träger des Grundrechts der Wissenschaftsfreiheit.