Resumen Parte Exclusiva de PEEC-59-83 PDF

CAPÍTULO XI – EL SECTOR PÚBLICO ARTÍCULO – EL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA 1. INTRODUCCIÓN (Preguntado en examen: febrero 1ª semana, pregunta test de reserva) En los próximos años las necesidades de gasto público derivadas de fenómenos globales, como el envejecimiento de...

CAPÍTULO XI – EL SECTOR PÚBLICO ARTÍCULO – EL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA 1. INTRODUCCIÓN (Preguntado en examen: febrero 1ª semana, pregunta test de reserva) En los próximos años las necesidades de gasto público derivadas de fenómenos globales, como el envejecimiento de la población, el aumento de la desigualdad, la digitalización, las migraciones internacionales, la respuesta a riesgos geopolíticos o la transición ecológica, va en aumento. En las sociedades democráticas, estas necesidades se adoptan de acuerdo a lo que determinen las preferencias sociales. En España, desde los años ochenta, el gasto público se ha aumentado en 15 pp su peso en el PIB, triplicándolo en términos reales per cápita. Esto es el reflejo de la consolidación de un estado de bienestar moderno, con un sistema fiscal equiparable a sus socios europeos. España EU-15 Peso del gasto público como % del PIB en 2019 42 % 46 % Ratio de ingresos públicos 39,2 % 46 % Ratio de deuda pública sobre PIB 2007 35,8 % - Ratio de deuda pública sobre PIB 2021* 118,40 % - *Queda claro la importancia de alcanzar equilibrio entre ingresos y gastos públicos La estructura del gasto en España está sesgada: mayor peso en partidas como pensiones y desempleo, así como pagos por intereses de deuda y menor en educación e inversión pública España EU-15 % gasto destinado a protección social 41,3 % 40,7 % % gasto destinado a inversión pública y transf. capital 6,7 % 8,5 % % gasto destinado a educación 9,5 % 10,8 % El gasto en inversión pública y educación inciden en la acumulación física de capital humano en la economía. La acumulación de capital productivo actúa como catalizador de la inversión privada, favoreciendo las ganancias de productividad del conjunto de la economía. El aumento en educación fomenta la acumulación de capital humano por parte de trabajadores y empresarios, contribuyendo a incrementar tanto su nivel de productividad individual como la eficiencia agregada. La pérdida de peso del gasto público en capital en los presupuestos es un factor que empuja a la baja el crecimiento potencial de un conjunto amplio de economías, tanto desarrolladas como en desarrollo. Estas partidas contribuyen a reducir la desigualdad y a reforzar la equidad intergeneracional. Distinguimos entre:  Políticas redistributivas premercado o predistributivas, como la educación pública. Estas afectan a las capacidades y a los activos que los agentes incorporan al proceso de producción, como las habilidades o nivel educativo, siendo más efectivas que las posmercado  Políticas redistributivas posmercado, como las prestaciones sociales, van dirigidas a atenuar la desigualdad que se produce tras la determinación del nivel de ingresos en la economía, como las transferencias públicas y otros instrumentos de protección social. España muestra un mayor grado de volatilidad fiscal, que podría estar ligado a la respuesta a mayores fluctuaciones en las variables macroeconómicas. 3. EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN PERSPECTIVA INTERNACIONAL 1960 2019 Evolución del gasto público como % del PIB UE-15 23 % 46 % Evolución del gasto público como % del PIB España 22 % 42 % Esta tendencia de aumento del gasto público es más acusada si hablamos de términos per cápita, en términos de paridad de poder adquisitivo, duplicándose en los últimos 20 años tanto en España como en UE-15, tal y como muestra el siguiente gráfico En España, la evolución del gasto público ha sido más acusado en los últimos años, dando lugar a un proceso de convergencia en la ratio de gasto público sobre PIB con UE-15. El aumento del gasto sobre el PIB de 15 pp de España, ha compensado la variación de esta ratio en UE de tan sólo 3 pp, tal y como muestran los siguientes gráficos:  Sin embargo, la brecha entre el gasto en España y la UE-15 y la UE-28 ha aumentado ligeramente desde 1999, reflejo de las dinámicas de la población y de la renta en este periodo (gráfico A2.2) El nivel de gasto público en relación con el PIB es ligeramente inferior en España que en el resto de Europa, tal y como se refleja en la siguiente tabla: EEUU Japón España UE-15 UE-28 Gasto público como % del PIB en 2019 38 % 39 % 43 % 46 % 43 % Ratio de gastos sobre ingresos 2019 - - 107 % 100 % 100 % Gasto público en términos per cápita (€) - - 12.223 17.464 13.987 Ingresos públicos términos per cápita (€) 11.399 17.849 14.169 4. LA COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO SEGÚN SU CLASIFICACIÓN FUNCIONAL (Preguntado en examen: febrero 2ª semana) Se puede agrupar en 5 categorías:  Consumo final o Remuneración de asalariados o Consumos intermedios o Pago de otros impuestos sobre la producción  Prestaciones sociales o Gasto en prestaciones sociales en efectivo o Transferencias sociales en especie  Inversión o Formación bruta de capital fijo o Transferencias de capital  Intereses o Pago de intereses por el servicio de la deuda  Otras transferencias corrientes o Gastos derivados de dotación de recursos propios de la UE o Renta nacional bruta o Resto El grueso del gasto público se lo llevan el gasto en prestaciones sociales y remuneración de asalariados, tal y como muestra la siguiente tabla: España UE-15 UE-28 Gasto en prestaciones sociales 43,9 % 42,8 % 39,2 % Remuneración asalariados (dentro del 25,7 % 23,4 % - gasto en consumo final) Prestaciones sociales + remuneración de 29,3 % 30,2 % 27,7 % asalariados en % sobre el PIB Comparado con la media UE-28, las prestaciones sociales y los intereses son las únicas partidas donde el gasto en España es mayor. España UE-15 UE-28 Gasto en intereses 5,4 % 2% 2% El aumento progresivo de la importancia de las prestaciones sociales en detrimento de la inversión pública hace que en esta última partida se haya reducido en los últimos 20 años: España UE-15 UE-28 Gasto en inversión pública 1999 13,2% 10 % -  Gasto en inversión pública 2019 6,7% 8,5 % - Esto se debe a un fenómeno llamado dominancia social, refiriéndose al crecimiento relativo de los capítulos de gasto dedicados a fines sociales, como resultado de las tendencias demográficas y preferencias de los países desarrollados. 4.1 Gasto en prestaciones sociales (prestaciones sociales en efectivo, transferencias sociales en especie) España UE-15 UE-28 Gasto en prestaciones sociales en 2019 18,4 % 19,5 % 17 % (% sobre PIB) Gasto en prestaciones sociales en 2019 5.363 7.482 5.627 (en términos per cápita) (€) Este gasto ha aumentado desde 2008, como consecuencia de la gran crisis, siendo más intensa y duradera en España, la cual no ha mostrado aún signos de corrección. Este ha aumentado tanto como % del PIB, en términos per cápita y como peso dentro del gasto público. Esta evolución ha ido paralela al progresivo envejecimiento de la población (en 2050 el % de personas en edad de trabajar podría descender en torno a 10 pp) El gasto en prestaciones sociales está determinado por el gasto en pensiones (contributivas, no contributivas y prestaciones sociales directas). Del total del gasto en prestaciones sociales en 2019, más de dos tercios fueron a parar al gasto en pensiones, lo que equivale a un 12,6 % del PIB. Del total del gasto en transferencias sociales, el 8 % fue a parar al desempleo, siendo este % mucho mayor en épocas recesivas (17 % en 2009) 4.2 Gasto en inversión (formación bruta en capital fijo) El gasto en inversión y transferencias de capital, España está a la cola de los países europeos. España UE-15 UE-28 Gasto en inversión y transferencias de 2,8 % 3,8 % 4,3 % capital 2019 Gasto en inversión excluyendo 2,1 % 3% 3,5 % transferencias de capital 2019 La inversión pública en España mostró un cambio muy significativo en su dinámica a raíz de la crisis financiera, a diferencia del resto de países europeos. En 2009, el gasto en inversión como % del PIB mostraba niveles muy elevados en 2009, truncándose a partir de entonces, descendiendo de forma mucho más intensa que el promedio de la UE-15 y UE-28 La ratio de inversión pública sobre inversión empresarial también se encuentra en niveles bajos en comparación a Europa. Aunque mantiene una evolución similar entre 1999-2007, a partir de ahí se produce un desacoplamiento muy acusado. En 2009 la inversión de las AAPP representó un 15,4 % de la inversión empresarial en España, el nivel más bajo de UE-28 solo por delante de Irlanda Esta dinámica ha reducido la inversión de las AAPP por debajo de la depreciación de los activos, lo que ha redundado en un descenso del stock de capital público, especialmente los activos inmateriales (software e I+D) El gasto en inversión puede contribuir a dinamizar el crecimiento potencial de la economía y, así, a la sostenibilidad de las finanzas públicas. 4.3 Gasto en intereses (pagos de intereses por el servicio de la deuda) España UE-15 UE-28 Gasto en intereses 2019 (ratio del PIB) 2,3 % 1,6 % 1,4 % Si lo medimos en términos per cápita, España representa un gasto por persona un 23% superior a la UE-15 y un 52 % superior a UE-28. España pasó de estar por debajo de la UE-15 y UE-28 en 2008 a elevarse hasta sobrepasarlos. Y es que los países con mayores ratios de deuda sobre PIB, muestran mayor gasto en intereses. Un aumento de la vida media de la deuda pública hace que incrementos en los costes de financiación afecten de forma menos perceptible a los gastos por interés. El carácter acomodaticio de la política monetaria, el cual ayuda a reducir los costes de financiación de la deuda pública, permite el descenso paulatino de los gastos por intereses en los últimos años. Aunque esto comporta riesgos y es que aumentos persistentes de tipos de interés presionarían al alza los gastos por intereses, sería una fuente de preocupación sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas. 4.4 Gasto en consumo final (remuneración de asalariados, consumos intermedios y pago de otros impuestos sobre producción) El gasto en consumo de las AAPP se sitúa cerca del 16 % del PIB, 1 pp menos que el de Europa. La remuneración por asalariados es el componente principal del consumo de las AAPP, representando un 57% del total del consumo público, un 10,8 % del PIB, situándose en torno a la media (10,6 y 10,7 UE-15 y 28) El distinto peso de la remuneración por asalariados entre los países refleja la heterogeneidad en los diseños institucionales en la forma de proveer los bienes y servicios públicos. Mientras unos prefieren comprar los bienes y servicios en el mercado (Alemania, Países Bajos), otros prefieren la producción directa (Dinamarca o Rumanía) España muestra un coste por empleado inferior al de UE-15, pero mayor concentración de empleados de las AAPP por cada unidad de PIB, respecto de UE- 28 muestra un coste por empleado superior, aunque la ratio de empleados por PIB es menor en España. 5. LA COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO SEGÚN SU CLASIFICACIÓN FUNCIONAL (Preguntado en examen: febrero 2ª semana) Se distingue en servicios públicos generales, defensa, orden público y seguridad, asuntos económicos, protección del medioambiente, vivienda y servicios comunitarios, salud, ocio cultura y religión y educación y protección social. Existe cinco funciones que concentran el 90 % del gasto total: protección social, servicios de las AAPP, salud, asuntos económicos y educación. El gasto público en España es menor que el de la media UE-15 aunque en algunas partidas menores, como orden público y seguridad, medioambiente y ocio y cultura y religión, en España es ligeramente superior. España UE-15 UE-28 Gasto en protección social 41,3 % 40,7% 37 % Gasto educación (en relación al PIB) 4% 4,9 % 4,9 % Gasto en educación (peso sobre gasto) 9,5 % 10,8 % 11,5% El gasto social (incluye sanidad, educación y protección social) ha aumentado en los últimos años, en la UE-15 en más de 6pp y en España en más de 10 pp del 1999 al 2019 5.1 Gasto en sanidad Partida que concentra gran cantidad de recursos, aumentando un punto entre 1999 y 2019, aunque de 2008 a 2019 mostró tendencia decreciente. Aun así, el gasto en sanidad en España está por debajo de la media europea. En España el gasto en salud es más intensivo en remuneraciones (45 % del gasto en sanidad, en Europa este dato son 10 pp menos), dado que las AAPP son los principales productores de este servicio. Este gasto, al igual que el de educación está altamente descentralizado (más del 90 % del gasto se ejecuta a escala regional) Los otros dos componentes que más consumen el gasto en sanidad son las prestaciones sociales y transferencias en especie (mayoritariamente gasto farmacéutico o gasto en conciertos sanitarios. En 2012 se introdujo el copago farmacéutico, que contribuyó a reducir el gasto en esta categoría) Por subfunciones, el gasto en servicios hospitalarios y ambulatorios concentra el grueso del gasto en sanidad, suponiendo en 2019 un 78 % del gasto en sanidad. No obstante España muestra menor peso relativo en servicios hospitalarios. 5.2 Gasto en educación El gasto en educación como % del PIB en España se ha mantenido por debajo del promedio de la UE en las dos últimas décadas (4%), además de tener una menor importancia relativa sobre el gasto total (9,5 %) Como en otros epígrafes el mayor grueso del gasto en educación va a parar a las remuneraciones de asalariados (70%) Las transferencias sociales presentan un % mayor a escala europea. Esta categoría es exclusivamente para los gastos en conciertos de educación. En cuanto a otras transferencias corrientes, el desembolso se refiere a becas. Esas son ligeramente inferiores a los del resto de Europa. En 2019, las CCAA han sido responsables de más el 90 % del gasto en educación Por subfunciones, tres de cada cuatro euros van a parar a educación infantil, primaria y secundario en detrimento del gasto en educación universitaria, muy por debajo de Europa. 5.3 Gasto en asuntos económicos (subvenciones a distintos sectores económicos, bonificaciones a la contratación y ayudas a la formación de trabajadores o reclasificación pública del gasto realizado a través de contratos de asociaciones público-privadas) Perfil muy procíclico, con mayor volatilidad en España. Entre 1999-2019 este componente como % del PIB mostró tendencia ascendente, llegando a superar, en años previos a la crisis a UE-15 y UE-28, a partir de ahí la caída ha sido muy acentuada en el caso de España. En 2019 España está un poco por debajo que UE- 15 y UE-28. El gasto en asuntos económicos está determinado por el gasto en inversión, representando el 34% del gasto total. Este concentra casi la mitad del gasto total en inversión realizado por las AAPP en 2019. Las subvenciones son el segundo instrumento en importancia para poder materializar las inversiones en asuntos económicos. El gasto en estas es similar a UE-15 (23% del total de gastos en asuntos económicos) Dos de cada tres euros del gasto total en asuntos económicos van a parar a las subfunciones de transporte. Esta incluye principalmente, gastos de capital y gasto a través de subvenciones. 5.4 Gasto en servicios públicos generales de las Administraciones Públicas (pago intereses devengados de la deuda pública, la contribución al presupuesto de la UE, los gastos de funcionamiento de las AAPP o los gastos en investigación básica) Este gasto, en España se encuentra en niveles similares a los de la UE. En términos relativos al total del gasto, España dedica un % ligeramente superior con respecto a los agregados de la UE. La composición y la dinámica del gasto en servicios públicos generales se situó en el 42 % del gasto total en servicios públicos generales. Por subfunciones, los gastos por transacciones de deuda son el mayor determinante del gasto en servicios públicos generales (43 % en España, 29 % UE- 15). Esta partida incluye gastos por pago de intereses de la deuda pública, servicios de intermediación financiera medidos indirectamente (SIFMI: diferencia entre el tipo de interés efectivamente pagado/cobrado y el de referencia). Otras subfunciones, que juntas representan el 85 % del gasto en remuneración de personal del total de gasto en servicios públicos, son los gastos en órganos ejecutivos y legislativos, asuntos financieros y fiscales y asuntos exteriores, así como gasto en servicios generales (gastos de las Administraciones sin asignación concreta) La subfunción de investigación básica (busca aumentar el conocimiento científico de forma general y teórica, sin que este tenga de manera necesaria aplicaciones prácticas inmediatas) supone el 8,2% del gasto total en servicios públicos, 2pp por debajo de la media UE-15. 5.5 Gasto en protección social (gasto en pensiones y otras transferencias sociales) El gasto en protección social es el mayor tanto en España como en la UE. En términos relativos, España dedica un mayor peso que sus agregados europeos. La comparación internacional del gasto en protección social debe tener en cuenta las diferencias institucionales entre países. Por ello, la OCDE propone un concepto de gasto social neto que incluye otros gastos relacionados con la provisión de salud y políticas activas de empleo. El esfuerzo de gasto social en España es del 51,6 %, muy por encima de la media de la UE-15 (45,4 %). Bajo esta métrica, España sería el segundo país de la UE-15 con mayor ratio de gasto social neto sobre gasto público total, solo por detrás de Alemania. El gasto en protección social se materializa a través de prestaciones sociales. En España esto supone el 93 % del gasto de este capítulo, este se ejecuta a través de los Fondos de la Seguridad Social y representa más del 80 %. Por subfunciones destaca la importancia del gasto en transferencias sociales asociadas a edad avanzada (pensiones). También el gasto en protección social relacionado con enfermedades y discapacidades así cómo gasto en desempleo. 5.6 Gasto en otros capítulos Se compone de cinco capítulos, que por orden de importancia son los siguientes:  Gasto en orden público: uso de recursos asignados a los servicios de policía, de protección contra incendios, los tribunales de justicia o el gasto en prisiones.  Gasto en ocio, cultura y religión: gasto en servicios recreativos y deportivos, en servicios culturales, de radio o televisión y en servicios religiosos y otros servicios comunitarios.  Gasto en protección del medioambiente: gastos relacionados con la gestión de residuos y aguas residuales, la reducción de la contaminación o la protección de la biodiversidad y del paisaje.  Gasto en defensa: incluye tanto el gasto en defensa militar como el gasto civil, la ayuda militar exterior o el gasto en I+D relacionado con la defensa.  Gasto en vivienda y servicios comunitarios: urbanismo, desarrollo comunitario, abastecimiento de agua o alumbrado público. 6. CONCLUSIONES España presenta un peso del sector AAPP asimilable al de los países de su entorno, aunque se encuentra en el rango inferior de un grupo de referencia de países europeos (UE-15), con niveles por debajo del promedio, y con un nivel de ingresos públicos necesario para financiar el gasto muy inferior a la media La composición del gasto público en España está sesgada hacia partidas como las pensiones y las prestaciones por desempleo, en detrimento de otras partidas, como la educación y la inversión. Cabe destacar que el nivel actual de gasto público en España es elevado en relación con su nivel de ingresos públicos. Cualquier aumento en los niveles de gasto público en España solo sería compatible con la sostenibilidad de las finanzas públicas si se acompaña de medidas por el lado de los ingresos públicos. ARTÍCULO – FINANCIACIÓN AUTONÓMICA: UNA BREVE INTRODUCCIÓN 1. INTRODUCCIÓN (Preguntado en examen: ninguna pregunta) En España dos sistemas de financiación: el sistema foral o de concierto (País Vasco y Navarra), el sistema ordinario o de régimen común, que se aplica con algunas peculiaridades en el caso de Canarias. El Estado mantiene control directo sobre parte de los rendimientos tributarios generados en territorio común y los utiliza para financiar sus competencias y complementar los ingresos de las CCAA no forales de menor renta. En las forales, son las haciendas territoriales las que recaudan la totalidad de los tributos (excluyendo las cotizaciones sociales) y después transfieren a la Hacienda central una cuota. 2. LAS COMUNIDADES DE RÉGIMEN COMÚN (Sistema Fiscal Régimen Común) (Preguntado en examen: febrero 1ª y 2ª semana)  Reparto de recursos y competencias tributarias entre administraciones que determina la capacidad fiscal bruta de las CCAA y su margen para subir o bajar los impuestos que les han sido cedidos.  Fórmula de necesidades de gasto que describe como habrían de repartirse los recursos disponibles entre territorios para que todos ellos pudieran financiar unos servicios similares. Se instrumenta a través del cálculo de una variable de población ajustada que sustituye a la población real de cada territorio a efectos de muchos de los cálculos que exige el SFRC.  Transferencias que fluyen entre regiones y de la Administración Central hacia las CCAA para igualar los recursos con los que cuentan territorios con distintos niveles de renta para prestar los servicios de su competencia, y/o reducir las discrepancias existentes entre la capacidad fiscal de cada territorio y sus necesidades de gasto EL REPARTO DE RECURSOS Y COMPETENCIAS TRIBUTARIAS Con la excepción del Impuesto de Sociedades, que corresponde al Estado en su integridad, los rendimientos de los grandes tributos (IRPF, IVA e Impuestos Especiales) se reparten aproximadamente a partes iguales entre las CCAA y la Administración Central, mientras que las primeras tienen cedidos totalmente una serie de impuestos menores entre los que se incluyen el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP y AJD), Sucesiones y Donaciones (ISD), Electricidad y Matriculación. Hay que distinguir entre recaudación real y la recaudación normativa o teórica, (intenta aproximar lo que cada comunidad habría recaudado si todas aplicasen las mismas escalas impositivas y fuesen igualmente eficientes). La magnitud relevante es la recaudación normativa: aportaciones de las CCAA a mecanismos de nivelación horizontal y transferencias estatales que éstas perciben dependen de sus ingresos tributarios teóricos, pero no de sus ingresos reales. LAS NECESIDADES DE GASTO Y LA POBLACIÓN AJUSTADA Fórmula de necesidades de gasto: estimación de financiación que debería recibir cada comunidad para que todas puedan prestar servicios similares, teniendo en cuenta los costes relativos de provisión de los mismos en cada territorio. La función de los mecanismos de nivelación es la de reducir las diferencias de recursos por unidad de necesidad que se observan en primera instancia entre territorios ricos y pobres. Las necesidades de gasto se calculan cada año utilizando una fórmula en la que entran factores demográficos y geográficos con mayor incidencia sobre la demanda de los principales servicios públicos gestionados por las autonomías y sobre sus costes unitarios de provisión. La dispersión de la población se mide a través del número de entidades singulares de población existente en cada territorio. La población protegida equivalente a efectos de gasto sanitario se calcula ponderando la población protegida por el Sistema Nacional de Salud, dividida en siete tramos de edad, en proporción al nivel relativo de gasto sanitario per cápita de cada tramo. La fórmula de reparto se utiliza para calcular la población ajustada de cada CCAA (recoge las necesidades de gasto regionales). Lo que se reparte es la población total del conjunto de las comunidades de régimen común, consiguiendo ponderar las poblaciones regionales por un factor que recoge el coste diferencial por habitante en cada territorio de los principales servicios públicos. Se introduce una corrección por el hecho de que los costes por habitante de los servicios públicos serán mayores en las comunidades más envejecidas o más extensas. Dividiendo la financiación real de cada comunidad por su población ajustada se obtiene un indicador de financiación por unidad de necesidad. LOS MECANISMOS DE NIVELACIÓN  Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales de carácter horizontal: se nutre con un 75% de ingresos tributarios teóricos de las CCAA y con aportación adicional del Estado. En conjunto supone más del 75% de los recursos totales del sistema. Se reparte entre las autonomías en proporción a sus necesidades estimadas de gasto o población ajustada, generando flujos horizontales de recursos entre regiones ricas y pobres que mitigan las disparidades de partida en términos de recursos tributarios por habitante a igual esfuerzo fiscal.  Fondos de Suficiencia, Cooperación y Competitividad: de carácter vertical que van desde la Administración Central hacia las CCAA (o inversa). Peso muy importante del statu quo, nivel de renta per cápita, densidad de población, su tasa de crecimiento, existencia de segunda lengua cooficial y resultados del resto del sistema en relación con la media o con la capacidad  fiscal de cada territorio. Se incluye financiación para las competencias no homogéneas (ej. policía autonómica, gestión de instituciones penitenciarias) LOS RESULTADOS DEL SISTEMA (1) Ingresos tributarios de cada región, calculados con criterio normativo (2) Fondo de Garantía (3) Fondos “verticales” (Suficiencia, Cooperación y Competitividad) (4) Recursos adicionales que la CCAA de Canarias obtiene fuera del sistema ordinario de financiación gracias al peculiar Régimen Económico y Fiscal (REF). (5) Financiación teórica o normativa total de las CCAA calculada a competencias homogéneas, incluida la recaudación normativa de los recursos REF. (6) Sirve para corregir la recaudación normativa oficial, que sobrevalora los recursos disponibles y distorsiona las comparaciones entre CCAA. También corrige a la baja la valoración oficial de las competencias singulares para deshacer los engañosos efectos sobre la financiación aparente a competencias homogéneas de algunas regiones que se derivan del arbitrario aumento en la valoración de las políticas lingüísticas incluido en el último acuerdo de financiación (7) Financiación efectiva (8) Dividiendo el (7) por la población ajustada se obtiene la financiación efectiva por habitante ajustado o “por unidad de necesidad” de la que disfruta cada comunidad (1) Ingresos tributarios homogéneos: se obtienen sumando a los ingresos normativos por tributos cedidos los Recursos REF, los rendimientos del IAJ e IDEC que corresponden a las autonomías y el ajuste por homogeneización a la recaudación normativa oficial de los tributos cedidos tradicionales, dividiendo el resultado por la población ajustada y normalizándolo después por la financiación efectiva media por habitante ajustado en 2021 (2.963 euros) La partida más importante de ingresos de las CCAA es la que recoge sus ingresos tributarios homogeneizados, que suponen el 92% de la financiación efectiva a competencias homogéneas. El siguiente gráfico nos permite visualizar el impacto de los diferentes componentes del sistema de financiación sobre los recursos con los que cuenta cada comunidad. La línea negra corresponde a la capacidad fiscal bruta (ingresos tributarios homogéneos). El Fondo de Garantía, reduce las disparidades de recursos entre regiones respetando básicamente su ordenación inicial por capacidad fiscal bruta. El efecto de las transferencias verticales que nos llevan de la línea azul a la roja aumenta la dispersión de la financiación por habitante ajustado y altera la ordenación de las CCAA hasta hacer que el reparto final de la tarta se parezca muy poco a la distribución inicial de los ingresos tributarios brutos. En el año 2002, algunas regiones disfrutaban de una financiación por habitante ajustado superior en casi veinte puntos al promedio, mientras que la comunidad peor tratada se situaba casi diez puntos por debajo de esta referencia. En 2021 la situación era muy similar. Comparando ambos años, vemos que existe inercia en el sistema, pero también se observan cambios de posición con el paso del tiempo. El caso más llamativo es el de Baleares, que gana casi 23 puntos entre un año y otro. Por otro lado, Extremadura, Madrid, Canarias y Cataluña ganan entre 2 y 4 puntos, mientras que Andalucía, Murcia y la Rioja pierden entre 4 y 5 puntos. La variabilidad de la financiación relativa a lo largo del tiempo ha sido considerable. El rango de variación, definido como la diferencia entre los valores máximo y mínimo del índice de financiación relativa de una comunidad dada durante el período analizado, ha sido de 10,6 puntos en promedio y supera los quince puntos en los casos de Canarias y Baleares. FLUJOS DE NIVELACIÓN REGIONAL El sistema de financiación regional español genera importantes flujos netos de recursos entre el Estado y las comunidades autónomas y de estas entre sí que tienden a igualar la financiación por habitante ajustado de los distintos territorios. 3. LAS COMUNIDADES FORALES (PAÍS VASCO Y NAVARRA) (Preguntado en examen: febrero 2ª semana y septiembre) El llamado sistema de concierto o convenio otorga a los territorios forales un nivel muy elevado de autonomía fiscal. Éstos recaudan íntegramente las principales figuras tributarias (con la excepción de las cotizaciones sociales) y regulan la mayor parte de las mismas sujetas a las restricciones que impone la UE y a algunas limitaciones generales. Puesto que los rendimientos del grueso de los impuestos se atribuyen a las haciendas forales, la normativa establece que la contribución de los hogares y empresas vascos y navarros a la financiación de los servicios comunes que presta el Estado se canalizará a través de una transferencia de estas haciendas a la hacienda estatal. Esta transferencia se conoce como cupo en el caso vasco y como aportación en el navarro. Se establecen mecanismos de compensación entre las distintas haciendas para adecuar el reparto final de los ingresos tributarios al de las cargas fiscales efectivamente soportadas por los residentes en cada territorio. El punto de partida para el cálculo del cupo y la aportación ha de ser un desglose del gasto del Estado en dos componentes:  El gasto o cargas asumidas, corresponde al gasto del Estado que está ligado a las competencias que han sido asumidas en cada territorio foral por la CCAA o por las diputaciones.  Las cargas no asumidas, engloba el gasto estatal en todo el territorio nacional en materias que no han sido transferidas a las instituciones forales. Las haciendas forales contribuyen a financiar sólo este componente del gasto estatal, que correspondería aproximadamente al gasto que tendría que realizar el Estado si todas las comunidades autónomas tuviesen las mismas competencias que el País Vasco o Navarra. Para llegar a la base del cupo (o la aportación) se parte de las cargas del Estado que no han sido asumidas por las instituciones forales. Seguidamente, de esta cantidad se descuenta el déficit del Estado (para evitar que el País Vasco y Navarra puedan terminar "pagando dos veces" por el mismo gasto estatal). Para evitar este "doble cargo" se ha optado por que el País Vasco y Navarra hagan lo mismo que el Estado: que no paguen en cada ejercicio por la parte del gasto estatal no asumido que se financia con déficit pero que asuman en el futuro la fracción que les corresponde de los intereses y amortizaciones ligados al incremento resultante de la deuda del Estado. Para calcular el importe del cupo y la aportación, su base ajustada por el déficit estatal se multiplica por un índice de imputación que ha de reflejar la capacidad de pago de cada comunidad foral de acuerdo con el peso de su renta en el total nacional. La cantidad obtenida se somete a unos ajustes con el fin de llegar al cupo o aportación líquidos a pagar. La mayoría de estos ajustes consisten en descontar de la base del cupo o aportación los ingresos estatales no concertados o convenidos (aquellos que el Estado ingresa directamente en su integridad por provenir de fuentes distintas de los tributos que las haciendas forales recaudan en su territorio en virtud del Concierto o el Convenio). Otra pieza importante del sistema foral es el ajuste a consumo del IVA. Se trata de un ajuste técnico que se realiza para que cada administración se quede con la parte del IVA que soportan sus ciudadanos, y no con la que se ingresa físicamente en su territorio, que puede ser muy distinta. El ajuste es necesario por dos razones:  Puesto que la recaudación del IVA que grava las importaciones desde países no comunitarios es responsabilidad exclusiva del Estado, éste debe transferir a las haciendas forales la parte de tales ingresos que corresponde al consumo vasco o navarro de bienes importados.  Incluso en el caso del IVA por operaciones interiores (que grava también las adquisiciones intra-comunitarias), quien recauda en primera instancia el tributo no es necesariamente el que realmente lo soporta. Mientras que el impuesto lo terminan pagando los consumidores finales, los ingresos los realizan las empresas en proporción al valor añadido en cada una de las etapas del proceso de producción, generalmente en la región en la que está localizada su sede social. Puesto que no hay ninguna garantía de que  productores y consumidores estén distribuidos de la misma forma en el territorio, resulta necesario realizar un ajuste que ha de tener en cuenta el peso de cada comunidad foral en el consumo y en la base del impuesto a nivel nacional. Los cálculos del importe del cupo y la aportación no se han hecho nunca públicos y todo hace pensar que las valoraciones de los servicios no transferidos del Estado que se recogen en la ley del cupo y el acuerdo sobre la aportación están fuertemente sesgadas a la baja. Los coeficientes de consumo y producción que se utilizan para el cálculo del ajuste del IVA no reflejan bien las magnitudes que deberían medir. Como resultado de ambos factores, el cupo y la aportación son muy inferiores a lo que exigiría una aplicación razonable de la normativa vigente y eso hace que los territorios forales disfruten de niveles de financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas muy superiores a los del resto de las comunidades autónomas 4. ¿HA FUNCIONADO BIEN EL SISTEMA? (Preguntado en examen: ninguna pregunta) España tiene un sistema de financiación regional perfectamente equiparable a los de los países federales de nuestro entorno, tanto en términos de su estructura como de sus resultados. En las cuatro décadas transcurridas desde su puesta en marcha, los sucesivos modelos de financiación han ido adaptándose de manera satisfactoria a la creciente descentralización del país, permitiendo la transferencia ordenada de competencias a las nuevas administraciones regionales creadas en la Constitución de 1978 y dotando a éstas de una autonomía financiera cada vez mayor mediante la cesión gradual de una amplia cesta de tributos con margen para modificar sus tipos de gravamen y otros elementos importantes. El sistema ha garantizado un elevado grado de nivelación entre CCAA, contribuyendo de manera muy significativa a mantener la cohesión territorial y social del país. Presenta algunos problemas importantes:  Sistema excesivamente complicado y poco transparente proveniente del sistema de transferencias verticales.  No responde a un criterio claro de reparto y nivelación, sino que genera una cuestionable distribución de recursos entre CCAA que se caracteriza por una elevada desigualdad y por la introducción de cambios caprichosos en su ordenación en términos de recursos por habitante ajustado. Existe un abanico del 25% entre las regiones mejor y peor tratadas  Sufre de un déficit de autonomía de ingreso y de responsabilidad fiscal que limita la capacidad de actuación de los gobiernos regionales y tiende a generar un exceso de gasto.  Incumple el principio de responsabilidad o equivalencia fiscal. Este principio exige que cada nivel de gobierno aparezca ante sus ciudadanos  como responsable no sólo de sus decisiones de gasto sino también de las cargas tributarias que han de financiarlas. Cuando este principio se incumple, surgen disfunciones que pueden afectar a todos los niveles de gobierno. El problema adopta la forma de una restricción presupuestaria blanda, esto es, de la percepción de que es posible trasladar una parte significativa de sus costes a la Administración Central, que terminará financiándolos mediante aportaciones adicionales de fondos o la condonación de la deuda acumulada. El mecanismo natural de disciplina fiscal en una democracia deja de funcionar y resulta muy difícil resistir la presión para incrementar el gasto. La Administración Central puede sufrir también de una tendencia similar a imponer a las CCAA un exceso de obligaciones gravosas sin preocuparse excesivamente de su financiación, como sucedió por ejemplo con la Ley de Dependencia. ARTÍCULO – ALGUNAS REFLEXIONES AL HILO DEL DEBATE SOBRE EL CONCIERTO CATALÁN. 1. INTRODUCCIÓN los elevados costes que tendría la implementación del acuerdo apuntan a la necesidad de buscar una vía alternativa, que no debería comprometer ni el principio de solidaridad ni la autonomía del Gobierno central. Incorporar al Govern de la Generalitat a un consenso sobre el sistema sería muy deseable, aunque no a cualquier precio, y existen bases para al menos intentarlo. 2. ¿QUÉ DICE REALMENTE EL ACUERDO? Puede dividirse en tres bloques:  El diagnóstico de la situación de partida y los objetivos generales del sistema propuesto: Cataluña padece una infrafinanciación sostenida en el tiempo que supera lo que cabría esperar en un modelo de solidaridad entre territorios. Los distintos modelos de financiación autonómica han comportado graves deficiencias para Cataluña que se traducen en una insuficiencia financiera crónica que limita el gasto en políticas públicas, incluyendo la sanidad, los servicios sociales, la vivienda o las infraestructuras. Se propone impulsar un sistema de financiación singular que avance hacia la plena soberanía fiscal, basado en la relación bilateral con el Estado y la recaudación, gestión y liquidación de todos los impuestos y la cesión de sus rendimientos. En resumen, se trata de una gradual cesión a la Generalitat de todas las competencias del Estado en materia de gestión tributaria, así como los medios materiales y personales necesarios a tal efecto y de la titularidad en  primera instancia de los rendimientos de los tributos estatales, así como de un aumento importante de su capacidad normativa en materia tributaria.  La regulación de la gestión tributaria en Cataluña: el acuerdo exige que la Agencia Tributaria de Cataluña asuma progresivamente la gestión, recaudación, liquidación, inspección y disponibilidad de todos los impuestos soportados en Cataluña, así como un aumento sustancial de la capacidad normativa de la Generalitat en materia tributaria, en coordinación con el Estado y la UE y de sus recursos. La Generalitat haría una aportación a la caja del Estado que tendría dos componentes: o Cubrir el coste de los servicios que el Estado siga prestando: sólo se dice que se instrumentará mediante un % de participación en los ingresos tributarios de la Generalitat, por lo que no sería un cupo como el vasco, aunque parecido. Habría que partir de una valoración periódica del coste de los servicios relevantes basándose en los ingresos cedidos a la Generalitat o Cuota de solidaridad para contribuir a complementar la financiación de otros territorios de menor renta.  Las aportaciones financieras de la Generalitat al Estado y el funcionamiento y límites de los mecanismos de solidaridad interterritorial: la aportación catalana a las finanzas del Estado incluye la aportación por el coste de los servicios que el Estado presta en Cataluña y la aportación a la solidaridad. La aportación a los gastos del Estado se establecerá a través de un % de participación en los ingresos tributarios. La aportación a la solidaridad ha de ser explícita y deberá reflejarse de manera transparente. La Generalitat deberá contribuir a la solidaridad con las demás CCAA con el fin de que los servicios prestados por los distintos gobiernos autonómicos a sus ciudadanos puedan alcanzar niveles similares, siempre que realicen un esfuerzo fiscal también similar. La solidaridad ha de estar limitada por el principio de ordinalidad. La financiación de Cataluña deberá respetar dicho principio. Las contribuciones de las CCAA por habitante ordenadas e una escala de mayor a menor, deberán mantener el mismo orden que en la escala de lo que reciben. Esta aportación se formula en términos de recursos per cápita en lugar de por habitante ajustado, lo que puede limitar la redistribución hacia territorios con elevados costes por habitante. 3. ALGUNAS REFLEXIONES EN TORNO AL DEBATE SOBRE EL ACUERDO El hilo conductor del acuerdo es la dudosa coherencia interna del acuerdo, que busca, por un lado, mejorar sustancialmente la situación de una región grande y no particularmente mal financiada y, por otro, garantizar la equidad del sistema y la solidaridad territorial. a) ¿ES BUENA IDEA DESCENTRALIZAR LA GESTIÓN TRIBUTARIA? Parece que el núcleo del acuerdo sea la apuesta por dotar a la Generalitat de plenas competencias sobre recaudación y gestión de todos los impuestos estatales. La gestión tributaria es una actividad en la que existen enormes economías de escala y alcance y en la que resulta crucial el acceso a la información más completa posible sobre el contribuyentes, en todo el territorio y en todas las actividades relevantes. Trocear la AEAT resultaría en mayores costes de gestión y una menor efectividad en la lucha contra el fraude. Si optamos por esta vía, será también necesario establecer complejas regulaciones sobre los puntos de conexión entre las distintas haciendas implicadas (quién se ocupa de qué y quién se queda con qué) que incrementarán aun más los costes de gestión y también los de cumplimiento que soportan los contribuyentes, particularmente las empresas, que en muchos casos tendrán que presentar varias declaraciones en lugar de una sola. b) LA PUGNA POR LAS LLAVES DE LA CAJA Las razones para exigir el monopolio de las competencias de gestión tributaria tienen poco que ver con la eficiencia o incluso con la defensa de la autonomía. De lo que se trata realmente es de hacerse con las llaves de la caja con el fin de reducir su aportación financiera al Estado y quedarse con la mayor parte posible de lo que los nacionalistas consideran “su dinero.” El agente que tiene el dinero en la mano negocia con ventaja en temas de financiación territorial y suele ser capaz de obtener términos muy favorables, especialmente si sólo representa intereses de parte y su sentido de lealtad al conjunto es débil o inexistente. Una agencia tributaria propia que recaude todos los impuestos en la comunidad sería una de esas estructuras de estado que tan prioritarias son para los nacionalistas catalanes, entre otras cosas porque serían imprescindibles para que una declaración unilateral de independencia. c) ¿FEDERAL O CONFEDERAL? Y ¿QUÉ PASA POR AHÍ FUERA? Los defensores del concierto catalán creen que supone un avanza hacia la federalización del Estado, forma de parecernos a países más avanzados como Alemania, EEUU o Canadá. Pero los sistemas federales de dichos países se caracterizan por la existencia de un equilibrio entre gobierno central o federal y gobiernos de ámbito subnacional. En ninguno de esos países se ha planteado la posibilidad de que el Gobierno Central deje de tener poder fiscal en buena parte del territorio nacional, que es lo que se pretende aquí. Abrir la puerta a la generalización del sistema de concierto, supondría romper el equilibrio a favor de los territorios que ahora mismo existe, lo que marcaría el inicio del desguace del estado federal que ya tenemos en la práctica para iniciar una deriva hacia un estado confederal disfuncional que no tiene nada que ver con el de los países a los que nos gustaría parecernos. El coste podría ser enorme. Los hacendistas alemanes son conscientes de la ineficiencia de sus sistemas y no suelen recomendar su adopción a países amigos. d) LA SOLIDARIDAD Y SUS LÍMITES El principio de ordinalidad no consiste en dar más al que más tiene de partida, sino en no quitarle tanto que quede en peor situación que los beneficiarios de su solidaridad. Lo que el principio exige es que la aplicación del sistema de financiación regional no altere la ordenación de los territorios en términos de recursos por habitante ajustado, calculados a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal – de la misma forma que la aplicación del IRPF no debería alterar la ordenación por renta de los contribuyentes con circunstancias familiares similares, y de hecho no lo hace. SI calculamos la capacidad fiscal de cada territorio (los ingresos tributarios que tendría cada uno si todos ellos aplicasen la misma normativa sin hacer uso de sus competencias para subir o bajar impuestos), calculamos su población ajustada (población equivalente que resultaría de ajustar la población real en función del coste unitario de darle a ésta los servicios que son competencia de todas las CCAA, dividiendo la capacidad fiscal por la población ajustada, tendríamos un indicador de los recursos por unidad de necesidad de los que dispondría cada comunidad, antes de aplicar los mecanismos de nivelación del sistema de financiación y de subir o bajar los impuestos sobre los que tiene capacidad normativa. Lo lógico es que los mecanismos de nivelación del sistema se utilicen para transferir recursos desde las comunidades que cuentan con más holgura en estos términos hacia las que van más justas, reduciendo así las disparidades entre ellas. Se dice que la financiación de Cataluña ha de respetar el principio de ordinalidad, cuando lo lógico sería tratar la ordinalidad como una propiedad exigible del conjunto del sistema y, por lo tanto, aplicable en los mismos términos a todas las comunidades. De hecho, no está nada claro cómo habría que aplicar la ordinalidad tan sólo a Cataluña. Presumiblemente, habría que garantizar que es la tercera en financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal, pero ¿cómo llegamos ahí desde la situación actual? ¿Le damos a Cataluña un suplemento (¿financiado cómo?) para situarla justo detrás de la Rioja y Cantabria, o reducimos la financiación de siete de las nueve comunidades que con datos de 2022 están por delante de ella? Es poco funcional: no se puede regular un sistema nacional desde una norma cuyo ámbito de aplicación es autonómico, entre otras cosas porque puede haber otras de igual rango que digan cosas distintas e incluso contradictorias. Si queremos que el sistema de financiación autonómica respete la ordinalidad, habrá que incluirlo, no en el Estatut o en una nueva ley reguladora de un sistema singular para Cataluña, sino en la LOFCA y habría que incorporar tal principio al diseño del sistema, en lugar de tratar de imponerlo ex post con algún parche. El Gobierno catalán no puede pretender situarse fuera del régimen común y a la vez influir sobre su diseño, porque entonces no estará presente en la mesa relevante y porque los demás actores no estarán muy predispuestos a escucharle en tales circunstancias, tenga o no razón. e) LA VERDADERA AMENAZA A LA SOLIDARIDAD NO ES EL CONCIERTO CATALÁN, SIN LAS BAJADAS DE IMPUESTOS DE CIERTAS CCAA, ESPECIALMENTE MADRID La solidaridad o la redistribución entre territorios no tiene nada que ver con lo que haga cada uno de ellos internamente con sus impuestos en legítimo uso de su autonomía. Tal como está diseñado el sistema de financiación, la contribución a la caja común se calcula, con buen criterio, antes de que la comunidad baje o suba los impuestos que puede modificar y por lo tanto no depende de sus decisiones en este ámbito. Aunque Madrid, o cualquier otra comunidad, baje el IRPF a sus ciudadanos, el sistema no le asigna más ingresos y no reduce sus contribuciones a los mecanismos de nivelación, como el Fondo de Garantía. Por tanto, cuando Madrid baja sus impuestos, tiene que apechugar con las consecuencias, en forma de peores servicios o menores prestaciones. En el caso catalán se pretende reducir la aportación de la comunidad a otros territorios a cuyos ciudadanos no se les da la oportunidad de votar sobre la cuestión. Se suele argumentar que las comunidades que optan por bajar sus impuestos no tienen derecho a reivindicar una mejor financiación. Es verdad que nadie tiene derecho a bajar sus impuestos y luego pedir que se le compense por la pérdida de ingresos resultante. Desde luego el sistema no lo permite. Pero puede haber regiones, como podrían ser Murcia o la Comunidad Valenciana, que reclaman una mejora de la financiación porque el sistema las trata de forma muy desfavorable y que tienen gobiernos partidarios de rebajar la presión fiscal en la medida de lo posible. La valoración de si uno está bien o mal financiado ha de hacerse “a igual esfuerzo fiscal”, esto es, antes de subir o bajar los impuestos que tienes cedidos. Si con ese criterio tienes motivos razonables de queja, por supuesto que tienes derecho a pedir más dinero, pero esto no prejuzga qué tienes que hacer con él. Una posibilidad puede ser usarlo para bajar tus impuestos, aceptando el inevitable precio implícito en peores servicios. Los ciudadanos ya dirán si les parece bien o no en las urnas, pero no hay un criterio moral absoluto que establezca que bajar impuestos es necesariamente malo y subirlos necesariamente bueno. Son opciones políticas igualmente legítimas.