Cours de Droit Budgétaire 2019/2020 - Université Hassan II Casablanca (PDF)

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Université Hassan II Casablanca Faculté des sciences juridiques, économiques et sociales Mohammedia Cours Le droit budgétaire TROISIEME SEMESTRE DROIT TRONC COMMUN Dispensé par : Pr ABA NAIMA Année universitaire 2019/2020 1 Introduction I- Définition du concept Finances publiques L’expression « finances publiques » désigne à la fois les fonds relevant des diverses activités publiques et la science qui s’y rapporte. La science des finances consiste en « l'étude des moyens par lesquels l'Etat se procure les ressources nécessaires à la couverture des dépenses publiques et en repartit la charge entre tous le citoyens» (G. Jèze) Les finances publiques ont pour objet l’étude des aspects juridiques, politiques, et économiques des recettes et des dépenses du budget des collectivités publiques. Elles retracent l’activité financière de l’Etat, cette activité qui est représentée par les dépenses et les recettes et doit satisfaire les besoins collectifs et réaliser le développement économique et social. Partant de cette définition, la théorie financière fut essentiellement préoccupée par l'étude des règles juridiques, administratives, ou constitutionnelles auxquelles devraient se plier les activités financières de l'Etat. Ces règles et procédures concernent:  L'établissement du budget et l'exécution des dépenses et des recettes publiques  L'établissement et le recouvrement de l'impôt;  La gestion de l'emprunt. Exprimée au XIXe siècle par le baron Louis, par Léon Say et par d’autres financiers, celle-ci manifestait par ses maximes le souci de l’État libéral de limiter au strict minimum les tâches de l’État — donc ses dépenses —, réservant la plus grande part des activités à l’initiative privée ; les finances publiques devaient pour l’essentiel couvrir les frais de police, de justice, d’armée et de diplomatie. Avant 1914, en France, les dépenses publiques ne dépassaient pas 15 p. 100 du revenu national. Aujourd’hui, intervenant largement dans la vie économique et sociale et exécutant de multiples tâches d’intérêt général, toute collectivité publique engage des dépenses dont le financement nécessite des ressources ; celles-ci sont prélevées par la contrainte fiscale et parafiscale sur l’ensemble des ménages et entreprises, ainsi qu’a pu l’écrire Laufenberger : « Les finances publiques apparaissent donc comme une disposition autoritaire, rarement contractuelle (emprunts), par la collectivité organisée sur une partie plus ou moins forte du produit national afin de réaliser des tâches dites publiques ou d’intérêt public. » II- Le contenu des finances publiques Les finances publiques impliquent :  Des dépenses publiques, dont l’étude permet de connaître les tâches imparties à la collectivité publique qui les réalise : dépenses traditionnelles de pure administration (justice, police, défense nationale, relations diplomatiques) ; dépenses d’ordre éducatif et culturel ; dépenses d’action économique (soutien à l’agriculture, subventions aux entreprises déficitaires des secteurs de l’énergie et des transports, aide à l’exportation) ou d’action sociale (santé publique, famille, logement social, chômage, sécurité sociale).  Des ressources publiques, dont la principale est constituée par le produit des impôts ; l’étude du système fiscal permet de connaître le mode de répartition de la charge collective entre les ménages et les entreprises, entre les diverses catégories socioprofessionnelles (exploitants agricoles, salariés, industriels, commerçants, 2  professions libérales), entre les individus suivant le niveau de leur revenu (progressivité des taux) ; cette répartition permet de compléter les indications déjà fournies par l’examen des catégories de dépenses sur les grandes options de la politique économique et sociale poursuivie par la collectivité ;  Un budget, dans lequel sont regroupées ces dépenses et ces ressources. Le volume du budget d’un État rapporté au produit national donne une idée du degré d’intervention de l’État (socialisation du système).  Une dette publique, si l’impôt n’a pas suffi à couvrir les dépenses publiques et si la collectivité a donc dû recourir à l’emprunt.  Un Trésor public, qui manie l’ensemble des fonds publics et, notamment, exécute les budgets (ressources et dépenses), gère la dette publique, intervient sur les marchés monétaire et financier. Les liens des finances publiques avec les autres matières de droit public L’étude des finances publiques relève du droit fiscal, du droit de la comptabilité publique (règles de gestion des fonds publics) et du droit constitutionnel : aussi le vote du budget par le pouvoir législatif est-il l’une des conquêtes de la démocratie ; les attributions respectives du législatif et de l’exécutif lors de sa préparation, de son vote, de son exécution et de son contrôle constituent un bon indice de la prépondérance de l’un ou de l’autre pouvoir. Elle relève aussi de la science économique depuis que les collectivités publiques interviennent jusqu’à devenir des agents financiers, économiques et sociaux essentiels. S’agit-il, en effet, de pousser à la concentration des entreprises ? On réduit les impôts supportés à l’occasion des fusions. Veut-on développer une région qui souffre d’un retard économique ? On accorde détaxations et subventions aux entreprises qui s’y installent. De même, si l’on craint une récession, on allège la charge fiscale des ménages pour les pousser à consommer et celle des entreprises pour les inciter à investir ; si l’inflation menace, on prend les mesures inverses, en les complétant généralement par des restrictions de crédit. La spécificité des finances publiques par rapport aux finances privées Les finances publiques se différencient des finances privées par leur objet: les finances privées étudient la richesse immédiatement transformable (espèces, crédit, avoir en compte....) des acteurs privés (ménage, entreprise) alors que les finances publiques étudient les recettes et les dépenses de l'Etat. De là une deuxième différence, les finances privées sont régies par les lois de l'économie de marché, alors que les finances publiques sont régies par une intervention de l'Etat qui monopolise la puissance publique. De ce constat naît une troisième différence : les finances privées sont limitées dans leurs ressources alors que l'Etat ne l'est pas. De même que l'Etat dispose de la contrainte publique pour collecter ses ressources ce qui fait défaut chez les privés. Enfin une distinction essentielle doit se faire au niveau du but : si le souci permanent des finances privées est la satisfaction des besoins personnels (particulier et ménage) ou la maximisation du profit (personnes morales privées), le souci majeur des finances publiques reste la satisfaction et la réalisation de l'intérêt général et l'utilité publique. 3 L’activité de la puissance publique est à l’évidence celle d’un centre de décision établissant son programme (ou son plan) de comportement dans la perspective d’un horizon significatif de la vie économique. En ce sens, le budget est un programme (ou un plan) que la spécificité de son objet, les modalités particulières de son institutionnalisation, tout autant que l’expérience historique de son développement, conduisent traditionnellement à qualifier de programme financier de la puissance publique. Expression économique et financière des options du pouvoir, le budget est l’instrument de la stratégie financière de la puissance publique. Des lors on passera en revue le cycle budgétaire à savoir le processus par lequel passe le budget: 1-préparation, 2-adoption, 3-exécution et 4-contrôle d’exécution. PLAN DU COURS Chapitre préliminaire : les principes budgétaires Chapitre I : Les principes généraux du droit budgétaire Chapitre II : Elaboration et vote de la loi de finances Chapitre III : Exécution de la loi de finances Chapitre IV : Contrôle de l'exécution de la loi de finances 4  CHAPITRE PRELIMINARE : LES PRINCIPES BUDGETAIRES Deux principes fondamentaux sont à l’origine du droit budgétaire : le principe du consentement à l’impôt et le principe de l’autorisation d’effectuer des dépenses ; le second étant issu du premier. Le principe du consentement à l’impôt est lié au processus de la formation des Etats et à l’apparition simultanée d’un pouvoir parlementaire, sinon du régime parlementaire, son évolution a varié selon les pays. Ainsi en Grande Bretagne, par la Grande charte de 1215, Jean sans-Terre consent à ce que tout impôt nouveau soit soumis à l’approbation du parlement. Le principe est réaffirmé dans la pétition des droits de 1628 « PETITION OF RIGHTS ». Mais ce n’est qu’en 1688 sous William III que la « constitution des droits » pose le principe du renouvellement annuel du consentement à l’impôt. En France, le principe avait été affirmé par Philippe Le Bel en 1314, mais il était vite tombé en désuétude. Il faudra attendre la révolution Française de 1789 pour que la déclaration des droits de l’homme et du citoyen en son article 14 le réaffirme : « tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leur représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ». Le second principe, celui de l’autorisation d’effectuer des dépenses est liée à la consolidation du pouvoir du parlement, il apparaît donc plus tardivement que le premier. En grande Bretagne, le Bill of rights, prévoit cette autorisation mais elle est limitée aux dépenses militaires. En France l’autorisation de dépenses est expliquée par la constitution de 1791 qui prévoit le vote annuel des dépenses. Mais ce principe ne deviendra effectif que sous la restauration. C’est à l’époque de la restauration et la monarchie de Juillet que le droit budgétaire fait l’objet d’une systématisation, tout comme le droit parlementaire auquel il est lié. Ce que le parlement s’efforce d’obtenir à travers l’édification du droit budgétaire, c’est le contrôle tant du Roi que de l’administration et par là même tous les centres de décision. Ainsi pour assurer le respect des compétences financières en vue d’une bonne gestion et d’une orthodoxie budgétaire, le droit financier imposa une discipline fondée sur quelques règles fondamentales qualifiées de principes budgétaires. Ces principes sont: l'unité, l'universalité, la spécialité, l'annualité et l'équilibre. Suivant l’exemple de la France, le Maroc a consacré le respect des quatre principes et ce en vertu des lois organiques des finances publiques de 1963, celle de 1970, celle de 1972 et enfin celle de26 décembre 1992. Ces règles de présentation est de permettre au parlement de contrôler l’exécution de la loi de finances. A - L'unité budgétaire 5 L’intérêt pratique de la règle de l’unité a été présenté par G Jèze 1 : « le budget devait être dressé de telle façon qu’il suffisait de faire deux additions pour avoir le total des dépenses et des recettes et une soustraction de ces deux totaux pour savoir s’il était en équilibre, en excédent ou en déficit ». Ce principe signifie qu'un seul document doit retracer les dépenses et les recettes. L'objectif est de présenter une vue d'ensemble claire de la situation financière, ce qui permet de faciliter le contrôle parlementaire. Toute fois l’émergence de services industriels ou commerciaux, qui doivent êtres rentables, rend nécessaire leur isolement dans des budgets distincts, ce qui permet de mieux apprécier leur rentabilité ; d’ou les exceptions. Il existe en effet des budgets autonomes, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor. B- L'annualité budgétaire Cette règle signifie que l'autorisation d'engager des dépenses et de percevoir des ressources humaines ne vaut que pour une année. Passé ce délai, il n'est plus possible d'engager une dépense ni de percevoir une recette si une nouvelle loi de finances ne vient donner une nouvelle autorisation.la loi organique art 3stipule dans ce sens que « L'année budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre de la même année ». L’annualité signifie donc l’obligation faite au gouvernement d’obtenir chaque année pour la durée d’un an appelé « exercice » l’autorisation d’effectuer les dépenses et de percevoir les recettes. Cela implique en principe que les crédits non utilisés doivent être annulés. Ce principe est justifié par des raisons politiques et financières Sur le plan politique : le régime parlementaire accorde au parlement un droit de contrôle du budget, pour pouvoir s’exercer convenablement ce contrôle doit être exercé régulièrement, ce cadre annuel parait adapté. Sur le plan économico-financier : le budget s‘inscrit dans un contexte économique qu’il contribue à modifier. Il est difficile de prévoir; les recettes et les dépenses couvrant une période trop longue ; les précisions pourraient êtres trop imprécises. Sur le plan technique : une gestion rigoureuse des finances publiques nécessite la détermination du point de départ de l’année budgétaire. La plupart des pays font coïncider l’année budgétaire avec l’année civile et choisissent comme point de départ de l’année budgétaire le 1er janvier (ex France, Allemagne, Maroc..), d’autres pays optent pour le 1 er avril tels que la Grande Bretagne, la Canada, le Japon ; aux Etats-Unis, c’est le 1er octobre qui est choisi. La règle de l'annualité présente cependant un certain nombre d'inconvénients. Cette division annuelle est artificielle. Certains équipements importants s'échelonnent sur plus d'une année. Les cycles économiques ne sont pas annuels. Dès lors que le budget est un outil d'intervention en matière économique, il est nécessaire de prévoir une programmation budgétaire pluriannuelle. C'est pourquoi cette règle de l'annualité a été assouplie. Pour le rattachement des opérations budgétaires à l'année budgétaire, il existe deux techniques de gérer les recettes et les dépenses d'une année budgétaire : -- Le système de l'exercice qui consiste à rattacher à l'année des recettes et toutes les dépenses qui ont juridiquement pris naissance au cours de cette année même s'ils sont effectivement consommés après l'expiration de l'année d’autorisation. Ce système présente plusieurs inconvénients du point de vue de gestion ; car la clôture de l'exercice ne peut être déterminée de façon précise à cause des retards dans la consommation des dotations budgétaires. -- le système de gestion : ce système consiste à rattacher les dépenses et les recettes à l'année 1 -G Jèze, cours élémentaire de sciences des finances et de législation financière, ed, Girard et Brière, Paris, 1909, p 161. 6 budgétaire au cours de laquelle elles ont été effectivement et matériellement payées et encaissées, sans qu'il soit tenu compte de la loi de finances qui les a autorisés. Ce système présente l'avantage de la simplicité ; il permet la clôture des comptes crédits très vite après la fin de l’année en cours sans prendre en considération les opérations en cours non clôturées. Mais il présente un inconvénient non négligeable : la comparaison entre les prévisions de la loi de finances et son exécution et faussée, puisque certaines opérations seront rattachées juridiquement à d'autre loi de finances. **Les dérogations aux principes ; sont les autorisations de programme, les lois de programmes et les reports de crédits. A- Le principe de l'universalité budgétaire: Signifie que non seulement les dépenses et les recettes doivent figurer dans un seul document mais ce dernier doit contenir toutes les dépenses et toutes les recettes. L’art 8 de la loi organique dispose à cet égard que « Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses, l'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses. Toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées au budget général. Cette règle a deux conséquences: - D'abord, l'intégralité des recettes et des dépenses doit figurer au budget, ce qui interdit une compensation entre les recettes et les dépenses; - Ensuite, cette règle interdit l'affectation d'une recette à une dépense particulière. Il en résulte deux règles importantes et très proches: La règle dite du produit brut ou la non-compensation qui veut que les dépenses et les recettes figurent dans leur montant intégral. Elle prohibe les contractions entre les recettes et les dépenses, qui conduiraient à ne faire figurer dans le budget que les soldes de compensation. La non-affectation: il n'est pas possible d'affecter une recette particulière à telle dépense particulière. L’ensemble des impôts est destiné à financer l'ensemble des dépenses. Cette règle permet la solidarité financière entre les différents services de l'Etat. Ce principe de l'universalité budgétaire comporte des dérogations. Ainsi l’art 8 de la loi organique dispose que « Toutefois, certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses dans le cadre des budgets des services de l'Etat gérés de manière autonome, des comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières telles que prévues aux articles 34 et 35 ci-dessous. … » Il y a aussi par exemple: les fonds de concours : cette affectation peut se faire à l’intérieur même du budget ; il s’agit des subventions, des dons qui sont portés en recette au budget pour concourir à certaines dépenses publiques. Les budgets annexes, et les affectations à un fond spécial du trésor. B- La spécialité des crédits Cette règle concerne la présentation, mais surtout l'exécution des dépenses publiques. Les autorisations relatives aux dépenses sont spécialisées, c'est-à-dire que les crédits ne peuvent être utilisés que pour une catégorie précise de dépenses. les crédits ouverts par la loi de finances sont affectés à une dépense déterminée, en vertu de ces dispositions les crédits sont spécialisés par partie, par titre et par chapitre. Les chapitres sont subdivisés programmes, projets ou actions (art 39/40/41 de la LOF). L'autorisation d'un crédit ne porte pas seulement sur un montant mais également sur un objet. Il n'est pas possible d'utiliser des crédits ou surplus de crédits pour un objet différent. Cependant, des assouplissements ont été apportés. Il est parfois possible au pouvoir réglementaire de virer (changer d'objet) ou de transférer des crédits (changer de destinataire). 7  C- Le principe de sincérité C’est le dernier principe qui a été intégré par la LOF, Selon l’art 10 de la LOF « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. La sincérité des ressources et des charges s'apprécie compte tenu des informations disponibles au moment de leur établissement et des prévisions qui peuvent en découler. Le mot de sincérité est largement emprunté au droit des sociétés, qui conduit à apprécier la sincérité des comptes - sanctionnée au plan pénal. La Cour des comptes statue sur la « régularité et la sincérité des comptes des entreprises publiques » ainsi que « sur l'image fidèle du patrimoine et de la situation financière et du résultat » de ces entreprises. Le terme même provient donc de l'univers des sociétés et n'est apparu que récemment en droit budgétaire. le principe de sincérité budgétaire connaît trois degrés d'exignece : - S'agissant des prévisions de recettes et de dépenses des lois de finances, il implique que les données soumises au Parlement soient raisonnables et ne marquent pas de volonté de dissimulation de la part du Gouvernement. Mais c'est à ceux qui invoquent une telle volonté qu'incombe la charge de la preuve, qui peut, s'appuyer sur des déclarations publiques, des notes de conjoncture, etc. - S'agissant des procédures d'affectation des recettes ou des opérations financières, s'ajoute sans doute l'absence de détournement de l'objet de ces procédures, qui peuvent par exemple avoir pour finalité réelle de minorer le déficit budgétaire ; - Enfin, la sincérité impose en outre une "vérité des comptes" ex post, s'agissant des lois de règlement. F- L’équilibre budgétaire Un budget est toujours en équilibre sinon cela signifierait que certaines dépenses ne seront pas payées, ce qui entamerait la confiance des créanciers de l'Etat. Lorsqu'un budget est en déficit, cela veut dire que le recours à d'autres ressources que les ressources ordinaires pour financer le déficit est nécessaire. En d'autres termes, cela signifie qu'il faudra recourir notamment à l'emprunt parce que les recettes fiscales ne suffisent pas. Le problème du déficit ne s'analyse pas comme une absence de financement mais plutôt comme un problème de modalités de financement. Si la recherche de l'équilibre budgétaire s'impose toujours à l'Etat, un déficit temporaire n'est pas automatiquement condamnable. Bien au contraire, l'équilibre budgétaire conçu selon le mode traditionnel qui devient contestable, car il donne une forte impression de saine gestion, or elle est trompeuse. Elle est également insuffisante, puisqu'elle met l'accent sur un ajustement d'ordre comptable et méconnaît les conditions générales de l'équilibre économique. La politique d'équilibre budgétaire fait ainsi place à la politique d'équilibre économique et financier. La notion d'équilibre n'est pas rejetée, elle est simplement élargie. De ce fait, dans une certaine conjoncture économique, l'équilibre budgétaire peut avoir des effets désirés, mais dans un autre cas, c'est au contraire le déséquilibre qui constitue le moyen le plus rationnel d'atteindre le but fixé. Ce déséquilibre peut se traduire par le recours au déficit systématique ou au budget cyclique. 8  CHAPITRE I : LES PRINCIPES GENERAUX DU DROIT BUDGETAIRE La loi de finances détermine l'ensemble des charges et des ressources de l'Etat. Le budget de l'Etat est l'aspect comptable de la loi de finances. Il donne le détail des autorisations données globalement dans la Loi de Finances. Le budget de l'Etat comporte trois catégories de compte: le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor. SI- De la loi de finances ou les lois de finances $1. Budget et loi de finances A. Définition 1- Définition du budget Le vocable Budget est un mot anglais qui désigne la pochette qui contenait les documents budgétaires. Le budget désigna par la suite tous les documents contenants les dépenses et les recettes de l’Etat. La 1ere définition proposée du budget remonte à l’art 5 du décret français du 31 mai 1862, reproduite par le dahir du 6 aout 1958, portant règlement de la comptabilité publique du Maroc et qui stipule que « le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’Etat et des autres services que la loi assujettit aux mêmes règles ». Le budget était conçu comme un acte de prévision et d’autorisation. C’est un acte de prévision dans le sens ou il était une évaluation à priori des recettes et des dépenses de l’année à venir. C’est un acte d’autorisation dans le sens ou il était une décision du parlement donnant au gouvernement le pouvoir de percevoir les recettes et d’effectuer les dépenses publiques. La confection technique du budget en a fait ainsi : -un acte législatif qui autorise la perception des recettes et l’engagement des dépenses ; -un acte prévisionnel à caractère approximatif étant donné les fluctuations économiques ; -un acte limité dans le temps (année) -un document qui constate les dépenses et les recettes de l’Etat ; -un moyen fondamental d’exécution de la politique de l’Etat. L’interventionnisme de l’état dans la politique économique a provoqué un changement dans la conception du budget on parle plus de loi de finance que de budget. 2. Définition de la loi de finances L'évolution du rôle des finances publiques en a fait un instrument essentiel d’intervention économique et sociale, et a eu des conséquences sur les instruments juridiques. Ainsi, la notion de loi de finances avait pris le pas sur la traditionnelle notion de budget. Longtemps confondue avec le budget dont elle était la forme juridique, la loi de finances est devenue un instrument essentiel de la conduite de l'Etat. À l'origine, le budget était la mention centrale des finances publiques. Cette notion n'occupe plus aujourd'hui qu'une place discrète. Les données générales de l'équilibre financier incombent désormais à la loi de finances. Cette évolution apparaît entre la définition donnée par le décret français du 31 mai 1862 selon lequel : « le budget est l'acte par lequel sont prévus et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'Etat où des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles », et la définition contenue dans l'ordonnance du 2 janvier 1959, dans l'article 16 dispose : « le budget 9 est constitué par l'ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l'Etat ». Actuellement l'accent est surtout mis sur la notion des lois de finances qui « déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'état, contenu d'un équilibre économique et financier qu'elle définissent » C'est donc la loi de finances qui constitue actuellement le document fondamental, le budget étant plus une notion comptable. La loi de finances comprend à côté du budget de l'Etat, les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor. La loi de finances est une loi au sens formel et non matériel. Elle a un caractère impératif et directement exécutoire. Elle impose à l'ensemble des services publics qui doivent strictement en respecter l'objet, la durée et pour les dépenses publiques le montant. Elle comporte de nombreuses dispositions économiques, sociales et financières qui intéressent l'Etat mais aussi d'autres collectivités publiques ; elle recouvre l’ensemble de la vie économique de la nation. La loi de finances est accompagnée d'un ensemble de documents qui décrivent et prévoient la politique économique et financière de l'Etat et définissent les grands équilibres. Ceci traduit la profonde solidarité qui lie les finances et l'économie. C’est l’instrument le plus important mis à la disposition du Gouvernement pour atteindre les objectifs de développement du pays. Il constitue une traduction fidèle des orientations des pouvoirs publics et reflète : * la politique économique et sociale du pays ; *les priorités arrêtés au regard des financements mobilisés ; *l’effort financier consenti par l’Etat dans la gestion des affaires publiques et l’exécution des politiques sectorielles. L’art 1 de la loi organique relative à la loi des finances de 1992 stipule que « la loi de finances prévoit, évalue, énonce et autorisé pour chaque année budgétaire l'ensemble des ressources et des charges de l'état, dans les limites d'un équilibre économique et financier qu'elle définit ». L'établissement de la loi de finances, en ce qui concerne la détermination des ressources et des dépenses d’une année, se base donc sur 3 éléments : *La prévision ; *L’évaluation ; *L’autorisation. Le budget2 dans sa nouvelle conception renvoie directement à des données budgétaires chiffrées. Cependant, derrière ces chiffres, le budget représente une traduction financière de l'exécution annuelle des politiques socio-économiques à travers : -la prise en compte du principe de l’équité en matière d'accès aux services publics entre hommes, femmes et enfants, -l'effort particulier consenti en faveur des couches sociales défavorisées. B- Les différentes catégories de lois de finances Il existe trois catégories de loi de finances: la loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives et la loi de finances de règlement. 2 Le terme "budget" englobe l'ensemble de ses composantes, à savoir: le Budget Général, le Budget Annexe, les Compte 1 Spéciaux du Trésor et les Services de l'Etat Gérés de Manière Autonome. Quant au terme de "Loi de Finances", il est plus global et comprend les différentes dispositions juridiques relatives aux recettes et aux charges de l'Etat, les modalités de leur application et de leur contrôle ainsi que le budget de l'Etat. Sont réputés lois de finances, aux termes de l'article 2 de la loi organique relative à la loi de finances, la loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement. 10 a. La loi de finances de l'année ou loi de finances initiale «La loi de finances de l'année prévoit, évalue, énonce et autorise, pour chaque année budgétaire, l'ensemble des ressources-et des charges de l'Etat, par référence à la programmation budgétaire prévue à l'article 5 ci-dessous. L'année budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre de la même année. C'est dans cette loi que l'on trouve les principales modifications apportées chaque année à la législation fiscale ainsi que les autorisations budgétaires accordées aux différents ministères pour l'année à venir. b. Les lois de finances rectificatives Seules des lois de finances rectificatives peuvent en cours , d'année modifier les dispositions de la loi de finances de l'année (art 4). Elles ont pour objet de modifier en cours d'année les prévisions et les autorisations effectuées dans la loi de finances initiale. Car même si elle est bien élaborée, la loi de finances de l'année ne peut pas toujours tout prévoir. C'est la raison pour laquelle on envisageait la possibilité de la compléter, de la corriger par une ou plusieurs lois de finances dites rectificatives. En effet selon l’article 4 de la loi organique de finances : seules les lois de finances dites rectificatives peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année. Le contenu d'une loi de finance rectificative est dans sa nature et dans sa présentation, identique à celui d'une loi de finances de l'année. La loi de finances rectificative peut comporter des crédits nouveaux, et aussi contenir des dispositions de politique économique, pris à la lumière de nouvelles données. c. La loi de règlement Elle a pour objet de constater et contrôler l'application qui a été faite de la loi de finances initiale et de ou des lois de finances rectificatives. la loi organique des finances qui stipule qu'une loi dite de règlement : « constate le montant définitif des encaissements des recettes et d'ordonnancement des dépenses se rapportant à une même année budgétaire et avec le compte de résultat de l'année ». Le projet de loi de règlement doit être déposé sur le bureau de l'une des deux chambres du parlement, au plus tard, à la fin de la deuxième année budgétaire qui suit l'année d'exécution de la loi finances. Il est accompagné d'un rapport de la cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances et de la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels comptables et le compte générale du royaume. La loi de règlement englobe l'ensemble des opérations financières de l'Etat (profit et perte de la gestion). Elle permet de vérifier la conformité de ses résultats aux autorisations parlementaires. Elles constatent les résultats comparables de l'exécution de finances, les ouvertures et les dépassements de crédit, le projet de loi de règlement est préparé par le gouvernement qu'il adresse à la cour des comptes. 11 $II. Rôle, structure et composantes de la loi de finances I- La structure et les composantes de la loi de finances A- La structure de la loi de finances La loi de finances se divise en deux grandes parties : Première partie Deuxième partie Elle arrête les données générales Les données chiffrées de l'équilibre financier - L'autorisation de perception des Ventilation des charges de l’état : recettes publiques et d'émission -Par chapitre pour les dépenses du budget d'emprunts ; général ; - Les dispositions relatives à la - par chapitre, les dépenses du budget général création, modification ou suppression ; - par service, les dépenses des services de des ressources publiques et leur l'Etat gérés de manière autonome; perception ; - Les dispositions relatives aux charges - et par compte, les dépenses des comptes de l'Etat et aux comptes spéciaux du spéciaux du Trésor. trésor ainsi qu'au contrôle de l'emploi des fonds publics ; - L’évaluation globale des recettes du budget général, des services de l'Etat gérés de manière autonome et des comptes spéciaux du trésor et l'évaluation globale des plafonds des charges de l’Etat ventilés par grande catégorie. Le tableau d'équilibre est présenté de manière à faire ressortir l'intégralité des éléments de l'équilibre budgétaire et des besoins de financement - Les dépenses du budget général sont groupées sous trois titres: Titre 1 : dépenses de fonctionnement; Titre II : dépenses d'investissement; Titre III : dépenses relatives au service de la dette publique. Les dépenses du budget général sont présentées, à l'intérieur des titres, par chapitres, subdivisés en programmes, régions et projets ou actions Les dépenses des services de l'Etat gérés de manière autonomes sont présentées, à l'intérieur de chaque chapitre, dans un programme et, le cas échéant, dans des programmes subdivisés en régions et projets ou actions. 12 Les dépenses des comptes d'affectation spéciale sont présentées dans un programme et, le cas échéant, dans des programmes subdivisés en régions et projets ou actions. Pour chaque département ministériel ou institution, il est prévu, en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, un chapitre pour le personnel et un chapitre pour le matériel et les dépenses diverses. Il est prévu pour les dépenses d'investissement un chapitre par département ministériel ou institution. B- Les composantes d la loi de finances Conformément au principe de spécialité la nomenclature de la loi de finance est repartie selon une répartition prévue par la loi organique des finances 2015 est dorénavant composée des éléments suivants à savoir : Le programme, le projet ou l’action, en plus des budgets traditionnels qui existaient auparavant(les services gérés de manière autonomes, les comptes spéciaux du trésor…) 1- Le programme Un programme est un ensemble cohérent de projets ou actions relevant d'un même département ministériel ou d'une même institution et auquel sont associés des objectifs définis en fonction des finalités d'intérêt général ainsi que des indicateurs chiffrés permettant de mesurer les résultats escomptés et faisant l'objet d'une évaluation qui vise à s'assurer des conditions d'efficacité, d'efficience et de qualité liées aux réalisations. Un responsable par programme, désigné au sein de chaque département ministériel ou institution, est chargé de définir les objectifs et indicateurs dudit programme et d'assurer le suivi de sa mise en œuvre. Les objectifs d'un programme et les indicateurs y afférents sont repris dans le projet de performance élaboré par le département ministériel ou l'institution concerné. Ledit projet de performance est présenté à la commission parlementaire concernée, en accompagnement du projet du budget dudit département ministériel ou institution. Les crédits afférents à un programme sont répartis, selon le cas, à l'intérieur: - des chapitres relatifs au budget du département ministériel ou institution concerné; - des chapitres relatifs aux services de l'Etat gérés de manière autonome rattachés au département ministériel ou institution concerné; - des comptes d'affectation spéciale rattachés au département ministériel ou institution concerné. 2- Un projet ou une action Un projet ou une action est un ensemble délimité d'activités et d'opérations entreprises dans le but de répondre à un ensemble de besoins définis. Les crédits afférents à un projet ou à une action d'un même programme sont répartis, selon le cas, à l'intérieur: - des chapitres relatifs au budget du département ministériel ou institution concerné; - des chapitres relatifs aux services de l'Etat gérés de manière autonome rattachés au département ministériel ou institution concerné; - des comptes d'affectation spéciale rattachés au département ministériel ou institution concerné. Un projet ou une action est décliné en lignes budgétaires qui renseignent sur la nature économique des dépenses afférentes aux activités et opérations entreprises. La déclinaison des projets ou actions en lignes est présentée dans le projet de loi de règlement de la loi de finances soumis au Parlement. 13  3- Les services de l'Etat gérés de manière autonome Constituent des services de l'Etat gérés de manière autonome, les services de l'Etat, non dotés de la personnalité morale, dont certaines dépenses, sont couvertes par des ressources propres. L'activité de ces services doit tendre essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à rémunération. Les services de l'Etat gérés de manière autonome sont créés par la loi de finances. Cette loi prévoit les recettes de ces services et fixe le montant maximum des dépenses qui peuvent être imputées sur les budgets desdits services. La création d'un service de l’Etat géré de manière autonome est conditionnée par la justification de l'existence de ressources propres provenant de la rémunération de biens ou de services rendus. Les ressources propres doivent représenter, à compter de la 3cmc année budgétaire suivant la création desdits services, au moins trente pour cent (30%) de l'ensemble de leurs ressources autorisées au titre de la loi de finances de ladite année, et ce pour les services de l'Etat gérés de manière autonome créés à partir du 1er janvier 2016. Les services de L'Etat gérés de manière autonome qui ne répondent pas à cette condition sont supprimés par la loi de finances suivante. 4- Des comptes spéciaux du Trésor Les comptes spéciaux du Trésor ont pour objet : - soit de décrire des opérations qui, en raison de leur spécialisation ou d'un lien de cause à effet réciproque entre la recette et la dépense, ne peuvent être commodément incluses dans le cadre du budget général ; -soit de décrire des opérations en conservant leur spécificité et en assurant leur continuité d'une année budgétaire sur l'autre; - soit de garder trace, sans distinction d'année budgétaire, d'opérations qui se poursuivent pendant plus d'une année. -Ces opérations comptables sont liées à l'application d'une législation, d'une réglementation ou d'obligations contractuelles de l'Etat, précédant la création du compte. Les comptes spéciaux du Trésor comprennent les catégories suivantes: a- les comptes d'affectation spéciale qui retracent les recettes affectées au financement d'une catégorie déterminée de dépenses et l'emploi donné à ces recettes. Ces comptes sont alimentés par le produit de taxes, de ressources affectées et, le cas échéant, de versements du budget général. Des versements peuvent être effectués, en cours d'année budgétaire, au profit du budget général à partir d'un compte d'affectation spéciale. Les ressources des comptes d'affectation spéciale provenant du produit des taxes et/ou des recettes qui leur sont affectées doivent représenter, à compter de la 3ème année budgétaire suivant la création desdits comptes, au moins quarante pour cent (40%) de l'ensemble de leurs ressources autorisées au titre de la loi de finances de ladite année, et ce pour les comptes d'affectation spéciale créés à partir du 1er janvier 2016. Les comptes d'affectation spéciale qui ne répondent pas à cette condition sont supprimés par la loi de finances suivante; b-Ies comptes d'adhésion aux organismes internationaux qui décrivent les versements et les remboursements au titre de la participation du Maroc aux organismes internationaux. 14  c - les comptes de financement qui décrivent les versements sous forme de prêts de durée supérieure à 2 ans, ou d'avances remboursables de durée inférieure ou égale à 2 ans, effectués par l'Etat sur les ressources du Trésor et accordés pour des raisons d'intérêt public. Ces prêts et avances sont productifs d'intérêts; d- Ies comptes d'opérations monétaires qui décrivent les mouvements de fonds d'origine monétaire. Le découvert des comptes d'opérations monétaires est limité par la loi de finances de l'année. La tenue de ces comptes est assurée de manière à faire ressortir les résultats définitifs; e- les comptes de dépenses sur dotation qui retracent des opérations relatives à une catégorie spéciale de dépenses dont le financement est assuré par des dotations du budget général. II. le contenu de la loi de finances Le budget se compose de deux éléments fortement dépendants l’un de l’autre : Les recettes (ce qui sera encaissé) et les dépenses (ce qui sera dépensé). La relation entre ces deux éléments résulte du fait que les ressources dégagées par les recettes serviront à financer les dépenses prévues ; les recettes sont évaluées en fonction de la conjoncture économique du pays et de ses perspectives de développement et plus précisément à partir du taux de croissance prévu. A- Les ressources Les ressources du budget général sont présentées en chapitres subdivisés, s'il y a lieu, par service et par nature de recettes. Les ressources des services de l'Etat gérés de manière autonome sont présentées par service groupés selon les départements ministériels ou institutions auxquels ils sont rattachés. Les ressources des comptes spéciaux du Trésor sont présentées à l'intérieur de chaque catégorie par compte spécial du Trésor Les ressources de l'Etat comprennent: - les impôts et taxes; - le produit des amendes; - les rémunérations de services rendus et les redevances; - les fonds de concours, dons et legs; - les revenus du domaine de l'Etat; - le produit de cession des biens meubles et immeubles; B- Les charges de l’Etat Les dépenses se divisent, pour le budget général, en trois catégories3 : - les dépenses du budget général; - les dépenses des budgets des services de l'Etat gérés de manière autonome; - les dépenses des comptes spéciaux du Trésor. Les dépenses Les dépenses Les dépenses de la dette de fonctionnement d’investissement Elles comprennent : Les dépenses Elles comprennent les *les dotations des pouvoirs d'investissement sont dépenses en intérêts publics ; destinées principalement à la et commissions et les *les dépenses de personnel dépenses relatives réalisation des plans de 3 Articles 14, 15 et 16 de la loi organique relative à la loi de finances 15 et de matériel afférentes au développement stratégiques aux amortissements fonctionnement des services et des programmes de la dette à moyen et publics ; pluriannuels en vue de long termes (art 19). *les dépenses diverses En vue de préserver relatives à la préservation, l'équilibre des finances de l'intervention de l'Etat l'Etat prévu à l'article 77 de notamment la reconstitution ou la Constitution , le produit en matière administrative, économique, sociale et L’accroissement du des emprunts ne peut pas culturelle ; patrimoine national. dépasser la somme des *les dépenses relatives aux dépenses d 'investissement et charges du remboursement du communes, y compris les principal de la dette au titre dépenses de l'année budgétaire. de la dette viagère ; * les dépenses imprévues et les dotations provisionnelles. La recherche d'un équilibre entre les charges et les ressources constitue une préoccupation essentielle lors de l'élaboration du budget en raison de la rareté des ressources et de la croissance continue des besoins et de la nécessité d’assurer un cadre macro-économique soutenable pour le développement économique et social du pays. Lorsque les dépenses excèdent les ressources, le budget se trouve en situation de déficit amenant ainsi l'Etat à recourir à l'endettement dans la limite d'un niveau soutenable. Le budget de l’Etat est structuré autours de quatre composantes : Budget Général, Budgets annexes, Budgets des Services de l’Etat Gérés de Manière Autonome (SEGMA) et les Comptes Spéciaux du Trésor (CST). SII- Le cadre général de la loi de finances et de la reforme de la loi organique $I- le cadre général de rédaction de la loi de finances A. la mission remplie par le budget ou la loi de finances * Le rôle du budget revêt une triple dimension : *Financière ; *Economique ; *Sociale. Le budget doit en même temps garantir :  L'équilibre entre recettes et dépenses  Un développement économique durable soutenu respectant les équilibres Fondamentaux ;  Une répartition solidaire, des revenus et des richesses, à même de réduire les Inégalités sociales et spatiales. Le défi du budget consiste en la satisfaction optimale des besoins, au regard des ressources disponibles. La nature de ces missions et de ces défis économique, social et financier rend délicate, difficile et complexe l’opération de répartition des dépenses fiscales et d'allocation des 16 ressources dans le cadre du budget annuel ce qui nécessite la mise en place d'une stratégie aussi bien au niveau de la politique économique et social qu'au niveau sectoriel. B. Quel est le cadre macroéconomique pour l'établissement du budget Le budget est établi conformément à un cadre macroéconomique qui repose sur deux principaux éléments : Elément 1 : Conjoncture économique nationale et Environnement international Elément 2 : Situation actuelle : L'élaboration du budget prend en compte les prévisions économiques et les hypothèses y afférentes, notamment : l Les taux de croissance économique (international, régional…) ; l La situation des marchés internationaux ainsi que les cours des matières premières (pétrole, phosphates…) ; l Les réformes économiques structurelles envisagées ; l L'épargne ; l L'investissement ; l L'inflation ; l La campagne agricole ; l La balance des paiements et la balance commerciale ; l Le déficit budgétaire ; l La dette publique… Ce cadre général résume les principales contraintes à prendre en compte lors de l'élaboration du budget. C. la relation entre le budget et la planification Le budget traduit les choix politiques et les priorités économiques et sociales du Gouvernement à travers l’allocation des ressources budgétaires. Par conséquent, le budget représente le principal instrument de concrétisation de ces choix et priorités au cours d’une année budgétaire donnée. Ces choix et priorités sont consacrés dans le cadre du Plan de Développement Economique et Social lequel comprend des plans sectoriels et régionaux qui à leur tour se composent de programmes et de projets généralement établis à moyen terme (5 ans). Afin que la croissance économique induise un développement social et humain équitable, il est nécessaire d’assurer à travers des politiques publiques, une répartition équitable et juste des richesses issues de ladite croissance en tenant compte des besoins différenciés de la population. Ainsi, le budget de l’Etat doit refléter les principes d'équité et de justice sociale et doit, obligatoirement, avoir comme cadre de référence une stratégie de développement économique et social, qui respecte ces mêmes principes au même titre que les politiques sectorielles et régionales ainsi que l’ensemble des programmes et des projets y afférents. D. Le cadre juridique de la loi de finances Le budget trouve son fondement dans deux textes fondamentaux:  La Constitution : Article 50 : "Le parlement vote la loi de finances dans des conditions prévues par une loi organique". Article 51 : " les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique". 17   La loi Organique relative à la loi de Finances La loi organique relative à la loi de finances fixe : - l’objet et le contenu de la loi de finances ; - ses règles de présentation ; - les modalités de son examen et de son vote ; - les règles pour son exécution et son règlement. §II- Raisons de la réforme de la loi organique des finances Cette réforme, s'inscrit dans un contexte international marqué par l'engagement des divers pays précurseurs à la réforme de leur système des finances publiques et son orientation vers la logique axée sur les résultats, constitue un couronnement au processus des réformes budgétaires menées depuis plusieurs années, et ce, sans refonte de la loi organique des finances de 1998. I- Les objectifs stratégiques et les propositions de réforme D- Les objectifs stratégiques L’adaptation aux nouvelles dispositions constitutionnelles dans le domaine des finances et son accompagnement de la nouvelle dynamique de la régionalisation avancée; Le renforcement du rôle de la loi de finances comme principal outil de mise en œuvre des politiques publiques et des stratégies sectorielles afin d'assurer le développement économique et social durable et la répartition équitable des fruits de la croissance tout en conservant l'équilibre financier du pays ; Le renforcement de l'efficacité, l'efficience et la cohérence des politiques publiques, l'amélioration de la qualité du service public fourni au citoyen et la maitrise de la dépense y afférente, ainsi que la responsabilisation des gestionnaires en ce qui concerne la réalisation d'objectifs justifiant les moyens financiers affectés ; L'amélioration de l'équilibre financier, le renforcement de la transparence des finances publiques et la simplification de la lisibilité budgétaire L'accroissement du rôle du parlement dans le contrôle financier, dans l'évaluation des politiques publiques et dans l'amélioration de la qualité du débat budgétaire. E- Les principaux objectifs de réforme de la LOLF Ces objectifs concernent les trois axes suivants : Le renforcement de la performance de la gestion publique ; - Le renforcement des principes et règles financiers et l'approfondissement de la transparence des finances publiques ; - L'accroissement du contrôle parlementaire sur les finances publiques. * Le renforcement de la performance de la gestion publique la loi organique relative à la loi de finances vise d'élaborer la loi de finances en référence à une programmation triennale glissante actualisée annuellement, et ce, afin de renforcer le cadre de gestion des finances publiques et d'améliorer la cohérence entre les stratégies sectorielles tout en préservant l'équilibre financier de l'Etat. 18 La loi propose également de se baser sur le principe d'objectifs et de résultats dans la gestion des finances publiques, ce qui exige la réforme de la nomenclature budgétaire pour passer d'une approche normative des dépenses à une présentation par programme et projet/action, tout en évoquant la dimension régionale. *Le renforcement des principes et règles financiers et de la transparence des finances publiques Pour renforcer la transparence budgétaire, la loi a introduit de manière explicite le principe de sincérité budgétaire en vue de conforter la pertinence des hypothèses qui président à la préparation de la loi de finances, confirmer la qualité des prévisions de ressources et de charges compte tenu des informations disponibles au moment de leur établissement, et confirmer l'engagement de procéder à la présentation de lois de finances rectificatives en cas de modifications significatives des priorités et hypothèses de la loi de finances. En outre, la comptabilité budgétaire sera enrichie par l'institution de la comptabilité d'exercice et de la comptabilité d'analyse des coûts en vue de suivre le coût global des services publics et des efforts menés pour la maîtrise de l'ensemble des dépenses y afférentes, et ce, en parfait respect du principe de sincérité. La loi prévois de réduire le nombre de catégories des Comptes Spéciaux du Trésor, de rationaliser la création et la gestion des Services de l'Etat Gérés de Manière Autonome et des Comptes Spéciaux du Trésor ainsi que de renforcer la transparence dans la gestion du patrimoine de l'Etat. Elle établie de nouvelles règles financières pour renforcer l'équilibre financier et améliorer la transparence budgétaire, dans la mesure où il propose de conférer le caractère limitatif aux crédits de personnel, d'interdire d'inscrire les dépenses de fonctionnement ou personnel au niveau du chapitre d'investissement, d'interdire de procéder au report des crédits d'investissement et d'orienter la dette publique vers le financement de l'investissement. *L'accroissement du contrôle parlementaire au niveau des finances publiques La LOLF œuvre à renforcer le rôle du parlement dans le débat budgétaire à travers l'enrichissement des informations communiquées par le gouvernement, le réaménagement du calendrier de la préparation des lois de finances, la révision des modalités de vote de la loi de finances, ainsi que la clarification du droit d'amendement et de la notion de charge publique. Dans ce cadre, La lolf associe le parlement dès les premières étapes de préparation du projet de loi de finances et de mettre à sa disposition des données précises et de qualité afin de lui permettre d'exercer son rôle de contrôle des politiques publiques et des conditions de leur mise en œuvre. La lolf réaménage le calendrier d'examen et de vote du projet de loi de finances à travers l'introduction d'une phase de préparation du cadre de programmation pluriannuelle de référence dans lequel la loi de finances doit s'inscrire ainsi qu'une phase de concertation avec 19 le Parlement avant la fin du mois de juillet pour discuter des grandes orientations et du cadre général qui sous-tendent le projet de loi de finances, notamment le contexte international, l'évolution de l'économie nationale, ainsi que l'exécution de la loi de finances de l'année en cours et la programmation triennale globale de l'Etat qui fera l'objet d'un rapport préparé par le gouvernement et pouvant être discuté au Parlement. Pour ce qui est de la loi de règlement, le projet propose de réduire les délais de sa préparation et de sa présentation au Parlement dans le cadre des dispositions constitutionnelles, c'est ainsi que le processus de vote par le Parlement de la loi de règlement doit être bouclé dans les six mois suivant son dépôt par le gouvernement sur le bureau de la Chambre des Représentants. Le projet de LOLF propose également de réhabiliter le rôle dévolu aux lois de finances rectificatives et l'encadrement de son calendrier d'examen et d'adoption, à travers le vote par le Parlement de son projet dans un délai global de 15 jours, et ce, étant donnée le caractère urgent que revêtent ce type de lois de finances. Les informations communiquées au Parlement sont enrichies par l'élaboration de 14 nouveaux rapports et 2 annexes afin d'améliorer la qualité du débat sur la loi de finances. En outre, le projet de loi de règlement est accompagné des Rapports Ministériels de Performance, du Rapport Annuel de Performance préparé par le ministre chargé des finances, des Rapports d'Audit de Performance établis par l'Inspection Générale des Finances, et du Rapport sur les Finances des Collectivités Territoriales. D'autant plus que les Projet Ministériels Annuels de Performance accompagnent les budgets sectoriels présentés au Parlement. Finalement, il est proposé de simplifier la pratique du droit d'amendement parlementaire à travers une nouvelle définition de la charge publique et de revoir également les modalités de vote des prévisions de dépenses de la loi de finances en vue de les inscrire dans la nouvelle démarche axée sur les résultats à travers l'orientation du vote autour des départements ministériels et de leurs stratégies. Tels sont les principaux aspects de réforme contenu au niveau du projet et dont la mise en œuvre se propose d'être progressive sur cinq ans à partir de l'année suivant l'année de sa publication au bulletin officiel afin de tenir compte de la capacité de gestion de l'administration publique et d'assurer les conditions nécessaire à la réussite de la réforme. 20  CHAPITRE II : PRESENTATION, ELABORATION ET VOTE DE LA LOI DE FINANCES Les pouvoirs exécutif et législatif se partagent les rôles dans le processus budgétaire selon un cadre juridique et un calendrier définis par la Constitution et la loi organique relative à la loi de finances. Ainsi, le pouvoir exécutif est chargé de la préparation du projet de budget et le pouvoir législatif de son adoption. La procédure budgétaire reflète les relations de pouvoir entre l’exécutif et le législatif, a subit l’évolution du système représentatif. Ainsi l’introduction du suffrage universel avait eu pour conséquence de renforcer le pouvoir des assemblées dans tous les domaines et notamment le pouvoir financier. Cependant l’interventionnisme économique de l’Etat va remettre en question le rôle initialement fort du parlement en matière budgétaire va décliner avec l’introduction de la notion de la rationalisation du travail parlementaire. Apres la seconde guerre mondiale, le budget est devenu le principal moyen d’action en politique économique, son élaboration exigera désormais des compétences techniques. En effet la préparation du budget est d'abord une préparation économique, elle s'inscrit dans un contexte macro- économique et social intégrant la situation, les perspectives et l'environnement international de l'économie nationale. L'analyse de ce contexte se fait à l'aide de quelques indicateurs reflétant la situation du pays à court et moyen terme (exemple taux de croissance, taux d'inflation, niveau d'épargne et d'investissement, campagne agricole, échanges commerciaux, coûts du pétrole et des matières premières...). L'analyse porte aussi sur le niveau acceptable du déficit budgétaire et les moyens de le financer. D’où le rôle prédominant du gouvernement en préparation et prévision budgétaire et le renforcement de son pouvoir financier. Cependant, si l'évolution de la notion de budget est dominée par l’aspect économique, le point de vue politique joue un rôle essentiel dans la procédure d'établissement du budget car c'est au cours de l'élaboration des prévisions que se construit la politique financière de l'Etat. La gestion des finances de l'Etat reste la tâche du gouvernement qui assure la vie quotidienne de la nation, pour la nécessité de contrôler l'activité financière du gouvernement. Donc, si on constate le déclin que connaît aujourd'hui le pouvoir du parlement, la raison tient essentiellement à la technicité et à la complexité des problèmes financiers. Le budget devient de plus en plus une œuvre d'experts qui doivent tenir compte des objectifs économiques à long terme. Il sera question dans ce chapitre d’analyser la procédure d’élaboration de la loi de finances et de mettre en exergue le rôle du pouvoir exécutif et du pouvoir parlementaire. Section1 : processus d'élaboration de la loi finances La préparation et l'établissement de la loi de finances est la responsabilité du gouvernement, son chef et les services ministériels à la tête desquels se trouve le ministre des finances. Élaborer un budget, est avant tout faire des chois, c’est dresser le programme de l'action du gouvernement pour une année, il s’organise en fonction de deux séries de considérations, 21 d’une part, les considérations de stratégie budgétaire qui visent à dégager les grandes lignes du budget de l'année suivante, compte tenu du contexte économique et politique ; et d'autre part, les considérations techniques, une fois les grandes options budgétaires prises, sont mis en place de façon détaillée par ministères et par ligne, les crédits envisagés. Préparer la loi de finances s'est aussi se préparer au débat budgétaire et aux résultats du vote final qui va consacrer ou rejeter le projet du budget présenté par le gouvernement. Aussi la phase de préparation doit faire l'objet d'une attention toute particulière de la part du gouvernement, afin d'optimiser les choix car il y va de sa crédibilité. $1- la procédure préparation/élaboration du budget Le travail de préparation budgétaire s'effectue en trois phases: la détermination des perspectives, la fixation des plafonds de dépenses, la mise au point définitive du projet avant présentation au Parlement. Lorsque les propositions sont établies par les différents ministères, elles sont centralisées au ministère des finances. Ce n’est qu’après que sur le plan officiel que la procédure de préparation du budget démarre, avec une lettre circulaire de cadrage qui indique les règles de fond et de forme à respecter dans l’élaboration des propositions de dépenses qui précisent les grandes lignes de la politique budgétaire du gouvernement, en tenant compte des priorités et les contraintes. I. Le rôle du gouvernement Le Gouvernement, à travers la préparation du projet de budget, concrétise ses choix en matière de développement économique et social. Le travail de préparation se fait en plusieurs phases comme suit : A- La détermination des perspectives par le ministère des finances Cette phase, interne au Ministère des Finances, a pour objet de dégager un budget de reconduction, en prenant en compte l’évolution spontanée des recettes et des dépenses, et de définir la politique budgétaire pour l'année à venir. Pour cela, le Ministère des Finances se fonde sur les informations données par ses différents services" La direction de la prévision, tout d'abord, fournit les informations économiques indispensables à l'élaboration du futur budget, en particulier les perspectives de croissance, le taux d'inflation prévisible pour permettre ainsi une réévaluation du montant des dépenses et des recettes. La direction du budget, à partir de ces informations, élabore les grandes orientations du prochain budget. Le Premier ministre adresse aux différents ministres une lettre de cadrage dans laquelle il leur expose les principes qu'ils doivent mettre en œuvre dans leur demande de crédit et reflète les orientations arrêtées de façon consensuelle entre les différentes composantes du Gouvernement. Après réception de la lettre de cadrage, les départements ministériels formulent leurs propositions budgétaires au ministère chargé des finances qui joue un rôle primordial dans la coordination du processus de préparation, d'orientation et du suivi du projet de loi de finances. B- Phase préparatoire et d'arbitrage en quatre étapes Le processus de préparation de la loi de finances peut être scindé en deux phases : 1. Recueil par le Ministère chargé des Finances des propositions émanant des différents ministères. Chaque ministère fait parvenir ses propositions au ministre chargé du Budget. Des conférences budgétaires entre les représentants des différents ministères et les membres de la direction du budget ont pour objet de parvenir, au terme d'une négociation, à arrêter les 22 grandes masses de dépenses pour chaque ministère. À l'issue de ces conférences, les arbitrages sont rendus soit par le premier ministre, soit par le Ministre des Finances lui-même qui bénéficie de délégation de pouvoir. Les arbitrages se traduisent par des lettres plafonds, adressées par le Premier ministre à chaque ministre, leur fixant l'enveloppe globale de crédits accordés. 2. Examen, dans le cadre de commissions budgétaires regroupant la Direction du Budget et le département ministériel concerné, des propositions présentées afin notamment de s’assurer de leur conformité avec les orientations et priorités du Gouvernement définies dans la lettre de cadrage et de dégager un consensus sur les enveloppes budgétaires à allouer. 3. Soumission des cas litigieux à l’arbitrage du Ministre concerné et de son homologue des Finances et en cas de désaccord, à celui du Premier Ministre. 4. Montage du projet de Loi de Finances et dépôt au Secrétariat Général du Gouvernement. cette dernière phase consiste dans la mise au point définitive du projet. Il s'agit là de modifications de détails qui permettent d'effectuer des redéploiements de crédits au sein de chaque ministère. Au niveau des recettes, le Ministère des Finances se livre à une évaluation précise. C- Phase d’approbation gouvernementale en deux étapes 1. Approbation par le Conseil du Gouvernement ; 2. Approbation par le Conseil des Ministres. Après approbation par le Conseil des Ministres, le projet de loi de Finances dans sa mouture définitive est imprimé par l’Imprimerie Officielle et transmis au Premier Ministre pour dépôt auprès du bureau de l’une des deux chambres du Parlement au plus tard 70 jours avant la fin de l'année budgétaire en cours. §2. Les prévisions budgétaires La prévision budgétaire constitue la base d'élaboration du budget, d'où l'intérêt de faire des évaluations aussi exactes que possible et opter pour des choix qui sont possibles à réaliser. I. La prévision des dépenses publiques Cette prévision concerne à la fois les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement. a) Les dépenses de fonctionnement regroupent principalement les dépenses de personnel, les dépenses de matériel et dépenses diverses. Pour les dépenses de personnel; il s'agit de la détermination des effectifs et des crédits qui se fait à partir de la situation des postes -budgétaires prévue et des paiements effectués et suivant une procédure d'actualisation qui tiennent compte des postes vacants, des titularisations, des créations d'emplois et des avancements. Pour les dépenses de matériel et dépenses diverses; il s'agit de la prévision des dépenses courantes des administrations (les consommables, les locations, les opérations d'entretien et de maintenance, les redevances d'eau, d'électricité et de télécommunications). Il s'agit aussi de la prévision des subventions accordées aux établissements publics ainsi qu'aux services d'Etat gérés de manière autonome et qui sont déterminées en fonction de leurs programmes d'activité et de leurs ressources propres. 23 b) Les dépenses d'investissement sont estimées en tenant compte des projets en cours de réalisation et des nouveaux projets proposés. Ces projets font l'objet d'autorisation de programmes qui déterminent le coût global et maximum des investissements prévus. Les dépenses concernant la dette publique intègrent les dépenses en intérêts et les commissions ainsi que les dépenses d'amortissement de la dette à moyen et long terme. II- La prévision des recettes publiques Si les prévisions des dépenses ne posent pas des difficultés particulières ; celle des recettes pose des problèmes techniques assez délicats.  La prévision des recettes non-fiscales tient compte des réalisations antérieures et des projets futurs de l'Etat en matière de transfert des entreprises publiques au secteur privé, la vente de terrain ou autres bien en capital. Elle intègre également les retombées de la performance financière des entreprises publiques qui alimentent le budget de l'Etat, les dividendes reçus des monopoles, les participations de l'Etat dans différents secteurs de l'économie et les recettes d'emprunts en fonction des accords signés ou en perspectives.  La prévision des recettes fiscales tient compte de la conjoncture économique, de l'assiette imposable, de la pression fiscale sur les entreprises, de l'élasticité des impôts par rapport à l'activité, de l'impact du prélèvement du taux de certains impôts par rapport à d'autres, des possibilités et conditions de recouvrement. La règle traditionnelle de la pénultième année, qui consiste à évaluer d’une façon forfaitaire les dépenses et les recettes sur la base des résultats du dernier budget exécuté, se trouve désormais dépassée. On recourt dorénavant à la méthode d’évaluation directe : la méthode consiste à évaluer le rendement probable de chaque impôt à partir des informations économiques les plus récentes, c’est-à-dire de l’année en cours, et l’année précédente par rapport à celle du budget à proposer. En outre, par mesure de prudence, les évaluations prévisionnelles des recettes inscrites dans la loi de finances sont en général systématiquement sous-estimées; et ce à fin de faire apparaître en cours d’exécution des plus-values fiscales en vue de constituer une réserve de précaution. Par ailleurs, de nouvelles méthodes de rationalisation se sont développées, d’abord aux Etats- Unis d’Amérique sous le nom de planning Programming and budgeting system (PPBS), ensuite en Europe occidentale où elles sont connues sous le nom de rationalisation des choix budgétaires (RCB). Section 2 : Examen et vote du budget Face à la prépondérance de l'exécutif exprimée pleinement au stade de l'élaboration du budget, qu’en est-il au niveau de l’approbation ? L’adoption de la loi finance se déroule selon une procédure particulière, codifiée de façon minutieuse par la loi organique des finances en deux phases : la présentation obéit à des règles très précises, notamment le respect des délais et l'examen et de vote de la loi finances qui se déroulent en plusieurs temps et qui aboutissent à l'autorisation budgétaire ou au refus de cette dernière. 24 §I- Présentation et vote du projet de la loi de finances A) la présentation de la loi finances Le projet de loi de finances de l'année est déposé sur le bureau de la Chambre des représentants, au plus tard le 20 octobre de l'année budgétaire en cours (Art 48). Il est accompagné des documents suivants : - Note de présentation de la loi de finances. -Rapport économique et financier. - Rapport sur les dépenses fiscales. -Rapport sur la dette publique. -Rapport sur le secteur des établissements et entreprises publics. -Rapport sur les comptes consolidés du secteur public. -Rapport sur les services de l'Etat gérés de manière autonome. -Rapport sur les comptes spéciaux du Trésor. -Rapport genre -Rapport sur les aides publiques. -Rapport sur l'investissement. -Rapport sur les dépenses immobilières. -Rapport sur la masse salariale. -Rapport sur la compensation. -Rapport sur les finances des collectivités territoriales. -Rapport sur les dépenses relatives aux charges communes -Note sur les impacts financiers, économiques et sociaux des dispositions fiscales et douanières proposées. Il est immédiatement soumis à l'examen de la commission chargée des finances de la Chambre des Représentants. La programmation pluriannuelle des départements ministériels ou institutions ainsi que celle des établissements et entreprises publics soumis à leur tutelle et bénéficiant de ressources affectées ou de subventions de l'Etat, sont transmises aux commissions parlementaires concernées, pour information, en accompagnement des projets de budgets desdits départements ou institutions. Une fois le projet déposé à la chambre des représentants, une séance plénière est prévue pour la présentation par le ministre des finances des grandes lignes du projet de loi. Deux à trois jours après, le projet de loi soumise à la commission des finances pour examen. Une fois le projet déposé à la chambre des représentants, une séance plénière est prévue pour la présentation par le ministre des finances des grandes lignes du projet de loi. Deux à trois jours après, le projet de loi soumise à la commission des finances pour examen. Le rôle de la commission des finances exerce une importance primordiale, son appréciation est souvent très attendue, les membres du parlement suivent en général son avis. Ensuite le projet de finances et discutées en séance plénière. Et chaque ministre viendra défendre le projet de budget de son département devant les représentants de la nation qui interviennent par le biais des rapporteurs des différents groupes parlementaires. Des discussions houleuses aboutissent à l'approbation ou à l’amendement de ce projet. B- Le rôle du Parlement et le processus du vote de la loi de finances Analyse du projet 25 Le projet de loi de finances est examiné successivement par les deux chambres du Parlement selon la même procédure. Une fois le projet déposé à la chambre des représentants, une séance plénière est prévue pour la présentation par le ministre des finances des grandes lignes du projet de loi. Deux à trois jours après, le projet de loi soumise à la commission des finances pour examen. Le rôle de la commission des finances exerce une importance primordiale, son appréciation est souvent très attendue, les membres du parlement suivent en général son avis. Ensuite le projet de finances est discuté en séance plénière. Et chaque ministre viendra défendre le projet de budget de son département devant les représentants de la nation qui interviennent par le biais des rapporteurs des différents groupes parlementaires. Des discussions houleuses aboutissent à l'approbation ou à l’amendement de ce projet. 1- Analyse du projet La Chambre des Représentants se prononce dans un délai de 30 jours après le dépôt du projet de loi de finances de l'année( art 49 lof). Dès le vote du projet ou à l'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent, le gouvernement saisit la Chambre des Conseillers du texte adopté ou du texte qu'il a initialement présenté modifié le cas échéant par les amendements votés par la Chambre des représentants et acceptés par lui. La Chambre des Conseillers, se prononce dans un délai maximum de 22 jours suivant sa saisine. La Chambre des Représentants examine les amendements éventuels votés par la Chambre des Conseillers et adopte en dernier ressort le projet de loi de finances dans un délai n'excédant pas 06 jours(art 49 lof). 2- l'amendement du projet de loi des finances L'article 83 de la constitution stipule que : « les membres de la chambre des représentants et de gouvernement ont le droit d’amendement… » Cet article stipule aussi que les deux amendements doivent d'abord être soumis à la commission intéressée. En plus le droit d’amendement des parlementaires en matière budgétaire est réglementé de façon restrictive, et ceci à fin de ne pas dénaturer le projet initial de la loi de finances et la vision originale du gouvernement, l'article secondaire de la constitution ne tolère que deux amendements équilibrés entre recettes et dépenses ; tel que le stipule l’art 77 de la constitution « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». L'exercice du droit d’amendement reste difficile pour bon nombre de parlementaires. En application des dispositions de l' alinéa 2 de l'article 77 de la Constitution, le gouvernement peut opposer, de manière motivée, l'irrecevabilité des articles additionnels ou amendements ayant pour objet soit une diminution de ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique(art 56 LOF). S'agissant des articles additionnels ou amendements s'appliquant aux crédits, la charge publique s'entend du chapitre. A l'intérieur d'un même chapitre, des articles additionnels ou amendements, qui doivent être justifiés et accompagnés des ajustements nécessaires aux objectifs et indicateurs relatifs aux 26 programmes concernés, peuvent augmenter ou diminuer les crédits afférents à un programme dans la limite des crédits prévus au titre dudit chapitre. Après le dépôt des amendements intervient le vote de la loi finances. La procédure du vote sanctionne les débats et les discussions soit par l'approbation soit par le refus. 3- examen et vote du budget en séance plénière Les discussions en séance plénière commencent par l'examen des articles relatifs aux recettes. Les articles concernant la deuxième partie sont examinés en second lieu. Le vote de la première partie « recettes » est prioritaire, car cette partie qui évalue et autorise des recettes, fixe les plafonds globaux de dépenses et arrête les données générales d'équilibre économique et financier. Les recettes sont votées de manière unique et globale (art 54). Quant aux dépenses, le vote porte sur chaque titre : fonctionnement, investissements, dette publique. À l'intérieur d'un même titre, le vote porte sur les dépenses de chaque ministère( art 55). Pour le budget annexe, un seul vote porte sur les recettes est un seul vote pour les dépenses de chaque budget annexe. Pour les comptes spéciaux du trésor, le parlement approuve les recettes et les dépenses pour chaque catégorie de comptes spéciaux du trésor. Pour chaque ministère ou institution : - les dépenses du budget général font l'objet d'un vote par chapitre ; - les dépenses des budgets des services de l'Etat gérés de manière autonome rattachés audit ministère ou institution font l'objet d'un vote d'ensemble par chapitre; -les dépenses des comptes spéciaux du Trésor rattachés audit ministère ou institution sont votées par catégorie de comptes spéciaux. §II- le retard ou le refus du projet de la loi de finances I- le retard dans le vote Selon l’article 50 de la loi organique des finances et conformément aux dispositions de l'article 75 de la Constitution, si au 31 décembre, la loi de finances de l'année n'est pas votée ou n'est pas promulguée en raison de sa soumission à la Cour Constitutionnelle, le gouvernement ouvre, par décret, les crédits nécessaires à la marche des services publics et à l'exercice de leur mission, en fonction des propositions budgétaires soumises à approbation. Dans ce cas, les recettes continuent à être perçues conformément aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur les concernant à l'exception, toutefois, des recettes dont la suppression est proposée dans le projet de loi de finances. Quant à celles pour lesquelles ledit projet prévoit une diminution de taux, elles seront perçues au nouveau taux proposé. Pour l'application de l'alinéa précédent, les dispositions relatives aux recettes dont la suppression est proposée dans le projet de loi de finances ainsi que celles pour lesquelles ledit projet prévoit une diminution de taux sont reprises par décret. Il est mis fin à l'application desdits décrets dès l'entrée en vigueur de la loi de finances. II- le refus du projet Le refus du projet de finances par le Parlement interdit en principe, la perception des recettes et l'engagement de dépenses et remet en question la politique gouvernementale. 27 En fait, ce refus a longtemps été utilisé pour provoquer le départ d'un gouvernement. Il en résulte une crise politique. Ce fut le cas par exemple sous la IVe république en France. Le dépassement de cette crise a consisté pour les auteurs de la constitution de 1958 en France à limiter les prérogatives financières du parlement. Au Maroc, la constitution et la loi organique des finances consacrent la pratique, consistant à rouvrir les crédits par décret en attendant l'approbation du projet de loi de finances, ce qui témoigne d'un affaiblissement du rôle du parlement. §III- Vote de la loi de finances rectificative Article 51 Le projet de loi de finances rectificative est voté par le Parlement dans un délai de 15 jours après son dépôt par le Gouvernement sur le bureau de la Chambre des Représentants. La Chambre des Représentants se prononce dans un délai de 8 jours après le dépôt du projet de loi de finances rectificative. Dès le vote dudit projet ou à l'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent, le gouvernement saisit la Chambre des Conseillers du texte adopté ou du texte qu'il a initialement présenté modifié le cas échéant par les amendements votés par la Chambre des Représentants et acceptés par lui. La Chambre des Conseillers, se prononce dans un délai de 4 jours suivant sa saisine. La Chambre des Représentants examine les amendements éventuels votés par la Chambre des Conseillers et adopte en dernier ressort le projet de loi de finances rectificative dans un délai n'excédant pas trois jours. 28 CHAPITRE III : EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES L'exécution de la loi de finances comporte deux catégories de tâches.. Assurer l'exécution des autorisations budgétaires contenues dans la loi de finances. Il s'agit d'un problème essentiellement juridique régi par les règles de la comptabilité publique.. Assurer la disponibilité des fonds nécessaires aux dépenses publiques, c'est-à-dire trouver les moyens financiers nécessaires aux objectifs de la loi de finances. Cette mission est remplie par le Trésor et ses alliés. Les opérations figurant dans le budget voté par le parlement sont exécutées selon des règles précises dans le cadre de l'exercice financier (année civile) en faisant appel à divers intervenants. S I : LES AGENTS D'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES $1. Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables: Le grand principe de la comptabilité publique qui domine l'exécution de la loi de finances est celui de la séparation des ordonnateurs et des comptables dont les fonctions et les statuts différents. L'exécution du budget repose sur un partage des tâches fondé sur le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables. Cette règle ne fait que traduire la répartition des missions nécessaires tant à l'exécution des dépenses qu'au recouvrement des recettes. Les opérations d'exécution du budget sont ainsi divisées en deux phases distinctes, confiées à deux cadres d'agents publics, indépendants l'un de l'autre, les ordonnateurs et les comptables. Autrement dit, le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables implique que les fonctions d'ordonnateurs sont incompatibles avec celles des comptables. L'intérêt de cette règle est de faciliter les contrôles et par là même de lutter contre la fraude, en interdisant que le même agent puisse engager une dépense et la payer, ou décider d'une recette et la recouvrer. Les malversations sont ainsi plus rares, car l'ordonnateur et le comptable se contrôlent mutuellement. Aucun des deux ne peut agir seul et il existe des possibilités de recoupement entre les comptes administratifs des ordonnateurs et ceux des comptables. $2 : AGENTS D'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES A. Les ordonnateurs a) Statut et rôle des ordonnateurs Les ordonnateurs ne constituent pas un corps d'administrateurs spécialement chargés d'assumer les décisions de dépenses et de recettes. C'est une compétence attachée à certaines fonctions. L'ordonnateur est la personne qui, à la tête de chaque service, a le pouvoir de faire naître la dépense, d'en déterminer le montant et d'en prescrire le paiement. Les ordonnateurs qui sont normalement des administrateurs sont divisés en deux, catégories: les ordonnateurs principaux et les sous-ordonnateurs. - Les ordonnateurs principaux ou ordonnateurs d'Etat sont normalement les ministres chacun pour son département. Les ordonnateurs principaux n'ont pas toujours la possibilité matérielle de se prononcer sur l'ensemble des recettes et des dépenses relevant de leurs attributions. Ils peuvent déléguer leur pouvoir à des chefs de services extérieurs qui 29 deviennent ainsi des sous-ordonnateurs. - Les sous-ordonnateurs sont ceux auxquels les autorisations budgétaires sont déléguées par les ordonnateurs. Cette délégation constitue un transfert de compétence. b) Responsabilité des ordonnateurs La responsabilité des ordonnateurs est délicate à mettre en œuvre, notamment pour les ordonnateurs principaux. Si cette responsabilité existe en théorie, elle est quasiment inexistante dans la pratique. Les possibilités de sanctions sont différentes selon qu'il s'agit des hommes politiques ou de fonctionnaires. Les uns et les autres encourent une responsabilité soit politique, financière, civile ou encore pénale. B. les comptables D’après l’art 3 du décret Royal du 21 avril 1967 « est comptable public des recettes et des dépenses toute personne ayant qualité pour exécuter au nom d’un organisme public des opérations de recettes et de dépenses... » L’ensemble du corps des comptables de l’Etat est placé sous l’autorité directe ou indirecte du ministre des finances à l’exception des comptables des PTT. Les comptables sont responsables personnellement et pécuniairement d'opérations dont ils sont chargés. C'est une responsabilité objective, la seule constatation d'une irrégularité la met en cause, qu'elle soit imputable à un comptable ou à un subordonné. Le comptable est responsable de sa caisse sans qu'il soit nécessaire qu'une faute ait été prouvée. Dès lors qu'un déficit ou un manquement en deniers est constaté ou qu'une dépense a été irrégulièrement payée, la responsabilité pécuniaire du comptable est engagée. Il doit verser, sur ses deniers personnels, une somme équivalente à celle qui manque dans la caisse. Dans ce cas, il est en débet. La responsabilité du comptable ne peut être mise en jeu que par le ministre des Finances ou juge des Comptes. Cette responsabilité très lourde est cependant insuffisante pour garantir le Trésor contre la dilapidation des deniers publics compte tenu du risque important d'insolvabilité. Il a donc fallu garantir la responsabilité du comptable. Avant d'être installés dans leur poste, les comptables sont tenus de constituer diverses garanties. SII : LA PROCEDURE D’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES $I. Le processus d'exécution des dépenses publiques Le processus de l'exécution des dépenses publiques se déroule en quatre phases: trois d'ordre administratif et une d'ordre comptable. A. Les phases administratives Ces phases sont de la responsabilité exclusive de l'ordonnateur. 1. L’engagement Aux termes de l'article 33 du décret royal du 21/04/1967 l'engagement est « l'acte par lequel l’organisme public crée ou constate une obligation de nature à entraîner une charge).. L'engagement est l'acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge. L'engagement est le fait générateur de la dépense. C'est l'acte qui va rendre l'Etat débiteur et non la loi de finances qui n'est qu'une autorisation 30 de dépenser. Exemple: Nomination d'un fonctionnaire, contrat de marché. A ce titre l'ordonnateur doit respecter dans cet engagement les règles de la comptabilité publique (autorisation, contrôle, règlement...). 2. La liquidation La liquidation consiste à vérifier la réalité de la dette et à se livrer à une évaluation précise et concrète de la dépense. Elle implique la vérification de la règle du service fait. En principe, un paiement ne peut intervenir qu'après que les prestations ont été fournies ou les services accomplis. Cette application souvent gênante comporte des aménagements (pour les marchés publics, il est possible aux administrations de verser des acomptes). Elle a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d'arrêter le montant de la dépense, au vu des titres établissant les droits acquis des créanciers. L’objet de la liquidation, contrairement à l'engagement, est d'ordre purement financier permettant d'évaluer le montant final des dépenses occasionnées par la décision de l'ordonnateur. 3. L’ordonnancement Il est l'acte administratif donnant, conformément aux résultats de la liquidation, l'ordre de payer la dette de l'organisme public. Cet acte incombe à l'ordonnateur. B. La phase comptable: le paiement Le paiement est l'acte par lequel l'organisme public se libère de sa dette. Le paiement relève de la responsabilité exclusive du comptable. Le comptable va contrôler l'ordonnateur en vertu de l'article II du décret royal du 21/04/1967, lorsque le comptable reçoit de l'ordonnateur une ordonnance ou un mandat de paiement il doit avant exécution, en contrôler la régularité comptable et juridique. Ce contrôle porte sur :. La qualité de l'ordonnateur ou de son délégué.. La disponibilité des crédits.. Exacte imputation des dépenses aux chapitres qu'elles concernent.. La justification du service fait.. Exactitude des calculs de liquidation.. Intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications.. Le respect des règles de prescription et de déchéance.. Le caractère libératoire du règlement. Si le comptable constate, lors de ses contrôles, une irrégularité sur l'un des points énumérés, il est obligé de refuser d'effectuer le paiement. Dans le cas contraire, sa responsabilité serait mise en jeu. En vertu de l'article 91 si malgré cette déclaration (de suspension). L’ordonnateur requiert qu'il soit passé outre, par écrit et sous sa responsabilité, le comptable dont la responsabilité se trouve alors dégagée, procède au visa pour paiement et annexe, à l'ordonnance ou au mandat, copie de sa déclaration et l'ordre de réquisition. $II. Le processus de l'exécution des recettes publiques La procédure générale d'exécution des recettes publiques comporte trois opérations successives:. Emissions des titres de recettes.. Mise en recouvrement.. Recouvrement. 31 Les deux premières opérations sont attribuées aux ordonnateurs; la dernière est réservée exclusivement au comptable. A. Emission des titres de recettes Les ordonnateurs permettent de constater et de liquider les recettes:. La constatation des droits: elle consiste à s'assurer de la réalité des faits générateurs de créances publiques.. La liquidation des droits: Elle consiste à arrêter le montant des créances publiques par rapport aux barèmes édictés par la loi fiscale. B. La mise en recouvrement En comptabilité publique les créances constatées et liquidées font l'objet d'ordre de recettes émis par l'administration elle même. C'est une manifestation de son privilège d'action. Les ordres de recettes ont des formes diverses suivant la nature des créances: - Les impôts directs: Ils font l'objet de rôles nominatifs, titres collectifs qui comportent la liste des contribuables et l'indication de la dette fiscale de chacun d'eux. - Les impôts indirects et taxes assimilées font l'objet d'avis de mise en recouvrement et d'ordre de recettes. - Certaines créances publiques font l'objet d'ordres de versement ou de reversement, d'autres sont recouvrées en vertu des arrêts de jugement (amende, condamnation pécuniaire). C. Recouvrement Les ordres de recettes émis par les ordonnateurs sont adressés par eux aux comptables qui sont chargés de les recouvrer. Les comptables qui prennent en charge les recettes doivent assurer: - Le contrôle de l'autorisation de percevoir les recettes. - Le contrôle de la régularité des réductions et annulations. Les comptables doivent faire, sous leur responsabilité, toutes les diligences nécessaires pour que les créances publiques qu'ils ont pris en charge soient acquittées par les débiteurs (recouvrement à l'amiable, ou forcé, privilégiés et hypothèques). 32  Chapitre IV contrôle des finances publiques Si l'on veut que l'exécutif ne dépasse pas les limites de l'autorisation budgétaire, qu'il perçoive toutes les recettes prévues et réalise toutes les dépenses, il faut instituer un contrôle. Ce contrôle tout en étant efficace ne doit pas être excessif, pour éviter la paralysie de l'action gouvernementale. La fonction de contrôle est essentielle pour la bonne exécution du budget et tout le droit budgétaire repose sur l'idée d'autorisation. Le contrôle de l'exécution du budget consiste à s’assurer de la conformité de cette exécution aux autorisations données par le Parlement. Pour protéger les deniers de l'Etat Le contrôle de l'exécution du budget peut prendre des formes diverses, qui changent d'un pays à l'autre, selon la nature des opérations contrôlées et des organismes de contrôle. On distingue plusieurs classifications des contrôles. Ainsi on peut distinguer entre: le contrôle a priori et le contrôle a posteriori, les contrôles externes et internes.  Le contrôle a priori repose sur une intervention préalable à tout acte engageant les finances publiques. Il est préventif. Il s'efforce de prévenir les irrégularités. Son but est d'empêcher qu'une irrégularité soit commise.  Le contrôle a posteriori intervient alors que la procédure de recette ou de dépense est déjà totalement ré