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3.-La-Invalidez-del-Acto-Adminis... LawADE19 Régimen jurídico básico y control de la Administración 3º Doble Grado en Derecho y Administración y Dirección de Empresas Facultad de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales Universidad de Córdoba...

3.-La-Invalidez-del-Acto-Adminis... LawADE19 Régimen jurídico básico y control de la Administración 3º Doble Grado en Derecho y Administración y Dirección de Empresas Facultad de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales Universidad de Córdoba Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-9930789 Lección 3. La Invalidez del Acto Administrativo 1. Acto Administrativo Viciado, Antijurídico e Inválido Los actos administrativos deben ser plenamente conformes con el ordenamiento jurídico, debiendo serlo en todos sus elementos, en el contenido, fin, procedimiento seguido… Si alguno de sus elementos no es conforme al ordenamiento se dice que el acto administrativo tiene un vicio, es decir, el acto está viciado. Igualmente puede hablarse de acto ilegal o puesto que no se trata solo de su contradicción con la ley sino con el ordenamiento jurídico, de acto ilícito o antijurídico. El mismo ordenamiento establece distintas consecuencias ante los actos administrativos ilícitos: puede que establezca que la Administración deba indemnizar a quien haya sufrido daños por el acto viciado; que prevea la responsabilidad disciplinaria o hasta penal de la autoridad o funcionario que ha llevado a incurrir en el vicio… Entre otras cosas, puede prever su invalidez, es decir, puede privar al acto administrativo de su fuerza jurídica normal. En la medida en que esto ocurra y así se declare por juez u órgano administrativo competente para ello, el acto administrativo viciado será un acto inválido. 2. Grados de Invalidez e Irregularidades no Invalidantes 2.1. Supuestos de Nulidad de Pleno Derecho Los supuestos de nulidad están tasados en el Art. 47 LPAC y deben interpretarse restrictivamente: 1.º Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley. 2.º También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Entre esos otros supuestos de nulidad a que se refiere el punto g) establecidos por las leyes se ha de destacar: Art. 103 LJCA: Serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento. Art. 46 LGP: Son nulos de pleno derecho los actos y reglamentos que entrañen compromisos de gasto o adquisición de obligaciones por cuantía superior a los créditos establecidos en los estados de gastos de los presupuestos. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-9930789 2.2. Supuestos de Irregularidades No Invalidantes Art. 48.2 LPAC: El defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a indefensión de los interesados. El Art. 48.3 LPAC establece: La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. Del Art. 48 LPAC se desprende que los defectos formales serán irregularidades no invalidantes cuando tengan Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. los requisitos formales mínimos para alcanzar su fin y no causen indefensión de los interesados y que lo normal es que la actuación administrativa extemporánea sea una irregularidad no invalidante. Con estas irregularidades no invalidantes se rompe la secuencia acto antijurídico - acto inválido, pues habrá actos antijurídicos que sean válidos. Sin embargo, los vicios no invalidantes no son irrelevantes, pueden dar lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración, infracción al funcionario público responsable… 2.3. Supuestos de Anulabilidad Art. 48.1 LPAC: Son anulables los actos de las Administraciones que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Entonces, la anulabilidad está establecida como la regla general para los actos viciados. Son causas de anulabilidad todas las infracciones del ordenamiento jurídico que no estén expresamente previstas como causas de nulidad (Art. 47 LPAC) ni como irregularidades no invalidantes. 3. Régimen de la Nulidad y de la Anulabilidad 3.1. El punto de partida: distinción entre nulidad y anulabilidad en la teoría clásica Las diferencias entre nulidad y anulabilidad del acto administrativo no son demasiado grandes en nuestro actual Derecho Administrativo, menores que las que le atribuía la teoría clásica de la invalidez en el Derecho Civil o de las que se mantienen en el Derecho Administrativo de otros países. En la teoría clásica se reservaba la nulidad de pleno derecho para los actos con defectos intrínsecos en sus elementos esenciales de tal gravedad que para el Derecho es como si no existieran, por lo que el acto nulo no puede tener ningún efecto. Por el contrario, se considera que la anulabilidad es más bien una creación legal de modo que también la ley es más libre para configurar su régimen. Sin embargo, por su contraposición a la nulidad de pleno derecho, se ha tendido a atribuirle características que suelen ser el reverso: el acto anulable es inicialmente válido y producirá efectos si quien puede invocar el vicio no lo hace, solo se puede alegar la anulabilidad por determinados sujetos y en determinados plazos… No obstante, esa oposición tajante no se da respecto a sus consecuencias: en ambos casos no solo se negarán al acto inválido sus efectos para el futuro, sino que se tenderá a deshacer los ya producidos; es decir, tanto la declaración de nulidad como la anulación tienen, según la teoría clásica del Derecho Civil, efectos retroactivos. El Derecho Administrativo español hereda esa construcción, pero la modifica suavizando el régimen de la nulidad y, por tanto, relativiza sus diferencias con la anulabilidad. Como en la doctrina española la nulidad tiene mayor extensión, es lógico que su régimen no sea tan severo como el que le atribuía la teoría clásica. 3.2. Nulidad y Anulabilidad frente a la Autotutela Administrativa La autotutela administrativa, empezando por la presunción de validez de los actos administrativos, matiza sustancialmente la ineficacia ab initio que predica la teoría clásica de la nulidad: en tanto no se declare la nulidad o se anule el acto administrativo se presumirá válido, de modo que nadie podrá actuar como si no existiera. Tendrá que impugnarlo y, mientras esa impugnación no termine con éxito, el acto, incluso el vicio aquejado de nulidad sigue siendo presumido válido, ejecutivo y susceptible de ejecución forzosa. Por tanto, la pérdida de valor y fuerza del acto administrativo inválido, incluido el nulo, dependerá de que se declare nulo o sea anulado por las vías que correspondan. El subidón de Sierra Nevada - ¡Bienvenida comunidad universitaria! - 2 días consecutivos por 84€ Régimen jurídico básico y co... Banco de apuntes de la a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-9930789 3.3. Vías para conseguir la Declaración de Nulidad La pérdida de valor y fuerza del acto administrativo viciado depende de que se declare inválido, por lo que ¿Hay distintas vías para imponer la nulidad y la anulabilidad?: En los recursos administrativos se pueden alegar por igual los vicios de nulidad y los de anulabilidad sin ninguna diferencia (Art. 112 LPAC). El recurso contencioso-administrativo se puede fundar indistintamente en vicios de nulidad o de Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. anulabilidad. En la LJCA no hay ninguna diferenciación entre uno y otros vicio, solo hay un proceso contencioso-administrativo especial para proteger los derechos fundamentales, lo que coincide con una de las causas de nulidad, sin embargo, esto es irrelevante para el conjunto. En la revisión de oficio si se distingue entre entre nulidad y anulabilidad, estableciendo causes muy diferentes de revisión según haya vicios de nulidad (Art. 106 LPAC) o de anulabilidad (Art. 107 LPAC). 3.4. Igualdad en cuanto a los Sujetos que pueden invocarlas y a su Apreciación de Oficio A diferencia de la teoría clásica, en el Derecho Administrativo tanto los vicios de nulidad como los de anulabilidad los sujetos que pueden invocarla son cualquiera que tenga legitimación y a este respecto las reglas de legitimación son las mismas en ambos casos. Si hay en el Art. 115.3 LPAC una diferencia concordante con las de la teoría clásica: Los vicios o defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado. Este artículo se refiere solo a los vicios de anulabilidad, por lo que, si hay diferencia con la nulidad, aunque esta limitación solo es aplicable a los particulares que recurren actos administrativos, no a la propia administración. En cuanto a la posibilidad de la apreciación de oficio del vicio por el órgano encargado de resolver un recurso, tampoco hay diferencias entre nulidad y anulabilidad. 3.5. La Imprescriptibilidad de la Nulidad y su Relativización La imprescriptibilidad de la nulidad, aunque no desaparece se matiza profundamente. Cuando se recurre un acto nulo, igual que si es solo anulable, hay que hacerlo en el plazo establecido para ello; plazo que es de caducidad y, por tanto, sin posibilidad de interrupción. En caso de que no se recurra en plazo el acto devendrá firme, por lo que el recurso interpuesto fuera de plazo será inadmisible. La imprescriptibilidad de la nulidad, no obstante, sí tiene otras consecuencias. Sobre todo, se observan en la de la revisión de oficio de los actos nulos, que sí se puede producir «en cualquier momento (Art. 106.1 LPAC). Respecto a la anulabilidad, pasados los plazos de recurso los particulares no tendrán una acción para conseguir la anulación de los actos. Sin embargo, la posición de la administración es distinta, ya que no está sometida a los breves plazos de caducidad de los recursos, aunque sí está sometida a plazos, de modo que también para ella la anulabilidad es prescriptible. 3.6. La Negación de Efectos para el Futuro, la Destrucción de los Efectos y sus Modulaciones Como en la teoría clásica del Derecho Civil, la sentencia o resolución administrativa que pronuncie la nulidad de un acto administrativo será declarativa mientras que, si había vicio de anulabilidad, será constitutiva. Sin embargo, su valor declarativo o constitutivo no tiene consecuencias prácticas: si no se impugna con éxito el acto inválido, todo transcurrirá como si fuese válido, tanto si es nulo como anulable; y si se impugna con éxito, las consecuencias serán las mismas, pues en ambos casos el efecto es restablecer como si el acto inválido no se hubiera producido. No solo se niegan sus efectos en el futuro, sino que tiende a aniquilar los efectos producidos antes; es decir, ambas tienen efectos retroactivos. Todas estas consecuencias pueden ser a veces objeto de modulaciones, sin distinciones entre acto nulo o anulable, por diversas razones para evitar resultados injustos o inconvenientes en el caso concreto. La declaración de nulidad o anulación del acto solo significa la no producción de los efectos jurídicos propios del acto, pero no niega que se hayan producido hechos a los que el ordenamiento atribuya consecuencias similares a las que habría tenido el acto si hubiera sido válido (nombramiento de empleado público cuando debería de haber sido otro). El subidón de Sierra Nevada - ¡Bienvenida comunidad universitaria! - 2 días consecutivos por 84€ a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-9930789 3.7. Invalidez Parcial de un Acto El Art. 49.2 LPAC establece: La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquella salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado. Así en un acto puede haber varias declaraciones y puede ser que el vicio afecte a una pero no a las demás o que en una sola declaración haya una parte lícita y un exceso ilícito. La posibilidad de invalidez parcial es idéntica ante vicios de nulidad y de anulabilidad. 3.8. Invalidez de un Acto y su Repercusión sobre Actos de Trámite Relacionados El Art. 49.1 LPAC establece: La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. En consecuencia, si implicará la invalidez de los sucesivos en el procedimiento cuando dependan de aquel. Esto se completa con el Art. 51 LPAC: El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiese mantenido igual de no haberse cometido la infracción. La invalidez de un acto y su repercusión sobre actos de trámite relacionados se produce por igual sea el vicio de nulidad o de anulabilidad. 3.9. Conversión del Acto Inválido Según el Art. 50 LPAC: Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de este. El acto inválido se convertirá en otro acto válido. A este respecto tampoco hay diferencias entre acto nulo y anulable. Por ejemplo, la comisión encargada de juzgar unas oposiciones hace nombramiento del aspirante mejor calificado, siendo así que solo le compete hacer una propuesta de nombramiento. El Art. 50 LPAC permite convertir aquel acto inválido de nombramiento en una mera propuesta, esta sí válida. 3.10. Convalidación del Acto Inválido El Art. 52 LPAC establece: La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. Se trata de la convalidación por subsanación, esto es, por reparación del vicio producido. El mismo Art. 52 LPAC cita dos casos concretos: Si el vicio es de incompetencia jerárquica la convalidación la podrá realizar el superior competente con una declaración de voluntad en que hace suyo el acto del inferior. Si el vicio consiste en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente. El Art. 52. LPAC hace alusión a la posibilidad de retroactividad: El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el Art. 39.3 LPAC para la retroactividad de los actos administrativos. En este caso sí hay diferencia entre nulidad y anulabilidad, pues el Art. 52 LPAC solo se refiere a los actos anulables. Se puede hablar de otras modalidades de convalidación, como por ejemplo la que se produce respecto al acto anulable por el transcurso de los plazos para impugnarlo. Además, existe la posibilidad de convalidación legislativa tanto de actos anulables como nulos. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-9930789 4. Consideraciones Complementarias 4.1. La Relevancia Relativa de Acotar los Casos de Nulidad Normalmente es intrascendente, tanto en los recursos administrativos como en los contencioso- administrativos, decidir si se está ante alguna de las causas de nulidad o ante cualquier otra infracción del ordenamiento determinante de anulabilidad: el éxito del recurso no depende de ello sino de la existencia de cualquier vicio. Además, tampoco cambian las reglas sobre legitimación, plazos o consecuencias de la Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. invalidez, por lo que es inútil empeñarse en demostrar que se está ante alguno de los supuestos de nulidad de pleno derecho. Solo tiene trascendencia determinar si se está ante una causa de nulidad o de mera anulabilidad para aplicar o no el Art. 52 o 115.3 LPAC y, sobre todo, para determinar si es posible el cauce de la revisión de oficio de actos nulos del Art. 106 LPAC. 4.2. Acto Administrativo Inexistente El régimen de la nulidad es relativamente suave en nuestro Derecho, principalmente debido a que por la autotutela administrativa debe ser cumplido y es susceptible en su caso de ejecución forzosa de modo que, mientras no se declare su nulidad se comporta sustancialmente como un acto válido. Ante ello, cabe plantear si no puede hacerse un lugar a un tercer tipo de invalidez: junto a la anulabilidad y a la nulidad, podría hablarse del acto administrativo inexistente, siendo aquel que tiene los vicios más graves y los presenta de forma indiscutible. Su régimen sería el que daba la teoría clásica y el que lo da el Derecho Administrativo de otros países al acto nulo: no tendría presunción de validez, no sería obligatorio para nadie ni susceptible de ejecución forzosa…, aunque no se haya declarado formalmente por nadie esta ilegalidad e invalidez extrema. 4.3. La Relevancia Invalidante de los Vicios de Procedimiento Los vicios de procedimiento son en unos casos determinantes de nulidad, en otros de anulabilidad y en otros son irregularidades no vinculantes. Los de nulidad son los establecidos en el Art. 47.1 e) LPAC: Cuando se han dictado sin observar las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. Cuando se han dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. La jurisprudencia entiende que a veces la sola omisión de un trámite esencial debe equiparase a la falta total y absoluta del procedimiento, que, por tanto, es causa de nulidad. Salvo en los casos en que los vicios procedimentales determinan la nulidad de pleno derecho, solo son causa de anulabilidad o irregularidad no invalidante. La línea divisoria entre ambos está, según el Art. 48.2 LPAC, en que tal vicio haya causado o no indefensión; es decir, en que haya impedido o perjudicado las posibilidades de defensa del sujeto interesado, por lo que todos los defectos procedimentales que no causan indefensión serán meras irregularidades no invalidantes. Sin embargo, hay que introducir matizaciones: No se anulan los actos con vicios de procedimiento pese a que inicialmente produjeron indefensión si se observa que quien en su momento no pudo defenderse sí ha podido hacerlo después. No se anulan los actos adoptados con vicios procedimentales cuando se comprueba que el acto es meramente legal y se habría dictado con el mismo contenido, aunque se hubiera cumplido perfectamente el procedimiento. El subidón de Sierra Nevada - ¡Bienvenida comunidad universitaria! - 2 días consecutivos por 84€ a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-9930789 Asimismo, se plantea si al anular el acto por sus vicios formales, debe hacerse solo eso o si, además debe resolverse el fondo del asunto. La solución es distinta según se esté ante un recurso administrativo o ante un recurso contencioso-administrativo: En el recurso administrativo la respuesta está en el Art. 119.2 LPAC: Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. En el recurso contencioso-administrativo la sentencia no debe limitarse a anular el acto en el que aprecia vicios formales, sino que debe aspirar a resolver el fondo del asunto. Sin embargo, no es inusual que las sentencias que anulan los defectos formales ordenen a la Administración la retroacción de actuaciones para que, ahora sin vicios de procedimiento, vuelva a resolver sobre el fondo. 4.4. La Relevancia Invalidante del Incumplimiento de Plazos Lo normal es que el incumplimiento de los plazos sea solo una irregularidad no invalidante. Sin embargo, el Art. 48.3 LPAC establece que la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo Entre todos los supuestos en que esto puede suceder, destacan dos: Cuando trascurrido el plazo para terminar un procedimiento administrativo iniciado a instancia de parte, se haya producido silencio positivo y se dicte después una resolución desestimatoria. Cuando, transcurrido el plazo para terminar un procedimiento iniciado de oficio y desfavorable, se haya producido la caducidad y, pese a ello, se dicte resolución tardía. En este caso se trataría de nulidad de pleno derecho debido a que al acto ha sido dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. 5. La Invalidez Sobrevenida Por lo general, para decidir si un acto administrativo es válido o inválido hay que atender al momento en que el acto se produjo. Sin embargo, puede suceder que un acto administrativo cuyos efectos se prolonguen a lo largo del tiempo fuese legal y válido cuando se dictó, pero se convierta con el tiempo en ilegal ya sea por cambio en el ordenamiento o por cambio de circunstancias, produciéndose una ilegalidad sobrevenida. Si la invalidez sobrevenida supone negar a un acto administrativo su fuerza normal por su disconformidad con el ordenamiento, se trataría de negarle esa fuerza, y por tanto excluir sus efectos, pero no desde el principio, sino a partir del momento en que deviene contrario al ordenamiento. Esta idea de la invalidez sobrevenida es problemática y necesita un tratamiento distinto del de la invalidez originaria que nuestro Derecho no ha abordado de manera general. El Art. 109.1 LPAC permite a la Administración dejar sin efectos los actos desfavorables por simples razones de oportunidad, con mayor razón ha de entenderse que le permite hacerlo por razones de ilegalidad, aunque sea ilegalidad sobrevenida. Sin embargo, los problemas empiezan cuando la Administración quiera revisar actos favorables por considerar que han devenido ilegales con posterioridad a su producción. Para tales supuestos no es fácil determinar qué vía podrá seguir la Administración ni si ello dará derecho a indemnización de los particulares beneficiarios de ese acto. El subidón de Sierra Nevada - ¡Bienvenida comunidad universitaria! - 2 días consecutivos por 84€