Temas 8-10 Urbanístico PDF

SEGUNDO PARCIAL: TEMAS 8-12 (Págs. 82-161) TEMA 8.- FUNDAMENTOS DE LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO: PRINCIPIOS Y PRESUPUESTOS. SUMARIO. 1. SIGNIFICADO DE LA EJECUCIÓN. 2. PRINCIPIOS DE LA EJECUCIÓN. 3. PRESUPUESTOS DE LA EJECUCIÓN. 4. LOS CONVENIOS URBANÍSTICOS. 5. LA INTERVENCIÓN PÚBLICA SO...

SEGUNDO PARCIAL: TEMAS 8-12 (Págs. 82-161) TEMA 8.- FUNDAMENTOS DE LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO: PRINCIPIOS Y PRESUPUESTOS. SUMARIO. 1. SIGNIFICADO DE LA EJECUCIÓN. 2. PRINCIPIOS DE LA EJECUCIÓN. 3. PRESUPUESTOS DE LA EJECUCIÓN. 4. LOS CONVENIOS URBANÍSTICOS. 5. LA INTERVENCIÓN PÚBLICA SOBRE EL MERCADO DEL SUELO. 1. SIGNIFICADO DE LA EJECUCIÓN. Se entiende por ejecución del planeamiento, el desarrollo de las previsiones del mismo (hacer realidad el plan), porque si no, en la conocida y gráfica expresión que suele ser utilizada, el plan sería solamente un dibujo muerto. Tradicionalmente, se ha diferenciado entre ejecución sistemática o asistemática. La ejecución sistemática se desarrolla a través de los sistemas de actuación predeterminados normativamente. Estos se definen como el régimen jurídico de organización, procedimiento y desarrollo de las operaciones jurídicas y materiales precisas para la ejecución completa e integral de la ordenación pormenorizada aplicable a una unidad de actuación (art. 2.4.b LSENPC), que es la forma en que se denomina comúnmente el espacio físico en el que dicha ejecución se desarrolla. Pero lo cierto es que esa terminología no es lo determinante, porque ese espacio puede ser un ámbito, sector, unidad de actuación, ámbito espacial de referencia o, en fin, cualquier otro territorio acotado en el que tales operaciones se van a desarrollar. Frente a esa ejecución sistemática se situaría, por contraste, la denominada ejecución asistemática, que implicarían la realización de actuaciones aisladas o puntuales que no requieren la aplicación de aquellos sistemas más complejos. Un ejemplo clásico serían las obras públicas ordinarias en suelo urbano a desarrollar mediante expropiación forzosa. 2. PRINCIPIOS DE LA EJECUCIÓN. Son los 10 siguientes: 1) Competencia pública. 2) Intervención de la iniciativa privada. 3) Equidistribución de beneficios y cargas. 4) Compensación económica. 5) Participación de la colectividad en las plusvalías. 6) Prohibición de la especulación. 7) Afectación real al cumplimiento de las obligaciones. 8) Obligación de costear la urbanización. 9) Temporalidad. 10) Relativización del numerus clausus de los sistemas. 82  I. Competencia pública. La Administración ostenta la dirección y control de todo el proceso de transformación jurídica y física, incluso si decide abrir la iniciativa urbanizadora a los particulares (arts. 4.2 TRLSRU y 196.1 LSENPC). II. Intervención de la iniciativa privada. Aunque sea una competencia administrativa, la Administración puede decidir que la iniciativa privada pueda desarrollar y participar en la ejecución. Ello afecta tanto a la actuación de los propietarios como a la posibilidad de intervención de los empresarios (arts. 4.3, 8 y 9 TRLSRU y 196.2, 3 y 4 LSENPC) III. Equidistribución de beneficios y cargas. El sistema de planificación y ejecución debe respetar el principio de reparto equitativo de beneficios y cargas, también denominado equidistribución. Su regulación general se encuentra en los artículos 279 a 287 de la LSENPC. Este principio pretende garantizar la igualdad de todos los afectados por la ejecución del planeamiento, con independencia de los usos previstos en el mismo. El instrumento técnico para conseguirlo es la reparcelación (arts. 13.2,c TRLSRU y concordantes, 44,d en suelo urbanizable ordenado y 49.c en suelo urbano no consolidado, ambos de la LSENPC). Esta se define como “la agrupación de fincas comprendidas en un ámbito, sector o unidad de actuación para su nueva división ajustada al planeamiento, con adjudicación de las nuevas resultantes, constitutivas urbanísticamente de parcelas o solares a los que deban ser beneficiarios en proporción a sus respectivos derechos” (art. 279 LSENPC). Se suele diferenciar entre la equidistribución que realiza el planificador cuando asigna aprovechamiento urbanístico en las diferentes zonas, manteniendo un equilibrio entre las mismas, de aquella otra equidistribución en el espacio físico en el que se desenvuelve la concreta ejecución, que se lleva a cabo mediante la reparcelación de los terrenos de los concretos propietarios afectados. Con ello se pretende que todos los propietarios obtengan un beneficio en forma de aprovechamiento urbanístico (beneficio-plusvalía), contribuyendo a la financiación de la obra urbanizadora en proporción al aprovechamiento que reciben (carga). Para ello, los propietarios aportarán unas parcelas “de origen” (las originales) y recibirán, una vez transformado el suelo, unas parcelas de “resultado”, es decir, los solares que cuentan ya con los correspondientes servicios urbanísticos y que serán edificables. Tal y como lo expresa el artículo 23.1 TRLSRU “el acuerdo aprobatorio de los instrumentos de distribución de beneficios y cargas produce el efecto de la subrogación de las fincas de origen por las de resultado y el reparto de su titularidad entre los propietarios, el promotor de la actuación, cuando sea retribuido mediante la adjudicación de parcelas incluidas en ella, y la Administración, a quien corresponde el pleno dominio libre de cargas de los terrenos…”. Tanto las parcelas de origen como las de resultados deben estar perfectamente descritas en la reparcelación (arts. 35 y 36 RGC). IV. Compensación económica. Se deben indemnizar los perjuicios causados o la privación de derechos e intereses afectados (que tienen naturaleza expropiatoria). Esto significa que aquellos daños que la ejecución pueda ocasionar en algunos propietarios serán indemnizados (ad ex., el cese de una actividad, 83 la demolición de un edificio o la pérdida de una siembra). En algunos supuestos, en lugar de otorgar un terreno edificable, se puede otorgar una compensación económica (reparcelación económica). Asimismo, si un propietario no puede o no desea participar en la ejecución, así como en aquellos supuestos en los que incumpla con sus deberes, sus derechos e intereses serán expropiados y, consecuentemente, indemnizados mediante el oportuno justiprecio V. Participación de la colectividad en las plusvalías. La aprobación del planeamiento y la creación del correspondiente aprovechamiento urbanístico en una determinada zona donde antes no lo había, es una obra de la colectividad, de la actuación de los poderes públicos. Como esa colectividad es la que aprueba el plan a través de sus órganos competentes, es lógico y coherente que una parte aquel aprovechamiento revierta a la misma. Así lo impone la propia Constitución: “La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos” (arts. 47 CE y en el mismo sentido 4.2,b TRLSRU, 8.2,b LSENPC). Dentro de la diversidad de instrumentos que pueden existir para materializar ese principio, una de las formas más utilizadas por la legislación es imponer la cesión obligatoria de un porcentaje de ese aprovechamiento (p. ej. el 10%) en parcelas urbanizadas con destino al patrimonio público del suelo (arts. 44,c para suelo urbanizable ordenado y 50.1,c para el suelo urbano no consolidado, ambos de la LSENPC). También cuando en las actuaciones de dotación se impone al propietario ceder una parte del aprovechamiento en compensación por el aumento de edificabilidad o el uso más lucrativo que va a recibir (art. 54.2.b LSENPC). En algunos casos, se admite que dicha cesión pueda ser objeto de monetización, de tal modo que el afectado en lugar de ceder una parcela abone el valor correspondiente a dicha cesión, así así lo acepta la Administración por ser imposible realizar aquella cesión física o ser conveniente al interés público (p. ej., art. 18.2.b TRLSRU para actuaciones de dotación). VI. Prohibición de la especulación. Se trata de un principio de carácter constitucional que pretende evitar el encarecimiento excesivo del suelo: “Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho (vivienda), regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación” (art. 47 CE). VII. Afectación real al cumplimiento de las obligaciones. Todos los terrenos afectados por una actuación urbanística están vinculados al cumplimiento de los diferentes deberes urbanísticos, con independencia de quien sea su titular (art. 206 LSENPC). En consecuencia, un cambio de titular no alteraría el régimen jurídico del suelo y el comprador no podría esgrimir que no conocía las condiciones urbanísticas del terreno, sin perjuicio de las acciones civiles que correspondan contra el vendedor. A fin de dar mayor seguridad al tráfico jurídico y al correcto conocimiento de las condiciones urbanísticas de los terrenos, se prevé la posibilidad de solicitar documentos administrativos en los que consten aquellas condiciones, denominado cédula urbanística (arts.13.2, a TRLSRU y 7.3 LSENPC), así como de la obligación de suministrar aquellos datos en las escrituras de enajenación de los terrenos, cuyo incumplimiento determina consecuencias en el ámbito civil (art. 27 TRLSRU). 84 VIII. Obligación de costear la urbanización. Las personas afectadas por la ejecución del planeamiento tienen el deber de costear la urbanización, asumiendo todos los gastos que sean necesarios para materializarlas (arts. 18.1, c TRLSRU y 207 LSENPC). Evidentemente, ello no sucede cuando el sistema a utilizar sea el de expropiación. Esos gastos se definen de una manera amplia, entendiendo por tales “los necesarios para la correcta y total ejecución de la urbanización” (art. 207.2 LSENPC). Estos van desde los relativos por honorarios de los diferentes profesionales que participan en la redacción de los diversos documentos (arquitectos, abogados, etc.), gastos de gestión administrativa, gastos notariales y del Registro de la Propiedad, las obras de urbanización a realizar, etc. (art. 38 RGC). Generalmente, se suele diferenciar entre los gastos provisionales, que son los gastos inicialmente previstos en los documentos de gestión; y los gastos definitivos, que son los realmente necesitados y satisfechos para afrontar la obra urbanizadora. Uno de los problemas en los que se ha centrado la jurisprudencia reciente es en aclarar cuál es el plazo de prescripción de las cuotas de urbanización. De conformidad con la esa jurisprudencia las reglas aplicables son: 1) Cualquiera que sea la norma aplicable sobre el particular, el plazo sería el de las obligaciones personales. 2) El plazo sería de 15 años o 5 años, dependiendo del momento en que nació la obligación, antes o después de la modificación del artículo 1964 Cc por Ley 42/2015. 3) En todo caso, el dies a quo o inicial es desde que se hubiera finalizado la urbanización. IX. Temporalidad. El proceso de ejecución se desarrolla durante un periodo temporal. Para evitar su eternización, la legislación prevé unos plazos tanto para presentar los diferentes documentos, como para culminar efectivamente las obras de urbanización (art. 198 LSENPC), así como plazos para obtener los títulos habilitantes para edificar y culminar la edificación. Esos plazos se encuentran regulados en el art. 6 RGC. En principio, se deja a la discrecionalidad del planeamiento la determinación de esos plazos y sólo cuando el mismo no ha establecido referencia temporal al respecto, se aplican los plazos supletorios previstos reglamentariamente. X. Relativización del numerus clausus de los sistemas. Tradicionalmente se ha mantenido que únicamente se pueden utilizar los sistemas previstos legalmente (privados o públicos). El sentido de dicha limitación es que el sistema determina el alcance de los derechos y deberes de los propietarios o, en su caso, empresarios en el proceso de transformación. No obstante, la aparente rigidez del sistema se modula dos aspectos que suavizan esa afirmación tradicional. - De una parte, con la posibilidad de realizar convenios urbanísticos con el fin de viabilizar múltiples problemas que puedan surgir durante la ejecución, tal y como se expondrá. - De otra parte, la necesidad de afrontar las actuaciones en medio urbano. Para hacer frente a situaciones más complejas en suelo urbano, se amplían las posibilidades de 85  actuación, incluyendo no sólo los sistemas o mecanismo urbanísticos (art. 309.1 LSENPC). A ello responden también las denominadas actuaciones de dotación en suelo urbano, como instrumento de rehabilitación del espacio urbano consolidado. Este tipo de actuaciones pude verse como un mecanismo que permite el retorno de las plusvalías a la colectividad, al otorgarse un mayor aprovechamiento o un uso más lucrativo a su titular, que debe compensar a aquélla con espacios dotacionales equivalentes o su correspondiente monetización económica, según proceda. 3. PRESUPUESTOS DE LA EJECUCIÓN. I. Planeamiento. Para llevar a cabo cualquier actuación de ejecución, deben darse unos requisitos o presupuestos: 1) La delimitación del espacio físico en el que tales actividades se van a desarrollar. 2) La aprobación del planeamiento que contenga la ordenación pormenorizada. 3) La elección del sistema de ejecución que se vaya a aplicar en ese caso concreto (art. 196.4 LSENPC). II. Delimitación del ámbito espacial. Es imprescindible delimitar el espacio físico en el que va a desarrollarse la actividad de ejecución del planeamiento, con independencia de la denominación concreta que se utilice, tales como ámbito, sector o unidad de actuación, ámbito espacial de referencia, etc. Generalmente, ese espacio se denomina unidad de actuación, esto es “la superficie de suelo, debidamente delimitada, que opera simultáneamente como ámbito para el desarrollo de la totalidad de las operaciones jurídicas y materiales precisas para la ejecución integral del planeamiento de ordenación y espacio de referencia para la justa distribución de beneficios y cargas, incluido el coste de la urbanización, pudiendo ser continuas o discontinuas. Cuando no sea precisa la realización de obras de urbanización referidas a varias parcelas, su ámbito puede reducirse al de una parcela” (arts. 2.4.a y 201 LSENPC). Un sector en suelo urbanizable o un ámbito de suelo urbano, por ejemplo, pueden actuar como unidades de actuación, o ser divididos, a su vez, en varias unidades de actuación. En cualquier caso, lo importante es destacar que la expresión unidad de actuación se utiliza en términos funcionales, como ámbito físico necesario en el que la ejecución del plan se va a desarrollar al margen de la concreta terminología utilizada. La delimitación del espacio juega el importante papel de identificar a los propietarios que se verán afectados por la actuación urbanística respectiva, de cara a conocer los derechos y deberes que a cada uno incumbe en ese proceso de actuación urbanística. III. La ordenación pormenorizada. La aprobación de la ordenación pormenorizada es el otro requisito o presupuesto necesario. No puede haber ejecución sin contar con esta clase de ordenación. Esta se define en la Ley como “la determinación y concreción de las condiciones de ocupación y utilización del suelo, realizadas en función y en el marco de la ordenación estructural, en términos lo suficientemente precisos como para legitimar la actividad de ejecución” (art. 2.3.b LSENPC). 86 Esa ordenación pormenorizada exigiría contar con un plan general de ordenación y un plan parcial para un determinado sector, salvo que el plan general lleve a cabo igualmente aquella ordenación pormenorizada, aunque esto último es excepcional. En efecto, tal y como se ha señalado en los temas de planificación, la ordenación pormenorizada se ha dejado en manos, con carácter general, del planeamiento de desarrollo (art. 142.2 y 3 LSENPC). Tal es así que los planes parciales o especiales pueden modificar la ordenación pormenorizada contenida en el planeamiento general (art. 145 LSENPC), como admiten ya varias leyes autonómicas. Cuando no se cuenta con dicha ordenación, se debe presentar el instrumento que la otorgue (por ejemplo, un plan parcial), al objeto de cubrir con la exigencia de planificación previa. No obstante, la tramitación se puede hacer de forma simultánea al establecimiento del concreto sistema privado (art. 209 LSENPC). Se encuentran legitimados para presentarla, tanto los propietarios como los empresarios, en este último caso cuando haya transcurrido un año desde la entrada en vigor del planeamiento general (art. 210 LSENPC). IV. Ejecución del sistema público o privado de ejecución. l planificador debe determinar a través de qué sistema de ejecución de planeamiento se va a ejecutar la obra urbanizadora, entendiendo por tal “el régimen jurídico de organización, procedimiento y desarrollo de las operaciones jurídicas y materiales precisas para la ejecución completa e integral de la ordenación pormenorizada aplicable a una unidad de actuación” (art. 2.4.b LSENPC). Ese sistema puede ser privado o público. En el caso urbanístico lo establece el plan general, aunque es una determinación que forma parte de la ordenación pormenorizada. No obstante, es posible cambiar el sistema a través de un procedimiento específico, sin que ello implique modificación del plan (art. 203 LSENPC). Los sistemas privados son el de concierto, compensación y ejecución empresarial; los sistemas públicos son el de cooperación, ejecución forzosa, así como la expropiación forzosa (art. 204 LSENPC). Si el sistema es público debe predeterminarse en el plan, al menos para los sistemas de cooperación y expropiación forzosa, no así para el sistema de ejecución forzosa. En cambio, si el sistema es privado su concreción depende de unos procedimientos precisos tendentes a determinar el grado de adhesión con el que cuenta una determinada iniciativa urbanizadora. 4. LOS CONVENIOS URBANÍSTICOS. I. Régimen jurídico, naturaleza y límites. Los convenios urbanísticos tienen una larga tradición en nuestro sistema urbanístico. Antes de que el legislador hiciera referencia expresa a los mismos, ya eran utilizados en la práctica al amparo de la libertad general de suscripción de pactos. La legislación canaria los recoge ahora en sus artículos 288 a 294 LSENPC, siguiendo la regulación previa, aunque incorporando algunas novedades de calado tanto para afrontar situaciones no previstas, como para reforzar la publicidad, la transparencia y la facilidad de acceso a su contenido. Al objeto de evitar situaciones de abuso, se entienden que son nulas aquellas estipulaciones que impongan a los propietarios obligaciones o prestaciones adicionales o más gravosas que las previstas en la legislación (arts. 9.8 TRLSRU y 294.2 LSENPC). II. Objeto. Generalmente, se diferencian entre los convenios de planeamiento y los convenios de gestión. Los primeros tratan de preparar una futura modificación de los instrumentos de ordenación. 87 Junto a los convenios de planeamiento, se sitúan los denominados convenios de gestión. Estos abordan muy diversas cuestiones a fin de viabilizar y facilitar el desarrollo de la ejecución del planeamiento. Dentro de estos últimos, pueden citarse como ejemplos aquellos que son aportados como documentación en el procedimiento tendente a adjudicar un sistema privado, tal y como se verá en la lección siguiente. También los relativos a la determinación de las condiciones de conservación de la urbanización a su culminación cuando esta no se cede obligatoriamente al ayuntamiento y queda bajo la responsabilidad de los propios propietarios. Asimismo, es posible que se suscriban convenios que tengan por objeto monetizar el aprovechamiento urbanístico. III. Los convenios con efecto de plan. La LSENPC incorpora los denominados convenios con efecto de plan. Estos convenios pueden modificar la ordenación pormenorizada de los instrumentos de ordenación, dentro de ciertos límites y requisitos. Es una manifestación del principio de simplificación, puesto que en el sistema tradicional cualquier cambio en la ordenación obliga a realizar previamente un cambio en todos los instrumentos de gestión afectados. Esta vía se puede seguir utilizando, de tal modo que, cualquier modificación del plan determine el cambio o modificación de todos y cada uno de los instrumentos afectados. Igualmente es posible realizar un convenio para facilitar la recepción de las obras de urbanización, incorporando todos los ajustes que sean necesarios para viabilizar la entrega, siempre que se trate de cambios poco significativos. Se trata de un concepto jurídico indeterminado que podrá concretarse caso por caso. IV. Competencia y procedimiento. La aprobación de los convenios exige la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo. Una cuestión relevante es la necesidad de aprobar una memoria justificativa (art. 50 LRJSP). Esa memoria debe analizar su conveniencia y oportunidad, su impacto económico, el carácter no contractual de la actividad, así como cualquier otro requisito que exija la legislación. Durante su tramitación, se deben respetar los principios de audiencia e información pública, permitiendo el acceso a todo el contenido del convenio. Dependiendo de cuál sea la Administración pública actuante, el órgano competente para su aprobación será uno u otro, por ejemplo, el Consejo de Gobierno, el Consejo Rector de la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural, el Pleno del Cabildo o del Ayuntamiento. Los convenios se entenderán aprobados si transcurre un plazo de tres meses desde la celebración de la información pública y no hubiera recaído resolución expresa (art. 292.4 LSENPC). V. Perfección, duración y responsabilidad. Los convenios se perfeccionan y obligan desde su firma. Asimismo, es posible la aprobación del convenio por silencio administrativo, sin perjuicio del deber de firmar del representante legal de la Administración afectada. El plazo para entender aprobado el convenio por silencio administrativo es de tres meses, desde que hubiera finalizado el plazo de información pública sin haber recaído resolución expresa. Por lo que respecta a su plazo de duración, será aquél que sea necesario para el cumplimiento de sus fines. VI. Publicidad y transparencia. Con el fin de evitar las suspicacias y recelos que estos instrumentos han generado en el pasado y teniendo en cuenta los nuevos objetos que el legislador ha incorporado, se refuerzan 88 las obligaciones de publicidad y transparencia de estos instrumentos, tan necesarios en el ámbito de la gestión. Al margen de las garantías de audiencia e información pública que se imponen durante su tramitación, se crea un registro centralizado específicamente para los convenios suscritos por todas las Administraciones públicas y sus entes instrumentales. Todas las Administraciones públicas canarias deberán comunicar al citado registro los convenios que hayan suscrito. Además, el citado Registro centralizado no exime a cada Administración pública del deber de publicarlo en su respectivo portal electrónico (art. 293 LSENPC). 5. LA INTERVENCIÓN PÚBLICA SOBRE EL MERCADO DEL SUELO I. Presupuestos. 1) El mercado de suelo. El suelo es un bien susceptible de propiedad privada. Siendo así, inevitablemente existe un mercado de suelo y, en particular, uno de vivienda. Mercado entendido como transacciones, acuerdos o intercambios (libres) entre compradores y vendedores en función de sus necesidades; una institución que se sustenta en tres piezas fundamentales: derecho de propiedad, libertad de contratación y garantía judicial de los contratos. Esos son los elementos mínimos, a ellos se suman otras facultades, garantías y cargas impuestas en función de la protección de otros intereses, como la calidad de vida y el acceso a una vivienda, que se traducen en determinadas obligaciones –básicamente, cesiones obligatorias–. 2) Esquema de las técnicas de intervención urbanísticas. En función del papel que asume la Administración urbanística, las técnicas o mecanismos de intervención pública sobre el mercado de suelo son las siguientes: a) Que sea un operador más del mercado inmobiliario: patrimonios públicos de suelo. b) Que sea un operador privilegiado: adquisición preferente de suelo y de bienes (derechos de tanteo y de retracto). c) Que se condicione el uso de determinado suelo favoreciendo la tarea encomendada a la administración urbanística: reservas de suelo y afectación de suelo de titularidad privada a determinados usos (normalmente, construcción de vivienda protegida). II. Los patrimonios públicos del suelo. 1) Concepto y naturaleza jurídica. Los patrimonios públicos de suelo son un conjunto de bienes, normalmente inmuebles, pero también derechos y recursos económicos, que se constituyen con la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución territorial y urbanística (arts. 51 TRLSRU y 296 LSENPC). Se trata de un patrimonio separado distinto del ordinario de la Administración Pública titular del mismo con quiebra del principio general de patrimonio único (arts. 51.2 TRLSRU y 297 LSENPC). En este sentido es análogo al patrimonio de la Seguridad Social (art. 103 TRLGSS 2015). Es separado por afectación a unos fines públicos concretos, por el régimen especial de constitución y mantenimiento, y, lo que es más importante, por la reinversión de los recursos obtenidos con la venta de los bienes que lo integran en sus propios fines. Los bienes que integran el patrimonio público de suelo son bienes patrimoniales o de propios, si bien, de régimen especial –el diseñado por la normativa que los regula–. 89  No son bienes de dominio público. No obstante, su afectación a los fines públicos apuntados les hace beneficiarios de garantías como la inembargabilidad. 2) Fundamento. La finalidad perseguida con la creación de los patrimonios públicos de suelo o su razón de ser es triple (arts. 51.1 TRLSRU y 296.1 LSENPC): a) Regular el mercado del suelo –terrenos–. b) Obtener reservas de suelo para actuaciones públicas. c) Facilitar la ejecución del planeamiento. De este modo, esta institución es un mecanismo diseñado para incidir en el mercado del suelo con el objetivo de evitar conductas especulativas y de favorecer operaciones que favorezcan las actuaciones urbanísticas, entre ellas las dirigidas a atender las necesidades de vivienda. Lo demás es secundario. 3) Creación. La creación de los patrimonios públicos de suelo es obligatoria para todas las administraciones públicas. Los términos de la legislación canaria son elocuentes: “Las administraciones públicas canarias deberán constituir sus respectivos patrimonios públicos de suelo” (art. 296.1 LSENPC). La normativa estatal no lo impone directamente, sí establece que los terrenos o dineros objeto de cesión obligatoria a la administración urbanística quedan a la conservación, administración y ampliación de los patrimonios públicos (art. 51.2 en relación con 18.1.b TRLSRU), lo que implica que deban existir. Por tanto, la creación de estos patrimonios constituye un mandato legal. 4) Bienes y recursos que lo integran. Los patrimonios públicos de suelo están constituidos por los siguientes bienes y derechos (art. 297 LSENPC): a) Los bienes patrimoniales de la Administración adscritos (clasificados) expresamente a tal destino. b) Los terrenos y las edificaciones o construcciones obtenidas en virtud de las cesiones correspondientes a la participación de la Administración en el aprovechamiento urbanístico, así como las adquisiciones de bienes o dinero por razón de la gestión urbanística, incluso mediante convenio urbanístico. c) Los ingresos percibidos en concepto de canon por actuaciones en suelo rústico (art. 38 LSENPC). d) Los terrenos y las edificaciones o construcciones adquiridos, en virtud de cualquier título y, en especial, mediante expropiación, por la Administración titular con el fin de su incorporación al correspondiente patrimonio de suelo y los que lo sean como consecuencia del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto. e) Cesiones en especie o en metálico derivadas de deberes u obligaciones, legales o voluntarias, asumidos en convenios o concursos públicos. f) Los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos incluidos en los patrimonios públicos de suelo. La última previsión establece el retorno de esos ingresos en dinero al patrimonio público del suelo, bien para su conservación, bien para su uso con destino a alguno de los propios de este patrimonio. Se cumple con ello uno de los caracteres de un patrimonio separado: la reinversión patrimonial. 90 5) Organización y gestión. No existe previsión legal sobre cómo se debe organizar el patrimonio público, tampoco cómo debe ser gestionado. Queda abierto a la potestad de autoorganización, lo que permite acudir a una u otra forma de gestión directa, personificada o no. Esto explica que lo normal es que estos patrimonios no tengan personalidad jurídica propia, lo que constituye una de sus debilidades. 6) Destino. El destino básico de los bienes que integran los patrimonios públicos de suelo es la construcción de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública (vivienda protegida), pudiendo, en su caso, ser destinados a otros usos de interés social de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación (arts. 52.1 TRLSRU y 299.1 y 2 LSENPC). A partir de esta afectación general, el legislador autonómico ha precisado los usos que tienen cabida bajo el manto del interés social, incluyendo actuaciones de renovación urbana y edificatoria, de conservación de espacios naturales, de patrimonio histórico, de protección del litoral, en un listado que no es exhaustivo (art. 299.2 LSENPC). 7) Disposición. La disposición de los bienes del patrimonio público de suelo trae consigo, de modo recurrente, cuando menos dos debates: libre disposición versus concurrencia –subasta o concurso–, y, en segundo término, gratuidad versus onerosidad. La regulación vigente dispone las siguientes modalidades (art. 300 LSENPC): a) Enajenación por cualquier modalidad de la ley de contratos del sector público, dando prioridad a las adquisiciones destinadas a cubrir usos dotacionales, educativos o sanitarios. El precio a satisfacer nunca podrá ser inferior al que corresponda por aplicación de los criterios de valoración de la legislación sobre suelo. b) Cesión gratuita, por precio fijado o mediante cualquier otra contraprestación, para la construcción de viviendas protegidas, la realización de programas de conservación o mejora ambiental o la ejecución y en su caso gestión de otros usos previstos en el planeamiento, mediante convenio con otras Administraciones públicas y/o entidades de derecho público o privadas dependientes o vinculadas a las anteriores. En el caso de la construcción de viviendas protegidas de promoción pública, la cesión será siempre gratuita. c) Permuta por viviendas privadas para su destino a alquiler social como vivienda protegida. d) Permuta directa o cesión en uso a entidades religiosas o benéfico-sociales oficialmente reconocidas con destino sanitario, sociosanitario o educativo. 8) Garantía registral. El cuadro normativo descrito se completa con la previsión de determinadas garantías registrales por parte de la legislación estatal. Las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones destino de las fincas integrantes de los patrimonios públicos que se hagan constar en las enajenaciones serán inscribibles en el Registro de la Propiedad, teniendo –como regla general– los efectos propios de las notas marginales de condiciones impuestas sobre determinadas fincas (art. 52.3 y 4 TRLSRU). 9) La realidad de los patrimonios públicos del suelo. La actividad inmobiliaria de las Administraciones llamadas a disponer de un patrimonio público de suelo poco tiene 91  que ver con las previsiones y objetivos fijados por el legislador sobre esos instrumentos. Siguen siendo muy pocas las administraciones que los han constituido. Y, donde se han creado, la regulación y la práctica limitan su operatividad. No han servido para crear una bolsa de parcelas urbanizadas aptas para la construcción de viviendas protegidas. Ahora bien, el fracaso del mecanismo no debe llamar a equívoco. Los patrimonios públicos de suelo no están constituidos, tal y como mandan las leyes. Pero eso no significa que los Ayuntamientos no intervengan en el mercado de suelo. Las Administraciones urbanísticas realizan numerosas operaciones inmobiliarias –permutas de suelo, subasta de parcelas, etc.–, sólo que lo hacen en gran medida al margen del entramado institucional diseñado por el legislador. III. Otros instrumentos de intervención pública. 1) Las reservas de suelo. El planeamiento –general– puede delimitar, en cualquier clase de suelo, reservas de terrenos para constituir o para ampliar el patrimonio público de suelo, con la excepción del suelo rústico protegido. Estas son las denominadas: reservas de suelo (art. 298 LSENPC). Los efectos de la inclusión de un terreno en una reserva de suelo son: a) la declaración de utilidad pública e interés social a efectos de expropiación durante un plazo de 4 años, prorrogable otros 2 –que, en el caso del suelo urbano, serán la mitad–; y b) a sujeción de todas las transmisiones a los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración urbanística durante los plazos mencionados. La utilización de este mecanismo tiene varias limitaciones: i) la potestad de establecer la reserva corresponde al planeamiento territorial o al urbanístico, nunca al planeamiento de desarrollo; ii) la “afectación” tiene un límite temporal, prorrogable, pero tasado; iii) la elección de unos terrenos frente a otros requiere motivación; iv) la causa expropiandi debe de concretarse caso a caso. Siendo una técnica urbanística, su regulación y funcionamiento excede de la competencia del legislador estatal. No obstante, de modo indirecto, la legislación del suelo incide sobre las reservas de suelo. Si se llega a poner en funcionamiento, el cambio de destino o uso dentro de los propios de los patrimonios públicos de suelo no es causa de reversión (art. 47.1.b TRLSRU). 2) La delimitación de ámbitos sujetos a derechos de tanteo y retracto. Los instrumentos de ordenación pueden delimitar ámbitos o áreas, incluidos los espacios naturales protegidos, dentro de los cuales las transmisiones onerosas de bienes inmuebles quedan sujetas a los derechos de tanteo y retracto, con la excepción de las zonas de uso tradicional, general y especial de los parques rurales (art. 301 LSENPC). Los condicionantes básicos de esta técnica son los siguientes: a) delimitación de áreas por cualquier plan de ordenación (art. 301.1); b) determinación por el mismo plan de la finalidad a que serán destinados los bienes así adquiridos, que van más allá de la conformación del patrimonio público de suelo (art. 301.2); 92  c) plazos para el ejercicio de ambos derechos: tres meses desde notificación por propietario en tanteo, un año en caso de retracto (art. 301.3). 3) El derecho de superficie. Desde la Ley de Suelo de 1956, uno de los instrumentos de intervención en el mercado de suelo era –y sigue siendo– el derecho de superficie sobre los bienes patrimoniales de titularidad pública –normalmente, municipal– (arts. 157 y ss. Ley de 1956). El derecho de superficie parte de la disociación temporal del vuelo o del subsuelo con respecto al suelo –superficie–, otorgando a un tercero la facultad de edificar y de usar lo construido, en condiciones de propiedad temporal, sin pérdida de la titularidad o propiedad del suelo, en este caso, pública. Transcurrido el plazo fijado, la edificación se incorpora al patrimonio del titular del suelo. Este es el esquema que se recoge en la legislación básica (arts. 53 y 54 TRLSRU). La válida constitución del derecho de superficie requiere formalización en escritura pública e inscripción en el Registro de la Propiedad. El plazo máximo de duración es de 99 años. Este derecho puede constituirse a título oneroso o gratuito. En todo caso, este derecho sólo se puede constituir sobre bienes patrimoniales o de propios, no sobre bienes de dominio público –en este caso, las vías serían la concesión de obra pública o la concesión de dominio público–. 4) La afectación de suelo a un destino determinado. los estándares urbanísticos. La vinculación de determinados terrenos con un uso o destino determinado es otro mecanismo de intervención en el mercado de suelo. Es el caso de la reserva de suelo para vivienda protegida, como mínimo del 30% de la edificación residencial prevista en suelo urbanizable y urbano no consolidado y del 10% en el suelo urbano sometido a renovación (arts. 20.1.b TRLSRU y 137.1.A.d LSENPC). El impacto en el mercado inmobiliario es patente: esa afectación reduce el terreno que puede destinarse a residencial libre, con consecuencias directas sobre el precio de este último. Se trata de medidas que condicionan el mercado correspondiente. 5) Las trabas de estos mecanismos. La funcionalidad de estos mecanismos de intervención en el mercado inmobiliario es escasa. No hay obligación de utilizarlos. Y, además, cada uno de ellos tiene sus propios obstáculos. Las reservas de suelo, como los derechos de tanteo y retracto, exigen el pago del suelo, de ahí la no adquisición de suelo urbanizable –demasiado caro siquiera para expropiarlo–. En cuanto al derecho de superficie, esta figura sólo tiene sentido cuando el suelo es ya de titularidad municipal. Pero, una vez incorporado al patrimonio público, no parece el más adecuado para la construcción y explotación de ese suelo. 93 TEMA 9. TÉCNICAS DE EJECUCIÓN Y GESTIÓN: SISTEMAS PRIVADOS Y PÚBLICOS. SUMARIO. 1. LAS ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA. 2. ESQUEMA DE LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO. 3. ASPECTOS GENERALES DE LOS SISTEMAS PRIVADOS. 4. ASPECTOS ESPECÍFICOS DE LOS SISTEMAS PRIVADOS. 5. LOS SISTEMAS PÚBLICOS. 6. LA RECEPCIÓN DE URBANIZACIÓN. 7. LAS ACTUACIONES EDIFICATORIAS. 8. LAS ACTUACIONES EN MEDIO URBANO. 9. LA EJECUCIÓN DE LOS SISTEMAS GENERALES. 10. LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS. 1. LAS ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA. I. Diferencia entre actuaciones de urbanización y actuaciones de dotación. Dentro de las actuaciones de transformación urbanística se diferencian varias modalidades (art. 7 TRLSRU). De un lado, las actuaciones de urbanización –7.1,a) TRLSRU– y, de otro lado, las actuaciones de dotación –art. 7.1.b) TRLSRU–. A su vez, las primeras se subdividen en actuaciones de nueva urbanización y las actuaciones de reforma o renovación de la urbanización. II. Actuaciones de urbanización. Las actuaciones de nueva urbanización –art. 7.1.a).1) TRLSRU–, suponen el paso de un ámbito de suelo en la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística. Si esto se pone en relación con el estatuto de la propiedad del suelo, esta clase de actuaciones son las que se corresponden con las que van a tener lugar en el suelo urbanizable o el suelo urbano no consolidado, que es donde fundamentalmente se desarrolla la actuación sistemática. También se conciben como actuaciones de transformación urbanísticas, aquellas que tienen por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado –art. 7.1.a).2) TRLSRU–, en los mismos términos establecidos para las actuaciones de nueva urbanización. Este es uno de los grandes cambios que introduce el legislador estatal y que rompe con la concepción tradicional del suelo urbano consolidado. Tanto en uno como en otro caso, es necesario llevar a cabo la ejecución de la obra urbanizadora, entendiéndose por tal “las obras que tienen por objeto dotar a un suelo con las correspondientes infraestructuras y servicios, así como con los elementos de estos que sean aún precisos para la conversión de las parcelas en solares o, en su caso, la renovación de tales infraestructuras y servicios conforme a las exigencias sobrevenidas de la ordenación en tales elementos” (art. 2.4.d LSENPC). 94 III. Actuaciones de dotación. La otra modalidad de las actuaciones de transformación urbanística son las actuaciones de dotación. Se consideran como tales, aquellas que tienen por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización –(art. 7.1.b TRLSRU). Los deberes de este tipo de actuaciones se regulan en el art. 18.2 TRLSRU en relación con arts. 53 y 54 LSENPC. Estas actuaciones pueden ser tanto de iniciativa pública como de iniciativa privada, lo cual afecta a su objeto. En las públicas tendrán por objeto cubrir un déficit dotacional en el ámbito delimitado por dicha actuación, mientras que en las de iniciativa privada tienen un efecto compensador, como mecanismo de retorno de las plusvalías, al recibir el promotor una mayor edificabilidad o un uso más lucrativo que el existente (art. 119.2.b RGC). 2. ESQUEMA DE LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO. A la hora de abordar la ejecución de los planes, se suele diferenciar entre la ejecución sistemática y la ejecución asistemática o aislada, afrontando así la forma en que se financiará la obra urbanizadora y el protagonismo o no que van a tener los propietarios y empresarios en dicha transformación. En el supuesto de la ejecución sistemática, se diferencian, como ya nos constan, tres sistemas privados (concierto, compensación y ejecución empresarial) y tres sistemas públicos (cooperación, expropiación forzosa y ejecución forzosa). A su vez, dentro de las actuaciones sistemáticas cabe destacar las reglas particulares que se aplican para la adquisición del suelo de los sistemas generales que puede hacerse tanto por adscripción (sistema privado) como por expropiación forzosa (sistema público). En el caso de la ejecución asistemática o aislada, está pensada para actuaciones puntuales en las que no procede delimitar unidades de actuación (no cabe la equidistribución) y que, en esencia, se recurre a la expropiación forzosa para su materialización. Por su parte, para poder realizar determinadas actuaciones en suelo urbano consolidado, en los últimos años se ha establecido un marco de actuación singular con actuaciones de muy diversa naturaleza que se agrupan bajo la rúbrica de actuaciones en medio urbano. Dentro de estas actuaciones se encuentran las de rehabilitación edificatoria, las actuaciones de regeneración y renovación urbanas y las actuaciones de dotación. 3. ASPECTOS GENERALES DE LOS SISTEMAS PRIVADOS. 1) El planeamiento decide si el desarrollo será publico o privado. una vez que el planeamiento diseña una determinada zona para su desarrollo, este se lleva a cabo en la mayoría de los casos a través de lo que se denomina ejecución sistemática o por sistemas. En realidad, el sistema de ejecución permite conocer cómo se van a financiar las obras de urbanización, arbitrando las reglas que le permiten conocer a los 95  propietarios afectados el protagonismo que tendrán en ese proceso. De este modo, si el sistema es privado supone que aquella financiación correrá a cargo de los promotores privados, sean estos propietarios o empresarios. En cambio, en los sistemas públicos el protagonismo será de la Administración, bien promoviendo las obras a costa de los propietarios (cooperación) bien eliminando la propiedad privada para financiar la obra urbanizadora (expropiación). Es el planeamiento el que decide si la zona física que va a ser objeto de transformación (p. ej., sector de suelo urbanizable, ámbito de suelo urbano, unidad de actuación, etc.) se desarrolla con mecanismo privados o públicos. 2) Determinación y adjudicación de sistema privado. Porcentajes. Cuando el planificador ha tomado la decisión de que una zona sea desarrollada o transformada mediante sistemas privados, la determinación del concreto sistema (concierto, compensación o ejecución empresarial), se determina mediante un procedimiento administrativo ante la Administración actuante (principalmente el municipio). Ese procedimiento tiene como finalidad determinar el nivel de adhesión de los propietarios afectados a una concreta iniciativa urbanizadora. Dependiendo de dicho nivel de adhesión, el sistema será el de concierto (100%), compensación (50% o más) o ejecución empresarial (menos del 50%). El porcentaje se debe tener en el momento de presentar la iniciativa, sin perjuicio de los ajustes posteriores que puedan hacerse. Existen una serie de reglas para el cómputo de tales porcentajes (art. 208.2 LSENPC). La idea general es que el cálculo de dicho porcentaje únicamente se proyecta sobre los bienes privados, por tanto, deben ser excluidos los bienes de dominio público existentes de cesión gratuita. No obstante, los bienes patrimoniales o los de dominio público que hayan sido adquiridos de forma onerosa, sí computan y la Administración pública participará con su porcentaje correspondiente sobre los mismos. Asimismo, también computa para el porcentaje la superficie de los propietarios cuyos sistemas generales deban ser adquiridos por adscripción al ámbito a desarrollar. Esos propietarios participan en la equidistribución correspondiente en igualdad de condiciones que el resto de propietarios afectados. El suelo para los sistemas generales se puede obtener mediante expropiación forzosa o por su adscripción a un determinado sector o sectores (art. 257.1 LSENPC). 3) Procedimiento. Las reglas generales del procedimiento se encuentran reguladas en el artículo 212 LSENPC, sin perjuicio de las singularidades a aplicar dependiendo de cada sistema privado. La adjudicación del sistema se hace en un procedimiento en la que el promotor (propietarios o empresarios) deberá aportar una serie de documentos. Entre ellos, si no existe ordenación pormenorizada, el correspondiente plan parcial para poder ordenar la unidad de actuación afectada. En dicho procedimiento se pueden presentar alternativas a la iniciativa urbanizadora presentada, respetando una serie de reglas, siempre y cuando se pueda igualarla o superarla. I) Durante el primer año desde la vigencia del planeamiento general, únicamente los propietarios afectados pueden presentar una iniciativa. Transcurrido dicho plazo, se abre la posibilidad de que terceros, aunque no sean propietarios, puedan presentar también una iniciativa urbanizadora (salvo en suelo 96  turístico), debiendo en este concreto caso utilizar el sistema de ejecución empresarial (art. 210.2 y 211.1 LSENPC). II) Presentada la iniciativa acompañada de su correspondiente documentación, se podrá admitir (si cumple con los requisitos), inadmitir (si no es viable) o pedir su subsanación (si está incompleta). III) Una vez que es admitida se notifica a las personas propietarias que no hayan suscrito la iniciativa para que en el plazo de tres meses manifiesten su voluntad de adherirse o no a la iniciativa, abriéndose un trámite de información pública durante el mismo plazo. Tras la aprobación por parte del alcalde o junta de gobierno local, según corresponda, de los diferentes instrumentos de gestión, corresponde al Pleno establecer el concreto sistema y adjudicar la iniciativa, notificándoselo al promotor y publicándose en el BOP. Esa resolución es susceptible de inscripción en el Registro de la Propiedad en aquello que tenga trascendencia real de conformidad con el RHU. IV) El plazo de resolución del procedimiento será de tres meses desde que se hubiera realizado la información pública. Se reconoce el silencio estimatorio siempre y cuando: i) Exista ordenación pormenorizada aprobada. ii) Haya transcurrido el citado plazo desde la información pública. iii) El silencio sea conforme con la normativa, puesto que en el ámbito urbanístico no es posible el silencio contra legem. 4) Documentación. La documentación a presentar es común a todos los sistemas, salvo algunas singularidades dependiendo del concreto sistema (con carácter general, art. 213 LSENPC). En ella podemos encontrar, por ejemplo, la memoria de gestión, las bases de actuación, los estatutos de la entidad de gestión, el proyecto de reparcelación y de expropiación (tramitación conjunta), el convenio y, en su caso, el proyecto de urbanización (se puede presentar también con posterioridad), la garantía del promotor para asegurar la correcta ejecución. En caso de no contar con la ordenación pormenorizada, se debe presentar el correspondiente plan parcial para ordenar la unidad de actuación. Una de las novedades de la LSENPC es la necesidad de aportar conjuntamente el proyecto de reparcelación y el de expropiación, lo que se hace para reforzar las garantías de los propietarios afectados (art. 217). De este modo estos pueden conocer a priori la situación en la que quedarían si optan por incorporarse al sistema o cual es el justiprecio a percibir si no lo hacen. Con ello se tiene un mayor nivel de información para tomar esa decisión. Evidentemente, al estar condicionados a las diferentes opciones que se deja en manos de los propietarios afectados, se trata de documentos provisionales que se ajustarán antes de su aprobación definitiva por la administración actuante en atención a la materialización de aquellas opciones. 4. LOS SISTEMAS PRIVADOS EN PARTICULAR. I. El sistema privado de concierto (100% de la superficie). El sistema de concierto se regula en los artículos 222 a 224 de la LSENPC y concordantes del RGC. Este sistema se establece cuando se cuenta con el 100% de la superficie, bien porque 97 existe un único propietario o porque hay acuerdo unánime entre todos los propietarios afectados. Dependiendo del concreto supuesto, se reconocen varías vías de gestión. Es decir, en caso de propietario único lo puede realizar directamente, mientras que si es un grupo de propietarios pueden constituir una entidad urbanística de gestión (art. 223 LSENPC) o una empresa mercantil (art. 224 LSENPC). Muy importante en este supuesto es contar con la titularidad efectiva de toda la superficie. Por otra parte, en caso de varios propietarios, tal y como se adelantó, la disponibilidad debe serlo desde el momento en que se presenta la solicitud, algo que ya sucedía en la legislación precedente. Como novedad, el RGC ha previsto un sistema de concierto abreviado (art. 80 RGC), únicamente aplicable cuando se actúe en suelo urbano no consolidado y se den el resto de condiciones que reglamentariamente sean establecidas. II. El sistema de compensación (50% de la superficie). El sistema de compensación se regula en los artículos 225 a 230 de la LSENPC y los concordantes del RGC. Sigue siendo el sistema privado por excelencia. La iniciativa urbanizadora cuenta con el apoyo del 50% de la superficie o más de la superficie sin llegar al 100%. Los propietarios afectados tienen que constituirse en junta de compensación, que se configura como asociación administrativa de propietarios, frente a la anterior configuración como corporación de derecho público. Esta entidad es la responsable ante la Administración de la urbanización y asume los costes de la urbanización, entregando a su finalización las obras de cesión obligatoria. En su órgano de gobierno habrá un representante designado por la Administración. También pueden incorporarse a las mismas empresas urbanizadoras e inversores para participar en la ejecución. Para el desarrollo de su función, la Administración cuenta con varios beneficios legales. En primer lugar, dicha entidad tiene la condición de beneficiaria de la expropiación forzosa, bien cuando los propietarios no se integren voluntariamente en la junta, bien porque una vez integrados incumplen sus obligaciones, fundamentalmente, el pago de las cuotas de urbanización. Asimismo, para el cobro de sus cuotas de urbanización se le puede reconocer por delegación la vía de apremio (no lo tienen ope legis). Por otra parte, sus decisiones son recurribles en alzada impropia ante el Ayuntamiento, según los requisitos previstos para este recurso en la legislación de procedimiento administrativo común. También goza de la exención del impuesto de transmisiones patrimoniales por los bienes y derechos que sus miembros aporten a la citada entidad. III. El sistema de ejecución empresarial (menos del 50% de la superficie). El sistema de ejecución empresarial se encuentra regulado en los artículos 231 a 237 LSENPC y concordantes del RGC. El grado de apoyo es menos del 50% de la superficie. Incluso puede no tener apoyo alguno (no se exige un nivel mínimo). Vendría a ser una 98 versión rebajada o suavizada del agente urbanizador existente en varias legislaciones autonómicas. Pueden diferenciarse dos modalidades de este sistema, por cuanto puede ser promovido por los propietarios como por empresarios no propietarios, lo cual introduce importantes matizaciones. Antes de iniciar las actuaciones ante la Administración pública, el promotor tiene que hacer una oferta de compra previa a los propietarios. En el caso de que constituya una empresa, debe ofrecer a estos la posibilidad de participar en proporción a su aportación en terrenos. En la oferta previa de compra o de incorporación a la sociedad, que debe hacerse de forma fehaciente, el promotor debe advertir al propietario de que esa propuesta se realiza en el seno de una iniciativa urbanizadora de ejecución empresarial, poniendo de manifiesto las consecuencias de su rechazo. El plazo para aceptarla o rechazarla será de tres meses, entendiéndose que dicha oferta se rechaza si no se responde al requerimiento. Una vez que el promotor es adjudicatario del sistema, puede desarrollarlo mediante persona física o jurídica, incluyendo la constituida al efecto en la que podrán participar todos los propietarios afectados. Además, debe tenerse en cuenta que el establecimiento del sistema implica el inicio del procedimiento expropiatorio para los propietarios que no hayan aceptado el sistema, lo cual no significa que efectivamente se vaya a materializar mediante el pago de un justiprecio. En efecto, al adjudicatario se le reconocen varias opciones: 1) puede solicitar que se lleve a cabo una reparcelación singular, indicando cuáles son las parcelas o solares de resultado que le corresponden. 2) se puede fundar una entidad urbanística de tenencia de bienes de duración limitada; 3) puede solicitar a la Administración que se expropien los derechos de las personas que han rechazado participar abonando el correspondiente justiprecio. Tal y como se indicó, la iniciativa de ejecución empresarial por parte de los empresarios tiene una serie de singularidades: 1) únicamente es posible cuando haya transcurrido el año desde la aprobación del planeamiento general (art. 210.2 LSENPC). 2) El destino del suelo debe ser predominantemente residencial, industrial o terciario no turístico (art. 211.1 LSENPC), quedando fuera el suelo con destino turístico. 3) El empresario promotor tiene que tener capacidad para contratar con la Administración de conformidad con la normativa de contratos del sector público (art. 210.2 LSENPC). 4) La iniciativa tiene que ser precisamente de ejecución empresarial. En este sentido, el hecho de que los propietarios apoyen dicha iniciativa, no va a alterar su carácter de ejecución empresarial. En otras palabras, en este caso el porcentaje de esos propietarios no se suma para ajustar la iniciativa, sino que permanece precisamente como una iniciativa de ejecución empresarial, por lo que no se convierte en concierto o en compensación (art. 211.3 y 211.4 LSENPC). 99  5. LOS SISTEMAS PÚBLICOS. I. El sistema de cooperación. El sistema de cooperación es otro de los sistemas clásicos que permanece prácticamente igual a como lo configuró la legislación estatal tradicional (TRLS 1976). Se encuentra regulado en los artículos 238 a 242 LSENPC y concordantes del RGC. En este sistema se da una colaboración entre los propietarios y la Administración, motivo por el cual generalmente se la ha calificado como sistema mixto. II. El sistema de expropiación forzosa. 1) Introducción.La expropiación forzosa cumple en el ámbito urbanístico varias funciones, entre ellas la de ser garantía última del conjunto de deberes impuestos a los propietarios. Entre esas funciones, puede actuar también como sistema, eliminando todas las titularidades, derechos e intereses patrimoniales privados a cambio de una indemnización para poder gestionar de forma completa el ámbito físico en el que se desenvuelve la gestión. Como punto de partida, debe recordarse que la aprobación de los planes lleva implícita la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos a efectos expropiatorios (art. 42.2 TRLSRU). En el supuesto en que el planeamiento haya previsto el uso de este sistema, será la propia Administración pública la que ejecute el planeamiento. Todo el protagonismo será de ella, al eliminar la propiedad existente en ese espacio. De este modo, la expropiación se aplicará a la totalidad de los bienes, derechos e intereses patrimoniales existentes en el espacio físico a gestionar. 2) Justiprecio. El justiprecio se determina por expediente individualizado o por tasación conjunta (art. 247 LSENPC). En el primer caso sigue las reglas generales de la LEF. En el segundo caso, se debe elaborar y aprobar un proyecto de expropiación forzosa, comprensivo de todos los terrenos sobre los que se proyecta la ejecución (art. 250 LSENPC). La aprobación de ese proyecto por parte de la Administración actuante lleva implícita la urgente ocupación de los terrenos. 3) Criterios de valoración del justiprecio. i) Los criterios de valoración son los previstos en la legislación estatal de suelo, que se encuentra regulado en el Título V del TRLSRU y desarrollado en el Reglamento de Valoraciones (Real Decreto 1492/2011), como se adelantó en la Lección segunda. Desde la reforma llevada a cabo por la LS de 2007, la legislación estatal valora únicamente el suelo de conformidad con la situación básica del mismo (urbanizado o rural), evitando la indemnización de las expectativas urbanísticas generada por la actuación planificadora. ii) Los criterios para la valoración en situación básica de suelo rural se regulan en el artículo 36 TRLSRU, aplicando la regla de la capitalización de la renta anual o potencial, la que fuera mayor, según el estado del suelo en el momento de la valoración, cuyo valor puede ser corregido al alza por aplicación de algunos criterios correctores (p. ej. la localización). Las construcciones o edificaciones se valoran con independencia del suelo, así como las plantaciones o sembrados preexistentes y los arrendamientos, estos últimos valorados de conformidad con las reglas de la legislación de expropiación 100  forzosa. Por su parte, los criterios de valoración del suelo urbanizado se encuentran contemplados en el artículo 37 TRLSRU. iii) Complementariamente, debe tenerse en cuenta que esa misma legislación contempla la posibilidad de indemnizar tanto la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización (art. 38 TRLSRU), como la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación (art. 39 TRLSRU). iv) La determinación definitiva del justiprecio en caso de que no haya acuerdo entre las partes, lo fija la Comisión de Valoraciones de Canarias (art. 21 LSENPC), órgano administrativo especializado en materia de valoraciones. Dicha Comisión tiene un plazo de seis meses para determinar el justiprecio bien desde la recepción del expediente remitido por la Administración expropiante bien desde el registro de la solicitud en caso de expropiación por ministerio de la Ley, aunque en la práctica los expedientes tienen un considerable retraso de años. Transcurrido dicho plazo sin que hubiera recaído resolución expresa, el interesado podrá entender desestimada su solicitud e impugnarla ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, cabe recordar que la decisión de este órgano agota la vía administrativa y permite el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, beneficiándose de la jurisprudencia sobre el acierto y oportunidad de sus decisiones de cara a esa impugnación judicial (irrazonabilidad, manifiesto error, desproporcionalidad). 4) Pago del justiprecio. Se hará generalmente en dinero. No obstante, es posible el pago en especie mediante la entrega de terrenos o edificación si media acuerdo con el expropiado. En el caso de actuaciones sobre el medio urbano, en el pago en especie de ser acordado por la Administración es de recepción obligatoria (art. 43.1 y 2 TRLSRU). Con el pago o consignación, en su caso, se procede al acta de ocupación y toma de posesión del bien, que es título inscribible en el Registro de la Propiedad (art. 44 TRLSRU), adquiriéndose el bien libre de cargas y gravámenes (art. 45 TRLSRU). La legislación también regula la posibilidad de liberación de la expropiación (art. 248 LSENPC) y la expropiación “ope legis” si no se expropia en plazo, a lo que se dedicará un apartado específico. 5) La reversión. Por último, cabe señalar que la legislación da una regulación particular a la reversión derivada de las expropiaciones urbanísticas (art. 47 TRLSRU). Como se sabe, la jurisprudencia constitucional entiende que es un derecho de configuración legal y no una garantía constitucional presente en el artículo 33 CE. En virtud de ello, este derecho ha sufrido en los últimos una evolución legal que disminuye su ámbito de aplicación. En este sentido, si bien con carácter general se admite que un cambio de uso derivado de una alteración del planeamiento legitimaría su ejercicio, se establecen una serie de excepciones en la que tales cambios impedirían el reconocimiento de tal derecho. Entre esas excepciones, se encuentran que el uso dotacional implantado se hubiera mantenido durante ocho años, para ampliación del patrimonio público del suelo y el nuevo uso fuere compatible con aquél o por incumplimiento de la función social, entre otros. En el caso de las expropiaciones por motivos de urbanización, deben haber transcurrido diez años sin que la urbanización se hubiera concluido. En el supuesto de que proceda la reversión se debe tramitar el 101  correspondiente procedimiento, en el que el interesado deberá ejercer su derecho dentro de unos plazos según los supuestos y abonando el precio correspondiente después de haberse realizado la correspondiente tasación del bien en el momento de ejercer el derecho (no es la devolución del justiprecio en su momento recibido). III. El sistema de ejecución forzosa. El sistema de ejecución forzosa se encuentra regulado en los artículos 251 a 256 de la LSENPC. Se establece como garantía cuando se produce un incumplimiento de un sistema privado, adjudicándolo a un empresario para que lo desarrolle. Se manifiesta, por tanto, como una modalidad de ejecución subsidiaria de la Administración en caso de incumplimiento: “en el sistema de ejecución forzosa el ayuntamiento concluye subsidiariamente la actividad de ejecución aún pendiente conforme a cualquiera de los sistemas de ejecución privada, en sustitución, por cuenta y cargo de los propietarios y de la persona o personas directamente responsables de esta ejecución” (art. 251.1 LSENPC). La gestión del sistema se realizará por el Ayuntamiento mediante la encomienda a una sociedad mercantil de capital público (propia o de otra Administración), quien contratará las obras con empresarios privados. Para que sea procedente su aplicación es necesario tramitar el correspondiente procedimiento administrativo, respetando el principio de audiencia, y dictar la correspondiente decisión que acredite el incumplimiento de los deberes relativos al sistema sustituido, incluido los relativos a los plazos, decisión cuyo contenido viene regulado con cierta atención por el legislador (art. 254 LSENPC). Además de los incumplimientos apreciados, deben indicarse los deberes u obligaciones pendientes de cumplimiento, los instrumentos de planeamiento o de gestión que sean necesarios aprobar para culminar la ejecución, las obras de urbanización o de edificación pendientes, el coste previsto de las mismas, de la ejecución del sistema y del plazo para su materialización. También, la previsión del suelo edificable necesario para sufragar la operación. Esa decisión agota la vía administrativa y genera una serie de efectos: habilita a la Administración a ocupar los terrenos de cesión obligatoria y gratuita; localiza los terrenos a efectos de cesión; permite formular o ejecutar los instrumentos de gestión que sean necesarios. Asimismo, desde la aprobación del proyecto de reparcelación y a propuesta de la entidad gestora, se generan otros efectos, tales como la ocupación inmediata de los terrenos y su disposición fiduciaria en favor de aquélla, la inscripción en el Registro de la Propiedad de los terrenos de cesión obligatoria o la posibilidad de enajenar suelo para sufragar la operación (art. 255 LSENPC). La entidad gestora puede convenir la forma de abonar el precio de ejecución de las obras, bien mediante la entrega del importe de la enajenación de suelo edificable bien mediante la asignación de aprovechamiento urbanístico. Una vez concluida las obras de urbanización y recibidas de forma definitiva, se procederá a la presentación de la cuenta de liquidación de la actuación (art. 256). A los propietarios que aún 102 no hayan recibido solares o no hayan sido indemnizados, se procederá a hacerles entrega de lo que sea procedente en cada caso (solares, aprovechamiento, indemnización). En caso de desacuerdo con lo percibido pueden formular una reclamación ante el Ayuntamiento. 6. LA RECEPCIÓN DE URBANIZACIÓN. I. Recepción para prestar los servicios municipales. Una vez finalizada la urbanización –su ejecución material, además, de jurídica– se deberá proceder a su recepción por parte del Ayuntamiento. Su regulación legal se encuentra en el art. 267 LSENPC y su correspondiente desarrollo reglamentario en el RGC. A partir de ese momento, el Ayuntamiento adquiere las cesiones obligatorias, debe prestar los servicios municipales a que viene obligado por ley en esa área y a otorgar los títulos habilitantes para obras y actividades. El suelo ya ha sido transformado e incorporado a la ciudad. Ahora bien, en la práctica existen multitud de circunstancias que retrasan, impiden o dificultan la recepción. Es más, es frecuente la existencia de urbanizaciones habitadas y en funcionamiento desde hace varios años en las que no se ha llevado a cabo aquella recepción. Consciente de esa realidad, la LSENPC ha establecido diversos mecanismos tendentes a afrontar el problema y favorecer aquellas recepciones. Este régimen jurídico se aplica, igualmente, a las urbanizaciones ejecutadas con anterioridad a la entrada en vigor de la LSENPC (DT 18). II. Procedimiento y documentación. En principio, la recepción se realiza a través de un procedimiento administrativo que puede iniciarse tanto de oficio por parte del Ayuntamiento como por persona responsable de la ejecución. En el caso de que no fuera posible localizar al urbanizador, se permite a los propietarios afectados instar aquella recepción (art. 148 RGC). La solicitud debe ir acompañada de una serie de documentos que acrediten la correcta ejecución de la obra urbanizadora: certificación final de obras, actas de recepción de la obra realizada por el contratista, descripción de los servicios urbanísticos y su valoración, dotacionales cedidos al ayuntamiento, etc. (art. 149 RGC). Ello permitirá que los servicios técnicos puedan verificar su correspondencia con el proyecto de urbanización y el planeamiento. Tras las comprobaciones oportunas se indicarán, en su caso, las deficiencias existentes para que sean subsanadas. La recepción se documentará mediante acta cuya certificación administrativa se remitirá al Registro de la Propiedad. Con el fin de evitar prácticas dilatorias y abusivas, se deben especificar las deficiencias concretas que impiden la recepción, total o parcial. En la línea de favorecer la recepción, se prevé que no se podrá denegar la recepción cuando el importe de las deficiencias sea inferior al 50% del importe del aval presentado. III. Posibilidad de recepción parcial o por servicios completos. Es posible la recepción parcial de partes de las obras de urbanización que fueran susceptibles de ser ejecutadas por fases y puedan ser entregadas al uso público. Asimismo, cabe la recepción de algunos de los servicios completos (alumbrado público, viario), aunque no se hubiera ejecutado completamente la urbanización. En estos casos, el acta de recepción se 103 realizará respecto de la fase o del servicio concreto recibido (arts. 267.4 LSENPC y 49.3 RGC). Dicha solución es posible “por ser funcionalmente independientes del resto de la urbanización y directamente utilizables desde su recepción”. IV. Recepción tácita o presunta. Frente a la recepción expresa tras la tramitación del correspondiente procedimiento, se encuentra admitida también la posibilidad de recepción tanto tácita (derivada de los hechos) como la presunta (silencio administrativo). En este sentido, aunque no se haya llevado a cabo un procedimiento formal de recepción, es posible entender recibida tácitamente la urbanización derivada del propio comportamiento del Ayuntamiento (por ejemplo, cuando dicha Administración presta los servicios en la zona, abre al uso público los viales y otros espacios libres, u otorga títulos habilitantes en la zona). En todos esos casos, entre otros supuestos, se podrá entender recibida tácitamente la urbanización. Por otra parte, también se encuentra regulada la posibilidad de la recepción presunta o por silencio administrativo (arts. 267.6, 7 y 8 LSENPC y 150 RGU). Esta recepción, también denominada recepción ope legis, se entenderá realizada cuando presentada la solicitud de recepción formal acompañada de la correspondiente documentación, la Administración no dicta resolución en el plazo de tres meses. En este supuesto “la recepción se entenderá producida por imperativo de la ley con las mismas consecuencias” que lo previsto para la recepción expresa (art. 267.6 in fine LSENPC). Las consecuencias o efectos de esta recepción presunta o por imperativo de la Ley son las siguientes (art. 267.7 LSENPC): 1) Conservar la urbanización, subrogándose en los contratos de las empresas suministradoras de servicios. 2) Prestar los servicios municipales obligatorios. 3) Tramitar y, en su caso, otorgar los títulos habilitantes de la edificación y ejercicio de actividades. 4) Cualquier otro previsto por la legislación. En cuanto a las consecuencias hipotecarias, el transcurso del plazo legal tiene los mismos efectos que la certificación expresiva de haber sido recibida la obra urbanizadora (art. 267.8 LSENPC). En la misma línea indicada, el RGC se refiere al caso particular de los viales cuando, producida una recepción ope legis, no se hubiera dado la recepción formal. En tal sentido expresa que “la falta de formalización de la recepción no será obstáculo para su uso como paso público de tránsito desde y hacia otros lugares distintos de la propia urbanización, sin perjuicio de las facultades de policía municipal de ordenación del tráfico, para la racional y correcta utilización de la red viaria en la que se inserta” (art. 145). V. Posición más activa de la Administración en la recepción. La LSENPC obliga a la Administración a mantener una posición activa en esta materia: habilita la recepción de oficio cuando no lo hagan los interesados; exige la justificación de las denegaciones parciales o totales obligando a indicar las deficiencias concretas; y permite la 104 recepción parcial por fases o por servicios. Por último, obliga a que la Administración se pronuncie expresamente si quieren evitar los efectos de la recepción ope legis ante su inactividad. 7. LAS ACTUACIONES EDIFICATORIAS. I. Régimen jurídico y tipología. En la dinámica general de un proceso de transformación urbanística, cuando se ha culminado la urbanización y el suelo cuenta con los servicios urbanísticos características, es posible acometer la edificación, salvo en aquellos casos en que se hubiera autorizado la edificación simultáneamente junto a la edificación. Las actuaciones edificatorias vienen definidas en el artículo 7.2 del TRLSRU. Estas actuaciones pueden consistir en: 1) Las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente. Estas obras son “aquellas que tienen por objeto la materialización del correspondiente aprovechamiento urbanístico en un solar, parcela o unidad apta para la edificación” (art. 2.4.f LSENPC). 2) Las de rehabilitación edificatoria, entendiendo por tales aquellas que consisten en la realización de las obras y trabajos de mantenimiento o intervención en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, pudiendo incluir obras complementarias de urbanización (art. 119.2.c RGC). Entre los deberes que corresponden a los afectados, se incluyen el de garantizar, cuando proceda, los derechos de realojo y retorno, indemnizar por construcciones y edificaciones que deban desaparecer y no puedan conservarse y los de completar, en su caso, la urbanización pendiente (art. 18.3 TRLSRU). Como forma de ejecución del planeamiento, cabe diferenciar aquellas que se desarrollan en el marco de la ejecución sistemática del planeamiento de las que se pueden realizar directamente sobre un solar o parcelas (art. 260 LSENPC). En el primer caso, serán de aplicación las reglas particulares del sistema de actuación en el que tales actuaciones se desenvuelven. En este supuesto, la legislación permite que se puedan simultanear las obras de urbanización y las de edificación cuando se preste garantía suficiente por el promotor. Cuando existen solares urbanizados o terrenos susceptibles de edificación, la actuación edificatoria se realizará directamente una vez obtenida la correspondiente licencia urbanística. II. Presupuestos previos para la edificación. Para poder edificar se exigen, en esencia, dos requisitos: a) que el terreno tenga la correspondiente ordenación pormenorizada; y, b) que las obras de urbanización se hayan ejecutado (art. 261 LSENPC). En términos generales, podría decirse que el terreno debe tener la condición de solar. III. Causa-expropiandi por incumplimiento del derecho/deber a edificar. La facultad de edificar se configura por el legislador como un derecho-deber. Por tal motivo, su falta de ejercicio en plazo establecido se encuentra delimitada como causa expropiandi, al entenderse que se incumple la función social de la propiedad (arts. 262 a 265 LSENPC). Ese incumplimiento permitirá a la Administración sustituir al propietario original por otro promotor que deberá ser seleccionado mediante concurso público. Una vez se adjudica el 105 concurso, el adjudicatario debe celebrar un convenio con la Administración, cuya aprobación desencadena una serie de consecuencias (transmisión del terreno en proindiviso; legitimación de ocupación; facultad de disposición fiduciaria). La diferencia entre el precio de la convocatoria y el efectivamente resultante de la adjudicación corresponderá al propietario, descontando un 20% por gastos de gestión en favor de la Administración. Es posible que se convoquen nuevos concursos si se declara desierto o se incumple por el adjudicatario las condiciones. 8. LAS ACTUACIONES EN MEDIO URBANO. I. Contexto: diversidad de actuaciones y regímenes jurídicos. Con el fin de reforzar los instrumentos jurídicos para actuar sobre el suelo urbanizado, en línea con la legislación estatal de suelo, se regulan las denominadas actuaciones en medio urbano en el Título VI de la LSENPC y desarrolladas en los artículos 119 a 127 del RGC. Lo primero que tiene que destacarse es que bajo esta rúbrica se engloban una diversidad de actuaciones que no tienen un régimen jurídico uniforme. En tal sentido, se consideran como tales aquellas que impliquen una rehabilitación edificatoria, las actuaciones de reforma o renovación urbanas y las actuaciones de dotación. Dependiendo del objeto de dicha actuación el estatuto jurídico será uno u otro. En cualquier caso, se quiere destacar que en el medio urbano es posible desarrollar actuaciones diferentes con marcos jurídicos diversos, que se aleja de la configuración tradicional que se daba al suelo urbano. II. Clases de iniciativas y promotores. Las iniciativas para dichas actuaciones pueden ser públicas o privadas, según lo que determine el planeamiento. En caso de no especificarse otra cosa, se entiende que caben ambas modalidades. Las iniciativas públicas serán las promovidas por las Administraciones públicas y sus entes instrumentales; mientras que las privadas son las que ponen en marcha los propietarios en los términos en los que son definidos por la legislación estatal. En el caso de que estos deseen participar en las actuaciones de gestión, deberán constituirse en una asociación administrativa de propietarios, salvo que sea propietario único. III. Requisitos previos. Lo primero que debe tenerse en cuenta es la adaptación del régimen jurídico a la concreta actuación de que se trate. En términos generales, cabe señalar que tales actuaciones requieren como requisito previo una memoria de viabilidad económica. En efecto, el artículo 22.5 TRLSRU exige que “la ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación” (en el mismo sentido, art. 305 LSENPC). Como cualquier otra actuación urbanística, esta actuación sobre medio urbano debe tener su correspondiente cobertura normativa. Esta se concibe de la manera más amplia posible, es decir, cualquier instrumento de planeamiento puede delimitarlas y ordenarlas (PGO, PP, PE, PAMU, etc.). Para llevar a cabo dicha actuación, se debe delimitar un ámbito espacial que acote sus límites físicos (propietarios afectados), que puede ser tanto continua como discontinua. También se deberá elegir la modalidad de gestión a aplicar, en términos muy amplios. En este sentido, caben tanto mecanismos urbanísticos como no 106 urbanísticos (contratación, patrimonial). Esto no debe entenderse, en todo caso, como la aplicación de un “sistema” como tal, puesto que algunas actuaciones pueden llevarse a cabo con la cobertura, por ejemplo, de una licencia urbanística (p. ej., algunas actuaciones de rehabilitación o de dotación). IV. Posibilidad de PAMU. Las actuaciones sobre medio urbano pueden estar delimitadas y ordenadas por cualquier instrumento de ordenación urbanística (art. 306.1 LSENPC), según ha quedado apuntado. Ahora bien, dentro de ellos la LSENPC diseña una figura particular denominada programa de actuación en medio urbano (PAMU). Las características más relevantes de estos instrumentos son las siguientes (art. 307 LSENPC): 1) Pueden ser de iniciativa pública o privada. 2) Se aprueban por el procedimiento para la elaboración de las ordenanzas municipales (aprobación inicial, información pública, aprobación definitiva por el pleno, publicación en BOP). Necesitará EAE o no dependiendo de si se dan las condiciones para la exigencia de este requisito. c 3) Tienen capacidad para ordenar tales actuaciones y modificar las previsiones del planeamiento general (o de otros instrumentos de desarrollo si fuera el caso). 4) A tales instrumentos se acompaña la delimitación física de la actuación y la memoria de viabilidad económica. V. Otras cuestiones relevantes para la gestión. En este tipo de actuaciones es importante destacar algunos aspectos que pueden ser necesarios para el desarrollo de las mismas. En primer lugar, recordar la amplitud de las formas de gestión que pueden ser utilizadas, como una manifestación de flexibilidad. Podría decirse que se puede diseñar un modelo al caso con amparo en las diferentes previsiones contenidas en la legislación (art. 309 LSENPC). En segundo lugar, en relación con los propietarios afectados, cabe realizar las siguientes puntualizaciones: 1) En el caso de que deseen participar en la gestión como promotores deben constituirse en asociación administrativa de propietarios. 2) En el supuesto de que sea necesaria la reparcelación, la equidistribución tiene la singularidad de que tomará como base las cuotas de participación de los propietarios en la propiedad horizontal (art. 308.3.b LSENPC). 3) Es necesario garantizar los derechos de realojo y retorno de los propietarios afectados de conformidad con las previsiones de la legislación estatal (art. 310 LSENPC). 4) Los convenios urbanísticos adquieren en este tipo de actuaciones una especial importancia, sobre todo de cara a la obtención de financiación, que puede ser de carácter mixto (art. 311 LSENPC). 5) Cuando la gestión sea pública, la adjudicación del sistema se puede gestionar de forma directa o indirecta. En el caso de gestión indirecta, se debe celebrar un concurso público para adjudicar el sistema, en los que pueden participar también los propietarios afectados (art. 312 LSENPC). 6) En el caso de actuaciones de dotación, se prevén porcentajes de cesión diferentes, dependiendo del distinto objeto que pueden tener. En este sentido, como expresión de participación de la comunidad en las plusvalías, cuando la actuación no implique incremento de edificabilidad se aplicará el porcentaje del 5% sobre el incremento 107  adicional de aprovechamiento que resulte de la actuación. En cambio, cuando dicha actuación sí comporte un incremento de edificabilidad ese porcentaje es del 15% (art. 54.2, b LSENPC). 9. LA EJECUCIÓN DE LOS SISTEMAS GENERALES. I. Las vías para adquirir el suelo para sistemas generales. La forma general de adquisición y ejecución de los sistemas generales es la expropiación forzosa (art. 205.3 LSENPC). En tal sentido, el legislador remite al régimen jurídico de las obras públicas ordinarias la materialización de tales sistemas (art. 257.3 LSENCP), cuyo régimen se expone en esta misma lección (actuaciones aisladas). Asimismo, todo lo ya expuesto para el sistema de expropiación puede ser traído a colación, especialmente en relación a los criterios de valoración de suelo (situaciones básicas) y el papel de la Comisión de Valoraciones de Canarias. Dado que ese suelo está predeterminado por el planeamiento a una finalidad pública, la legislación ha establecido unas especiales garantías en favor de los propietarios afectados por los sistemas generales, cuyas singularidades merecen un tratamiento diferenciado. II. En particular, la expropiación ope legis de sistemas generales y dotaciones. 1) Presupuesto y plazo legitimador. Es posible que el planeamiento prevea que se utilice la vía expropiatoria para satisfacer determinadas necesidades colectivas, como lo es el supuesto de la adquisición del suelo para la construcción de determinadas infraestructuras de uso colectivo (sistemas generales o dotaciones públicas). En ese caso, como es lógico, la Administración deberá abonar el correspondiente justiprecio a los expropiados. Cuando el plan así lo establece, la Administración actuante dispone de un término de cuatro años para materializar la expropiación. Como garantía patrimonial del particular afectado, la legislación dispone que transcurrido dicho plazo sin que se haya iniciado el expediente de determinación del justiprecio, éste se entenderá iniciado por ministerio de la Ley (“ope legis”). En la legislación canaria esta modalidad expropiatoria para los sistemas generales se prevé en los artículos 257 y 258 LSENPC; mientras que, para otras finalidades, la inactividad en la expropiación se regula en el artículo 323, dándose algunos matices diferenciadores menores entre ambas. Este plazo de cuatro años se computa desde la publicación del planeamiento que los ordene con el grado suficiente de detalle para permitir su ejecución (arts. 257.2 y 258.1 para los sistemas generales; art. 323.1 para el resto, todos ellos de la LSENPC). La normativa no hace referencia a la ordenación pormenorizada, sino al nivel de detalle suficiente. En cualquier caso, este aspecto puede generar situaciones de auténtica indefensión, por cuanto la Administración puede retrasar la aprobación de dicha ordenación evitando que el particular pueda poner en marcha el procedimiento expropiatorio, a pesar de que ya se sabe que sus fincas están afectadas por dicha actuación pública. 2) Requerimiento e incoación ope legis. Transcurrido dicho plazo el afectado (propietario o causahabiente) realizará un requerimiento advirtiendo a la Administración de esta circunstancia. Si la Administración no responde, se puede entender incoado el procedimiento bien cuando hayan transcurrido seis meses en el 108  caso de los sistemas generales (art. 258.1 LSENPC), bien en el de dos meses en el resto de los supuestos (art. 323.2 LSENPC). Ello legitimará a los afectados a formular su correspondiente hoja de aprecio con su respectiva valoración. Se puede entender que desde el transcurso de dichos plazos (seis y dos meses, respectivamente), se faculta al interesado a presentar su hoja de aprecio para la determinación del justiprecio. También existe una diferencia respecto del plazo que tiene la Administración para contestar a la hoja de aprecio, dos meses en caso de sistemas generales (art. 258.2 LSENPC) y un mes en el resto (art. 323.2). Transcurridos los plazos indicados, respectivamente, los afectados podrán dirigirse a la Comisión de Valoraciones de Canarias (art. 258.2 para los sistemas generales; art. 323.2 LSENPC para el resto, LSENPC). La Comisión de Valoraciones de Canarias, en uno y otro caso, tiene un plazo de seis meses para dictar y notificar la oportuna resolución expresa (obligación de resolver). Transcurrido el mismo, el interesado podrá entender desestimada su solicitud, lo cual abrirá la posibilidad de su impugnación judicial (art. 258.3 para los sistemas generales; art. 323.3 para el resto). 3) Liberación del pago de tributos. Un efecto muy importante y novedoso incorporado por la LSENPC es la liberación del pago de los tributos locales que graven los terrenos afectados “desde la solicitud”, que pasa a ser una obligación del beneficiario de la expropiación forzosa (el obligado al pago del justiprecio). Esta solución legal quiere poner fin a una situación abusiva por parte de la Administración, que no liberaba de dicha carga hasta que no finalizaba el procedimiento con la toma de posesión. Si, además, ese procedimiento se dilataba en el tiempo, como desgraciadamente sucede, la situación de injusticia se hacía más notoria y evidente. Por ello, la Ley opta por poner fin a dicha situación liberando al expropiado del pago de los tributos locales y repercutiéndolo sobre el beneficiario de la expropiación. El momento en que se hace efectiva la liberación es desde que el expropiado presenta la hoja de aprecio ante la Administración expropiante, por cuanto transcurrido los plazos legitimantes de la expropiación e iniciada ope legis la expropiación, únicamente queda determinar el justiprecio. La decisión expropiatoria ya está tomada, en consecuencia, lo único que cabe hacer es determinarlo. Así lo expresa con mayor claridad el Preámbulo de la Ley, que puede utilizarse como criterio interpretativo de la misma, cuando al explicar esta novedad legal aclara que, una vez presentada la “solicitud de determinación de justiprecio”, el beneficiario quedará subrogado en el pago de los tributos que graven la finca. A fin de cuentas, con esa solicitud la expropiación deviene irreversible, sin que la Administración pueda desistir de la misma. Ningún sentido tiene que, siendo así, los expropiados continúen abonando tributos en tanto no se concrete el justiprecio, máxime, como se ha indicado, cuando la Administración puede intencionalmente prolongar la tramitación del procedimiento sine die. 10. LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS. Existen un tipo de actuaciones que se configuran como actuaciones aisladas al no ser necesaria la delimitación de unidades de actuación y no aplicarles un sistema de ejecución de los estudiados para el desarrollo de las actuaciones de transformación del suelo. Entre ellas, 109 las más importantes son las denominadas obras públicas ordinarias (art. 259.1 LSENPC). Se trata de aquellas obras proyectadas y realizadas por la Administración pública, al margen de unidades de actuación, en ejecución del planeamiento y para la construcción de equipamientos, sistemas generales, dotaciones o viales (art. 2.4.e LSENPC). La aprobación del proyecto opera como aquí como título legitimante de la obra a ejecutar, de ahí que no sea necesario aquella. La forma prioritaria de ejecutar y financiar los sistemas generales será mediante expropiación forzosa para la adquisición de los sistemas generales (art. 257.3 LSENPC). En consecuencia, esa obra pública será ejecutada y financiada directamente por la Administración pública. No obstante, cuando tales obras sean de naturaleza urbanizadora, se permite que la Administración pueda imponer contribuciones especiales a los titulares del suelo especialmente beneficiarios de aquellas. Lo cual es una previsión potestativa, puesto que está en la mano de la Administración asumir directamente su financiación sin necesidad, en todo caso, de repercutir su coste sobre los afectados (art. 259.3 LSENCP). Asimismo, al hilo de tales obras, cabe recordar un caso particular de obtención de suelo para viales en caso de suelo urbano consolidado. En este supuesto, es posible adquirir tales suelos mediante expropiación o por convenio con los particulares. A tal efecto el estatuto de esta clase y categoría de suelo contempla, como deber de los propietarios, la cesión gratuita de los terrenos destinados a viario que sean imprescindibles para el acceso y la instalación de los servicios públicos a los que deba conectarse para adquirir la condición de solar. Esa cesión gratuita es la que puede canalizarse mediante convenio con los particulares afectados (art. 259.2 en relación con el art. 56.1.b LSENPC). 110 TEMA 10. LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA. EN ESPECIAL, LAS LICENCIAS Y LAS COMUNICACIONES PREVIAS. SUMARIO. 1. LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS. 2. LAS COMUNICACIONES PREVIAS. 3. ASPECTOS COMUNES A LICENCIAS Y COMUNICADOS PREVIAS. 4. OTROS TÍTULOS. 5. ACTUACIONES EXENTAS. 6. RELACIÓN DE LOS TÍTULOS O REQUISITOS HABILITANTES URBANÍSTICOS CON OTROS TÍTULOS DE LA LEGISLACIÓN SECTORIAL. 7. LAS ÓRDENES DE EJECUCIÓN. 1. LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS. I. Concepto y caracteres. Se puede definir la licencia urbanística como aquel acto administrativo de autorización mediante el cual la Administración urbanística realiza un control reglado de legalidad sobre las obras, usos o cualquier acto de transformación o intervención urbanística que se solicita por el promotor con carácter previo a su realización, en las que se valoran las condiciones objetivas y no las subjetivas. Así se expresa en el art. 339.1 LSENPC: “La potestad resolutoria sobre la solicitud de licencias es de carácter reglado y consiste en verificar que la actuación urbanística a realizar o a legalizar se adecua