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La France et l’Europe dans le monde sous la présidence d’Alain Juppé et de Louis Schweitzer Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France 2008 – 2020 1 TABLE DES MATIERES INTRODUCTION....................................................................................................

La France et l’Europe dans le monde sous la présidence d’Alain Juppé et de Louis Schweitzer Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France 2008 – 2020 1 TABLE DES MATIERES INTRODUCTION.............................................................................................................................................................. 7 PREMIERE PARTIE : LES DEFIS DE L’ACTION EXTERIEURE.......................................................................... 9 1. DE NOUVEAUX ÉQUILIBRES MONDIAUX............................................................................................................................... 10 La mondialisation entraîne une modification des rapports de puissance................................................................ 10 La croissance économique.................................................................................................................................................... 10 La croissance démographique............................................................................................................................................... 11 Le phénomène migratoire..................................................................................................................................................... 12 L’interdépendance s’accroît ; elle ne supprime pas le risque de confrontation...................................................... 13 La France est au centre d’une Europe sûre où les fondements de la paix civile sont solides................................. 14 Les menaces les plus directes pour notre sécurité pourraient se situer au croisement de quatre séries de problèmes.................................................................................................................................................................. 15 L’issue des crises en cours au Moyen-Orient (conflit israélo-palestinien, Iran, Irak, Liban)................................................. Le terrorisme global d’inspiration islamiste.......................................................................................................................... La prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs................................................................................. La stabilité à moyen et long terme de la rive Sud de la Méditerranée et de l’Afrique........................................................... 15 15 16 16 Principales hypothèses pour 2020............................................................................................................................ 16 2. UNE EUROPE DIFFÉRENTE................................................................................................................................................ 16 Une Europe différente : plus diverse, à la gouvernance plus complexe, suscitant moins l’adhésion des opinions. 17 Trois hypothèses pour 2020 : stabilité institutionnelle, élargissement limité, compétences et budgets modifiés à la marge....................................................................................................................................................................... 18 3. DE NOUVELLES DIMENSIONS DE LA PAIX ET DE LA SÉCURITÉ ; UN ORDRE INTERNATIONAL CONTESTÉ........................................... 19 Les problèmes de sécurité internationale résultent de dynamiques complexes, difficiles à anticiper..................... 19 Les interventions internationales en 2008................................................................................................... 20 La problématique humanitaire et l'action en faveur des droits de l'homme progressent mais divisent la communauté internationale...................................................................................................................................... 21 Le système multilatéral repose sur des institutions qui ont fait leur preuve mais la légitimité de l'ordre international est contestée....................................................................................................................................... 21 Hypothèse pour 2020 : l’ordre international ne sera pas stabilisé.......................................................................... 23 4. DES INTERDÉPENDANCES ÉCONOMIQUES ET ENVIRONNEMENTALES CROISSANTES DANS UN MONDE FRAGMENTÉ............................... 23 L’interdépendance des économies et la fluidité des échanges créent des opportunités nombreuses....................... 24 Les forces de la mondialisation créent aussi des perdants, ainsi que des tensions nouvelles................................ 24 La mondialisation suscite des interrogations sur l’aide publique au développement..............................................25 L’Afrique : une place particulière dans la mondialisation qui appelle des réponses spécifiques........................... 26 Un scénario de rupture de la mondialisation est-il vraisemblable ?...................................................................... 26 Principales hypothèses pour 2020............................................................................................................................ 27 5. LA COMPÉTITION GLOBALE DES IDÉES................................................................................................................................ 27 Un monde de communication................................................................................................................................... 27 Un débat global dont les termes risquent de nous échapper................................................................................... 28 Dans le domaine culturel comme dans beaucoup d’autres, la mondialisation est ambivalente.............................. 28 La formation des futures élites mondiales est devenue un marché concurrentiel global......................................... 28 Principales hypothèses à l’horizon 2020.................................................................................................................. 29 6. LE DÉFI DE LA DÉMOCRATIE............................................................................................................................................. 29 DEUXIEME PARTIE : NOS PRIORITES................................................................................................................... 31 1. ASSURER LA SÉCURITÉ DE LA FRANCE ET DES FRANÇAIS, DÉFENDRE ET PROMOUVOIR LEURS INTÉRÊTS......................................... 31 Avoir une vision large et prospective de notre sécurité........................................................................................... 31 Assurer la protection des Français à l’étranger...................................................................................................... 32 Renforcer les solidarités de sécurité de la France.................................................................................................. 33 Promouvoir les intérêts de notre économie et de nos entreprises............................................................................ 34 La politique d’attractivité du territoire................................................................................................................................. 35 Le soutien aux exportations françaises................................................................................................................................. 36 2. CONSTRUIRE AVEC NOS PARTENAIRES UNE EUROPE FORTE, DÉMOCRATIQUE ET EFFICACE............................................................ 37 Une ambition maintenue........................................................................................................................................... 37 Une stratégie européenne plus efficace dans la mondialisation............................................................................. 38 Ecart de revenu par tête entre les Etats-Unis et l’Union européenne........................................................... 38 Des politiques communes au service des intérêts économiques et du modèle de société européens....................... 40 Une Europe plus active et plus autonome dans la défense de ses intérêts politiques et de sécurité........................ 41 Contribuer à la stabilité et à la prospérité des régions voisines de l’Union européenne........................................ 42 Renforcer l’identité politique de l’Europe............................................................................................................... 43 3. AGIR DANS LE MONDE POUR LA PAIX, LA SÉCURITÉ ET LES DROITS DE L'HOMME........................................................................ 44 2 Prendre en compte les enjeux nouveaux de la paix et de la sécurité internationale................................................ 44 Consolider l'ordre international, en l’élargissant et en le rendant plus juste et plus efficace................................45 Prévenir les crises, mieux conduire et légitimer les interventions internationales................................................. 46 Raffermir et élargir nos partenariats...................................................................................................................... 47 Mettre les droits de l’homme au centre de notre action........................................................................................... 47 4. CONTRIBUER À L’ORGANISATION D’UNE MONDIALISATION QUI ASSURE UN DÉVELOPPEMENT DURABLE ET ÉQUILIBRÉ DE LA PLANÈTE. 49 Consolider la liberté des échanges en renforçant l’équité, l’effectivité et la réciprocité des règles du commerce international............................................................................................................................................................. 49 Mieux prendre en charge les problèmes globaux..................................................................................................... 51 Renforcer la diplomatie sanitaire de la France................................................................................................. 52 Pour une Europe leader en matière de développement durable.............................................................................. 53 Définir une nouvelle doctrine pour l’aide française............................................................................................... 54 Evolution spontanée de l’effort d’APD à effort budgétaire constant................................................................ 55 5. ASSURER LA PRÉSENCE DES IDÉES, DE LA LANGUE ET DE LA CULTURE FRANÇAISES TOUT EN SERVANT LA DIVERSITÉ CULTURELLE.... 57 Connaître et comprendre le monde.......................................................................................................................... 57 Renouveler nos stratégies d’influence...................................................................................................................... 57 Promouvoir les idées et la culture françaises...........................................................................................................59 Hiérarchiser nos objectifs et nos modes d’intervention........................................................................................... 60 Audiovisuel extérieur : maintenir l’effort dans le cadre d’une stratégie et d’une structure clarifiées.................... 60 Agir pour et par la Francophonie........................................................................................................................... 61 Huit recommandations pour un bon usage de la francophonie......................................................................... 62 TROISIEME PARTIE : DOUZE PROPOSITIONS POUR LA REFORME DE L’ACTION EXTERIEURE..... 64 1. UNE ACTION EXTÉRIEURE PLUS COHÉRENTE ET PLUS INTERMINISTÉRIELLE............................................................................... 64 Budget de la politique transversale « Action extérieure »................................................................................ 64 Rendre l’action extérieure plus cohérente................................................................................................................ 64 Renforcer la dimension interministérielle de l’action du MAEE............................................................................. 65 Le décret n°79-433 du 1er juin 1979.......................................................................................................... 66 2. DES INSTRUMENTS INTÉGRÉS DE PRÉVENTION, DE GESTION DES CRISES ET DE PROTECTION DE NOS CONCITOYENS À L’ÉTRANGER....... 67 Une capacité d’anticipation et de prospective renforcée, mieux articulée avec les autres sources de prévision publiques et notamment nos capacités de renseignement........................................................................................ 67 Renforcer les capacités du MAEE dans le domaine de la prévention, de la gestion et de la sortie des crises........ 67 Maintenir au MAEE les fonctions de coopération régaliennes : gouvernance, aide militaire et de sécurité, outils de stabilisation post-conflit......................................................................................................................................68 Une fonction prioritaire de protection de nos concitoyens à l’étranger................................................................. 69 3. UN INVESTISSEMENT MAINTENU DANS LA CONSTRUCTION DE L’EUROPE................................................................................... 70 Conforter l’existence d’une filière européenne et la place du ministère des Affaires étrangères et européennes en son sein.................................................................................................................................................................... 70 Renforcer notre coopération avec nos partenaires européens et le rôle de nos postes bilatéraux en Europe........ 70 Approfondir la culture diplomatique commune de l’Europe en même temps que sa politique étrangère............... 71 4. UNE DIPLOMATIE AU SERVICE DU MULTILATÉRALISME ET DE LA DÉFENSE DES DROITS DE L’HOMME.............................................. 72 Une diplomatie au service du multilatéralisme........................................................................................................ 72 Les contributions aux budgets des Nations Unies....................................................................................... 72 Une diplomatie au service des droits de l’homme.................................................................................................... 73 Une prise en compte plus substantielle de la fonction juridique.............................................................................. 74 5. UNE FONCTION ÉCONOMIQUE ÉLARGIE INCLUANT LE PILOTAGE DE L’APD..............................................................................74 Mieux traiter les questions liées à la mondialisation............................................................................................... 74 La question du rattachement du réseau de la DGTPE au MAEE............................................................................ 75 Achever le transfert à l’AFD de la mise en œuvre de la politique d’aide au développement et mieux assurer son pilotage stratégique.................................................................................................................................................. 76 6. UN RÉSEAU D’ENSEIGNEMENT À L’ÉTRANGER À DÉVELOPPER ET À COMPLÉTER PAR UNE POLITIQUE D’AIDE À LA POURSUITE D’ÉTUDES SUPÉRIEURES EN FRANCE..................................................................................................................................................... 77 L’enseignement français à l’étranger doit conserver sa double vocation de service à nos compatriotes et de diffusion de notre langue et de notre influence........................................................................................................ 77 L’enseignement français à l’étranger doit devenir une filière privilégiée de recrutement d’étudiants étrangers dans l’enseignement supérieur en France................................................................................................................ 78 7. UNE PROMOTION DES IDÉES ET DE LA CULTURE FRANÇAISES AU SERVICE DE LA DIVERSITÉ.......................................................... 79 Rapprocher les centres et instituts culturels des services de coopération et d’action et culturelle......................... 79 Un centre de pilotage de notre politique culturelle extérieure.................................................................................82 8. DES RÉSEAUX À L’ÉTRANGER ADAPTÉS AUX PRIORITÉS DE NOTRE ACTION INTERNATIONALE........................................................ 85 Maintenir l’universalité du réseau moyennant l’adoption d’un format nouveau pour les plus petits postes.......... 85 Moduler notre présence en fonction de nos priorités............................................................................................... 86 9. UN MÉTIER RECONNU, UNE FORMATION LINGUISTIQUE ET PROFESSIONNELLE SPÉCIFIQUE............................................................. 88 Reconnaître le métier de l’action extérieure comme une des filières professionnelles de la fonction publique..... 89 3 Développer des spécialisations tout au long de la carrière..................................................................................... 89 Développer la formation initiale et continue........................................................................................................... 90 La politique de recrutement et de mobilité............................................................................................................... 91 Améliorer la politique d’affectation et la gestion des carrières............................................................................... 91 Elaborer une véritable politique de ressources humaines en matière de recrutement local................................... 92 10. UNE DIRECTION PLUS COLLÉGIALE ET PLUS STRATÉGIQUE................................................................................................... 93 Conforter la collégialité au sein du MAEE.............................................................................................................. 93 Renforcer les directions géographiques................................................................................................................... 93 Revaloriser le rôle des services et faciliter la fluidité des structures et de l’information........................................ 94 Consolider la capacité prospective du ministère des Affaires étrangères et européennes...................................... 94 11. UNE GESTION PLUS EFFICACE.......................................................................................................................................... 95 Créer un programme « Soutien et réseaux »............................................................................................................ 95 Mettre en place, dans chaque ambassade, un budget-pays...................................................................................... 95 Simplifier les règles de la dépense à l’étranger....................................................................................................... 96 Moderniser les systèmes d’information de communication..................................................................................... 96 12. UNE ACTION EXTÉRIEURE TRANSPARENTE, OUVERTE ET CONTRÔLÉE...................................................................................... 97 Pour un rôle accru du Parlement dans notre action extérieure.............................................................................. 97 La politique étrangère.......................................................................................................................................................... Le rôle du Parlement dans la politique européenne............................................................................................................... Le débat sur la construction européenne............................................................................................................................... La place du Parlement européen........................................................................................................................................... 97 97 97 98 Mieux communiquer................................................................................................................................................. 98 Mieux tenir compte des acteurs non-étatiques......................................................................................................... 98 CONCLUSION : LES CONDITIONS DE LA REFORME....................................................................................... 100 OPINIONS INDIVIDUELLES..................................................................................................................................... 101 MME PERVENCHE BERES, DÉPUTÉE EUROPÉENNE, PRÉSIDENTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES ET MONÉTAIRES ; M. FRANÇOIS LONCLE, DÉPUTÉ DE L’EURE, ANCIEN MINISTRE ; ET MME CATHERINE TASCA, SÉNATRICE DES YVELINES, ANCIENNE MINISTRE......................................................................................................................................................................... 101 M. JEAN-LOUIS BOURLANGES, DÉPUTÉ EUROPÉEN (JUSQU’EN DÉCEMBRE 2007), CONSEILLER -MAÎTRE À LA COUR DES COMPTES..................................................................................................................................................................................... 103 MME THÉRÈSE DELPECH, DIRECTEUR CHARGÉ DE LA PROSPECTIVE AU COMMISSARIAT À L’ÉNERGIE ATOMIQUE........................ 104 M. ALAIN PELLET, PROFESSEUR À L'UNIVERSITÉ PARIS OUEST, NANTERRE-LA DÉFENSE ; MEMBRE ET ANCIEN PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DU DROIT INTERNATIONAL DES NATIONS UNIES................................................................................................... 105 M. AXEL PONIATOWSKI, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE................ 107 LISTE DES ANNEXES.................................................................................................................................................. 109 LETTRE DE MISSION DE MM. NICOLAS SARKOZY, PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE, ET FRANCOIS FILLON, PREMIER MINISTRE, ADRESSÉE À M. BERNARD KOUCHNER, MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES......................................................................................................................... 110 LETTRE DE MISSION DE M. BERNARD KOUCHNER, MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES, A M. ALAIN JUPPE, ANCIEN PREMIER MINISTRE, MAIRE DE BORDEAUX, PRESIDENT DE LA COMMISSION DU LIVRE BLANC SUR LA POLITIQUE ETRANGERE ET EUROPEENNE DE LA FRANCE................................................................................................................................ 114 LES 12 RECOMMANDATIONS DU LIVRE BLANC (RELEVE DE CONCLUSIONS)..................................... 115 COMPOSITION DE LA COMMISSION.................................................................................................................... 118 BUREAU DE LA COMMISSION................................................................................................................................ 121 ORGANISATION DES TRAVAUX............................................................................................................................. 122 AUDITIONS ET CONSULTATIONS.......................................................................................................................... 123 LISTE DES SIGLES...................................................................................................................................................... 131 BUDGET DU MAEE (2000-2008)................................................................................................................................. 133 COMPARAISONS INTERNATIONALES................................................................................................................. 135 BIBLIOGRAPHIE INDICATIVE................................................................................................................................ 136 4 Alain Juppé et Louis Schweitzer tiennent à remercier Gilles Andréani, rapporteur général de la Commission, ainsi que Manuel Lafont Rapnouil, Diego Colas, Emmanuelle Lachaussée, Alexandre Morois, Philippe Orliange et Pauline Peretz, rapporteurs, pour leur contribution à ce travail. 5 INTRODUCTION Par lettre de mission du 27 août 2007, le président de la République et le premier ministre ont demandé au ministre des Affaires étrangères et européennes la réalisation d’un Livre blanc qui devait « identifier de manière opérationnelle : - les missions prioritaires assignées à notre appareil diplomatique dans le contexte d’un monde en pleine évolution ; - les aménagements à apporter à l’organisation et aux structures du ministère des Affaires étrangères et européennes, pour qu’il se concentre sur ces missions ; - les conséquences à en tirer sur les métiers spécifiques de ce ministère, tant au niveau du recrutement, de la formation professionnelle, du déroulement des carrières, que de l’ouverture vers l’extérieur ». Le ministre a réuni à cette fin une commission indépendante composée de 40 membres, parlementaires, diplomates, représentants de l’Université et de la recherche, du monde des affaires et de l’administration, qu’il a demandé à M. Alain Juppé de présider, avec M. Louis Schweitzer. Il a précisé les termes de leur mission en leur demandant « de mener une réflexion sur l’état du monde et sur son évolution, d’actualiser l’analyse que nous pouvons porter sur l’environnement international afin qu’en soient déduites les priorités que nous voulons assigner à notre action extérieure et les missions confiées à notre diplomatie qui doivent être aujourd’hui reformulées dans le contexte de la mondialisation. » La Commission du Livre blanc a travaillé de manière indépendante et ouverte. Elle a associé à ses réflexions des agents du ministère des affaires étrangères et d’autres administrations, a procédé à de nombreuses auditions de personnalités françaises et étrangères. Elle a veillé à bien articuler ses travaux avec les deux exercices conduits parallèlement : le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et la Révision générale des politiques publiques (RGPP). La Commission du Livre blanc a conduit ses travaux à partir d’une analyse de la situation européenne et internationale ainsi que de ses perspectives de changement. L’horizon de sa réflexion a été fixé à 2020, tout en prenant en compte les préoccupations de plus court terme. Pour de bonnes ou de mauvaises raisons, nos compatriotes portent un regard inquiet sur la mondialisation. La Commission a choisi de faire de ce thème un fil conducteur de ses travaux. Ceux-ci l’ont conduite à faire un bilan équilibré des défis et des chances qui se présentent à la France et aux Français : ils peuvent relever les premiers et bénéficier des secondes. Dans ce contexte, cinq priorités ont été retenues pour notre action extérieure : - assurer la sécurité de la France et des Français, défendre et promouvoir leurs intérêts ; - construire avec nos partenaires une Europe forte, démocratique et efficace ; - agir dans le monde pour la paix, la sécurité et les droits de l’homme ; - contribuer à l’organisation d’une mondialisation qui assure un développement durable et équilibré de la planète ; - assurer la présence des idées, de la langue et de la culture françaises tout en servant la diversité culturelle. Ces missions sont inspirées à la fois par la fidélité à l’héritage de la France et l’adaptation nécessaire à l’évolution des grandes questions internationales. Enfin, le Livre blanc formule des recommandations pour rénover notre action extérieure et adapter le ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE), ses structures et ses modes de fonctionnement. 6 Dans ce contexte, plusieurs réformes majeures sont proposées, notamment la création d’une direction des Affaires économiques et globales, la concentration des moyens du réseau diplomatique, dont les plus petits postes seraient réduits à une mission de présence allégée, et le transfert de la mise en œuvre des actions de coopération et d’aide au développement du ministère à l’Agence française du développement (AFD). Une partie essentielle de ces propositions porte, conformément au mandat de la Commission, sur le métier diplomatique, et l’évolution nécessaire du recrutement et du déroulement de carrière des agents du ministère : l’accent a été mis sur leur formation professionnelle, initiale et continue. Cependant, la Commission est allée au-delà et s’est attachée à traiter des problèmes qui dépassent la stricte compétence du ministère des Affaires étrangères et européennes : il en va ainsi de la coordination de l’action extérieure de l’Etat, de l’audiovisuel extérieur, du pilotage d’ensemble de l’aide publique au développement (APD), de l’avenir des Missions économiques et des services correspondant en administration centrale, qu’elle a proposés de transférer du ministère de l’Economie au ministère des Affaires étrangères et européennes. D’où l’intitulé de cette troisième partie – « Douze propositions pour une action extérieure rénovée » – dont l’objectif essentiel est de faire du ministère des Affaires étrangères et européennes un outil plus efficace, tourné vers l’action, orienté par une culture du résultat. L’exercice est important alors que s’élabore le projet de budget pluriannuel qui encadrera l’évolution des moyens de l’action extérieure de l’Etat pour la période 2009-2011. Notre diplomatie a-t-elle les moyens de ses ambitions ? Alors que nous vivons une situation paradoxale – avec d’un côté, un monde concurrentiel, fragmenté et dangereux, particulièrement exigeant pour notre action extérieure, et de l’autre, un ministère des Affaires étrangères et européennes dont les moyens n’ont cessé de se réduire – il n’est plus possible de différer la réponse à cette question essentielle. La Commission ne méconnaît pas les contraintes budgétaires auxquelles l’Etat doit faire face. Elle insiste par ailleurs sur la nécessité de faire des choix et de diriger les moyens du ministère vers les domaines prioritaires qu’elle a identifiés. Elle n’en estime pas moins nécessaire de faire valoir que le MAEE a d’ores et déjà fourni une contribution importante aux efforts accomplis ces dernières années, avec une réduction de ses effectifs de 11% entre 1997 et 2007 et, ce qui est peut-être plus grave, une réduction en termes réels de ses moyens de fonctionnement et d’investissement de 21% entre 2000 et 2008 (cf. annexe). Avec la nécessité d’un réseau dense, la montée des contributions aux organisations internationales, qui sont deux conditions de la présence de la France dans le monde, ses moyens d’action et d’intervention reculent continûment. On ne peut réduire indéfiniment ces effectifs et ces moyens sans remettre en cause les ambitions européennes et internationales assignées à notre action extérieure. Ce Livre blanc doit contribuer à un processus de modernisation et de transformation de l’outil diplomatique de la France, où adaptation à l’environnement stratégique et réforme publique ne s’opposent pas, mais se complètent. 7 PREMIERE PARTIE : LES DEFIS DE L’ACTION EXTERIEURE Les développements qui suivent visent à éclairer les choix proposés par le Livre blanc pour les priorités et l’organisation de notre action extérieure (parties II et III) en décrivant les grandes tendances mondiales dans lesquelles elles s’inscriront. Il s’agit d’une série d’hypothèses, non d’une vue exhaustive. Les analyses se concentrent sur les quelques questions qui constituent, selon la Commission, les principaux défis pour l’action extérieure de la France. L’horizon des réflexions a été fixé à 2020. Il est assez proche pour autoriser la prolongation de certaines tendances actuelles. Il est aussi suffisamment long pour conduire à prévoir des changements, voire des ruptures. Mais ce point incite néanmoins à la modestie : un Livre blanc écrit en 1980 au moment de la crise des euromissiles et de la proclamation de l’état de guerre en Pologne aurait sans doute extrapolé le renforcement de la tension Est-Ouest inscrite dans ces deux événements ; il n’aurait pas anticipé la fin de la guerre froide, la chute du mur de Berlin ou la disparition de l’URSS, survenues moins de 12 ans après, c'està-dire moins que l’horizon du Livre blanc. La difficulté qu’il y a à prévoir de telles ruptures, mais aussi le fait que toutes les évolutions ne se produisent pas au même rythme compliquent l’analyse : temps instantané des réseaux et des médias ; immédiateté des crises ; cycle court de la décision et des élections dans les démocraties ; cycle long de la construction européenne où 2020 est déjà demain ; temps long des évolutions démographiques et des mentalités, de l’épuisement des ressources naturelles et des modifications de l’environnement. C’est dans une pluralité des rythmes que notre action doit s’inscrire. La mondialisation constitue le principal fil directeur pour appréhender les grandes évolutions à l’horizon 2020. C’est un mouvement, continu depuis 1945, qui voit augmenter la contribution des échanges commerciaux à la croissance mondiale et s’accroître en proportion l’interdépendance des économies. La libéralisation des mouvements de capitaux et l’intensification de l’investissement direct à l’étranger (IDE) complètent un processus qui s’est accéléré depuis les années 1990 : le commerce international a crû deux fois plus vite que la croissance mondiale et l’IDE deux fois plus vite que le commerce international. La croissance mondiale, supérieure à 4% depuis 2000, n’a jamais été aussi forte depuis la fin des Trente glorieuses. A l’image du Japon de l’après guerre, de grandes économies (la Chine d’abord, puis l’Inde, le Brésil et d’autres) participent de ce mouvement de rattrapage dû à la libéralisation de l’économie et à l’adoption de stratégies de croissance fondée sur les exportations et bénéficiant de l’internationalisation des modes de production des biens industriels et, de plus en plus, des services. Cette croissance accélérée, financée par une abondante épargne au niveau mondial, entraîne des besoins considérables en énergie et en matières premières, qui provoquent des hausses de prix en raison d’une croissance insuffisante de l’offre : d’où un enrichissement des pays producteurs de ressources naturelles et des effets de rente qui se traduisent notamment par l’apparition chez eux de puissants fonds d’investissement souverains. Outre ces effets sur les prix, la hausse de la consommation d’énergie sous forme de charbon et d’hydrocarbures, provoque une accélération du réchauffement climatique, la plus alarmante parmi de nombreuses menaces que cette phase de la croissance mondiale fait peser sur l’environnement. La mondialisation va continuer de faire sentir ses effets, directs ou indirects sur de nombreux aspects de la politique internationale. Elle provoque d’abord une augmentation, en même temps qu’une nouvelle distribution, de la richesse globale et donc de la puissance parmi les Etats. Sur l’Europe, elle a des effets doubles : bénéfiques sur le plan économique, plus incertains sur le plan politique. L’enrichissement global que produit la mondialisation et le rattrapage qu’elle permet pour les pays émergents sont à l’évidence bénéfiques. Mais les appréhensions des opinions à l’égard de la mondialisation nourrissent une désaffection envers l’Union européenne, dont la capacité de peser sur les nouveaux équilibres n’a pas convaincu. L’ordre international évolue moins vite que les rapports de puissance et les nouveaux problèmes du monde : il est fragile, et c’est un système fragmenté qui devra prendre en charge la gestion des interdépendances globales. Enfin, l’interdépendance économique ne met pas fin aux tensions idéologiques : le monde reste divisé sur les valeurs, cependant que la compétition globale des idées s’intensifie. 8 1. De nouveaux équilibres mondiaux La mondialisation entraîne une modification des rapports de puissance La croissance économique La mondialisation a débouché sur une accélération de croissance mondiale. Celle-ci atteint 4% en moyenne depuis 2000, selon le FMI, avec une pointe à 5% environ entre 2004 et 2007, soit un rythme historiquement élevé. Les moteurs géographiques de la croissance ont changé. Sur la période 1981-2008, la part des économies avancées dans la croissance mondiale diminue de moitié pour atteindre 30% aujourd’hui, tandis que celle de l’Asie émergente bondit de 14% à 46%. En 2007, la Chine représente à elle seule 33% de la croissance mondiale contre 23% pour les pays du G-7. En regard, celle de l’Afrique stagne à 4%. Le déplacement du centre de gravité économique et stratégique du monde vers l’Asie, déjà en cours depuis les années 1990, devrait se confirmer dans les années à venir, pour autant que la mondialisation se poursuive et permette aux économies émergentes du continent d’avoir accès aux capitaux, techniques et débouchés qui leur sont nécessaires. D’ici à 2020, sauf rupture de tendance, la Chine et l’Inde, tout en restant fortement en retard en termes de revenu par habitant par rapport aux puissances économiques établies, devraient se hisser aux tout premiers rangs des économies mondiales (respectivement aux 2e et 4e rangs). L’ascension des pays asiatiques se traduira non seulement par l’augmentation et la montée en gamme continues de leur production et de leur commerce, mais aussi par le renforcement de leurs capacités d’innovation et la progression de leurs investissements à l’échelle mondiale. Elle provoquera une redistribution progressive des positions économiques comme des influences politiques, en Asie et globalement. Le déplacement du centre de gravité stratégique du monde vers l’Asie s’en suivra normalement. Le phénomène de rattrapage des puissances émergentes ne se limite cependant pas à l’Asie : le Brésil, le Mexique, l’Afrique du Sud, notamment, y participent. Il n’est pas en lui-même une menace pour la France et l’Europe, qui y trouvent un moteur de leur croissance et entretiennent avec toutes ces puissances des relations positives. Il y a en outre des espoirs de voir ce rattrapage s’étendre aux zones à la fois les plus proches et les plus sensibles pour elles, comme le Maghreb, s’il parvient à surmonter ses propres difficultés. Toutefois, certains pays risquent de rester à l’écart de ce mouvement (dans les zones les plus enclavées d’Afrique et d’Amérique latine). En outre, une évolution d’une telle ampleur des rapports de richesses et donc de puissances ne pourra survenir sans l’apparition de tensions. 9 10 20 00 0 0 00 18 16 00 0 0 00 14 00 0 0 12 00 10 00 80 00 60 00 40 00 20 0 PIB Milliards de dollars constants 2006 Les économies du G-8 et des pays émergents 2006-2020 Etats-Unis Chine Japon Allemagne R-U Inde France Russie Italie Brésil Mexique Canada Corée du Sud 2006 2020 Turquie Indonésie Iran Nigeria Philippines Vietnam Pakistan Egypte Bangladesh D'après Goldmann Sachs, BRICs and Beyond, juillet 2007 La croissance démographique Le facteur démographique qui a toujours eu un rôle essentiel sur le plan économique et des rapports de puissance restera central ; il pourrait gagner encore en importance en fonction de la réduction des inégalités des revenus par tête entre pays. - Trois grandes masses domineront : l’Inde et la Chine (un tiers à elles deux de la population mondiale en 2006 comme en 2020), mais aussi l’Afrique, qui aura au total une population proche de 1,2 milliards en 2020, appelant ainsi une nouvelle relation avec ce continent. - Les habitants des pays de l’OCDE ne représentent plus que le sixième de la planète. Ils seront moins du huitième à l’horizon 2020, et moins du dixième dans cinquante ans. - L’Union européenne à 27 ne représentera plus que 6,5% de la population mondiale, tout en comptant près de 500 millions d’habitants contre moins de 350 millions pour les Etats-Unis. Ce différentiel est l’effet de l’élargissement de l’Union européenne, la démographie américaine restant globalement plus dynamique que celle de l’Europe, notamment mais pas exclusivement grâce à l’immigration. 11 La population mondiale à l’horizon 2020 POPULATION MONDIALE 1990-2020 En milliards 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 1990 Pays développés 2005 Pays les moins avancés (PMA) 2020 (prév.) Pays en développement (PED) hors PMA Source : Division de la Population du département des Affaires économiques et sociales des Nations Unies, World Population Prospects: The 2006 Revision and World Urbanization Prospects: The 2005 Revision. Entre 2005 et 2020, la population mondiale devrait augmenter de 1 115 millions de personnes, passant de 6,5 milliards d’individus à 7,7 milliards, selon les projections démographiques de l’ONU. Tant en nombre qu’en pourcentage, l’accroissement de la population mondiale attendu entre 2005 et 2020 ralentit par rapport à la période 1990-2005. La quasi-totalité de l’accroissement anticipé d’ici 2020 a lieu dans les pays en développement, dont plus un peu plus d’un quart dans les pays les moins avancés et les 2/3 dans les autres pays en développement. Cependant, la stabilité démographique mondiale va succéder à l’explosion : la croissance démographique qui a atteint son maximum en 1965 diminue depuis. L’hypothèse basse des Nations Unies prévoit la fin de la croissance vers 2040 avec 8 milliards d’habitants. La population est devenue stationnaire au Japon et en Allemagne notamment ; elle a commencé à décroître dans plusieurs pays de l’Est (dont la Russie). Le phénomène migratoire Les processus migratoires auront une importance croissante. A l’horizon du Livre blanc, l’évolution différenciée de la pression démographique, des conditions économiques et des situations environnementales suscitera d’importants mouvements migratoires, selon un axe Sud-Nord, mais aussi et principalement au sein du Sud. En outre, à côté des mouvements de populations nés de la détresse se développe d’ores et déjà une mobilité plus large, avec un nombre croissant d’individus se déplaçant pour réaliser leurs aspirations et non pour survivre. Cette tendance concerne aussi la France dont 50 000 habitants, en grande majorité jeunes et de niveau de formation élevé, partent chaque année pour poursuivre à l’étranger leur projet de vie. Ces mouvements de populations, plus éduquées et plus diverses dans leurs motivations, leurs projets et leurs destinations, conduisent à parler à la fois de circulation et de migration. Au total, les évolutions à l’horizon 2020 seront fonction de l’équilibre entre les facteurs d’encouragement à la migration (baisse des coûts de transport, élévation du niveau d’éducation des migrants) et les facteurs de découragement (élévation des barrières à l’entrée, baisse de l’offre d’emplois dans les pays d’accueil). A cette échéance, le développement des pays d’émigration ne suffira pas à limiter ces mouvements migratoires. Migrants et réfugiés En 2005, le nombre de migrants, c’est-à-dire les personnes qui vivent dans un pays dont ils n’ont pas la nationalité, est d’environ 190 millions. Parmi eux, on distingue les migrants volontaires, le plus souvent pour des motifs économiques, et les personnes ayant été forcées de quitter leur pays d’origine (réfugiés). Le nombre des migrants volontaires, estimé par les démographes de l’ONU, a atteint 177 millions en 2005, soit 2,7% de la population mondiale. Il a doublé par rapport à 1980 (99 millions, soit 2,0% de la population mondiale). 12 POPULATION MONDIALE : SEDENTAIRES ET MIGRANTS 1960-2005 7000,00 2,8% 6500,00 2,7% 6000,00 En millions 5000,00 2,5% 4500,00 2,4% 4000,00 2,3% 3500,00 en % 2,6% 5500,00 2,2% 3000,00 2,1% 2500,00 2000,00 2,0% 1960 1965 Population s édentaire 1970 1975 1980 1985 1990 1995 Migrants hors réfugiés 2000 2005 ratio [(2/(1+2)] (axe de droite) Source : Nations Unies. Quant aux réfugiés recensés, après avoir constamment augmenté entre 1960 et 1995, leur nombre a diminué au cours des 10 années suivantes, passant de 18,5 millions de personnes à 13,5 millions en 2005. Il progresse de nouveau depuis, et a atteint 16 millions de personnes à la fin de 2007. Après les Palestiniens – 4,6 millions de personnes, qui relèvent de l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient (UNRWA selon l’acronyme anglais) –, les Afghans (3,1 millions) et les Irakiens (2,3 millions) constituent les contingents les plus importants de cette population, avant les ressortissants du Soudan, de la Somalie et des pays de la région des grands lacs en Afrique. La grande majorité (80%) des réfugiés trouve un accueil dans les pays du voisinage. Les principaux pays d’accueil sont aujourd’hui le Pakistan (2 millions), la Syrie (1,5 millions), l’Iran (près d’un million), l’Allemagne (près de 600 000), la Jordanie (500 000), la Tanzanie (près de 450 000), la Chine (300 000), le Royaume-Uni (300 000), le Tchad (300 000) et les Etats-Unis (280 000). Enfin, il faut mentionner les 51 millions de « déplacés internes », personnes restant dans leur pays d’origine mais déplacées en raison de conflits ou de catastrophes naturelles (dans des proportions égales). Le HCR ne prodigue sa protection et une assistance directe ou indirecte qu’à environ 14 millions d’entre eux. La montée des puissances asiatiques laissera les Etats-Unis au premier rang mondial en 2020. Les Etats-Unis continueront de disposer d’un potentiel stratégique, militaire, économique et scientifique sans égal. Ils resteront centraux en matière de création de richesse. Leur rôle international restera décisif. Il devrait évoluer dans le sens d’une moindre implication militaire permanente dans les équilibres de sécurité régionaux. C’est déjà le cas en Europe. Au Moyen-Orient, les inconvénients d’une empreinte militaire trop forte de leur part ne sont aujourd’hui que trop apparents. Ils continueront à contribuer à l’équilibre des puissances en Asie, mais de façon plus indirecte, dès lors que s’affirmeront des relations et des cadres de coopération où les puissances asiatiques elles-mêmes joueront un rôle relativement plus important. L’interdépendance s’accroît ; elle ne supprime pas le risque de confrontation En facilitant l’insertion dans les circuits d’échanges économiques, en mutualisant les chances et en permettant de tirer le plein avantage de l’élargissement des marchés, la mondialisation est un facteur de progrès. Elle permet à des régions entières du globe, particulièrement en Asie mais aussi en Amérique latine, de connaître une croissance rapide fondée sur la libéralisation et la modernisation de leurs économies nationales. A d’autres régions, elle offre de bénéficier des effets de la croissance de la demande en produits 13 de base. D’autres régions, les plus enclavées ou dépourvues de ressources, restent exclues de ce mouvement et risquent de se retrouver marginalisées comme l’Amérique andine ou certaines régions d’Afrique. Ce pronostic rationnel fait toutefois l’impasse sur « le retour des passions », que la mondialisation encourage. En raison des transformations qu’elle provoque, la mondialisation s’est créée de nombreux ennemis, parfois dans les pays qui en tirent avantage, mais surtout dans ceux qui redoutent ses effets sur les sociétés. Le sentiment d’être submergé par une lame de fond, l’identification de ce processus à l’américanisation du monde ou à l’individualisme occidental, la crainte d’une dilution des identités avivent les inquiétudes, voire un ressentiment parfois violent. On observe ainsi un retour des particularismes et une tentation croissante du repli (national, religieux, communautaire). Il existe une aspiration légitime à ne pas voir la mondialisation dissoudre les identités nationales ou culturelles. Mais il y a aussi là un terreau favorable à l’exacerbation des différends internes ou internationaux, à la mobilisation voire à la manipulation des forces identitaires et religieuses à des fins politiques. A l’ère globale, le fait national reste une force puissante. Les classes nouvelles des pays émergents ressentent les mêmes fiertés et parfois les mêmes passions nationales que les bourgeoisies de la révolution industrielle, même si la politique internationale d’aujourd’hui est heureusement différente de la paix armée du XIXe siècle. Les revendications de reconnaissance et de statut de leurs gouvernements s’y alimentent. Leur puissance économique à venir les encourage à affirmer et à défendre plus vigoureusement leurs intérêts stratégiques. Le nationalisme se mobilise autour des succès économiques, comme des ressources énergétiques ; la tentation existe chez certains de les utiliser, quand leur nature s’y prête (c'est-à-dire quand il y a monopole ou une dépendance physique qui empêche la diversification des approvisionnements) comme instruments d’influence, voire de pression, à l’égard des pays clients dépendants. Enfin, les politiques classiques de puissance, assises sur les facteurs traditionnels que sont en particulier le poids des armes et la maîtrise des technologies de souveraineté, n’ont pas disparu. Elles peuvent être avivées par la compétition économique à l’échelle globale. Pour les économies développées, la montée des puissances émergentes est un défi global qui lui aussi se traduit par des tentations de repli et de protection. Ici aussi, le nationalisme gagne : il s’agit souvent d’un nationalisme économique, réaction à l’apparition de concurrents nouveaux. Les pays développés installés devraient y répondre par des mesures internes pour améliorer leur compétitivité, se défendre contre les comportements déloyaux ou prédateurs ; mais le recours de leur part à des politiques protectionnistes systématiques paraît peu probable car leurs économies fortement intégrées en seraient les premières atteintes. La France est au centre d’une Europe sûre où les fondements de la paix civile sont solides Depuis la fin de la guerre froide et la disparition de l’URSS, aucune menace existentielle à caractère militaire ne pèse sur notre pays, ni sur l’Europe. A la différence d’autres pays et d’autres régions du monde, cette situation doit permettre à l’Europe, en paix avec elle-même et le reste du monde, de faire valoir ses atouts dans la mondialisation. Les choix politiques faits après la guerre froide ont permis d’assurer la paix et la sécurité du continent européen. Les Européens doivent cette situation à la construction européenne, à son extension réussie à 15 nouveaux membres et à la réassurance qu’a représenté pour eux l’engagement européen maintenu des EtatsUnis. Les Balkans et, à la lisière de notre continent, la Transcaucasie, méritent cependant attention. Dans le cas des Balkans, en particulier, une présence internationale et européenne va rester nécessaire à la stabilité de la région. L’adhésion de la Slovénie à l’Union, les perspectives européennes ouvertes pour les autres soutiennent les processus de réformes lancés par les nouvelles équipes au pouvoir. Mais ces efforts devront 14 être poursuivis pour consolider la réconciliation, le développement et la stabilité démocratique dans la région. La Russie a été partie prenante à la définition de l’ordre de l’après guerre froide, mais partiellement. Elle suit une trajectoire spécifique, qui est une source d’interrogations. Elle a durci sa position vis-à-vis des Européens, des Américains, et de certains de ses voisins, mais il n’y a pas de fatalité géopolitique qui doive entraîner l’Occident et la Russie vers une tension structurelle La dépendance réciproque de la Russie et de l’Europe en matière énergétique (de fournisseur à client) peut constituer un motif d’inquiétudes, mais est aussi un intérêt commun fort. L’interdépendance croissante des Européens devrait les amener à renforcer leurs instruments collectifs de sécurité et de défense face aux risques et aux menaces internationaux. Cette évolution ne se fera pas spontanément. Ces dernières années, les dépenses de défense ont légèrement baissé en Europe en termes réels, tandis que l’on observe une montée progressive de l’effort fourni par les pays émergents, notamment en Asie (de façon conforme à leur rythme de croissance), et une augmentation importante des dépenses américaines (après une diminution depuis la fin de la guerre froide), liée à l’après-11 septembre puis au conflit irakien. Sur la durée, les moyens d’investissement de l’Europe dans ses capacités de défense risquent d’être affaiblis. La diminution de la part de l’Europe et de la France dans la population et la richesse mondiales, leur moindre exposition aux menaces, comportent le risque d’une moindre vigilance, d’une attention insuffisante aux enjeux stratégiques de demain. Les menaces les plus directes pour notre sécurité pourraient se situer au croisement de quatre séries de problèmes L’issue des crises en cours au Moyen-Orient (conflit israélo-palestinien, Iran, Irak, Liban) Le Moyen-Orient est marqué par des tensions anciennes et des conflits nouveaux. L’arc de crise qui traverse cette région constitue, pour la France et l’Union européenne, une source de problèmes primordiaux, alors que ces régions devraient représenter pour elles des partenaires relativement proches et une chance. A cet arc de crise se rattache la problématique de la stabilité politique et de l’évolution internationale du Pakistan et de l’Afghanistan où les risques s’accumulent. La zone cumule facteurs de crise (fragilité des régimes et des Etats, montée de l’islam politique), menaces majeures (conflits locaux de plus en plus liés, prolifération nucléaire, chimique, biologique et balistique) et ressources stratégiques (2/3 des réserves mondiales d’hydrocarbures, fonds souverains assis sur les surplus financiers des Etats rentiers du Golfe à hauteur de 2 000 milliards de dollars). Elle restera pour nous la première zone d’intérêt stratégique à l’horizon 2020. Le terrorisme global d’inspiration islamiste La contestation radicale du terrorisme mondial d’inspiration islamiste demeure une donnée majeure. Irréductible à une revendication politique, ce recours à la violence s’est progressivement combiné avec des formes conflictuelles variées – qui se situent, elles, sur un terrain politique localisé – que l’on retrouve en particulier en Afghanistan, au Moyen-Orient, au Maghreb ou encore dans le Sahel. Aujourd’hui, cette mouvance tire une partie de sa force de l’impasse politique dans laquelle se trouve le nationalisme, laïc ou religieux, mais aussi de sa maîtrise des logiques de réseaux – opérationnels, financiers, de propagande – propres à la mondialisation. Les réseaux terroristes internationaux restent une menace pour les Etats et les populations ; ils parasitent les conflits locaux mais il est peu probable qu’ils soient capables de peser de façon décisive sur les grandes orientations au Moyen-Orient. La réaction des Etats-Unis après le 11 septembre était légitime et a d’ailleurs reçu notre soutien. En revanche, l’aventure irakienne a avivé la défiance et polarisé les émotions entre l’Occident et le monde musulman. Sans parvenir à imposer leur stratégie de confrontation globale, les terroristes auront créé un contexte idéologique qui troublera nos relations avec l’opinion des pays musulmans. 15 La prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs La prolifération des armes de destruction massive (ADM) et de leurs vecteurs, en particulier les missiles balistiques, restera notre préoccupation de sécurité prioritaire à l’horizon du Livre blanc. Les armes nucléaires, en particulier, sont de nature à faire peser un risque vital sur notre pays. De ce point de vue, la conjonction de ces armes avec la menace terroriste ou une crise régionale majeure au Moyen-Orient apparaît comme l’un des scénarios les plus préoccupants. La stabilité à moyen et long terme de la rive Sud de la Méditerranée et de l’Afrique La stabilité de l’Afrique du Nord, et tout particulièrement du Maghreb, sont d’une importance particulière pour l’Europe et la France, en raison de notre proximité et des liens étroits tissés de part et d’autre de la Méditerranée, historiques ou culturels, mais aussi politiques et économiques. Or, cette région connaît une évolution contrastée, avec : une transition démographique en cours, mais une forte pression migratoire venue d’Afrique subsaharienne ; un dynamisme économique inégal, mais de forts déséquilibres sociaux (notamment en termes d’emploi) ; un risque terroriste persistant et sans doute plus internationalisé (qu’illustre le rôle d’« Al Qaïda au Maghreb islamique »). A long terme, la réforme politique, la capacité à anticiper sur la dégradation environnementale, le développement de l’éducation, l’amélioration de la gestion du développement urbain seront des facteurs importants de l’évolution de cette sous-région. Pour sa part, l’Afrique subsaharienne – au-delà de sa diversité, de ses contradictions et de ses inégalités – sera un voisinage à la fois d’opportunités, d’enjeux et de dangers. Opportunités, car la croissance (5% par an en moyenne depuis 2000) et le développement devraient concerner la majorité des Etats de la région. Enjeux politiques et sociaux d’une Afrique en mouvement, enjeux de portée globale – en matière climatique, de biodiversité ou de santé publique – qui sont pour nous d’une importance majeure ; or, aucune réponse n’y sera apportée sans la participation active des pays concernés, ni sans un fort soutien extérieur. Dangers, enfin, car les tensions et la conflictualité resteront probablement vives, alimentant des réseaux criminels et des foyers de terrorisme – en particulier dans la bande sahélienne – qui pourraient nous concerner au premier chef. Sur les grandes questions de sécurité et leurs interrelations, il y a entre la France et ses alliés occidentaux, européens et américains, des intérêts de sécurité communs et évidents. Rassemblant des puissances soucieuses de conforter l’ordre international, le triangle des grandes démocraties développées, Amérique, Europe, Japon, participe d’une large solidarité de valeurs et de conceptions politiques fondées sur la démocratie libérale et les droits de l’homme. Si leur convergence est un élément important pour le traitement des problèmes de sécurité mondiaux, elle ne sera pas acquise aussi spontanément qu’au temps de la guerre froide : les intérêts, les analyses pourront diverger plus fréquemment entre des partenaires qui devraient rester solidaires mais dont les horizons stratégiques prioritaires ne coïncideront plus au même degré que par le passé. Principales hypothèses pour 2020 A l’horizon du Livre blanc, le nœud de problèmes centrés sur le Moyen-Orient restera au centre de nos préoccupations directes de sécurité. L’Europe, bien quelle n’en soit pas partie prenante, devrait également être davantage concernée par l’équilibre stratégique en Asie, compte tenu de l’impact que tout conflit majeur en Asie aurait sur l’Europe, ne serait-ce que sur le plan économique. Nos cadres de solidarité traditionnels – Union européenne et Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) – resteront la base de notre sécurité. Mais les problèmes de sécurité à prendre en compte seront très divers et surtout de nature indirecte. 2. Une Europe différente L’Europe telle qu’elle s’est construite s’est faite dans l’intérêt des Etats et des peuples européens. Les vingt dernières années auront vu s’accomplir le programme historique de l’Europe communautaire en même temps que la réunification du continent. Depuis vingt ans, l’Europe a progressé de façon décisive vers la réalisation d’un marché unifié dans presque toutes ses dimensions. Elle a accompli : 16 - la réalisation du marché intérieur ; - l’union économique et monétaire ; - la consolidation du rôle international de l’Europe communautaire dans ses domaines de compétence historique, le commerce et la concurrence. Ces années ont coïncidé avec la fin de la division de l’Europe, à laquelle a contribué le succès de la construction européenne à l’Ouest et son pouvoir d’attraction. La dynamique de l’élargissement a été décisive dans la consolidation de la paix et de la prospérité en Europe. Ces progrès sont à porter au crédit d’une Union européenne qui a été capable d’effectuer, en l’espace de dix ans, le grand élargissement à vingtsept. Beaucoup de ces succès ont été accomplis grâce à une synergie entre une impulsion politique francoallemande et les ressources de la gouvernance communautaire. En même temps, certains des espoirs suscités au tournant des années 1980-1990 par l’Acte unique et le traité de Maastricht ne se sont pas réalisés. L’Europe a connu des performances économiques inférieures à celles des Etats-Unis et ne s’est pas imposée comme un acteur à parité avec eux sur le plan politique. A la désaffection des opinions ont répondu la prudence des gouvernements et l’égoïsme des Etats : l’esprit communautaire a reculé ; la dynamique de l’intégration européenne en a été atteinte. Une Europe différente : plus diverse, à la gouvernance plus complexe, suscitant moins l’adhésion des opinions Résultat de ces évolutions, l’Europe d’aujourd’hui est une communauté fédérative d’Etats démocratiques qu’unissent des liens d’une densité sans équivalent dans l’histoire ; c’est un succès qui fait l’objet dans le monde d’une claire reconnaissance, plus claire peut-être qu’en Europe même. Réalité incontournable pour l’extérieur, elle est aujourd’hui, vue de l’intérieur, différente de ce que la France pensait qu’elle serait il y a vingt ans. - C’est une Europe plus diverse sur le plan économique et géopolitique, où l’accord, notamment sur la politique étrangère, comme dans tous les domaines régis par la règle de l’unanimité, est plus difficile à vingt-sept. - Dans toutes les hypothèses, le traité de Lisbonne devrait clore un cycle de 15 ans de réforme institutionnelle qui a juxtaposé au modèle communautaire des éléments intergouvernementaux, aboutissant à une gouvernance mixte et relativement complexe ; qu’il soit adopté ou non, on ne remettra pas en chantier les institutions de sitôt. - Le leadership y est plus difficile à exercer et les remèdes envisagés devront passer l’épreuve des faits (la « trinité » exécutive prévue par le traité de Lisbonne et qui associe le président du Conseil européen, le président de la Commission, le haut représentant, nécessitera entre eux un ajustement et un équilibre complexes). La relation franco-allemande, toujours indispensable, a par la force des choses une moindre capacité d’entraînement dans l’Union élargie. - L’Union européenne a réussi inégalement l’extension de ses compétences et de ses politiques: effective, mais limitée, dans le domaine de la justice et des affaires intérieures ; encore à consolider dans les affaires étrangères et la sécurité ; le programme de modernisation des économies de Lisbonne n’a eu, lui, qu’un impact limité. La stratégie de Lisbonne La Stratégie de Lisbonne, adoptée par le Conseil européen de mars 2000 et révisée depuis, a notamment fixé les objectifs suivants : - 3% de croissance annuelle ; - 70% de la population en âge de travailler en emploi, dont 60% de la population féminine et 50% de la population de plus de 50 ans ; - 85% d’une classe d’âge au baccalauréat ; - 3% du PIB consacré à la recherche, dont 2/3 de dépenses privées ; 17 - augmentation de l’âge moyen de la retraite de 5 ans ; un taux d’abandon des études secondaires inférieur à 10%. Les résultats constatés sont inégaux : - 17 pays atteignent l’objectif de croissance en moyenne sur la période (20 en 2006) ; - 5 pays seulement dépassent le taux de 70% de la population en emploi ; 15 sont entre 60 et 70% ; - 8 pays font parvenir 85% d’une classe d’âge au baccalauréat (9 pays entre 80 et 85%). Mais : - l’UE dans son ensemble n’atteint pas l’objectif de croissance affiché (2,9% en 2006) ; - les dépenses de recherche de l’UE dans son ensemble sont seulement de 1,8% du PIB, en baisse depuis 2000. Seuls 2 Etats atteignent l’objectif de 3% et 4 sont entre 2 et 3% ; - l’Union européenne s’éloigne des Etats-Unis en termes de productivité: entre 1973 et 1995, il y avait un rattrapage (croissance de la productivité horaire de 2,25%/an contre 1,48 aux Etats-Unis). De 1995 à 2003, il y a décrochage (croissance de 1,15% par an dans l’UE contre 2,33 aux Etats-Unis). La France est souvent mal placée dans ce bilan au regard des performances de ses 26 partenaires : - bonnes performances : recherche et développement (6e), assez bas niveau des aides d’Etat (9e) ; - performances moyennes : transposition des directives (10e, mais en nette amélioration) ; taux d’emploi des femmes (15e) ; - performances franchement mauvaises : déficits publics (17e), emploi (18e), emploi des travailleurs âgés (18e), dette publique (19e), croissance (23e), chômage des jeunes (24e) et âge moyen de sortie du travail (26e). L’examen de cette stratégie permet de constater que : - ses objectifs sont contestables : est-il économiquement sensé d’avoir des objectifs identiques pour des économies en rattrapage et pour des économies plus mûres ? - ses objectifs sont fixés dans des domaines où l’Union européenne a peu de compétences et donc peu de moyens efficaces d’action. A contrario, de nets progrès sont constatés dans tous les Etats membres sur le critère de la transposition des directives, où la Commission dispose d’un outil efficace avec les recours contentieux devant la Cour de justice des Communautés européennes. - ses objectifs n’ont pas été relayés par les autorités nationales. Un indice établi par MM. Jean Pisani-Ferry et André Sapir mesurant le suivi de cette stratégie par les parlements et les partenaires sociaux montre un fort déficit d’appropriation politique de la stratégie dans quasiment tous les Etats membres. Source : Laurent Cohen-Tanugi, L’Europe dans la mondialisation, Rapport à la ministre de l’Economie, de l’Industrie et de l’Emploi et au ministre du Travail, des Relations sociales, de la Famille et de la Solidarité, 15 avril 2008. Ces réalités européennes d’aujourd’hui concernent particulièrement la France et son rôle en Europe. La réforme institutionnelle et l’Europe politique sont depuis 20 ans au cœur de son discours européen. La vocation régulatrice de l’Europe dans la mondialisation était et est encore plus nécessaire à la justification du projet européen en France – vieille terre de régulation économique nationale – qu’ailleurs. La France est attachée à ce que l’approfondissement et l’élargissement aillent de pair. Là aussi, elle se retrouve quelque peu décalée au sein d’une Europe où l’évidence de celui-ci laisse incertain l’accomplissement de celui-là. L’Union est un acteur accepté, parfois mieux que d’autres, dans une large partie du monde. Elle dispose d’une ample palette d’instruments économiques et politiques ainsi que, depuis peu, d’options militaires communes, ainsi que du pouvoir considérable lié à son rôle dans l’élaboration des normes internationales. Elle détient plusieurs des clés du monde de demain. Elle va devoir utiliser ces atouts pour répondre aux défis de la mondialisation, et démontrer aux opinions européennes qu’elle y défend leurs intérêts. Elles attendent aussi qu’elle soit une force politique, assumant son identité, éclairée par ses valeurs. Le rejet du traité de Lisbonne par les électeurs irlandais rappelle cependant que la distance des opinions envers la construction européenne ne se réduit pas et n’épargne pas des Etats qui ont plus récemment rejoint l’Union et visiblement bénéficié de leur appartenance. Partout, le recul de l’esprit collectif des Européens et la vigilance sur le « juste retour » politique ou économique, étroitement mesuré, s’expriment. Trois hypothèses pour 2020 : stabilité institutionnelle, élargissement limité, compétences et budgets modifiés à la marge Dans les dix à quinze ans à venir, la mise en œuvre des objectifs déjà inscrits dans les traités devrait dominer l’action de l’UE. Elle sera une force considérable de stabilité économique, financière et politique dans le contexte des incertitudes créées par la mondialisation ; sa capacité régulatrice lui confère d’ores et déjà une importance internationale qui ne peut que croître. Cependant, le cadre de référence de notre politique européenne ne sera pas bouleversé ; il devrait correspondre aux trois hypothèses suivantes. 18 - La stabilité institutionnelle. Même si son entrée en vigueur reste l’objectif, l’avenir du traité de Lisbonne est incertain. Dans toutes les hypothèses, il semble clair que la majorité de nos partenaires ne souhaitera pas rouvrir des négociations institutionnelles d’ampleur, compte-tenu de l’expérience laborieuse des dernières années. Si les limites de la gouvernance européenne sont patentes et si le débat institutionnel n’est pas définitivement clos, assurer l’entrée en vigueur des dispositions de ce traité et l’exploitation de leur plein potentiel devrait constituer le projet le plus utile et le plus mobilisateur d’énergies sur le plan institutionnel. - Un élargissement limité aux Balkans qui ne concernera ni la Turquie, ni l’Ukraine. C’est une donnée largement admise, car même les partisans de l’adhésion de ces pays n’anticipent pas la conclusion de négociations avec eux avant 2020. C’est aussi un choix politique : une séquence de consolidation s’ouvre pour l’Europe ; l’élargissement rapide à la Turquie et à l'Ukraine – pays qui relèvent sur le fond de problématiques différentes – modifierait la nature même du projet européen, surtout en l’absence de dynamique d’intégration. L’entrée de ces voisins est loin d’aller de soi, notamment pour l’union politique. Ce dilemme peut, en théorie, trouver à terme une réponse soit par la poursuite de l’élargissement, si l’Union est capable de l’absorber sans renoncer à ses ambitions, soit par une politique de voisinage rénovée et plus dense. Au sein de la Commission du Livre blanc, les deux branches de cette alternative ont leurs partisans. - Un budget européen stabilisé. Le budget européen est de près de 120 milliards d’euros représentant actuellement 1,045% du PIB communautaire ; il existe des marges théoriques de progression jusqu'au plafond fixé par les traités à 1,24%. Cependant, l’utilisation de cette marge, souhaitable en elle-même, ne suscite pas de consensus entre Européens. En France même, le fait que la contribution nette de notre pays au budget européen – avec toutes les réserves qu’appelle cette mesure contestable – va croître devrait peser sur le débat. L’échelle des ressources de l’Union européenne n’en serait, en tout état de cause, pas bouleversée. Ces hypothèses convergent pour dessiner une Union européenne où les conditions ne se prêteront pas à des avancées spectaculaires dans l’intégration au cours des années à venir. 3. De nouvelles dimensions de la paix et de la sécurité ; un ordre international contesté Les problèmes de sécurité internationale résultent de dynamiques complexes, difficiles à anticiper Le nombre de guerres a décru depuis la fin de la guerre froide : 36 en 1989, 27 en 1998, 14 en 2007. L’Afrique, qui reste le continent le plus touché par les conflits armés, a vu plusieurs crises majeures réglées au cours des années récentes : Angola, Libéria, Sierra Leone, République démocratique du Congo (RDC) notamment. En revanche, le nombre de crises ou de différends politiques à résonance internationale ne diminue pas ; leur nature change et leur complexité s’accroît ; la faiblesse de certains Etats et la montée des acteurs non-étatiques, dont certains maîtrisent de vastes territoires, remettent en cause la pertinence de la distinction entre menace étatique et menace non-étatique. Les progrès de la science et de la technologie dans le domaine biologique, en eux-mêmes facteurs d’immenses améliorations pour la vie des hommes, ou encore des technologies de l’information et des nanotechnologies, laissent entrevoir l’apparition de nouvelles menaces. Les « nouvelles dimensions de la sécurité » transcendent les distinctions entre sécurité intérieure et internationale, entre risques et menaces. A la source de nombreuses crises, se trouvent des motifs multidimensionnels qui s’entrecroisent : des problèmes économiques (la compétition autour des richesses minières, comme en RDC, les problèmes fonciers comme en Côte d’Ivoire et au Kenya ont été au centre de nombreuses crises africaines), des phénomènes de repli communautaire et identitaire ; la manipulation politique et la prédation. La résolution des conflits en est rendue longue et difficile. Les problèmes de sécurité à venir amèneront la France à porter son attention et sans doute à s’impliquer dans de nombreuses interventions internationales. 19 Les interventions internationales en 2008 Au 30 avril 2008, on dénombrait 20 opérations de paix conduites par les Nations Unies, dont 17 opérations de maintien de la paix (OMP) stricto sensu. Ces opérations réunissent au total plus de 100 000 personnes militaires et civils, internationaux et locaux, dont près de 90 000 personnels sous uniforme (soldats, policiers et gendarmes, observateurs militaires). A cette date, avec près de 2 000 militaires engagés – principalement au Liban, mais aussi au Sahara occidental, en Haïti ou encore en Côte d’Ivoire –, la France se classe parmi les 15 premiers pays contributeurs de troupes ; elle finance près de 7,5% des 7 Mds USD que représente le budget annuel de ces opérations. Ce « pic d’activité » du maintien de la paix onusien est d’autant plus remarquable qu’à ces missions sous « casque bleu », il faut ajouter de nombreuses opérations militaires déployées avec un mandat du Conseil de sécurité, mais dans un cadre ad-hoc ou sous couvert d’une autre organisation. Dans le cas du Darfour, c’est une force hybride, relevant à la fois des Nations Unies et de l’Union africaine, qui est ainsi déployée depuis cette année. Du point de vue de la France, quatre missions méritent d’être tout particulièrement mentionnées : - EUFOR-Althéa, déployée en Bosnie-Herzégovine depuis 2004, date à laquelle cette opération de l’Union européenne a succédé à la Force de stabilisation de l’OTAN pour assumer la responsabilité de la stabilisation de la paix au titre des aspects militaires des accords de paix de 1995 ; - la K-FOR, force de maintien de la paix dirigée par l’OTAN au Kosovo ; depuis 1999, elle y contribue au maintien quotidien de la sécurité et de la stabilité ; - la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS), décidée par le Conseil de sécurité en décembre 2001, à la suite de la conférence inter-afghane de Bonn, pour appuyer l’action du gouvernement afghan et des Nations Unies, notamment en créant un environnement sécuritaire favorable, d’abord à Kaboul, puis dans tout le pays. D’abord organisée comme une force multinationale, la FIAS a été prise en charge par l’OTAN en août 2003 ; - et EUFOR-Tchad/RCA, créée en 2007 pour améliorer les conditions de sécurité à l’Est du Tchad et au Nord-Est de la République centrafricaine, c’est-à-dire à la frontière du Soudan (Darfour). A travers elle, l’Union européenne contribue en particulier à la protection des civils en danger, du personnel et de l’aide humanitaires, ainsi que des installations et personnels des Nations Unies. Ces opérations sont désormais beaucoup plus ambitieuses que le simple maintien de la paix au sens de l’observation d’une ligne de cessez-le-feu. L’intervention militaire n’est plus qu’un aspect d’une mission plus large, multidimensionnelle (humanitaire, politique, économique), qui comporte un dispositif civil conséquent. C’est ainsi que les opérations civiles de gestion des crises prennent une place de plus en plus importante, y compris parfois en l’absence de déploiement militaire. L’Union européenne déployait ainsi en juin 2008, entre autres : - des missions de police et de sécurité en Bosnie-Herzégovine, dans les territoires palestiniens et en Afghanistan ; - des missions de réforme du secteur de sécurité en Guinée-Bissau et en République démocratique du Congo ; - des missions de soutien à l’Etat de droit au Kosovo ou encore en Irak. Il y a aujourd’hui davantage d’opérations de maintien ou de rétablissement de la paix ; le coût, les effectifs, la complexité et la durée de celles-ci augmentent. C’est un signe positif de l’engagement de l’ONU et de la communauté internationale, mais il est précaire : la décennie 1990 avait connu un cycle de croissance des engagements, suivie, à partir de 1995 d’un reflux tenant aux échecs et au découragement. Les opérations actuelles présentent des risques accrus, certaines ne comportent pas d’issue politique prévisible et un retournement de cycle dans les années à venir n’est pas à exclure. Les interventions internationales illustrent les limites de l’outil militaire, la difficulté pour la communauté internationale à intégrer les réalités locales. L’action internationale est devenue plus difficile dans un monde post-impérial où la volonté d’autonomie s’accroît. La capacité de l’Occident et a fortiori d’un seul à faire valoir ses vues au reste du monde appartient au passé ; celle de la communauté internationale à agir sur des réalités locales complexes est elle-même plus limitée. Les paramètres de la puissance sont aussi remis en cause. Nombre de développements récents ont illustré l'érosion de la puissance militaire, expression ultime de la puissance. Il en est allé ainsi en Irak en 2003 ou au Liban en 2006. Ces difficultés tiennent à la prédominance des conflits asymétriques. Au Kosovo, en Afghanistan, en Irak, les quelques semaines d’engagement militaire majeur ont été suivies d’années de présence coûteuses. Si les modalités classiques d’expression de la puissance déclinent en efficacité, on n’observe pas pour autant une plus grande aptitude de tous, ou de quelques-uns, à s’organiser au sein d’un système international cohérent. Le risque est réel d’un déficit simultané d’organisation et de pouvoir au niveau mondial. Pour la France, ces évolutions soulèvent des difficultés conceptuelles et opérationnelles : des pays en crise souvent mal connus, une phase de stabilisation civile insuffisamment prise en compte. Mais la France a aussi 20 des atouts : une expérience des interventions et une bonne interface politico-militaire, la reconnaissance de la complexité des situations de crise, une disponibilité à s’engager soutenue par ses citoyens. La problématique humanitaire et l'action en faveur des droits de l'homme progressent mais divisent la communauté internationale Dans le champ des droits de l’homme et de l’action humanitaire des progrès importants ont été accomplis mais ils sont fragiles et contestés. - La responsabilité de protéger. Sa consécration lors du sommet de l’ONU en 2005 est une avancée historique, qui doit être défendue comme telle compte tenu des divisions idéologiques et politiques profondes dont témoigne la difficulté à mettre en œuvre ce concept. - Les droits de l'homme et la démocratie. Globalement, ils progressent depuis un demi-siècle. Mais l’universalité des droits de l’homme est de nouveau contestée au nom de revendications identitaires ou religieuses derrière lesquelles s’abritent les Etats qui les refusent. - La revendication de souveraineté. Elle n'a rien perdu de sa force, d’autant qu’elle est une composante de la démocratie et de l’indépendance nationale. Elle est souvent employée pour s’opposer à l’universalité des droits ou à l’action humanitaire. Le monde des valeurs reste hétérogène. A tort, la démocratie et les droits de l’homme sont réduits par certains à des valeurs strictement occidentales et remis en cause pour différentes raisons : l’opportunisme des dirigeants autoritaires qui cherchent à discréditer une ouverture démocratique qu’ils redoutent ; le choix des Américains de placer leur stratégie au Moyen-Orient, y compris l’invasion de l’Irak, sous le signe de la promotion de la démocratie, caractérisation inexacte et imprudente qui a fait le jeu des forces locales hostiles à la démocratie ; les contradictions de tous sur le sujet, y compris les nôtres, y ont contribué. Il y a là un effet d’aubaine pour certains régimes qui peuvent ainsi chercher à disqualifier le message de la démocratie, des droits de l’homme et de la bonne gouvernance à travers ses messagers et à se protéger des conditionnalités des politiques d’aide. Dans ce contexte, le thème du choc des civilisations risque de devenir une prophétie auto-réalisatrice. L’analyse du monde en termes de civilisations est trompeuse : l’homogénéité qu’elle postule est ainsi démentie par les tensions qui traversent le monde musulman autour du processus de modernisation et de ses relations avec la tradition et la religion. Cette vision déplace l’analyse hors du champ politique, juridique et stratégique, où des solutions aux problèmes existent, vers des schèmes culturels et religieux qui tendent à figer les différences, et à laisser peu de place à l’action politique. Il n’en reste pas moins qu’elle continuera sans doute à donner lieu à une instrumentalisation commode et que la lecture civilisationnelle de nombreux conflits persistera, exerçant une attraction facile sur les esprits, tout comme – en sens inverse – l’idée que le dialogue des civilisations peut en être la clé. Le système multilatéral repose sur des institutions qui ont fait leur preuve mais la légitimité de l'ordre international est contestée Presque vingt ans après la chute du Mur de Berlin, l’ordre international de l’après-1989 est fragile. Certes, mais il ne faut pas oublier qu’il succède à un « ordre », celui de la guerre froide, injuste et dangereux reposant sur l’affrontement bipolaire, la menace de l’holocauste nucléaire et la négation des droits de la moitié de l’Europe : nous ne devons rien en regretter. Les institutions de l’après-guerre froide sont restées en grande partie les mêmes : à partir de 1944, il avait suffi de quelques années pour créer les piliers d’un ordre international nouveau : institutions de Bretton Woods, ONU, GATT (devenu depuis OMC), plan Marshall (qui a donné naissance à l’OCDE), OTAN et construction européenne… L’ordre actuel repose pour l’essentiel sur ces mêmes piliers, ce qui témoigne de la qualité de cette construction. Mais le fait est qu’aujourd’hui, nous n’avons pas réussi à adapter ces institutions de manière satisfaisante. L’onde de choc de la disparition du monde « d’avant » continue de se propager sans qu’un consensus sur 21 l’ordre nouveau émerge. De nouveaux problèmes apparaissent que les anciennes structures prennent difficilement en charge. Il y a, au centre du système, les Nations Unies : cadre principal de la sécurité collective et du maintien de la paix, facteur de légitimité essentiel, elles sont, dans un monde où le clivage Est-Ouest qui les paralysait a disparu, devenues indispensables. Leur mandat principal, faire respecter l’interdiction du recours à la force et maintenir la paix et la sécurité entre les Etats, ne les prédispose pas à traiter les problèmes qui se situent à l’intérieur des Etats (comme les violations massives des droits de l’homme) ou au niveau supra national (comme les atteintes à l’environnement). Développés pour pallier ces limitations, les outils de la gouvernance internationale, surtout les plus récents (sanctions, justice pénale internationale) sont contestés dans leur efficacité et parfois dans leur principe. Les enceintes internationales ne se sont que partiellement adaptées. Pour l’ONU, le Sommet de septembre 2005 n’a pas été le moment refondateur attendu et nécessaire. Parce qu’elle n’est pas un gouvernement mondial, la gouvernance internationale reste éclatée et la tendance est à l’enchevêtrement des compétences, voire à la concurrence, malgré quelques efforts de rationalisation au sein du système des Nations Unies. Le besoin de coordination est général. A l’horizon 2020, il faut s’attendre à un « multi-multilatéralisme » plutôt qu’à une hiérarchie claire entre les questions à traiter et les organisations qui en sont chargées. Des institutions anciennes cherchent à retrouver une raison d’être, tel le Fonds monétaire international (FMI), victime de son succès dans un monde où la convertibilité des devises et la disponibilité des moyens de paiement internationaux semblent assurées. Dans le même temps, de grands sujets sont orphelins d’une institution (ainsi l’environnement). Surtout, si le multilatéralisme paraît un cadre d’action indispensable, ses limites sont d’abord le fait de la politique des Etats. Or, la mondialisation tend à affaiblir les Etats, qui ne sont plus maîtres comme par le passé des choix politiques – en particulier de politique économique – qu’ils proposent à leurs citoyens. Ils doivent faire face à l’émergence d’acteurs qui – comme les entreprises multinationales – disposent d’une réelle autonomie vis-àvis d’eux, quand bien même ils ont en réalité une affiliation nationale. Leur capacité financière (les plus grandes fondations philanthropiques américaines par exemple), leur impact politique (les ONG de promotion de la démocratie), leurs capacités de violence (Al Qaïda) ou de déstabilisation (les réseaux criminels transnationaux) peuvent parfois se comparer à ceux des Etats. Certains interviennent en outre dans les domaines régaliens : aide au développement, sous-traitance confiée aux sociétés de sécurité privées, agences de renseignement. La dimension globale des enjeux impose de réfléchir à une échelle autre que nationale. Mais si les problèmes leur échappent, les Etats restent les maîtres des solutions : l’action collective, les organisations internationales, les normes globales ne peuvent véritablement s’imposer en dehors d’eux. Au total, les Etats restent les pierres angulaires de l’ordre international. S’ils sont faibles, il l’est aussi. Mais s’ils sont forts, ils risquent de l’affaiblir, surtout s’ils le soutiennent par intermittence et selon leurs conditions. - Les Etats-Unis, d’abord, sont un garant essentiel de l’ordre mondial et un partenaire indispensable pour le règlement des grands problèmes internationaux ; mais ils hésitent sur leur rôle dans le monde, se gardent toujours le choix d’agir avec d’autres ou seuls, et souvent à leurs termes, ce qui est source d'incertitude pour le système. - L’Europe, en dépit de ses progrès, n’a pas la stature de leader mondial qui lui permettrait de compenser cette incertitude. Ailleurs qu’en Europe la faiblesse des structures régionales est trop grande. - Les positions des pays émergents ne convergent que partiellement (en dépit d’alignements à géométrie variable comme le groupe Brésil-Inde-Afrique du Sud complété par la Russie, la Chine et le Mexique), pas assez pour en faire encore une force cohérente au sein du système international. Même si elles sont parfois fondées, leurs revendications ne sont pas encore porteuses des promesses d’une contribution 22 cohérente au règlement des grands problèmes du monde, en dépit de signes positifs de leur part. - Si le Tiers monde comme force politique organisée a disparu, un espace de contestation populiste s’est recomposé selon des lignes inédites (Biélorussie, Corée du Nord, Cuba, Iran, Venezuela). Cette coalition est improbable, mais la complaisance à ses messages du mouvement des non-alignés, y compris de la part de régimes modérés, inquiète. - Des liens se créent ou se renforcent. A cet égard, deux réunions inédites symbolisent ces nouvelles recompositions : le sommet Chine-Afrique, à Pékin en novembre 2006, et le premier sommet IndeAfrique, à Delhi, en avril dernier. La rupture de 1989 avait marqué la victoire historique de la démocratie et de l’économie de marché. Elle ouvrait la voie, pensait-on, à un nouvel ordre mondial. Mais la capacité des Etats-Unis et plus généralement des grandes démocraties développées à proposer une traduction vraiment universelle de leurs principes et une vision politique de l’organisation mondiale qui puisse susciter l’adhésion de leurs partenaires a été insuffisante ; elle a été remise en cause, non seulement par leurs divergences internes, mais par la contestation extérieure. L’ordre international plus fragile des années à venir est sans doute la conséquence de cette occasion manquée. Ce sera un ordre composite : même si la multipolarité est une donnée de fait, elle ne sera pas un principe d’organisation du monde. La prépondérance des Etats-Unis – bien qu’en recul relatif – ne permettra pas de constituer un concert international entre grandes puissances d’influence comparable. Les institutions multilatérales devraient joueront un rôle accru, mais continueront à dépendre de l’accord et du degré de coopération des principaux Etats. Le consentement de l’opinion internationale et les voix d’un nombre croissant d’Etats devront être pris en compte, condition d’une légitimité accrue, mais pas forcément d’une meilleure efficacité. Enfin, les Etats se regrouperont selon des alignements d’opinion et d’intérêts changeants et variés plus qu’en fonction de solidarités et d’alliances permanentes. Le système restera éclaté et imparfait. Il ne correspondra pas à la vision d’un édifice multilatéral avec au sommet l’ONU et tout particulièrement le Conseil de sécurité assumant « la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales », ni au modèle du concert européen élargi à l’échelle planétaire, ni à l’illusion d’un monde unipolaire. Hypothèse pour 2020 : l’ordre international ne sera pas stabilisé Entre un unilatéralisme dont les limites sont patentes et un multilatéralisme qui doit démontrer son efficacité cinq facteurs seront déterminants : - l’attitude des Etats-Unis (coopérative ou unilatérale, engagée dans les institutions internationales ou non) ; - la qualité des relations entre principales puissances et notamment de la relation transatlantique ; - la force des institutions internationales et d’abord de l’ONU, ainsi que de la règle de droit, qui dépendra largement du soutien dont elles bénéficieront de la part des Etats ; - l’efficacité des cercles de solidarité et des institutions régionales (dont, de façon cruciale, l’Union européenne) ; - le degré de justice et de légitimité du système : il dépendra à son tour de la capacité des puissances établies d’élargir leur cercle et des puissances nouvelles de partager leurs responsabilités ; ensemble, de leur aptitude à provoquer l’adhésion du plus grand nombre. 4. Des interdépendances économiques et environnementales croissantes dans un monde fragmenté 23 L’interdépendance des économies et la fluidité des échanges créent des opportunités nombreuses Les évolutions économiques et démographiques, y compris les flux migratoires, les progrès de la science et de la technologie transforment le monde plus rapidement qu’elles ne l’ont jamais fait. En facilitant l’insertion dans les échanges, en mutualisant les chances et en permettant de tirer le plein avantage des rendements d’échelle, la mondialisation est donc un facteur de bien-être collectif. Elle permet à des régions entières du globe, particulièrement en Asie mais aussi en Amérique latine, de connaître une croissance rapide fondée sur la libéralisation et la modernisation des économies nationales. A d’autres régions, elle permet de bénéficier des effets de la demande des pays émergents en produits de base. Le dynamisme de la croissance devrait persister. Après s’être creusés des années 1970 aux années 1990, les écarts de revenus par tête entre pays au niveau mondial se sont depuis stabilisés, voire réduits, en raison principalement du dynamisme de la croissance des grands pays asiatiques, qui a permis d’amorcer une convergence accélérée du revenu moyen de leur population avec celui des pays riches. Au niveau mondial, la croissance a permis de sortir 400 millions de personnes de l’extrême pauvreté (un revenu de moins d’un dollar par jour) depuis 1980, principalement en Chine et en Asie du Sud, et favorisé la formation de classes moyennes nombreuses et la constitution de nouvelles fortunes. Des débouchés importants sont ainsi créés. Ce mouvement vers la prospérité touche, même si c’est de façon inégale, l’Afrique, avec une croissance moyenne de 6% depuis dix ans. Il est évidemment positif. Les forces de la mondialisation créent aussi des perdants, ainsi que des tensions nouvelles Ce processus a de nombreux gagnants, mais aussi ses perdants. La mondialisation n’est pas un facteur de réduction universelle des inégalités. - Tous les Etats ne participent pas au mouvement de rattrapage dans lequel sont engagés la Chine, l’Inde et d’autres. La plupart des pays classés parmi les pays riches ou parmi les pays pauvres en 1960 ou en 1970 le sont encore aujourd’hui. Quelques pays classés parmi les riches en 1960 ou 1970 ont rejoint le groupe des pays à revenu intermédiaire (Argentine, Venezuela) tandis que des pays qui appartenaient au groupe des pays intermédiaires ont rejoint le groupe des pays riches (Corée). Surtout, la plupart des pays pauvres sont demeurés exclus. Certains se sont appauvris, en termes relatifs ou même absolus, de même que certains pays à revenu intermédiaire, qui ont rejoint le groupe des pays pauvres (Sénégal, Afghanistan, Côte d’Ivoire, Congo). L’émergence demeure le fait de pays comparativement mieux dotés en capital économique et humain, en infrastructures et en accès aux réseaux mondiaux de communication – partout ou presque, la croissance et les hommes se concentrent sur les régions situées à proximité des côtes – et bénéficiant d’une meilleure gouvernance. - L’inégalité entre les individus au niveau mondial reste très élevée, sans tendance évidente d’évolution dans un sens ou dans l’autre. Au sein des populations des pays développés comme dans celles des pays émergents, les individus les mieux à même de bénéficier de l’ouverture voient leurs revenus progresser rapidement par rapport au reste de la population. A l’inverse, la fragilisation des individus ou groupes sociaux exposés à la mondialisation, mais moins à même de s’y adapter (situation qui s’étend aux classes moyennes des pays développés) alimente les phénomènes de repli sur soi et fragilise les consensus sociaux nationaux. La mondialisation n’efface pas la problématique Nord-Sud ; elle la reformule. Une mondialisation qui ne bénéficierait pas à une majorité aussi vaste que possible de la planète perdrait la légitimité qu’une fraction importante de la population mondiale lui conteste déjà, alimenterait des inégalités qui se traduiraient par une forte instabilité à notre détriment, déboucherait sur des conflits plus difficiles à prévenir comme à régler. Notre prospérité et ses conditions – politiques, économiques, environnementales – ne trouveront pas de garantie satisfaisante sans que les pays du Sud en profitent eux aussi. Une question sociale et environnementale globale émerge, que nous ne pourrons pas ignorer. Des tensions nouvelles se renforcent ou apparaissent ainsi: - Sur l’énergie et les matières premières. La consommation d'énergie primaire par la Chine et l'Inde 24 pourrait croître de deux à trois fois plus vite que la moyenne mondiale entre 2004 et 2020, soit deux fois plus vite que la consommation mondiale, pour en représenter quelque 20% en 2020. Le manque de sobriété énergétique des économies développées et la boulimie en ressources naturelles des grandes puissances émergentes sont, du côté de la demande, le facteur principal de tension