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Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración Temario específico. Tema 38 La potestad sancionadora de la Administración. Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador GUIÓN-RESUMEN 1. La potestad sancionadora de la Administración 1.1. Introducción 1.2. Concepto y naturaleza 1.3. Clases de sanciones administrativas 1.4. Regulación 2. Principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador 2.1. Principios de la potestad sancionadora 2.2. Principios del procedimiento sancionador 3. Especialidades del procedimiento común en los procedimientos sancionadores 3.1. Especialidad en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora 3.2. Acuerdo de iniciación en los procedimientos sancionadores 3.3. Medios y periodo de pruebas. 3.4. Terminación en los procedimientos sancionadores 3.5. Tramitación simplificada del procedimiento sancionador. 3.6. Ejecutoriedad en el procedimiento sancionador OL0422 1  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración 1. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN 1.1. Introducción Para garantizar el cumplimiento de la legalidad y tutelar de los intereses generales que le corresponde gestionar, la Administración, dice SÁNCHEZ MORÓN, no sólo cuenta con las potestades de policía, sino también con el poder de sancionar las infracciones del orden jurídico-administrativo. Esta potestad sancionadora tiene una gran amplitud en nuestro Derecho vigente. Por ello, y porque puede incidir de manera importante e incluso grave en la esfera patrimonial de los ciudadanos o en el ejercicio de sus actividades económicas y profesionales, ha dado lugar a la creación de una rama del Derecho Administrativo objeto de especial atención tanto por parte de la doctrina como de la jurisprudencia en los últimos tiempos. Mediante la facultad otorgada a la Administración de imponer sanciones a quienes vulneren la legalidad administrativa, el legislador persigue garantizar la observancia de la misma y de las limitaciones y deberes que se imponen a los ciudadanos por las normas jurídicas o a través de actos administrativos de obligado cumplimiento (órdenes, requerimientos, denegación de permisos, etc.). También, es cierto, que esa finalidad se consigue mediante la legislación penal y la sanción de ciertos delitos y faltas. Pero es evidente, puntualiza SÁNCHEZ MORÓN, que en la actualidad y en todas partes, la actuación de los tribunales penales, por su limitado número y las formalidades y lentitud inherente al proceso penal, no es suficiente para asegurar de manera adecuada el respeto a las leyes. En consecuencia, todos los ordenamientos contemporáneos reconocen una potestad sancionadora más o menos extensa a favor de la Administración. En su ausencia, muchas infracciones quedarían sin reprimir, lo que mermaría la eficacia de la actuación administrativa y del Estado de Derecho. Conviene precisar, sin embargo, que no toda medida o acto de gravamen que adopte la Administración como consecuencia de una vulneración del orden jurídico, es una sanción administrativa. Muchas de estas medidas tienen por finalidad restaurar la legalidad infringida o reponer las cosas al estado previo a la infracción (por ejemplo, la orden de derruir un edificio construido ilegalmente o el reintegro de una subvención mal concedida). Otras veces se trata de medidas que afectan a la eficacia de los títulos jurídicos otorgados por la Administración a los ciudadanos, eficacia que queda condicionada a la correcta utilización de los mismos (por ejemplo, la revocación de una licencia de actividad para un bar por no adoptar medidas para evitar excesivos ruidos). Otros actos de gravamen deducen las consecuencia económicas o de otro tipo, legalmente previstas, de un OL0422 2  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración incumplimiento, tales como la obligación de abonar intereses legales o recargos tributarios, o las penalidades contractuales, o la expropiación por incumplimiento de los deberes sociales de la propiedad. Y, finalmente, se puede tratar de actos de ejecución forzosa como es el caso de las multas coercitivas o de simples medidas cautelares. Estas y otras medidas desfavorables acompañan a veces a la imposición de las sanciones o son accesorias a ellas, pero no tienen por sí mismas carácter sancionador; y menos aún el resto de las medidas limitativas o de policía. Lo característico de las sanciones administrativas, como de las penales, es la naturaleza represiva de las conductas ilícitas y no meramente reparadoras o de ejecución. En consecuencia, las sanciones se tipifican como tales por las normas jurídicas; y ello, no obstante, en supuestos límites se pueden llegar a plantear dudas razonables sobre el carácter sancionador o de determinadas medidas, como lo demuestra una nutrida jurisprudencia sobre el particular. Por tanto, la cuestión fundamental estriba en determinar no ya por qué existen sanciones administrativas junto a las penales, sino en qué se diferencian unas de otras y cuáles son los rasgos y características que permiten diferenciar en lo esencial el Derecho Administrativo sancionador del Derecho Penal. El Tribunal Supremo decía: “Cuando de ejercitar la potestad sancionadora se trata, el más exquisito cuidado en la observancia de la forma se impone. Porque es la potestad sancionadora de la Administración potestad sumamente grave y temible cuyo ejercicio debe verse rodeado de las máximas cautelas.” 1.2. Concepto y naturaleza 1.2.1. Concepto La CE dispone en su artículo 25.1 que “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”. Este precepto, junto con el artículo 45.3 en materia de medio ambiente que reconoce expresamente la existencia de “sanciones penales o, en su caso, administrativas”, otorgan potestad sancionadora a la Administración. Sin embargo, ni en éstos ni en otros preceptos legales se contiene una definición de lo que debemos entender por sanción administrativa. No obstante, de los caracteres y consecuencias que las sanciones administrativas presentan en nuestro ordenamiento jurídico, podemos definir la sanción administrativa, de acuerdo con OL0422 3  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración SUAY, como cualquier mal infringido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal, a resultas de un procedimiento y con una finalidad puramente represora. 1.2.2. Naturaleza Tanto la potestad sancionadora de la Administración como la del Poder Judicial (jurisdicción penal y militar) tienen, según DE LA CRUZ FERRER, una misma naturaleza: constituyen manifestaciones del poder de coacción inherente al Estado para mantener el orden y la paz social. Este poder punitivo del Estado se atribuye por el Estado al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial en función de consideraciones históricas, políticas y sociales: en virtud del principio de mínima intervención penal sólo los atentados más graves contra el orden social se tipifican en el Código Penal y su sanción queda reservada a Jueces y Tribunales del orden penal, a los que se reserva, junto a la Administración militar- la imposición de penas privativas de libertad (art. 25.3 CE). El resto de las conductas antijurídicas que deban ser sancionadas, según la ley, quedan bajo la competencia de la Administración. Al tener la misma naturaleza las sanciones penales y administrativas, sus principios fundamentales son iguales y han quedado proclamados en el artículo 25 CE. Por ello, el Derecho Administrativo sancionador puede aprovechar los principios, técnicas y categorías del Derecho Penal, que han sido objeto de una mayor y densa elaboración doctrinal. El tema de la naturaleza de las sanciones administrativas ha sido objeto de tratamiento por el Tribunal Constitucional. En su Sentencia 18/1981, de 8 de junio, manifestó que “los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador, dado que ambos, son manifestación del ordenamiento punitivo del Estado, tal como refleja la Constitución (art. 15, principio de legalidad) y una reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo…Las consideraciones expuestas en relación al ordenamiento punitivo, y la interpretación finalista de la Norma Fundamental, nos lleva a la idea de que los principios esenciales reflejados en el artículo de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la Constitución”. La configuración esencialmente idéntica entre el ilícito penal y el administrativo no impide que existan rasgos diferenciables entre uno y otro ilícito: la sanción penal castiga la falta de observancia de un mínimo ético exigible a una persona en la sociedad (sentencia del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 1984), mientras OL0422 4  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración que las sanciones administrativas tienen por objeto la punición de conductas atentatorias contra el buen funcionamiento de las organización administrativa (las sanciones disciplinarias), de los servicios públicos, del patrimonio de las Administraciones Públicas, etc. Finalmente, diremos que las diferencias entre uno y otro tipo de ilícito penal y administrativo obedecen tanto a la mayor o menos gravedad de la acción, como al ordenamiento jurídico infringido y a la distinta imputabilidad, ya que sólo las personas físicas cometen infracciones penales, mientras que las jurídicas pueden cometerlas tanto de una naturaleza como de otra. Y además, estas diferencias conllevan otras consecuencias como la imposibilidad de la Administración Civil de imponer penas que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad (art, 25.3 CE), la existencia de diferentes procedimientos sancionadores, penales y administrativos, y, como ha subrayado la jurisprudencia, que los principios del ordenamiento penal sean aplicables con ciertos matices al Derecho Administrativo sancionador. 1.3. Clases de sanciones administrativas 1.3.1. Clasificación según García de Enterría Este autor hace una clasificación de estas sanciones en dos grandes bloques: 1. De autoprotección, dentro de las cuales se pueden incluir a su vez las sanciones disciplinarias, de policía demanial, las rescisorias de actos administrativos favorables y las tributarias. 2. De orden público, como son las sanciones urbanísticas, de disciplina de mercado, en materia de espectáculos, en defensa del consumidor. Esta clasificación, como indica DE LA CRUZ FERRER, coincide en gran medida con la distinción entre sanciones que afectan a particulares sometidos a una relación de sujeción especial respecto de la Administración, y las que afectan a particulares sometidos a una relación de sujeción especial, con arreglo a la clasificación de los administrados. En la actualidad, esta distinción es quizás la más relevante, puesto que es la que se tiene en cuenta por la jurisprudencia y determina, sobre todo, una plenitud de garantías jurídicas en el caso de las relaciones de sujeción general, mientras que en el caso de las relaciones de sujeción especial se produce una importante reducción de las garantías del inculpado frente a la potestad sancionadora de la Administración. OL0422 5  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración 1.3.2. Precisiones delimitadoras Hecha la clasificación de las sanciones administrativa, interesa hacer algunas precisiones de interés como son las que siguen: a) Interdicción de las sanciones privativas de libertad, a las que ya hemos hecho referencia, pero respecto de las cuales no siempre, en el pasado, nuestro ordenamiento se ha mostrado contrario a su implantación. Es lo que sucedió, en épocas pasadas, por ejemplo, con la Ley de Pesca Fluvial de 1942 que concibió, como sanción, el arresto gubernativo de cinco a diez días, o con la Ley de Orden Público de 1950 que reguló dicho arresto subsidiariamente por el impago de las multas impuestas. En la actualidad, en virtud de la Ley Orgánica de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas de 1998, esta prohibición no se extiende al ámbito castrense y militar. La LRJSP, en su artículo 29.1, dice de manera taxativa que “las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad”. b) La multa como sanción prototípica, ya que la sanción pecuniaria consistente en la obligación del pago de una cantidad determinada de dinero es la medida prototípica (SANTAMARÍA PASTOR) del sistema sancionador español. c) La multa, como sanción administrativa, plantea numerosos problemas, entre los cuales destaca la fijación de su cuantía absoluta. Hasta la aprobación del Código Penal de 1995, todos los anteriores Códigos establecían como tope máximo de las multas administrativas el previsto para las faltas en el Código Penal; prohibición a la que seguía la salvedad de que se dispusiera otra cosa en las leyes especiales. Esta salvedad, sin embargo, fue sistemáticamente utilizada en nuestro país hasta el punto de que, a partir de los años sesenta del siglo XX establecieron multas que excedían, ostensiblemente, el tope antes señalado. En la actualidad, este modo de proceder ha continuado, habiéndose excedido notablemente la cuantía de las penas de multas previstas en el Código Penal, sobre todo las impuestas por la Administración en los sectores económicos. d) Privaciones de derechos, aparecidas como una nueva manifestación de la potestad administrativa sancionadora, consistentes en la privación de derechos de los que son titulares los sujetos sancionados. Tienen su origen en el régimen disciplinario de los empleados públicos (donde no existen OL0422 6  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración sanciones pecuniarias) y se han ido generalizando en forma de revocación sancionadora de los títulos que habilitan para realizar la actividad en cuyo seno se ha cometido la infracción (por ejemplo, revocación de licencias, retiradas de carnet de conducir, cierre temporal de un establecimiento, etc). 1.3.3. Medidas accesorias Estas medidas también deben ser tenidas en cuenta ya que la imposición de las sanciones administrativas, al igual que sucede con las penas, puede dar lugar a la adopción de determinadas medidas impuestas al sujeto sancionado que, sin ser sanciones en si mismas, entrañan consecuencias desfavorables para las personas o el patrimonio del infractor. En nuestra legislación, están previstas las siguientes: a) El comiso, ya que, en el campo penal, toda condena debe llevar consigo la pérdida de los efectos que provengan de los delitos cometidos y de los instrumentos que se hayan utilizado. Algunas normas administrativas prevén, también, como medida accesoria, la privación de la propiedad (obviamente, sin derecho a indemnización) en materias tales como la caza, la pesca, los juegos de azar, etc. b) Las inhabilitaciones, ya que algunas normas prevén la privación al sujeto sancionado de la capacidad para ser titular o parte en determinadas relaciones administrativas (por ejemplo, en materia de concesión de subvenciones, se prevé, como medida accesoria la pérdida durante un tiempo determinado de obtener subvenciones públicas a los infractores de la normativa en esta materia. c) El deber de reposición y de resarcimiento, desde el momento en que las infracciones administrativas pueden ocasionar un estado de cosas anómalo o irregular, que hay que eliminar restaurando la situación previa a su comisión (por ejemplo, la demolición de una obra ilegal), o resarciendo pecuniariamente los daños causados al patrimonio público (por ejemplo, la destrucción de un semáforo como resultado de un accidente de tráfico que constituye una infracción de tráfico). 1.4. Regulación La entrada en vigor de la LRJSP y de la LPACAP cuya Disposición Derogatoria única, deroga el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, por tanto el estudio de esta materia se reparte entre las dos leyes citadas anteriormente, ya que en la Ley 40/2015 tendremos los Principios de la Potestad OL0422 7  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración Sancionadora y en la ley 39/2015 el Procedimiento común junto con las especialidades del procedimiento sancionador. 2. PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA Y DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR 2.1. Principios de la potestad sancionadora El Título Preliminar Capítulo III de la LRJSP (artículos 25 al 31) se denomina “Principios de la potestad sancionadora”, 2.1.1. Principio de legalidad. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario. Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo. Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas. Puede haber una atribución expresa de la potestad como en la LBRL. “Corresponden en todo caso a los municipios, provincias e islas… Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.” Puede haber una atribución implícita como señala el Tribunal Constitucional “… es reiterada jurisprudencia que, cuando las Comunidades Autónomas tengan competencia en una materia sustantiva, pueden adoptar medidas sancionadoras, e incluso, normas reguladoras de las infracciones y sanciones siempre y cuando, no se OL0422 8  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración introduzcan divergencias irracionales y desproporcionadas o se cambie el régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio.” 2.1.2. Irretroactividad. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición. El sistema constitucional español desde la Constitución de 1808, la de Cádiz de 1812 y proyecto de 1836 no recogía la retroactividad. En las de 1845 y 1856 se señalaba la exigencia que la ley ha de ser anterior al delito, en temas penales, y es la de 1978 la que formula la retroactividad in bonam partem. 2.1.3. Principio de tipicidad. Al hablar de ley el Constitucional ha venido a aclarar que puede ser ley ordinaria, decreto-ley e incluso como Decreto Legislativo Texto Articulado sobre tráfico y circulación de vehículos. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes. Este principio se haya directamente vinculado al de legalidad y consagrado también por el artículo 25.1 CE, supone, según el Tribunal Constitucional, “la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes” (Sentencia de 7 de abril de 1987). Como señala el TC “El principio de legalidad en materia sancionadora no excluye toda intervención del reglamento pues cabe que la ley defina el núcleo básico como ilícito y los límites impuestos a la actividad sancionadora y que el reglamento desarrolle tales previsiones actuando como complemento indispensable de la ley”. OL0422 9  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica. 2.1.4. Responsabilidad. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa. Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 (apremio sobre el patrimonio) de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se OL0422 10  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable. Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación. Asimismo, podrán prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas. 2.1.5. Principio de proporcionalidad. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios: a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad. b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora. c) La naturaleza de los perjuicios causados. d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa. Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior. Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida. OL0422 11  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión. Hay leyes que aclaran ciertas conductas como la Ley General de Defensa de los Consumidores que señala: “No tendrán carácter de sanción la clausura o cierre de establecimientos, instalaciones o servicios que no cuenten con las autorizaciones o registros sanitarios preceptivos, o la suspensión de su funcionamiento hasta tanto se rectifiquen los defectos o se cumplan los requisitos exigidos por razones de sanidad, higiene o seguridad, ni la retirada del mercado precautoria o definitiva de productos o servicios por las mismas razones” (aceite retirado mercado) La multa no es la única sanción posible (separación o suspensión de servicio, traslado, retirada de las armas y licencias o permisos de las mismas, retirada del permiso de circulación, clausura de fábricas o locales, comiso a favor del Tesoro Público del beneficio ilícito obtenido como consecuencia de haber perpetrado una infracción). 2.1.6. Prescripción. Como señala con unanimidad la doctrina, la LRJ-PAC vino a llenar la laguna que existía en nuestro Derecho Administrativo sobre este importante aspecto de las sanciones administrativas como es el de su posible prescripción, ya que, al no existir normas específicas al respecto, se apelaba a este instituto tal como se aplica en el Derecho Penal y la LRJSP ha recogido dichas normas en su artículo 30. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable. OL0422 12  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor. En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso. 2.1.7. Principio de non bis in idem o de concurrencia Frente a la situación anterior a la CE, se ha venido alzando la doctrina y la jurisprudencia que consideran que, promulgada aquélla, ya no es posible la doble imposición de sanciones penales y administrativas por la comisión de unos mismos hechos. Aunque no reconocido de forma expresa en la CE, este principio fue consagrado desde el primer momento por la jurisprudencia constitucional que llegó a calificar de auténtico principio general del derecho derivado de los principios de legalidad y tipicidad establecidos en el artículo 25.1 CE. Y ahora aparece en el artículo 31 LRJSP: “No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento”. Pero existen leyes como la Ley 7/1980, de 10 de marzo, sobre protección e las costas marítimas españolas que dispone “Las responsabilidades administrativas de las personas físicas o jurídicas que incurrieran en alguna de las infracciones previstas en esta ley se exigirán con lo establecido en los artículos siguientes, siendo compatibles con cualquier otra de carácter administrativo. Asimismo, dichas responsabilidades administrativas serán compatibles con las de carácter civil o penal que pudieran derivar de las citadas infracciones”. La ley 39/1981 sobre el uso de la Bandera de España: “Las infracciones de lo previsto en esta ley se considerarán incursas en lo establecido en el art. 125 y concordantes del Código penal y, en su caso, en el artículo 316 del Código de justicia militar, sin perjuicio de las sanciones administrativas que pudiera proceder” (hace referencia a los ultrajes y ofensas a la bandera). OL0422 13  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración Cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción. 2.2. Principios del procedimiento sancionador 2.2.1. El principio de la necesidad inexcusable de procedimiento Según este principio, en ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento, con lo que se pretende excluir definitivamente la práctica secular de las llamadas sanciones de plano (las que se imponen sin seguir procedimiento alguno 2.2.2. Principio de separación entre órganos de instrucción y de decisión Este principio clásico del Derecho Penal, con el que se pretende alcanzar la máxima imparcialidad por parte del órgano decisorio, también es aceptado por la LPACAP al declarar en su artículo 63.1 que: los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándola a órganos distintos. 2.2.3. El principio de defensa del inculpado Este principio se refleja en manifestaciones diversas: a) Presunción de inocencia, ya que los procedimientos respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa, mientras no se demuestre lo contrario. b) Prohibición de indefensión, según el cual el presunto culpable tiene derecho a ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se le pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia, a formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes, y a los demás derechos reconocidos por el artículo 53 de la LPACAP. c) Adopción de medidas provisionales, que, como ha recordado el Tribunal Constitucional, deben ser razonables, proporcionadas y temporalmente limitadas (la más conocida es la suspensión provisional de funciones o OL0422 14  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración actividades). Según el artículo mencionado, “cuando así esté previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, se podrá proceder mediante acuerdo motivado a la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer”. d) Principio de la debida resolución, que comprende varios aspectos de interés como son primero que dicha resolución cuando ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente (lo que se denomina congruencia); segundo, en la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica; tercero, la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa, lo cual es una peculiaridad de la potestad sancionadora ya que su ejecutoriedad con anterioridad a ese iría contra del derecho a la tutela judicial efectiva; y, cuarto, en la resolución se adoptarán las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva. 2.2.4. Derechos del presunto responsable Los procedimientos sancionadores garantizarán al presunto responsable los siguientes derechos: A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia al órgano decidor. A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico que resulten procedentes. Y según la Constitución “derecho a no declarar contra sí mismo, a no declararse culpable”. 2.2.5. Transparencia del procedimiento El procedimiento se desarrollará de acuerdo con el principio de acceso permanente. A estos efectos, en cualquier momento del procedimiento, los interesados tienen derecho a conocer su estado de tramitación y a acceder y obtener copias de los documentos contenidos en el mismo. Asimismo, y con anterioridad al trámite de audiencia, los interesados podrán formular alegaciones y aportar los documentos que estimen convenientes Con objeto de garantizar la transparencia en el procedimiento, la defensa del imputado y la de los intereses de otros posibles afectados, así como la eficacia de la propia Administración, cada procedimiento sancionador que se tramite se formalizará sistemáticamente, incorporando sucesiva y ordenadamente los documentos, testimonios, actuaciones, actos administrativos, notificaciones y OL0422 15  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración demás diligencias que vayan apareciendo o se vayan realizando. El procedimiento así formalizado se custodiará bajo la responsabilidad del órgano competente en cada fase del procedimiento hasta el momento de la remisión de la propuesta de resolución al órgano correspondiente para resolver, quien se hará cargo del mismo y de su continuación hasta el archivo definitivo de las actuaciones. 2.2.6. Régimen, aplicación y eficacia de las sanciones administrativas. No se podrán iniciar nuevos procedimientos sancionadores por hechos o conductas tipificados como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora de los mismos, con carácter ejecutivo. Asimismo, será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión. El órgano competente resolverá la no exigibilidad de responsabilidad administrativa en cualquier momento de la instrucción de los procedimientos sancionadores en que quede acreditado que ha recaído sanción penal o administrativa sobre los mismos hechos, siempre que concurra, además, identidad de sujeto y fundamento. El órgano competente podrá aplazar la resolución del procedimiento si se acreditase que se está siguiendo un procedimiento por los mismos hechos ante los Órganos Comunitarios Europeos. La suspensión se alzará cuando se hubiese dictado por aquéllos resolución firme. Si se hubiera impuesto sanción por los Órganos Comunitarios, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo compensarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción. 2.2.7. Prescripción y archivo de las actuaciones. Cuando de las actuaciones previas se concluya que ha prescrito la infracción, el órgano competente acordará la no procedencia de iniciar el procedimiento sancionador. Igualmente, si iniciado el procedimiento se concluyera, en cualquier momento, que hubiera prescrito la infracción, el órgano competente resolverá la conclusión del procedimiento, con archivo de las actuaciones. En ambos casos, se notificará a los interesados el acuerdo o la resolución adoptados. Asimismo, cuando haya transcurrido el plazo para la prescripción de la sanción, el órgano competente lo notificará a los interesados. OL0422 16  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración Transcurridos dos meses desde la fecha en que se inició el procedimiento sin haberse practicado la notificación de éste al imputado, se procederá al archivo de las actuaciones, notificándoselo al imputado, sin perjuicio de las responsabilidades en que se hubiera podido incurrir. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento, con la imposición de la sanción que proceda. Cuando la sanción tenga carácter pecuniario, el pago voluntario por el imputado, en cualquier momento anterior a la resolución, podrá implicar igualmente la terminación del procedimiento, sin perjuicio de la posibilidad de interponer los recursos procedentes. En los términos o períodos expresamente establecidos por las correspondientes disposiciones legales, se podrán aplicar reducciones sobre el importe de la sanción propuesta, que deberán estar determinadas en la notificación de la iniciación del procedimiento. Los Alcaldes y los Plenos de las Entidades Locales, mediante la correspondiente norma de carácter general, podrán desconcentrar en las Comisiones de Gobierno, los Concejales y los Alcaldes las competencias sancionadoras que tengan atribuidas. Esta desconcentración estará sometida a los mismos límites y requisitos establecidos en el párrafo anterior. La norma de desconcentración se publicará en el Boletín Oficial de la provincia y en el tablón de edictos del Ayuntamiento o medio de publicación equivalente. 3. ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO COMÚN EN LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES Dentro de la tramitación de un procedimiento sancionador tendremos los requisitos del procedimiento común y determinadas especialidades o concreciones en materia sancionadora. Así, los presuntos responsables tendrán, además, los siguientes derechos: a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia. OL0422 17  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros. Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento. En el inicio del procedimiento como consecuencia de orden superior, en los procedimientos de naturaleza sancionadora, la orden expresará, en la medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron. Cuando el Inicio del procedimiento se realice por petición razonada de otros órganos, en los procedimientos de naturaleza sancionadora, las peticiones deberán especificar, en la medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron. 3.1. Especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos. Se considerará que un órgano es competente para iniciar el procedimiento cuando así lo determinen las normas reguladoras del mismo. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento. OL0422 18  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo. 3.2. Acuerdo de iniciación en los procedimientos de naturaleza sancionadora. El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado. Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean. El acuerdo de iniciación deberá contener al menos: a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables. b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción. c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos. d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad. e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador. f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada. Excepcionalmente, cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos que motivan OL0422 19  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración la incoación del procedimiento, la citada calificación podrá realizarse en una fase posterior mediante la elaboración de un Pliego de cargos, que deberá ser notificado a los interesados. 3.3. Medios y período de prueba En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien. Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario. 3.4. Terminación en los procedimientos sancionadores Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente. En los procedimientos de carácter sancionador, la propuesta de resolución deberá ser notificada a los interesados en los términos previstos en el artículo siguiente. OL0422 20  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración 3.4.1. Propuesta de resolución en los procedimientos de carácter sancionador El órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución, cuando en la instrucción procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias: a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción. b) Cuando lo hechos no resulten acreditados. c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción administrativa. d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad. e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes. En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia. 3.4.2. Especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores En el caso de procedimientos de carácter sancionador, la resolución incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o OL0422 21  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado. Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando: a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso administrativo. b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo: c) No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada. d) El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible de terminación convencional, pero ni ésta ni la aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicarán el reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía administrativa. OL0422 22  Temario específico. Tema 38: La potestad sancionadora de la Administración 3.5. Tramitación simplificada del procedimiento sancionador En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, se podrá adoptar la tramitación simplificada del procedimiento cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento considere que, de acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora, existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado. 3.6. Ejecutoriedad en el procedimiento sancionador Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición. OL0422 23