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Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública Temario común. Tema 7 El Gobierno y la Administración Pública. La Administración Pública: principios constitucionales GUIÓN-RESUMEN 1. Gobierno y Consejo de Ministros 1.1. Regulación 1.2. Carácter y principios 1.3. El Gobierno 2. La Administración Pública 2.1. Concepto descriptivo de la Administración Pública 2.2. Concepto constitucional de Administración Pública 2.3. La Administración Pública: principios constitucionales OL0622 1  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública 1. GOBIERNO Y CONSEJO DE MINISTROS Antes de entrar en el análisis de las diferentes preguntas relativas al Gobierno, interesa precisar el concepto del Gobierno, para diferenciarlo del Consejo de Ministros, ya que, aunque se trate de términos frecuentemente intercambiables (en la propia Constitución, unas veces se habla del Gobierno, artículo 97, y otras del Consejo de Ministros, artículo 115), sin embargo, técnicamente, son conceptos diferenciados y diferenciables. En efecto, de la Exposición de Motivos de la Ley del Gobierno, Ley 50/1997, de 27 de noviembre (en lo sucesivo, LG) y también de su articulado, se deduce fácilmente que el Gobierno es un órgano complejo que está compuesto por varios órganos, entre los cuales el más importante, pero no el único, es el Consejo de Ministros. Por tanto, Gobierno es igual a Consejo de Ministros más otra serie de órganos como son, por ejemplo, el Secretariado del Gobierno, las Comisiones Delegadas del Gobierno, etc. Esta es la causa de que se haya señalado al respecto por la doctrina que identificar al Gobierno con el Consejo de Ministros sería tanto como identificar al Congreso de los Diputados con el Pleno de éste, olvidando que existen otros órganos en el Congreso como son, por ejemplo, las Comisiones Legislativas, la Junta de Portavoces o la Diputación Permanente. 1.1. Regulación Los Títulos IV y V de la Constitución se denominan, respectivamente, “Del Gobierno y de la Administración”, y “De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales”. Precisamente, en el artículo 98 del Título IV se contiene un mandato para que el legislador proceda al desarrollo normativo del Gobierno, lo que ha hecho con la LG antes mencionada y que servirá de base a la exposición del tema. 1.2. Carácter y principios El Gobierno es, como ha señalado la doctrina, un órgano constitucional, como lo son la Jefatura del Estado, el Congreso de los Diputados, el Senado y el Tribunal Constitucional. OL0622 2  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública Incardinado en el Poder Ejecutivo, su funcionamiento se rige por tres principios: el de dirección presidencial, que otorga al Presidente la competencia para determinas las directrices que deberá seguir el Gobierno y cada uno de los Departamentos Ministeriales; el de colegialidad con la consiguiente responsabilidad solidaria de sus miembros; y el principio departamental que otorga al titular de cada Departamento Ministerial una amplia autonomía y responsabilidad en el ámbito de su respectiva gestión. 1.3. El Gobierno 1.3.1. Composición Dice la Constitución que “el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley”. De este precepto deducimos que el Presidente y los Ministros son miembros necesarios del Gobierno, mientras que los Vicepresidentes son miembros facultativos ya que puede haberlos o no. Y, en cuanto a los demás miembros que establezca la ley, el constituyente dejó abierta la posibilidad de que pudiera haber “otros” miembros del Gobierno, pero de hecho la LG no ha aceptado esta posibilidad (claramente pensada en los Secretarios de Estado) y, por tanto, éstos no forman parte del Gobierno. Como dice la LG, el Consejo de Ministros es un “órgano colegiado del Gobierno” y está formado por el Presidente, los Vicepresidentes en su caso, y los Ministros con o sin cartera, pudiendo asistir los Secretarios de Estado cuando sean convocados. Lo preside el Presidente del Gobierno, actuando como Secretario el Ministro de la Presidencia. Sus reuniones pueden ser de dos clases: decisorias y deliberantes. El orden del día se fija por el Presidente y de las reuniones que celebre (por lo general, los viernes) se ha de levantar el correspondiente acta. A) El Presidente Es la figura central del Gobierno y ocupa un lugar de primacía y preeminencia en el seno del mismo. OL0622 3  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública B) Los Vicepresidentes Como se acaba de indicar, pueden existir o no, pudiendo haber uno o más de uno. Si existen, desempeñarán las funciones que les encomiende el Presidente. Las funciones del Presidente, en casos de vacante, ausencia o enfermedad, son asumidas por los Vicepresidentes, de acuerdo con el correspondiente orden de prelación y, en defecto de ellos, por los Ministros según el orden de precedencia de los Ministros. Y si un Vicepresidente asume la titularidad de un Departamento Ministerial, ostentará además la condición de Ministro, como sucede en la actualidad con Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática; la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación digital, y la Ministra de Transición Ecológica y Reto democrático. El Real Decreto 507/2021, de 10 de julio (BOE y entrada en vigor el 12 de julio), reestructura los departamentos ministeriales modificando los artículos 1, 5 y 13 del Real Decreto 2/2020, de 12 de enero. Función pública deja de acompañar como hasta ahora al Ministerio de Política Territorial para pasar a formar parte del nuevo Ministerio de Hacienda y Función Pública. Por su parte, el Real Decreto 508/2021, reorganiza las vicepresidencias del Gobierno reduciéndolas de cuatro a tres y derogando el Real Decreto 3/2020, de 12 de enero. C) Los Ministros Se encuentran al frente de cada Departamento Ministerial, es decir, de cada una de las ramas o sectores en que se organiza la Administración para el cumplimiento de sus fines. Sin embargo, la LG contempla la posibilidad de que existan Ministros sin cartera, a los que se les atribuirá la responsabilidad de determinadas “funciones gubernamentales”. Su justificación se encuentra unas veces cuando se constituyen Gobiernos de coalición, en los que es preciso satisfacer las pretensiones de todos los partidos políticos que quieren tener “su” Ministro; o cuando se trata de dirigir una actividad que no corresponde a la Administración Pública propiamente dicha (por ejemplo, Ministro sin cartera de Relaciones con las Cortes). OL0622 4  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública En la actualidad no hay ningún Ministro sin cartera. Y los Ministerios existentes, de acuerdo con los últimos nombramientos por el que se reestructuran los Departamentos Ministeriales, son los que siguen: - Asuntos Exteriores Unión Europea y Cooperación - Justicia - Defensa - Hacienda y Función Pública - Interior - Educación y Formación Profesional - Inclusión, Seguridad Social y Migraciones - Industria, Comercio y Turismo - Agricultura, Pesca y Alimentación - Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática - Política Territorial - Transporte, Movilidad y Agenda Urbana - Transición Ecológica y Reto Demográfico - Igualdad; Asuntos Económicos y Transformación Digital - Ciencia e Innovación - Consumo - Sanidad - Trabajo y Economía Social - Universidades - Cultura y Deporte - Derechos Sociales y Agenda 2030. D) Referencia a las Comisiones Delegadas del Gobierno La LG establece que el Gobierno, además de reunirse en Consejo de Ministros, se puede reunir en Comisiones Delegadas del Gobierno, que son órganos creados por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno. OL0622 5  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública Están formadas por los Ministros y Secretarios de Estado cuyas atribuciones se relacionen directamente con las competencias de cada Comisión Delegada (la más conocida es la de Asuntos Económicos), pudiendo ser convocados los titulares de órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado que se estime conveniente. En la actualidad las Comisiones Delegadas existentes, según el Real Decreto 1886/2011, de 30 de diciembre, son: a) Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. b) Consejo de Seguridad Nacional en su condición de Comisión Delegada del Gobierno para la Seguridad Nacional. c) Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia. d) Comisión Delegada del Gobierno para Política Científica, Tecnológica y de Innovación. e) Comisión Delegada del Gobierno para Política de Igualdad. f) Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Culturales. g) Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Migratorios. 1.3.2. Designación A) Designación del Presidente El Presidente del Gobierno precisa para su nombramiento por el Rey que el Congreso de los Diputados le haya investido previamente con su confianza. Los supuestos en que procede el citado nombramiento, con arreglo a la Constitución, son los siguientes: Tras la celebración de elecciones general y, en concreto, después de cada renovación del Congreso. A este respecto, el artículo 99 de la Constitución detalla la forma de realizarse la investidura del Presidente que sigue, a grandes rasgos, los siguientes pasos: OL0622 6  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública 1º Consultas del Rey a los grupos políticos con representación parlamentaria. 2º Propuesta al Congreso de los Diputados, a través de su Presidente, del nombre que se estima adecuado para asumir la Presidencia del Gobierno. 3º Exposición por el candidato del programa político del Gobierno. 4º Votación de la investidura, debiendo alcanzar el candidato la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. De no obtenerse ésta, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere mayoría simple. 5º De no alcanzarse la mayoría simple, se tramitarán propuestas sucesivas y si, en el plazo de dos meses, desde la primera votación, ningún candidato obtiene la confianza el Rey disuelve las Cámaras y convoca nuevas elecciones. Por dimisión voluntaria del Presidente del Gobierno. Por fallecimiento del Presidente del Gobierno. En los supuestos de pérdida de la confianza del Congreso, bien por aprobación de una moción de censura, bien por la no aprobación de una cuestión de confianza. Una vez elegido el candidato, el Rey lo nombra Presidente del Gobierno con el refrendo del Presidente del Congreso. B) Designación de los miembros del Gobierno La designación del Gobierno es una tarea que incumbe directa y exclusivamente al Presidente del Gobierno. Como dice Martínez Sospedra, “la Constitución atribuye expresamente al Presidente un papel determinante en la composición del Gobierno”, porque es él que propone el nombramiento y cese de los Ministros y “quien, por consiguiente, se convierte en el árbitro de un órgano cuyos miembros lo son y dejan de serlo por voluntad presidencial”. OL0622 7  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública A este respecto, el artículo 100 de la Constitución es bien claro en cuanto a su contenido y alcance: “Los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente”. La formación del Gobierno debe hacerse con personalidades relevantes de la vida política que, en todo caso, deben reunir las condiciones que establece la LG, según la cual “para ser miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme”. Por el contrario, ni la Constitución ni la LG exigen que los miembros del Gobierno ostenten la condición de Diputados o Senadores; y ni siquiera en el caso del Presidente del Gobierno se exige que sea miembro del Congreso. El nombramiento, y el cese o separación se efectúa, tanto con relación a los Vicepresidentes como con relación a los Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno mediante Real Decreto del Jefe del Estado, refrendado por el Presidente. Y los supuestos de cese obviamente son los mismos que cuando cesa el Gobierno en su totalidad: tras la celebración de elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado; en los supuestos de pérdida de la confianza parlamentaria bien por aprobación de la moción de censura, bien por denegación de una cuestión de confianza; y por dimisión o fallecimiento del Presidente del Gobierno. 1.3.3. Funciones De un modo genérico, la Constitución en su conocido artículo 97 dice que “el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”; precepto que se repite literalmente en la LG. De este artículo se deduce que la principal función del Gobierno es la de ejercer la dirección política, es decir, de orientar la política general del Estado, en la triple vertiente de la política interior, de la política exterior y de la defensa del Estado. Y, además, pero con un carácter menos relevante, ejerce la función ejecutiva de cumplir y hacer cumplir las leyes para lo cual se le otorga el ejercicio de la potestad reglamentaria y la dirección de la Administración civil y militar. OL0622 8  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública A) Funciones del Consejo de Ministros Le corresponde, de acuerdo con lo que señala la LG: - Aprobar los proyectos de ley y su remisión al Congreso y, en su caso, al Senado (tal como se establece en el artículo 74.2 CE, con arreglo al cual el procedimiento se iniciará en el Senado cuando se trate del Fondo de Compensación o de acuerdos o convenios de cooperación entre Comunidades Autónomas). - Aprobar el proyecto de ley de los Presupuestos Generales del Estado. - Aprobar los Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos. - Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales, así como su aplicación provisional. - Remitir los Tratados internacionales a las Cortes en los términos previstos en la Constitución. - Declarar los estados de alarma y excepción y proponer al Congreso la declaración del estado de sitio. - Disponer la emisión de deuda pública o contraer crédito, cuando haya sido autorizado por una ley. - Aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan. - Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales (es decir, Secretarías Generales, Subsecretarías, Secretarías Generales Técnicas, Direcciones Generales y Subdirecciones Generales). - Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado. - Ejercer cuantas otras atribuciones les confieran la Constitución, las leyes y cualquier otra disposición. OL0622 9  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública B) Presidente y Gobierno en funciones 1) Prohibiciones genéricas Cesado el Gobierno, continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo. Y las funciones que podrá llevar a cabo, según la LG, serán las de facilitar el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo, limitando su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos y absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas. 2) Prohibiciones concretas Expresamente la LG le prohíbe al Presidente del Gobierno en funciones proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras o de las Cortes; plantear la cuestión de confianza y proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. Y al Gobierno aprobar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado y presentar proyectos de ley. C) Funciones de las Comisiones Delegadas Según la LG les corresponde examinar cuestiones generales relativas a los Departamentos que formen parte de la Comisión; estudiar los asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran elaborar una proposición conjunta a elevar al Consejo de Ministros; resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no precisen elevados al Consejo de Ministros; y ejercer las atribuciones que les confiera el ordenamiento jurídico o les delegue el Consejo de Ministros. 2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 2.1. Concepto descriptivo de la Administración Pública El profesor Martínez López-Muñiz ha elaborado una definición descriptiva de la Administración Pública, bastante completa y afortunada. En su opinión, la Administración Pública es un centro de actividad institucionalizado como poder público, personificado o integrado con autonomía en una persona jurídico-pública, OL0622 10  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública subordinada a la ley y de suyo sin potestad legislativa, sujeta a dirección política, sometida a control judicial y sin potestad jurisdiccional propiamente dicha. Las notas fundamentales de la definición propuesta son las siguientes: 1) Centro de actividad institucionalizado como poder público. La Administración, en efecto, comienza por ser una realidad subjetiva. Es una parte del Estado que tiene contornos propios y delimitados. Al ser parte del Estado, lo es también del poder público. Se caracteriza, ante todo, por esto: ser un centro de actividad separado y distinto de otros que también forman parte de la estructura estatal, que participa además del poder público y lo ejerce en la vida real de la sociedad. 2) Personificado e integrado con autonomía en una persona jurídico- pública. Sin entrar ahora en la polémica acerca de la personalidad jurídica del Estado o de la Administración, constatamos que la Administración o es una persona jurídica en sí misma, o forma parte de otra; pero, en todo caso, gozando de una estructura propia, de una separación orgánica que le convierte en algo distinto y diferenciado del resto de los órganos constitucionales del Estado. 3) Subordinada a la ley y de suyo sin potestad legislativa. La subordinación a la ley es consecuencia del principio de legalidad, esencia del comportamiento que es esperable siempre de la Administración. Por sí misma, evidentemente, carece de potestad legislativa. De hecho, como sabemos, tanto los Decretos-Leyes como los Decretos Legislativos, además de requerir antes o después la intervención de las Cortes, son atribuciones específicas realizadas por la Constitución a favor del Gobierno, pero no de la Administración. 4) Sujeta a dirección política. Uno de los problemas más importantes en la elaboración del concepto de Administración Pública es el de su separación del Gobierno. En realidad, el problema es histórico: el Gobierno nace como un órgano de la Administración que, poco a poco, va adquiriendo unas funciones y estructuras que le separan de ella. Con independencia del punto alcanzado en la evolución, es decir, de su mayor o menor inserción en la Administración, lo cierto es que el Gobierno tiene hoy una función, como es la de dirigir a la Administración que, al menos en este punto, se presenta como algo relativamente separado de ella. Visto el fenómeno a la inversa, puede afirmarse que la Administración no actúa por su propio OL0622 11  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública criterio, sino por el que le marcan la norma jurídica y la dirección del Gobierno. Así se deduce del artículo 97 de la Constitución. 5) Sometida a control judicial y sin potestad jurisdiccional propiamente dicha. Esta nota sitúa claramente a la Administración dentro del marco de la división de poderes. No sólo tiene que respetar la norma jurídica que emana de un poder distinto, las Cortes, sino que además la Administración está sujeta al control del Poder Judicial. Por otra parte, la Administración resuelve recursos y actúa en ocasiones con formas jurisdiccionales, pero desde un punto de vista estricto no tiene ni ejerce funciones jurisdiccionales. Si éstas quedan definidas como la potestad de juzgar – con carácter definitivo- y hacer juzgar lo juzgado, es de recordar que esta potestad está atribuida expresamente por la Constitución a jueces y magistrados. 2.2. Concepto constitucional de Administración Pública Otros autores, entre ellos Morell Ocaña, apoyándose en la Constitución han ofrecido una definición de la Administración vista desde la perspectiva constitucional. Así, para el autor citado, la Administración Pública es la institución en la que se integran aquellas entidades a las que el Derecho público otorga una cualidad jurídica peculiar, y encomienda la gestión de los fines de interés general, bajo la sumisión plena a la ley y al derecho. Desmenuzando esta definición del catedrático madrileño, podemos analizarla desde tres planos distintos: 1) La Administración Pública como institución: Las entidades integrantes Las entidades integrantes. La Administración Pública es una parte de la organización del Estado, de la que toma los datos configuradores de su estructura y actividad. De ahí que su punto de partida lo encontremos en la Constitución, concretamente en sus artículos 1.2, 2 y 137. El primero señala que la soberanía reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado; el segundo reconoce además el derecho a la autonomía a las nacionalidades y regiones que integran la nación española; y el tercero configura la organización territorial del Estado distinguiendo, como elementos integrantes, las Comunidades Autónomas, las provincias y los municipios. De lo expuesto, se deduce que la organización territorial del Estado descansa sobre sus OL0622 12  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública colectividades territoriales: la nacional, las regionales o autonómicas, las provinciales y las municipales. Por su parte, las colectividades no territoriales se contemplan en la Constitución en los artículos 36 sobre los Colegios Profesionales y 52 relativo a las organizaciones profesionales. Y debe ser la ley ordinaria la que configure su organización y funcionamiento y la que, en su caso, les otorgue la condición de Entidades de Derecho público y la consiguiente participación en el ejercicio de las funciones administrativas. Diversas Leyes configuran el alcance del concepto de Administración Pública como son la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, la Ley 40/2015 Régimen Jurídico de Sector Público. Refiriéndonos ahora en concreto a ésta última, su artículo 2 señala lo siguiente: “Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas: - La Administración General del Estado. - Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. - Las Entidades que integran la Administración Local. Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administraciones Públicas”. Es decir, la Administración no una sola, sino que se diversifica en varias Administraciones respecto de las cuales la doctrina se ha encargado de hacer algunas clasificaciones que ahora no podemos desarrollar. Hay, pues, pluralidad de Administraciones Públicas. 2) La Administración Pública como institución subordinada a) Doble subordinación al Legislativo y al Gobierno. De los tres poderes, el Poder Legislativo, es decir, el Parlamento es la institución que representa a la nación, y ejerce en su nombre la soberanía. Sus mandatos, por tanto, son, por ello, expresión de la voluntad general o nacional; estamos ante las leyes, siendo el OL0622 13  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública Poder Ejecutivo el encargado de llevar a la realidad los mandatos contenidos en ellas. Por tanto, el Poder Ejecutivo, en el que se incardinan por supuesto el Gobierno y también la Administración, es una institución subordinada al Parlamento por doble vía: sumisión a la Ley que es expresión de la voluntad del Parlamento, y control que éste ejerce sobre la acción de todo el Poder Ejecutivo. El esquema expuesto no se altera cuando, por el paso del tiempo, se va consolidando dentro del Poder Ejecutivo la dualidad Gobierno-Administración. Ésta además queda dependiente de modo directo de aquél, como señala acertadamente el artículo 97 de la Constitución ya citado, según el cual “el Gobierno dirige… la Administración civil y militar…”; y como también afirma el artículo 3.3 de la Ley 40/2015 al establecer que “Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades Locales, la actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico”. Dentro de este análisis, conviene aludir a lo que ahora se denomina Administraciones neutrales o independientes que, de alguna manera, refuerzan la supremacía del Parlamento en detrimento del Gobierno. Y ello es así porque, en nuestro país, actualmente determinadas actuaciones administrativas se organizan y estructuran de manera que sus directivos dependen directamente de la institución parlamentaria y no del Gobierno. Es lo que sucede, por ejemplo, con el Consejo de Seguridad Nuclear, Radiotelevisión Española, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Agencia de Protección de Datos, la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, etc. b) La sumisión plena a la ley y al Derecho. En la primera época del Derecho Administrativo, la idea de la subordinación de la Administración al Parlamento se traduce técnicamente por su sumisión de aquélla a la Ley con mayúscula. Ello es así porque la ley es la voluntad del Parlamento, y porque el ordenamiento tiene en la ley su fuente casi exclusiva. Posteriormente, sin embargo, se produce una mutación en el sistema de fuentes y en la composición del ordenamiento jurídico: de los llamados sistemas OL0622 14  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública “cerrados” se pasa a la incorporación de un ius exterior y distinto a la ley, como son los principios generales del Derecho y más adelante el reglamento. El resultado es que se pasa de la sumisión de la Administración a la Ley a la sumisión al ordenamiento jurídico en su conjunto. Lo acabado de exponer lo encontramos reflejado en el texto constitucional cuando proclama que “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico” (art. 9.1) y que “la Administración Pública actúa… con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (art. 103.1). 2.3. La Administración Pública: principios constitucionales 2.3.1. Enumeración La Constitución dedica el Título IV al Gobierno y a la Administración, destacando a efectos del tema el artículo 103. 1 según el cual “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. En términos casi idénticos se manifiesta la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público en su artículo 3. 2.3.2. Sistematización Con Entrena Cuesta podemos sistematizar estos principios de la forma siguiente: A) Principios de actuación Son los que imponen auténticas obligaciones, en su comportamiento, a las Administraciones; y, en consecuencia, en caso de incumplimiento arrastran consecuencias jurídicas determinadas como, por ejemplo, la responsabilidad patrimonial. 1) Objetividad, principio en virtud del cual la Administración debe perseguir el interés general, actuando a través de sus servidores de un modo imparcial; por ello, la CE en su artículo 103. 3 determina que el estatuto de los funcionarios debe establecer las correspondientes garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones y, de un modo más genérico, el artículo 9.3 hace referencia a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Y, por su parte, el Real OL0622 15  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. (en adelante TREBEP) El Estatuto Básico del Empleado en su artículo 53, menciona como de uno de los “principios éticos” que deben respetar los empleados públicos el de que “su actuación perseguirá la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos y se fundamentará en consideraciones objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el interés común”, al margen de toda clase de factores (personales, familiares, corporativos, etc.) “que puedan colisionar con este principio”. 2) Eficacia, principio que nos indica que toda Administración debe buscar sus objetivos y metas de la manera más eficaz posible, entendiendo por “eficacia” la relación entre lo propuesto y lo realizado, mientras que la “eficiencia” mide los objetivos alcanzados con el coste-empleado para lograrlos. En las Administraciones modernas la eficacia es de alguna manera el principal factor legitimador de su actuación, si bien el problema esencial que se plantea en torno al mismo es el su control jurídico y de las sanciones a imponer en caso de un comportamiento administrativo ineficaz e insuficiente. En esta dirección se manifiesta también el TREBEP, cuando entre los principios éticos ya referenciados, señala que los empleados públicos “actuarán de acuerdo con los principio de eficacia, economía y eficiencia”, debiendo vigilar “la consecución del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización”. 3) Legalidad, principio en virtud del cual la Administración debe actuar “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (art. 103.1 CE) y recogido de manera clara también en el artículo 9.1 CE según el cual “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. Ello es consecuencia de que, tal como dice el artículo 1. 1 CE, “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”; y el principio de legalidad no significa que ciudadanos y poderes públicos estén sometidos tan sólo a la ley en sentido estricto, sino a todo el ordenamiento jurídico (incluidos reglamentos y principios generales del Derecho a nivel nacional, y el Derecho comunitario y los Tratados internacionales a nivel internacional), por lo que algunos autores, en OL0622 16  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública lugar de hablar de “principio de legalidad”, prefieren denominarlo “principio de juridicidad”. B) Principios de organización Son los que sirven para estructurar las diferentes Administraciones en cuanto a su organización y funcionamiento internos y en cuanto a sus relaciones externas. 1) Jerarquía, principio según el cual debe existir una relación de subordinación entre unos órganos y otros, dentro de una misma Administración, en virtud de la cual el superior puede dirigir al inferior y controlar su actividad. La jerarquía es una forma de distribución del trabajo en el seno de las organizaciones, pero también, y sobre todo, es una forma de reconducción de la actividad administrativa hacia la unidad. En este sentido es en el que estaba pensando el constituyente cuando incluyó este principio en el artículo 103 CE, ya que la jerarquía no se da entre Administraciones sino, como se ha indicado, entre órganos de cada una de ellas. La ley 40/2015 en su artículo 3.4 afirma que “la Administración General del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única”. Y si nos fijamos en los órganos que integran tanto la organización central como territorial o periférica de la Administración citada, aparecen divididos en “superiores” y “directivos”, diferencia indicativa de que, entre ellos, existe una jerarquía que se traslada también a los demás órganos desde el Subdirector General hasta el Ordenanza. En todo caso conviene matizar que, aunque el principio de jerarquía está vigente en nuestras Administraciones Públicas (con menos intensidad en la Local dadas sus peculiaridades), sin embargo, en la actualidad está moderado y templado por el principio cada vez más extendido de la participación. Con ello quiere significarse que ambos principios no son incompatibles entre sí; al contrario, pueden actuar, y de hecho actúan, conjuntamente en el seno de nuestras organizaciones públicas. 2) Descentralización, principio gracias al cual se traspasan competencias de una Administración a otra (por ejemplo, de la del Estado a la de las Comunidades Autónomas o las Corporaciones Locales, o a un Organismo Autónomo). OL0622 17  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública La descentralización, pues, se produce entre distintas Administraciones y según su finalidad cabe hablar de descentralización “política” (del Estado a las Comunidades Autónomas en el marco del Estado de las Autonomías) o “administrativa” (del Estado o de las Comunidades Autónomas a las Entidades Locales). Cabe hablar también de descentralización “territorial” (las acabadas de exponer) o “funcional o de servicios” (de las tres Administraciones citadas a sus respectivos Organismos Públicos por ellas creados a través, por ejemplo, de la creación de un Organismo Autónomo por un Ministerio). 3) Desconcentración, principio por el que, dentro de una misma Administración, se transfieren competencias de los órganos superiores a los inferiores (por ejemplo, del Ministro a los Secretarios de Estado, o de los Directores Generales a los Delegados y Subdelegados del Gobierno, o del Director General de Tráfico a los Jefes Provinciales de Tráfico). Esta transferencia de funciones y competencias se da, pues, en el seno o ámbito de una misma Administración; y para llevarla a cabo se precisa una norma que tenga el mismo rango (ley, decreto, orden) que la que regula las materias que van a ser objeto de desconcentración. Además, se caracteriza porque dicha transferencia es permanente y conlleva la transferencia de la titularidad de las competencias que se ceden o traspasan. Precisamente estas notas diferencian la desconcentración de la delegación, porque en ésta la delegación de funciones no es permanente o definitiva y además mediante ella se cede el ejercicio de la competencia respectiva pero no su titularidad que siempre conserva el órgano delegante. Cabe hablar de una desconcentración vertical y otra horizontal. La primera existe cuando el destinatario de la misma es un órgano central (de un Subsecretario a un Director General), mientras que la segunda tiene lugar si el destinatario es un órgano periférico o territorial (de un Director General del Ministerio del Interior a los Delegados y Subdelegados del Gobierno). 4) Coordinación, principio cuestionado por algunos autores pero que , sin embargo, el constituyente lo ha reflejado en el artículo de la Constitución por considerarlo esencial en el marco de las organizaciones públicas. A diferencia del principio de jerarquía que, como se ha señalado, no se da entre Administraciones, el de coordinación sí tiene OL0622 18  Temario común. Tema 7: El Gobierno y la Administración Pública lugar entre ellas, máxime en un Estado como el español, denominado “complejo” o “compuesto”. Puede ser de dos clases: - Entendemos por coordinación interna, intraorgánica o intrasubjetiva la que tiene lugar en el seno de un organismo o entidad de una Administración y en virtud de la cual los diferentes órganos que la integran actúan de forma coincidente en orden al logro de determinados objetivos, evitando que entre ellos se produzcan interferencias, duplicaciones o fricciones. - Y en cuanto a la coordinación externa, interorgánica o intersubjetiva, es la que afecta a varias entidades u organismos públicos vinculados a diferentes Administraciones a la hora de ejercer sus respectivas competencias, buscando siempre el equilibrio entre la supremacía que justifica la coordinación y la autonomía de los entes coordinados. Lo que persigue, pues, la coordinación es que tanto dentro de una entidad como en las relaciones entre varias de ellas se persiga el logro de los fines públicos que les correspondan obedeciendo a criterios comunes y no contradictorios, que supongan una economía de actuaciones y no una duplicación de esfuerzos. Obviamente la coordinación se consigue mediante mecanismos muy diversos. Hay, por una parte, órganos que, por naturaleza, están llamados a coordinar (por ejemplo, el Presidente del Gobierno coordina la acción de los Ministros). Y, por otra, hay técnicas de coordinación que suelen ser de dos clases: las de coordinación “orgánica” mediante las que se crean órganos unipersonales (por ejemplo, el Presidente del Gobierno que coordina la acción de los Ministros) o más frecuentemente colegiados (por ejemplo, las Comisiones Delegadas del Gobierno); y las de coordinación “funcional” mediante la emisión de informes en un procedimiento gestionado por otro Ministerio, la adopción de determinados actos mediante un acuerdo conjunto de los órganos implicados (por ejemplo, una Orden Ministerial conjunta), la aprobación de programas y planes de coordinación entre varios Ministerios, etc. OL0622 19