TEMA 5. EL DERECHO PRESUPUESTARIO PDF

TEMA 5. EL DERECHO PRESUPUESTARIO. SUMARIO: I. EL PRESUPUESTO DEL ESTADO. 1. Concepto. 2. Naturaleza jurídica de la ley de presupuestos. II. CONTENIDO DE LA LEY DE PRESUPUESTOS. 1. Ámbito de los Presupuestos Generales del Estado. 1.1. Ámbito institucional. 1.2. Ámbito objetivo. 2. Efectos de la Ley...

TEMA 5. EL DERECHO PRESUPUESTARIO. SUMARIO: I. EL PRESUPUESTO DEL ESTADO. 1. Concepto. 2. Naturaleza jurídica de la ley de presupuestos. II. CONTENIDO DE LA LEY DE PRESUPUESTOS. 1. Ámbito de los Presupuestos Generales del Estado. 1.1. Ámbito institucional. 1.2. Ámbito objetivo. 2. Efectos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado. 3. Parte dispositiva. 4. Estados numéricos del Presupuesto: estructura. III. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. 1. El principio de legalidad. 2. El principio de estabilidad presupuestaria. 3. Principio de unidad. 4. Principio de universalidad. 5. Principio de especialidad. 5.1. Especialidad cualitativa. 5.2. Especialidad cuantitativa. 5.3. Especialidad temporal. 6. Principio de anualidad. 7. Otros principios. IV. PROCEDIMIENTOS PRESUPUESTARIOS. 1. Elaboración y aprobación. 2. Modificaciones presupuestarias. 2.1. Créditos extraordinarios y suplementos de crédito. 2.2. Transferencias de crédito. 2.3. Generaciones de crédito. 2.4. Ampliaciones de crédito. 2.5. Incorporaciones de crédito. V. EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA. 1. El control interno en la Administración General del Estado. 2. El Control Externo: El Tribunal de Cuentas. I. EL PRESUPUESTO DEL ESTADO 1. Concepto. Los Presupuestos son fruto de una larga evolución histórica cuyos orígenes están algo difusos, pero podrían cifrarse en los inicios de los parlamentos en la época medieval cuando ante la insuficiencia de la Hacienda Real, se convocaba a las Cortes con la finalidad de que votaran y aprobaran contribuciones extraordinarias para afrontar gastos inaplazables de la Corona, fundamentalmente para la guerra. Esa idea trasladada a los parlamentos representativos actuales basada en el principio de autoimposición —son los propios ciudadanos los que se autoimponen cargas tributarias a través de sus representantes en el Parlamento— es la que inspira la existencia de los actuales Presupuestos. Es durante el siglo XIX con el constitucionalismo cuando el Presupuesto en su sentido actual se configura como tal, siendo expresión de la división de poderes entendiéndose como autorización del legislativo al ejecutivo para recaudar ingresos y realizar gastos. Es pues el Estado constitucional el que ofrece los instrumentos necesarios para convertir al Presupuesto en un instrumento básico de ese Estado, no sólo porque supone la autorización al Gobierno para que efectúe ingresos y gastos sino también porque es un instrumento de control político esencial en tanto en cuanto sin el Presupuesto no se obtienen medios para poder llevar a cabo la acción política. Durante el siglo XIX se producen algunos cambios en la configuración del Presupuesto, destacando la relevancia que adquieren los tributos como mecanismo ordinario de financiación pública y generalizándose la existencia de leyes del Parlamento que regulan los tributos de manera permanente sin necesidad de revalidación por el Presupuesto anual y cuya autorización para recaudarlos derivaría de la propia ley de cada tributo, de vigencia indefinida mientras no se derogara. La creación de auténticos sistemas tributarios regulados por leyes supone que ya no será necesaria la autorización anual para recaudar los impuestos en la Ley de Presupuestos, circunscribiendo ésta sus efectos a la autorización de los gastos que han de llevarse a cabo. Este proceso se conoce como la bifurcación del principio de legalidad financiera: ahora se puede hablar del principio de legalidad en materia tributaria y del principio de legalidad presupuestaria. Por ello en la actualidad las leyes de los impuestos permanentes, sin necesidad de revalidación periódica hace que la Ley de Presupuestos se centre en esencia en los gastos públicos siendo para ellos una auténtica autorización, mientras que sea una mera previsión contable para los ingresos sin efectos jurídicos sobre ellos. A finales del siglo XX el Presupuesto se ha convertido en un instrumento sujeto a mayores exigencias de control del gasto público, que derivan de la consecución de la Unión Económica y Monetaria, así como de los planes de saneamiento que los Estados han de realizar para hacer frente a la crisis económica y financiera mundial de comienzos del siglo XXI. El presupuesto puede ser analizado desde diferentes perspectivas: económica —plan económico de la actividad financiera—, política —adopción de decisiones por parte de las instituciones del Estado que afectan a los particulares sobre el funcionamiento del mismo—, o jurídica. Desde un punto de vista jurídico el Presupuesto es la norma jurídica que ordena la actividad financiera del Estado. En el fondo responde a la idea de control del órgano representativo sobre el proceso de obtención de ingresos y realización de gastos. El artículo 27.1 LGP establece que “la gestión del sector público estatal está sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual”. La Constitución española no define lo que se entiende por Presupuesto sino que en su artículo 134.2 se refiere a su contenido esencial: “los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”. Por su parte del artículo 32 LGP sí que ofrece un concepto válido de lo que jurídicamente ha de entenderse por Presupuesto: “los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal”. De todo ello podemos destacar algunas cuestiones: - El Presupuesto es un instituto jurídico constitucional donde se refleja el equilibrio y separación de poderes. - El Presupuesto es una norma que atribuye competencia en la vía de los gastos, pues con los créditos presupuestarios para gastos se permite a la Administración la consecución de las necesidades públicas que considere disponiendo de fondos públicos. - El Presupuesto viene definido por su contenido —las obligaciones y los derechos a liquidar del sector público—, sus efectos sobre los gastos y los ingresos, y su naturaleza jurídica. 2. Naturaleza jurídica de la ley de presupuestos. Una polémica actualmente superada pero que resulta relevante para valorar la peculiaridad de la ley que aprueba los Presupuestos frente a cualquier otro tipo de ley tiene que ver con su naturaleza jurídica. La aprobación del Presupuesto por el órgano representativo de los ciudadanos —el órgano legislativo—, se materializa mediante ley autorizante cuyo destinatario es el ejecutivo. Esa norma con rango y forma de ley —la ley de Presupuestos— tiene una naturaleza jurídica que históricamente ha sido cuestionada. Y ello porque la doctrina iuspublicista alemana de finales del siglo XIX diferenciaba entre leyes formales y leyes materiales: leyes materiales eran aquéllas que contenían mandatos generales que delimitan los derechos y deberes de las personas. La Ley de Presupuestos no se consideró que fuera una ley material sino un acto del Gobierno consistente en una mera estimación de ingresos y gastos. Se mantuvo que la Ley de Presupuestos era una ley formal puesto que no incorporaba ningún mandato general y abstracto. El Presupuesto era una simple cuenta que no contenía reglas jurídicas sino hechos registrados. No obstante hay que entender que la Ley de Presupuestos es una ley en sentido pleno, puesto que materialmente recoge normas jurídicas vinculantes. La consideración de la Ley de Presupuestos como ley formal responde a un contexto histórico muy determinado que exigía justificar la supremacía del ejecutivo sobre el legislativo en la toma de decisiones sobre el gasto público. Por ello la ley de presupuestos es una ley en sentido material pleno, aunque ello no obsta para que sea una ley con ciertas especialidades. De hecho el Tribunal Constitucional en su sentencia 27/1981 de 20 de julio manifestó que la Ley de Presupuestos Generales del Estado es el vehículo de dirección y orientación de la política económica que corresponde al Gobierno y en ella participa el Parlamento. Esta vinculación de la Ley de Presupuestos con la política económica del Gobierno no cuestiona su consideración como ley en sentido material, aunque sí que la configura como una ley especializada al estar afectada por una serie de circunstancias jurídicas que no afectan al resto de leyes: – Su contenido es exclusivo, subjetiva y objetivamente. Hay un contenido mínimo con prohibición de creación de nuevos tributos. – El procedimiento de elaboración, que corresponde al Gobierno, y de aprobación, que corresponde a las Cortes Generales con particularidades y con limitaciones a su derecho de enmienda demuestra una cierta prevalencia del Ejecutivo sobre el legislativo. – Su eficacia temporal se limita al año natural, aunque es posible la prórroga automática del Presupuesto hacia un ejercicio posterior. – La ejecución y control del Presupuesto son objeto de una atención especial. II. CONTENIDO DE LA LEY DE PRESUPUESTOS. La ley de Presupuestos Generales del Estado contiene dos partes diferenciadas: por un lado está la parte dispositiva o texto articulado que es similar a la de cualquier otra ley y los anexos de estados numéricos de previsión de ingresos y habilitación de gastos. Los créditos presupuestarios que aparecen en el estado de gastos y las previsiones de ingresos tienen el mismo carácter normativo que la parte dispositiva, de hecho ésta no tendría eficacia jurídica sin los estados numéricos que determinarán el alcance y cuantía de los gastos en particular, y los estados numéricos carecerían de validez jurídica sin la parte dispositiva que le confiere vinculación jurídica. 1. Ámbito de los Presupuestos Generales del Estado 1.1. Ámbito institucional. El artículo 134.2 CE establece que los Presupuestos Generales del Estado incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. Es por lo tanto el sector público estatal el que delimita institucionalmente el ámbito de los Presupuestos Generales del Estado. El sector público estatal está compuesto por el sector público administrativo, empresarial y fundacional, tal y como se desprende del artículo 3 LGP. Por ello el artículo 33.1. LGP señala que los Presupuestos Generales del Estado estarán integrados por: a) Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo. b) Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional. c) Los presupuestos de los fondos a que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley. A la luz de ello podemos diferenciar dos grandes bloques institucionales en los Presupuestos Generales del Estado: por un parte los presupuestos de los órganos constitucionales y del sector público administrativo y por otra parte los presupuestos del sector público empresarial, fundacional y de los fondos sin personalidad jurídica del artículo 2.2 LGP. La característica del primer grupo de organismos de carácter administrativo es que su presupuesto de gastos es limitativo y vinculante, y estimativo en relación con los ingresos. Son propiamente presupuestos administrativos. La principal característica del sector público empresarial y fundacional así como de los fondos sin personalidad jurídica del artículo 2.2 LGP es que sus presupuestos no tienen carácter limitativo sino estimativo, por la naturaleza de su actividad, por lo que no se consolidan con los Presupuestos del sector público administrativo. Básicamente en estos casos se aprueban un presupuesto de explotación (cuenta de pérdidas y ganancias) y de capital donde se detallarán las dotaciones anuales de la sociedad o del ente, consistiendo en una previsión de la cuenta de resultados y del cuadro de financiación del ejercicio. 1.2. Ámbito objetivo. Siguiendo con la delimitación del ámbito de los Presupuestos Generales del Estado hay que señalar que el apartado 2 del artículo 33 LGP establece que “los Presupuestos Generales del Estado determinarán: a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden reconocer los sujetos referidos en el párrafo a del apartado anterior. b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio por los entes mencionados en el párrafo anterior. c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras a realizar por las entidades contempladas en el párrafo b del apartado anterior. d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna. e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. f) Las operaciones financieras de los fondos a que se refiere el párrafo c del apartado anterior”. Un aspecto destacable y que también recoge el artículo 134.2 CE es el referente al presupuesto de beneficios fiscales. Ha de consignarse en el Presupuesto el importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos del Estado. El presupuesto de gastos fiscales es una previsión de las cantidades que el Estado va a dejar de recaudar a consecuencia de la política fiscal y tributaria que supongan las deducciones, bonificaciones, desgravaciones o minoraciones de cualquier tipo y recogidas en las normas tributarias del ejercicio presupuestario de que se trate. En la parte dispositiva se recoge la referencia al presupuesto de gastos fiscales pero su especificación aparece como anexo al presupuesto de ingresos. 2. Efectos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Los efectos de la LPGE sobre los ingresos y los gastos son distintos. En relación con los primeros los estados de ingresos suponen una mera previsión de los derechos a reconocer e ingresar. No tienen ningún efecto vinculante, puesto que no pueden obligar a alcanzar la cifra presupuestaria de ingresos prevista. No obstante, el estado de ingresos del Presupuesto no sólo indica cómo se va a financiar el gasto público sino que también constituye el límite jurídico que en principio la Administración ha de considerar en cuanto a disponer de fondos públicos, en orden al mantenimiento del principio de estabilidad presupuestaria. Por el contrario los créditos presupuestarios suponen la autorización para disponer de fondos públicos. Es en relación con los gastos donde el Presupuesto tiene plena fuerza jurídica en tanto que constituye el límite para poder gastar. Se produce una autorización para gastar limitada cuantitativa y cualitativamente dentro de la vigencia anual del Presupuesto. Se trata de un límite autorizado máximo para gastar que no exigiría —al menos así se entiende mayoritariamente— el deber de gastar todos esos créditos aprobados.  3. Parte dispositiva. Como dijimos la ley de Presupuestos Generales del Estado contiene dos partes diferenciadas pero complementarias: la parte dispositiva y los estados numéricos. La parte dispositiva dota de sentido jurídico a los anexos de estados numéricos. Esta parte tiene como contenido esencial indisponible la aprobación de los Presupuestos y de las normas relativas a modificación y ejecución de los créditos presupuestarios. Igualmente la ley incluye un capítulo relativo a la gestión presupuestaria. Éstos son los Títulos I y II de la LPGE a los que la práctica presupuestaria suele acompañar con otros títulos que incorporan un contenido variable que tienen que ver con determinados gastos y obligaciones que necesitan de una mínima regulación para su adaptación anual normas sobre retribuciones de funcionarios públicos o relativas a pensiones públicas, títulos III y IV de la ley. El título V de la LPGE tradicionalmente se refiere a las operaciones financieras, autorizando, entre otras cosas la emisión de operaciones de endeudamiento. Igualmente suele regular la Ley de Presupuestos un título relativo a normas tributarias y cotizaciones sociales que lo único que suponen es la actualización de las disposiciones tributarias o sociales de vigencia anual a las que se remiten las leyes correspondientes. Finalmente se aprueban también normas relativas a participaciones en ingresos y transferencias a Comunidades Autónomas y entes locales en aplicación del sistema de financiación. Siendo ése el contenido esencial de la parte dispositiva, es necesario referirnos al contenido eventual que la ley de Presupuestos Generales del Estado ha tenido históricamente en España. Así, hasta el año 1992 importantes reformas legislativas se introdujeron mediante la LPGE lo cual supuso una utilización espuria de esta ley motivando un pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional contrario a tal proceder (STC 76/1992, de 14 de mayo, fundamento jurídico cuarto). Tras éste y otros pronunciamientos el contenido de las posteriores leyes presupuestarias fue ajustándose al contenido constitucionalmente delimitado, pero al tiempo las materias extrapresupuestarias y ajenas a este contenido se incorporaron a las llamadas leyes de acompañamiento a la Ley de Presupuestos —denominadas leyes de medidas fiscales, administrativas y del orden social— que se tramitaban y presentaban de manera paralela a la Ley de Presupuestos Generales del Estado. En estas leyes de acompañamiento se incluían todas aquellas materias que en principio se consideraba que no tenían cabida en el contenido constitucional de la LPGE. Desde el año 1994 hasta el año 2005 se aprobaron todos los años una ley de acompañamiento a la LPGE. La deficiente técnica jurídica y el riesgo de soslayar el principio de seguridad jurídica llevaron a que dejaran de presentarse y aprobarse leyes de acompañamiento que incorporaban importantes reformas por esta vía de tramitación conjunta y paralela a la LPGE. Otro aspecto que debe señalarse en relación con el contenido de la parte dispositiva es el que tiene que ver con las normas tributarias que entre las disposiciones no estrictamente presupuestarias aprueba la LPGE. El artículo 134.7 CE establece que “la Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea”. Ello sugiere resaltar dos cuestiones: no se pueden crear tributos por la LPGE, lo cual significa que no pueden crearse nuevos hechos imponibles pero tampoco modificar los existentes ampliando su ámbito. No obstante parece haber consenso en que sí podrían derogarse tributos mediante la LPGE puesto que siendo necesario para la eficaz gestión de los ingresos y de la política económica del Gobierno lex posterior derogat anterior. Por otro lado, la LPGE sí podría modificar tributos ya existentes sí una ley tributaria ordinaria así lo prevé. Es necesario, por lo tanto, que una ley tributaria se remita de forma clara y precisa a la ley de Presupuestos para su modificación. Del mismo modo la modificación ha de entenderse referida, en conexión con lo dicho más arriba, a aspectos cuantificativos de la deuda y no en lo relativo al hecho imponible, permitiendo la adaptación del tributo al momento o la realidad de que se trate.  4. Estados numéricos del Presupuesto: estructura. Según el artículo 39 LGP “la estructura de los Presupuestos Generales del Estado y de sus anexos se determinará, de acuerdo con lo establecido en esta Ley, por el Ministerio de Hacienda teniendo en cuenta la organización del sector público estatal, la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos y las finalidades y objetivos que se pretenda conseguir”. Es por lo tanto una Orden ministerial la que concreta los criterios de la estructura y clasificación de los ingresos y gastos de la LPGE. Los ingresos y gastos se clasifican y estructuran a los efectos de una mejor comprensión sobre la base de varios criterios. El artículo 40 LGP clasifica los gastos y el 41 LGP se refiere a la clasificación de los ingresos. En relación con los gastos existe una triple clasificación: orgánica, económica y por programas. Los criterios a que responden cada una de ellas son: – Las finalidades u objetivos que se pretenden conseguir (clasificación por programas). – La organización del sector público estatal (clasificación orgánica). – La naturaleza económica de los gastos (clasificación económica). Cada crédito o partida presupuestaria recibe una codificación de números y letras que corresponde con la triple clasificación de los gastos lo cual facilita su comprensión y tratamiento informático.  La clasificación orgánica atiende a la clasificación del gasto en atención a los órganos gestores del mismo, permitiendo conocer quién gasta y es el responsable de la gestión de esos créditos presupuestarios. En esta clasificación se distinguen diferentes secciones y dentro de las mismas existen servicios a los que se le asigna el crédito presupuestario. La clasificación por programas identifica la finalidad del gasto que se autoriza a realizar. Constituye un programa de gasto el conjunto de créditos presupuestarios que se ponen a disposición del gestor público para el logro de sus objetivos. Se distingue entre programas finalistas e instrumentales. Programas finalistas son aquellos a los que se pueden asignar objetivos cuantificables e indicadores de ejecución mensurables. Por el contrario, los programas instrumentales y de gestión tienen como finalidad la administración de recursos para la ejecución de actividades generales de ordenación, regulación y planificación; la realización de una actividad para la que no se pueden establecer objetivos cuantificables o bien el apoyo a un programa finalista. La clasificación por programas se estructura sobre la base de áreas de gasto, políticas de gasto, grupos de programas y programas. Finalmente la clasificación económica hace referencia a la naturaleza económica del gasto, esto es, cómo se gasta. La clasificación se realiza por capítulos y distingue entre operaciones corrientes, de capital, financieras y el fondo de ejecución presupuestaria. La desagregación que tiene su reflejo en los dígitos de la partida presupuestaria supone que los capítulos se desglosan en artículos y éstos en conceptos que pueden dividirse en subconceptos. En relación con los ingresos, su clasificación responde a dos criterios, la clasificación orgánica y la económica. Ello permite distinguir orgánicamente entre los ingresos que corresponden al Estado, a la Seguridad Social o a otros organismos y entidades del sector público. Del mismo modo la clasificación económica permite conocer el origen y la naturaleza económica de los ingresos previstos. La clasificación económica distingue nueve capítulos que se desglosarán en artículos, conceptos y subconceptos.  III. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. Con la expresión “principios presupuestarios” nos estamos refiriendo a una serie de reglas que resumen la disciplina de la institución presupuestaria y cuyo respeto asegura el cumplimiento de la finalidad básica de dicha institución: permitir el control parlamentario del proceso de asignación de los recursos públicos así como la correspondencia entre dicha asignación y su ejecución. Tales principios tratan de disciplinar la elaboración, aprobación, ejecución y control del Presupuesto. Podemos referirnos a los siguientes principios fundamentalmente de naturaleza jurídico- política: el principio de legalidad, de estabilidad presupuestaria, de unidad, universalidad y de especialidad. 1. El principio de legalidad. El principio de legalidad en materia presupuestaria supone la expresión de un criterio de atribución de competencia desde el momento en que las Cortes Generales han de ejercer un control sobre la actuación presupuestaria del Gobierno. El artículo 66.2 CE establece que “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución”. Este principio de legalidad que asigna competencias se completaría con el artículo 134.1 CE que señala que “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación”. Muchos de los aspectos de este principio de legalidad tienen que ver con la naturaleza jurídica de la ley de Presupuestos y con el propio procedimiento de aprobación de éstos, tal y como veremos. Es por ello que la aprobación del Presupuesto está reservada a ley aprobada por las Cortes Generales mientras que la elaboración del mismo es competencia del Gobierno. Ello implica una primacía y control del Legislativo sobre el Ejecutivo, al tiempo que supone el ejercicio de una potestad legislativa de las Cortes Generales en la aprobación del Presupuesto (ley plena). Ya analizaremos el procedimiento de elaboración y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, pero sí podemos señalar que se trata de un procedimiento legislativo especial, con importantes limitaciones al derecho de enmienda. En todo caso, existe una reserva de ley ordinaria para la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, en la que queda excluida la posibilidad de iniciativa legislativa popular. 2. El principio de estabilidad presupuestaria. Se trata de un principio que ha sufrido el devenir histórico propio de los vaivenes político- económicos. Así durante el siglo XIX se propugnó la necesidad de conseguir un equilibrio presupuestario con moderada intervención pública del Estado y que se limitara al máximo el déficit, esto es que los gastos presupuestados no excedieran los ingresos ordinarios, con el objeto de evitar recurrir al crédito público para resolver los posibles desequilibrios. No obstante, este principio, que nunca llegó a estar consagrado en ninguna norma jurídica quedó aparcado durante el siglo XX ante el creciente intervencionismo público bajo el paraguas del Estado social y del bienestar. Es a finales del siglo XX e inicios del siglo XXI cuando el mayor protagonismo del libre mercado ha supuesto una reducción del papel del sector público en la dinámica social y económica que ha generado la consagración de la filosofía del equilibrio presupuestario en normas jurídicas nacionales y supranacionales. Conviene señalar que el principio de estabilidad presupuestaria supone un avance respecto al equilibrio presupuestario en tanto en cuanto el equilibrio o superávit se predica no sólo de la elaboración y aprobación sino también de la ejecución y liquidación del presupuesto.  La reforma del artículo 135 CE llevada a cabo en el año 2011 ha supuesto la introducción por vez primera en el texto constitucional del principio de estabilidad presupuestaria, obligando a todas las Administraciones Públicas a adecuarse en sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. La reforma constitucional trata de incidir en que el Estado y las Comunidades Autónomas no incurran en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. Las limitaciones constitucionales al déficit estructural y al volumen de deuda pública sólo podrán sobrepasarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. En nuestro ordenamiento jurídico en el año 2001 se introdujo por primera vez este principio de estabilidad presupuestaria en la ley de estabilidad presupuestaria que trajo su causa en el principio de finanzas públicas sólidas y evitación de déficit publico excesivo del Tratado de Ámsterdam de 1997 y en el Pacto de estabilidad y crecimiento que con el tiempo se hubo de suavizar para poder aplicar eficazmente los procedimientos de déficit público excesivo. La normativa reguladora actual de la estabilidad presupuestaria se recoge en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que desarrolla la reforma del artículo 135 CE. El artículo 3 de la LOEPSF establece que “la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea”. Se entiende legalmente por estabilidad presupuestaria, la situación de equilibrio o superávit a lo largo de un ciclo económico (tres años) computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con el sistema europeo de cuentas nacionales y regionales. Este principio vincula subjetivamente a todo el sector público en su más amplia significación. Según el artículo 11.2 LOEPSF, ninguna Administración podrá incurrir en déficit estructural. Únicamente en casos de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, podrá alcanzarse para el conjunto de las Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4% del PIB nacional. Aunque no se trata propiamente de un principio presupuestario, queremos mencionar en este punto el principio de sostenibilidad financiera —principio relativo a la limitación del recurso a la deuda pública—, que se regula en la Ley orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y puede ser analizado en conexión con aquél. De acuerdo con el artículo 4 LOEPSF “las actuaciones de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley estarán sujetas al principio de sostenibilidad financiera”, entendiendo por tal “la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública, conforme a lo establecido en esta Ley y en la normativa europea”. A la luz de todo ello, el volumen de deuda pública, definida de acuerdo con el Protocolo sobre Procedimiento de déficit excesivo, del conjunto de Administraciones Públicas no podrá superar el 60 por ciento del Producto Interior Bruto Nacional. El artículo 13 LOEPSF ha distribuido este límite entre las diferentes Administraciones Públicas de acuerdo con los siguientes porcentajes, expresados en términos nominales del Producto Interior Bruto nacional: 44% para la Administración central, 13% para el conjunto de Comunidades Autónomas y 3% para el conjunto de Corporaciones Locales. En todo caso, e límite de deuda pública de cada una de las Comunidades Autónomas no podrá superar el 13% de su Producto Interior Bruto regional. Debe señalarse que tales reglas de estabilidad presupuestaria traen su causa del Derecho de la Unión Europea que prevé en el artículo 119 del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) el principio de solidez financiera así como la prohibición de déficit público excesivo (artículo 126 TFUE). No obstante estas reglas de disciplina fiscal que derivan del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE (no superar el 3 por 100 en lo referente a la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto a precios de mercado; y no superar el 60 por 100 en lo referente a la proporción entre la Deuda Pública y el producto interior bruto a precios de mercado) fueron suspendidas por la Comisión Europa en marzo de 2020 permitiendo a los gobiernos nacionales elevar el gasto público con la finalidad de permitirles combatir con los máximos recursos disponibles la propagación del COVID-19 para así minimizar sus consecuencias económicas. La situación provocada por la guerra de Ucrania y la crisis energética y económica que ha provocado en la Unión Europea ha hecho que las autoridades europeas se planteen la suspensión de tales reglas fiscales en el año 2023. 3. Principio de unidad. Este principio aparece reflejado en el artículo 134.2 CE al establecer que “los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal (…)”, estando integrados por los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo, los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional y los presupuestos de los fondos a que se refiere el artículo 2.2 de la Ley General Presupuestaria. Ello implica —considerando la vinculación de este principio con el principio de universalidad— que ha de existir un único documento presupuestario que permita conocer la planificación de toda la actividad financiera. El fundamento de este principio hay que encontrarlo en la idea de control de la actividad financiera por el legislativo que supondrá contemplar de manera global y única toda la información presupuestaria. El más eficaz control se cubre con un presupuesto único del sector público, sin que ello impida que en ese único presupuesto se incluyan los presupuestos de una pluralidad de entes con personalidad jurídica y dotación presupuestaria diferenciada. De igual modo el principio de unidad no se violenta ante la existencia de presupuestos generales de Comunidades Autónomas o entes locales, puesto que este principio es de aplicación dentro de cada ente con poder financiero el cual ha de presentar un único documento incluyendo a todos los organismos de su ámbito financiero. La traducción contable de este principio es la unidad de caja, esto es que los cobros y pagos se centralicen en una única caja lo cual previene frente a cualquier irregularidad derivada de la existencia de cajas múltiples o especiales. 4. Principio de universalidad. La consagración legal de este principio la encontramos en el citado artículo 134.2 CE y en el artículo 33.2 LGP. Este principio —complementario del principio de unidad— implica que todos los ingresos y los gastos han de figurar en el Presupuesto y además de manera explícita o sin compensaciones entre ingresos y gastos. Esto es lo que se conoce cono la regla del Presupuesto bruto. Además este principio exige que no exista afectación entre ingresos y gastos, esto es que los ingresos financien cualquier gasto indistintamente sin estar vinculados determinados gastos a determinados ingresos. La necesidad de incluir la totalidad de ingresos y gastos de manera expresa pretende en último término facilitar la efectividad del control del legislativo, dado que de otro modo, si hubiera compensaciones o un presupuesto neto no se podrían controlar todas y cada una de las partidas de gasto o previsiones de ingresos, pudiendo dificultarse el conocimiento de la verdadera situación de cada Hacienda.  5. Principio de especialidad. Este principio constituye uno de los pilares esenciales en los que descansa el Presupuesto puesto que nos ofrece la clave para comprender el significado autorizante del crédito presupuestario especial en cuanto a la cantidad, calidad y tiempo. En definitiva este principio supone que la autorización para gastar no se concede de forma genérica sino concreta, ni se autoriza una disposición ilimitada de fondos, sino limitada y todo ello en el marco temporal del ejercicio presupuestario. Este principio a pesar de su consideración implícita no ha sido objeto de plasmación constitucional, si bien su regulación en la legislación presupuestaria supone un influjo tal que la disciplina presupuestaria no se puede entender sin la vigencia y aplicación del principio de especialidad en sus tres vertientes: cuantitativa, cualitativa y temporal. De nuevo la idea que subyace es la de evitar cualquier discrecionalidad administrativa al ejecutar el presupuesto, garantizándose que lo autorizado por el Parlamente será —dentro de las excepciones legalmente admitidas— lo que el Gobierno lleve a cabo. 5.1. Especialidad cualitativa. La especialidad cualitativa exige realizar el gasto en la finalidad para la que está autorizada. Desde un punto de vista negativo impide créditos presupuestarios globales o genéricos que no identifiquen claramente el destino o finalidad autorizada. Para ello será necesaria la precisa delimitación y desagregación del crédito autorizado. El artículo 42 LGP establece que los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta Ley. Esta finalidad específica requiere especificar el alcance vinculante y limitativo del gasto teniendo en cuenta la clasificación de los gastos. Así la LGP se refiere a la especificación —o mejor dicho vinculación— de los créditos presupuestarios estableciendo como regla general la vinculación a nivel de concepto. Ello significa, de acuerdo con la clasificación económica de los gastos, que la cuantía de los gastos por debajo del nivel de vinculación —en este caso subconcepto— son meramente informativas y pueden destinarse indistintamente a otras finalidades pero siempre respetando la cuantía global del nivel de vinculación, y todo ello sin necesidad de realizar ninguna modificación presupuestaria. La vinculación presupuestaria plantea otras reglas específicas en función de determinados gastos. Del artículo 43 LGP podemos concluir que la vinculación se produce a nivel de artículo en los gastos de personal y gastos corrientes en bienes y servicios dentro de cada programa de gasto. Por otro lado los créditos destinados a inversiones reales tienen vinculación a nivel de capítulo. Ello significa que en estos casos la especialidad cualitativa se suaviza en tanto en cuanto la vinculación se refiere a un nivel de desagregación menor, significando que se puede variar el destino de los créditos presupuestarios de niveles inferiores. En todo caso, como veremos este principio admite excepciones en forma de modificaciones presupuestarias; en particular serán las transferencias de créditos las que alteren la estricta vigencia de la especialidad cualitativa. 5.2. Especialidad cuantitativa. El principio de especialidad cuantitativa supone que no pueden adquirirse compromisos de gasto por cuantía superior al importe del crédito autorizado, vinculando por lo tanto a la Administración la cuantía autorizada en el crédito presupuestario. Así se desprende del artículo 46 LGP cuando establece que “los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación”.  No obstante existen excepciones a esta vinculación cuantitativa del crédito presupuestario. Fundamentalmente son los créditos ampliables aquéllos que por permitir una disposición no limitativa de fondos públicos suponen una peculiaridad a la especialidad cuantitativa. En último término la generación de créditos y los anticipos de tesorería podrían considerarse como particularidades de este principio por disponerse de cantidades mayores de las previstas inicialmente en la Ley de Presupuestos. 5.3. Especialidad temporal. Esta manifestación del principio de especialidad se traduce en el hecho de que los créditos presupuestarios han de emplearse en el ejercicio presupuestario anual correspondiente para el que aprobaron. Así se desprende del artículo 49 LGP al establecer que “con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las salvedades establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 34 de esta Ley”. En definitiva, los créditos han de emplearse dentro de su ejercicio presupuestario anual para el que fueron aprobados. Las excepciones a esta imputación temporal son las liquidaciones de atrasos a favor de empleados públicos que cobren con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y las obligaciones derivadas de resoluciones judiciales e igualmente las obligaciones de ejercicios anteriores o las incorporaciones de créditos o remanentes legalmente previstas. En todos esos casos aunque los créditos presupuestarios aprobados para un ejercicio no estén afectados al cumplimiento de obligaciones reconocidas en ese ejercicio, podrán imputarse al nuevo ejercicio corriente. Otra excepción a este principio y también al de anualidad que veremos son los gastos plurianuales. Se trata de gastos que se desarrollarán a lo largo de varios ejercicios. Desde el punto de vista presupuestario tales gastos se condicionan a limitaciones sobre el número de ejercicios presupuestarios en el que desarrollarse — cuatro— y sobre la cuantía que se imputa a cada ejercicio posterior. En todo caso, la autorización de este tipo de gastos se subordina al crédito que para cada ejercicio autoricen los Presupuestos para tal fin. 6. Principio de anualidad. El principio de anualidad es una concreción de la misma idea de temporalidad que el principio de especialidad, aunque en este caso la anualidad se refiere al período de tiempo en el que el Presupuesto despliega su eficacia. La vigencia temporal de la norma presupuestaria durante un período de tiempo es la esencia de este principio. El artículo 134.2 CE afirma de manera clara que los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual; por su parte del artículo 34 LGP establece que el ejercicio presupuestario coincide con el año natural. Ahora bien este principio exige que exista un presupuesto —anual— vigente en todo momento que permita la realización de los gastos en el ejercicio presupuestario. El problema deviene cuando la aprobación del nuevo presupuesto no se produce cuando finaliza el año presupuestario, esto es el día 1 de enero. Se trata, en definitiva, de dar respuesta a la necesidad asegurar la continuidad de los servicios públicos y de evitar una cierta parálisis ante la falta de Presupuesto. Para ello la Constitución ha previsto, como excepción al principio de anualidad, la prórroga automática del Presupuesto del ejercicio anterior en el caso de que el nuevo no se aprobara antes del 1 de enero: “Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos” (artículo 134.4 CE). Algunas consideraciones hemos de realizar sobre esta cuestión.  – La prórroga es automática sin necesidad de ningún procedimiento específico o norma que la declare. No obstante es frecuente que cuando se produce la prórroga se apruebe un Decreto-Ley no para autorizar la prórroga sino para regular normas complementarias hasta la aprobación de los nuevos presupuestos. – La duración de la prórroga es indefinida: hasta la aprobación de los nuevos Presupuestos. – Se prorroga la parte dispositiva y los gastos e ingresos del sector público estatal, si bien hay que recordar que el Presupuesto supone mera previsión de ingresos No obstante, “la prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo” (artículo 38.0 LGP). – Se prorrogan las cuantías iniciales de los estados de gastos e ingresos sin abarcar las modificaciones —créditos extraordinarios o suplementos de crédito— que en el ejercicio precedente se hubieran producido. – Las normas de la parte dispositiva de la Ley de Presupuesto que explican y dan sentido a los ingresos y gastos se entenderán prorrogadas, salvo las normas con vigencia indefinida que rebasan la propia prórroga. Las normas no estrictamente presupuestarias contenidas en la ley de Presupuestos tendrán vigencia temporal sólo sí así se establece expresamente. – La posterior aprobación del nuevo Presupuesto tendrá efectos y vigencia anual desde el inicio del ejercicio presupuestario al que va referida. 7. Otros principios. La aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera ha supuesto la plasmación con rango de ley orgánica de algunos principios aplicables al Derecho Presupuestario y que referimos brevemente. El principio de plurianualidad supone que la elaboración de los Presupuestos de las Administraciones Públicas se encuadrará en un marco presupuestario a medio plazo compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y ejecución de los Presupuestos de conformidad con la normativa europea. (Art. 5 LOEPSF). El principio de transparencia exige que la contabilidad de las Administraciones Públicas, sus Presupuestos y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada que permita verificar su situación financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera, así como la observancia de los requerimientos establecidos por la normativa europea. (Art. 6 LOEPSF). El principio de responsabilidad supone que las Administraciones Públicas que incumplan los requerimientos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera a que quedan obligados, o contribuyan al incumplimiento de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa comunitaria, asumirán la parte de responsabilidad que les sea imputable de las responsabilidades que de tal incumplimiento se deriven. (Art. 8 LOEPSF). Finalmente el principio de lealtad institucional establece la obligatoriedad de que las Administraciones públicas adopten ciertos compromisos de actuación en aras a evitar que actuaciones particulares puedan tener un impacto negativo en el conjunto del Estado. (Art. 9 LOEPSF).  IV. PROCEDIMIENTOS PRESUPUESTARIOS. Bajo la denominación de procedimientos presupuestarios nos referimos fundamentalmente a dos elementos de carácter formal: por un lado al ciclo presupuestario, esto es a una serie de fases interrelacionadas que van desde la elaboración y aprobación del Presupuesto, a su ejecución y control, y por otro lado a las modificaciones presupuestarias que pueden acaecer una vez aprobado el Presupuesto. 1. Elaboración y aprobación. Esta fase del ciclo presupuestario pone manifiesto la tensión de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo. Podríamos anticipar que la tensión se decanta hacia el Ejecutivo. Al Gobierno le corresponde un papel fundamental y predominante en materia presupuestaria, mientras que el Parlamento se limita a autorizar lo que propone el Gobierno y a llevar a cabo un mínimo control. El ciclo presupuestario se puede sintetizar en las siguientes fases: – Orden de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado. El Ministerio de Hacienda publica anualmente la orden en la que se dictan las normas de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado del ejercicio siguiente. Con esta orden, se inicia formalmente el proceso de elaboración presupuestaria. – Acuerdo sobre el objetivo de estabilidad presupuestaria y el límite de gasto no financiero del Estado. En el primer semestre de cada año, el Gobierno fija el objetivo de estabilidad para el conjunto del sector público administrativo y cada uno de los agentes que lo integran referido a los tres ejercicios siguientes. El acuerdo se remite a las Cortes Generales para su aprobación o rechazo. Se incluye además el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado para el ejercicio siguiente. – Aprobación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. El Ministro de Economía y Hacienda eleva el anteproyecto para que el Gobierno proceda a su aprobación. El proyecto se remite a las Cortes Generales junto con la documentación presupuestaria legalmente establecida, al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. – Aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado: Después del debate y el proceso de enmiendas en el Congreso y el Senado, se aprueba, en su caso, la Ley de Presupuestos Generales de Estado para que entre en vigor el 1 de enero del ejercicio económico correspondiente. Centrándonos en las fases propiamente dichas de elaboración presupuestaria diremos que partiendo de las previsiones de crecimiento del informe de ciclo, el Gobierno fijará, para un período trianual, en Acuerdo de Consejo de Ministros el objetivo de estabilidad presupuestaria (superávit, equilibrio o déficit) de la Administración General del Estado, CCAA, Entes locales y Seguridad Social. Tras el pertinente debate en Pleno, el Congreso de los Diputados y el Senado se pronunciarán aprobando o rechazando el objetivo de estabilidad aprobado por el Gobierno. En ese Acuerdo del Consejo de Ministros determinará también el límite máximo de gasto no financiero del Presupuesto del Estado para el ejercicio siguiente, y deberá ser también aprobado por las Cortes Generales. Del mismo modo en esta fase inicial han de aprobarse los escenarios presupuestarios plurianuales. Recordamos en este punto que el artículo 29 LOEPSF establece la necesidad de elaborar los presupuestos de las Administraciones Públicas en un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcarán los Presupuestos anuales y a través del cual se garantizará una programación presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública.  Llegados a este punto, el artículo 134.1 CE, establece que “corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado”. El desarrollo de esta iniciativa legislativa en materia presupuestaria se canaliza a través del procedimiento contenido en los artículos 36 y 37 LGP. Corresponde al Ministro de Hacienda elevar al acuerdo del Gobierno el Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. Una vez debatido en Consejo de Ministros, el Gobierno aprueba el Proyecto de Ley de Presupuestos y adopta el acuerdo de remisión del mismo a las Cortes Generales. El artículo 134.3 CE obliga al Gobierno a presentar los Presupuestos ante el Congreso de los Diputados “al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior”, ello implica que la remisión del proyecto de ley deberá efectuarse antes del 1 de octubre del año anterior al que se refiera. Señala el artículo 134.1 CE, que el examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado se atribuye a las Cortes Generales. Las características esenciales del procedimiento de aprobación de los Presupuestos son las siguientes: la potestad legislativa es de ejercicio bicameral; se observa el procedimiento legislativo común, aunque existen algunas especialidades en su tramitación; ésta tiene preferencia frente a otras iniciativas o trabajos de las Cámaras; el debate parlamentario sigue el iter Pleno-Comisión-Pleno. Los Reglamentos de las Cámaras establecen unas limitaciones a la presentación de enmiendas, tanto en el Congreso como en el Senado: – Las enmiendas que supongan aumento de créditos en algún concepto, únicamente podrán ser admitidas a trámite si, además de cumplir los requisitos generales, proponen una baja de igual cuantía en la misma sección. – Las enmiendas que impliquen minoración de ingresos requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación. La aprobación de la Ley de Presupuestos ha de producirse tanto en el Senado como en el Congreso a donde vuelve la norma para su debate final. En el caso de que el Senado vetara la LPGE, ese veto ha de levantarse en el Congreso; en caso contrario el proyecto de ley se devuelve al Gobierno. Si no hubiera veto en el Senado, el Congreso aprobará el texto bien con las enmiendas del Senado o en caso contrario con las modificaciones que finalmente se aprueben en el Congreso. La publicación y entrada en vigor de la Ley de Presupuestos Generales del Estado tiene unos caracteres particulares. Según el artículo 134 CE el plazo de entrada en vigor de la Ley de Presupuestos será en todo caso el primer día de ejercicio económico, siempre que, previamente, la ley hubiera sido publicada en el BOE. Por su parte como es conocido, el artículo 134.4 CE, junto con el artículo 38 LGP, establece que “si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos”. 2. Modificaciones presupuestarias. Las cuantías incluidas en los PGE son susceptibles de ser modificadas posteriormente mediante procedimientos reglados regulados en la LGP. Las modificaciones presupuestarias excepcionan el principio de especialidad presupuestaria en alguna de sus tres vertientes (cuantitativa, cualitativa y temporal), permitiendo que la previsión inicial del Presupuesto pueda adaptarse a las circunstancias sobrevenidas durante el curso del ejercicio presupuestario. El artículo 134. 5 y 6 CE habilita al Gobierno para presentar proyectos de ley que introduzcan cambios en el Presupuesto ya aprobado, siempre que concurran ciertos requisitos.  El punto de partida de nuestro estudio viene constituido, no obstante, por el artículo 51 LGP, cuyo tenor literal reza como sigue: “La cuantía y finalidad de los créditos contenidos en los presupuestos de gastos sólo podrán ser modificados durante el ejercicio, dentro de los límites y con arreglo al procedimiento establecido en los artículos siguientes, mediante: transferencias; generaciones; ampliaciones; créditos extraordinarios y suplementos de crédito; incorporaciones”. 2.1. Créditos extraordinarios y suplementos de crédito. Nos encontramos ante las modificaciones presupuestarias más habituales, en tanto que responden a la filosofía de que el Presupuesto ha de reaccionar ante la aparición de necesidades sobrevenidas, que no pudieron preverse en el momento de su aprobación inicial. Estas modificaciones presupuestarias requieren las siguientes condiciones: a) ha de tratarse de un gasto ineludible que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente; b) inexistencia o insuficiencia de crédito presupuestario, y c) imposibilidad de ampliación de un crédito adecuado, y de cubrir ese gasto con otras modificaciones presupuestarias. En el caso de inexistencia de crédito se solicitará un crédito extraordinario y en el caso de insuficiencia de crédito presupuestario se solicitará un suplemento de crédito. El artículo 55 LGP establece el régimen jurídico general de esta modificación presupuestaria: La financiación de esta modificación está en función del tipo de gasto que se pretende cubrir: Si la necesidad surgiera en operaciones no financieras del presupuesto, el crédito extraordinario o suplementario se financiará mediante baja en los créditos del Fondo de Contingencia o en otros no financieros que se consideren adecuados; si la necesidad surgiera en operaciones financieras del Presupuesto, se financiará con Deuda Pública o con baja en otros créditos de la misma naturaleza (art. 55.1 LGP). La competencia para conceder suplementos de crédito o créditos extraordinarios se basa en las siguientes reglas: “el Consejo de Ministros autorizará los créditos extraordinarios para atender obligaciones del ejercicio corriente, así como los suplementos de crédito cuando se financien con baja en el Fondo de Contingencia” (art. 55.3 LGP). En otro caso, su concesión compete a las Cortes Generales, a partir del Proyecto de ley que elabore el Gobierno. 2.2. Transferencias de crédito. Las transferencias de crédito pueden conceptuarse como traspasos de cantidades entre créditos. Supone una flexibilización de la autorización presupuestaria, y de la especialidad cualitativa; en último término de la vinculación de los créditos presupuestarios. Mediante las transferencias de crédito se establecen traspasos de la totalidad o parte de un crédito de un concepto del presupuesto de gastos a otro y se consigue así afrontar gastos que de otra manera serían irrealizables. Obviamente es más sencillo acudir a la figura de la transferencia de crédito, antes que iniciar la tramitación de un expediente de suplemento de crédito, dada la complejidad y los requisitos exigidos para su aprobación. Eso no implica que las transferencias presupuestarias sean posibles sin ninguna limitación, antes al contrario el artículo 52 LGP establece importantes restricciones a la aplicación de estas transferencias: – “No podrán realizarse desde créditos para operaciones financieras al resto de los créditos, ni desde créditos para operaciones de capital a créditos para operaciones corrientes.  – No podrán realizarse entre créditos de distintas secciones presupuestarias. – No minorarán créditos extraordinarios o créditos que se hayan suplementado o ampliado en el ejercicio. Esta restricción no afectará a créditos con carácter ampliable de las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social, ni a los relativos a la sección 06 Deuda pública” (art. 52.1 LGP). 2.3. Generaciones de crédito. Esta modificación presupuestaria tiene lugar en función de la recaudación efectiva de determinados ingresos, no previstos o superiores a los contemplados inicialmente en el Presupuesto (art. 53 LGP). La obtención inesperada de algunos ingresos expresamente enunciados en la LGP puede suponer una generación de crédito que excepciona el principio de especialidad en su vertiente cuantitativa. El artículo 53 LGP regula el régimen jurídico de las generaciones de crédito. La generación de crédito solo podrá realizarse cuando se hayan efectuado los correspondientes ingresos que la justifican. Por ello resulta claro que la generación de crédito siempre se financiará con un recurso concreto y específico, siendo difícil que por esta modificación sólo se pueda producir un déficit presupuestario. 2.4. Ampliaciones de crédito. Los créditos ampliables son créditos presupuestarios destinados a determinados gastos, cuya cuantía inicial no es limitativa sino que es meramente indicativa. Y ello porque la norma permite que por la propia necesidad de atender tales gastos especialmente importantes con independencia de la cuantía que ello suponga, el importe de tales créditos pueda ampliarse para atender tales obligaciones. En los créditos ampliables el importe del mismo viene determinado por el importe de las obligaciones que ha de cubrir, al contrario de lo que ocurre normalmente. Al tratarse de créditos no limitativos, sino ampliables su importe inicial puede verse alterado en función de las obligaciones reconocidas que haya de atender, siendo éstas las que determinan el importe del crédito y no al revés. El artículo 54 LGP establece que tienen la consideración de créditos ampliables, entre otros: los créditos destinados al pago de pensiones de Clases Pasivas del Estado y los destinados a atender obligaciones específicas del respectivo ejercicio, derivadas de normas con rango de ley, que de modo taxativo y debidamente explicitados se relacionen en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado los destinados a atender el pago de las obligaciones derivadas de la Deuda pública del Estado y de sus Organismos autónomos. (art. 54.1 LGP). los créditos incluidos en los Presupuestos de la Seguridad Social que se recogen en el apartado 2 del artículo 54 LGP, en particular los destinados al pago de las pensiones de todo tipo. Estas ampliaciones de crédito se atienden con diversos recursos: las que afecten a operaciones de los Presupuestos Generales del Estado se financian con cargo al Fondo de Contingencia o con baja en otros créditos del Presupuesto no financiero (art. 54.3 LGP). 2.5. Incorporaciones de crédito. Consiste en la adición de los remanentes de créditos del ejercicio anterior que no fueron utilizados durante ese ejercicio presupuestario, al nuevo ejercicio. Esta modificación presupuestaria supone una excepción al principio de especialidad temporal y de anualidad, puesto que si no fueron utilizados el último día del ejercicio los créditos presupuestarios no afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas quedarán anulados. No obstante, se permite incorporar remanentes de crédito del ejercicio anterior en los supuestos contemplados en el artículo 58 LGP:  – “Cuando así lo disponga una norma de rango legal. – Los procedentes de las generaciones a que se refiere el apartado 2 del artículo 53, en sus párrafos a y e. (los ingresos afectados a la realización de actuaciones determinadas). – Los derivados de retenciones efectuadas para la financiación de créditos extraordinarios o suplementos de crédito, cuando haya sido anticipado su pago de acuerdo con el procedimiento previsto en esta ley y las leyes de concesión hayan quedado pendientes de aprobación por el Parlamento al final del ejercicio presupuestario. – Los que resulten de créditos extraordinarios y suplementos de crédito que hayan sido concedidos mediante norma con rango de ley en el último mes del ejercicio presupuestario anterior”. Por lo que concierne a su financiación, las incorporaciones de crédito que afecten al Presupuesto del Estado se financiarán mediante baja en el Fondo de Contingencia, o con baja en otros créditos de operaciones no financieras. V. EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA. Con el fin de garantizar que los recursos públicos son gestionados y administrados con sujeción al ordenamiento jurídico y bajo los principios de eficacia, eficiencia y economía, la normativa española regula diversos tipos de control: 1. Control interno, se caracteriza por ser llevado a cabo por la propia institución encargada de la ejecución presupuestaria. 2. Control externo, caracterizado por ser realizado por órganos ajenos a la institución objeto de control. Podemos definir el control como las medidas o dispositivos que el ordenamiento establece para asegurar que la gestión del Presupuesto se ajusta a las normas y principios que lo rigen. 1. El control interno en la Administración General del Estado. El control interno es el llevado a cabo por la propia Administración a través de órganos propios especializados a los que, sin embargo, el ordenamiento jurídico dota de autonomía. El apartado 2 del artículo 140 LGP establece que será la Intervención General del Estado (en adelante, IGAE) la que ejercerá, en los términos previstos en la propia LGP, el control interno de la gestión económica y financiera del sector público estatal, con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controle. Así pues, es la IGAE quien ejerce el control interno sobre la totalidad de los órganos o entidades del sector público estatal actuando a través del Interventor General o a través de Interventores delegados. La IGAE ejercerá el control sobre las entidades colaboradoras y los beneficiarios de subvenciones y ayudas concedidas por los sujetos del sector público estatal y de las financiadas con cargo a fondos comunitarios de acuerdo con lo establecido en la Ley General de Subvenciones y en la normativa comunitaria. A su vez, hay tres modalidades de ejercer el control interno: A) Control de legalidad o función interventora; B) Control financiero permanente; C) Auditoría pública. A) Control de legalidad o función interventora. Con carácter general podemos afirmar que el control de legalidad o función interventora consiste en controlar antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven. En concreto, el ejercicio de la función interventora comprenderá:  – La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto, o acuerden movimientos de fondos y valores, aunque según el artículo 151 LGP no están sujetos a este control los contratos menores, los gastos periódicos y de tracto sucesivo, los menores de cinco mil euros, los destinados a procesos electorales y las subvenciones con asignación nominativa – La intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión. – La intervención formal de la orden del pago. – La intervención material del pago. Asimismo, según lo preceptuado en el apartado 1 del artículo 150 LGP, el control de legalidad tiene dos modalidades de ejercicio: 1) La Intervención formal, que consiste en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo, mediante el examen de todos los documentos que, preceptivamente, deban estar incorporados al expediente, es decir, el control de legalidad se basa en el examen documental. 2) La Intervención material, que consiste en la comprobación de la aplicación efectiva de los fondos públicos. Si la Intervención, al realizar la fiscalización o intervención, se manifiesta en desacuerdo con el contenido de los actos examinados o con el procedimiento seguido para su adopción, deberá formular sus reparos por escrito, con cita de los preceptos legales en los que sustente su criterio. Existen determinados gastos que se exceptúan de la fiscalización previa (art. 151 LGP) y por otro lado se ha previsto un procedimiento de fiscalización previa limitada que comprueba sólo la existencia y adecuación de crédito presupuestario, la adecuada competencia y le desarrollo correcto del procedimiento de gasto. B) Control financiero permanente. El control financiero permanente se desarrolla de forma continuada a través de la correspondiente intervención delegada y tiene por objeto comprobar que el funcionamiento de los entes públicos se desarrolla con arreglo a los principios de buena gestión financiera y, en particular, al cumplimiento de la estabilidad presupuestaria y equilibrio financiero. Se trata de verificar de manera continuada la situación y funcionamiento de las entidades del sector público estatal. Este control financiero pretende de mejorar las técnicas y procedimientos de gestión económico-financiera a través de sus informes. El control financiero permanente se basa principalmente en las actuaciones de (artículo 159 LGP): – Verificación del cumplimiento de la normativa y procedimientos aplicables a los aspectos de la gestión económica a los que no se extiende la función interventora. – Seguimiento de la ejecución presupuestaria y verificación del cumplimiento de los objetivos asignados a los programas de los centros gestores del gasto y verificación del balance de resultados e informe de gestión. – Informe sobre la propuesta de distribución de resultados. – Comprobación de la planificación, gestión y situación de tesorería.  – Análisis de las operaciones y procedimientos, con el objeto de proporcionar una valoración de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de buena gestión, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones en orden a la corrección de aquéllas. C) Auditoría pública. Consiste en la verificación con posterioridad y realizada de manera sistemática de la actividad económico-financiera del sector público estatal, mediante procedimientos de revisión selectivos. Se desarrolla de acuerdo con el Plan Anual de Auditorías (artículo 165 LGP) sobre todos los órganos y entidades integrantes del sector público estatal y sobre los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado. La auditoría pública puede revestir tres modalidades: 1. Auditoría de regularidad contable, consistente en la revisión y verificación de la información y documentación contable con el objeto de comprobar su adecuación a la normativa contable y, en su caso, presupuestaria que le sea de aplicación. 2. Auditoría de cumplimiento, cuyo objeto consiste en la verificación de que los actos, operaciones y procedimientos de gestión económico-financiera se han desarrollado de conformidad con las normas que les son de aplicación. 3. Auditoría operativa, que constituye el examen sistemático y objetivo de las operaciones y procedimientos de una organización, programa, actividad o función pública, con el objeto de proporcionar una valoración independiente de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de la buena gestión, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones oportunas en orden a la corrección de aquéllas. 2. El Control Externo: El Tribunal de Cuentas. El control externo del Presupuesto es el realizado por un órgano independiente y distinto de la Administración controlada y, como tal, dotado de personalidad ajena a esta Administración. Según el artículo 136 de nuestra Carta Magna es el Tribunal de Cuentas el órgano encargado de llevar a cabo el control externo y sobre las cuentas del Estado y del sector público. En virtud de lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, su actuación se lleva a cabo a través de dos funciones: A) La función fiscalizadora que consiste en la fiscalización externa y permanente de la actividad económico-financiera del sector público, y B) La función jurisdiccional contable que consiste en el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. El Tribunal de Cuentas depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de las mismas, consistiendo en recibir y censurar las cuentas del Estado y del sector público, verificando el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía, ejerciendo su función en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos público. A) Función fiscalizadora. A través de la función fiscalizadora el Tribunal de Cuentas controla la correcta ejecución de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año. Esta función tiene un contenido más amplio que la ejercida por la IGAE, ya que no se reduce a un control de legalidad, sino que supone también un control de oportunidad.  La función fiscalizadora se caracteriza por ser externa, permanente y consuntiva y consiste en comprobar si la actividad económico-financiera del sector público respeta los principios de legalidad, eficiencia y economía en relación con la ejecución de los estados de gastos e ingresos del Presupuesto. La función fiscalizadora, cuyo ámbito subjetivo recae en el Sector Público al que hemos hecho referencia anteriormente, comprende dos tipos de controles: a) El control de regularidad, que incluye el control de legalidad, cuyo objetivo es la comprobación de que la gestión de las finanzas públicas se realiza según lo previsto en las normas legalmente aplicables y el control financiero, cuyo objeto es constatar si los estados contables rendidos se adecúan a los principios y normas contables de aplicación y si permiten emitir una opinión fundada sobre su representatividad de la situación patrimonial y financiera, así como de los resultados derivados de la actividad desarrollada por la entidad y en el ejercicio económico a que hacen referencia. b) El control operativo, que se lleva a cabo al objeto de evaluar total o parcialmente la gestión de la actividad económico-financiera de la entidad a fiscalizar, atendiendo a la organización y procedimientos implantados y comprobando su adecuación a los principios de economía eficiencia y eficacia. Para llevar a cabo esta función fiscalizadora, el Tribunal de Cuentas desarrolla los procedimientos de fiscalización recogidos en el artículo 31 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu) entre los cuales destaca el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. Según dispone el artículo 10 de la LFTCu, el Tribunal de Cuentas, por delegación de las Cortes Generales, procede al examen y comprobación de la Cuenta General del Estado dentro del plazo de seis meses, a partir de la fecha en que se haya rendido. El Pleno del Tribunal de Cuentas, oído el Fiscal, dictará la declaración definitiva que le merezca para elevarla a las Cámaras con la oportuna propuesta, y dará traslado de la misma al Gobierno. B) Función jurisdiccional contable. Las violaciones del ordenamiento jurídico en el campo presupuestario y del gasto público dan lugar, en ocasiones, a una reacción de naturaleza penal y, en otras ocasiones, la responsabilidad se limita a exigir la reparación del daño causado. En estos últimos casos la responsabilidad indemnizatoria puede reclamarse bien por conducto administrativo bien por la vía del Tribunal de Cuentas, en este último caso recibe la denominación de responsabilidad contable y se regula en el título IV de la LOTCu. El artículo 136.2 de la Constitución alude a la “propia jurisdicción” del Tribunal de Cuentas. La función jurisdiccional contable ha sido configurada por el Tribunal Constitucional como un supuesto de jurisdicción especial (Sentencia 215/2000, de 18 de septiembre, Fundamento Jurídico 7º) y su objetivo es el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurra quien tenga a su cargo el manejo de fondos públicos. Se sustenta en la aplicación de la norma jurídica al acto contable, emitiendo un juicio sobre su adecuación a ella, declarando en consecuencia, si existe o no responsabilidad del gestor de fondos públicos, absolviéndole o condenándole, en cuyo caso, se ejecuta coactivamente su decisión. La responsabilidad contable deriva de las cuentas (entendidas en sentido amplio) que deben rendir todos cuantos tengan a su cargo el manejo de los caudales o efectos públicos y se deducirá contra estos sujetos cuando, con dolo, culpa o negligencia graves, originasen menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público o, en su caso, a las personas o entidades perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas procedentes de dicho sector.  El enjuiciamiento contable y los diversos procedimientos a través de los cuales éste se desarrolla se encuentran regulados en la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas y son los siguientes procedimientos (artículos 63-77 LFTCu): 1) Expedientes de alcance y reintegro. Es el más frecuente y según el apartado 1 del artículo 72 de la LFTCu, debe entenderse por alcance el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. Ello puede deberse bien a una malversación (el sujeto se ha apropiado o desviado para otros fines los recursos) o bien a otro motivo. Si se trata de una malversación, estamos ante una figura de delito, cuyo enjuiciamiento corresponde a la jurisdicción penal. No obstante, al Tribunal de Cuentas le corresponde la determinación de la responsabilidad civil, tanto en el supuesto de malversación, como en otros supuestos en los que el alcance sea debido a otra circunstancia distinta de la malversación. 2) Juicio de cuentas. Es el procedimiento que procede cuando se exigen responsabilidades distintas del alcance, esto es, cuando se exige la responsabilidad derivada de las infracciones previstas en la normativa, exigibles, en principio a través de un procedimiento administrativo; de manera que, en estos casos, la actuación del Tribunal de Cuentas se produce en vía de recurso contra la resolución administrativa, aunque puede darse el caso de que el Tribunal, al serle comunicados los hechos, decida recabar para sí el conocimiento, o, si estos mismos hechos son descubiertos en un expediente de fiscalización, tomar la iniciativa de su enjuiciamiento. 3) Expediente de cancelación de fianzas. En este procedimiento no se ejercitan pretensiones de responsabilidad contable, ya que su única finalidad es constatar la inexistencia de esta responsabilidad en los casos de funcionarios que han debido prestar fianza para el desempeño de su función, para proceder a su cancelación y devolución.